I – Introduction

I – Einleitung

1. The present reference for a preliminary ruling, lodged by the Verwaltungsgerichtshof (Administrative Court) Austria, concerns the interpretation of the Protocol concerning the conditions and arrangements for admission of the Republic of Bulgaria and Romania to the European Union (2) (‘the Protocol’), in particular Article 20 and point 1 of paragraph 14 of its Annex VI, entitled ‘List referred to in Article 20 of the Protocol: transitional measures, Bulgaria’, and of Council Directive 2004/114/EC of 13 December 2004 on the conditions of admission of third‑country nationals for the purposes of studies, pupil exchange, unremunerated training or voluntary service. (3)

1. Das Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichtshofs (Österreich) betrifft die Auslegung des Protokolls über die Bedingungen und Einzelheiten der Aufnahme der Republik Bulgarien und Rumäniens in die Europäische Union(2) (im Folgenden: Protokoll), insbesondere dessen Art. 20 und Punkt 1 Nr. 14 seines Anhangs VI („Liste nach Artikel 20 des Protokolls: Übergangsmaßnahmen, Bulgarien“), sowie der Richtlinie 2004/114/EG des Rates vom 13. Dezember 2004 über die Bedingungen für die Zulassung von Drittstaatsangehörigen zur Absolvierung eines Studiums oder zur Teilnahme an einem Schüleraustausch, einer unbezahlten Ausbildungsmaßnahme oder einem Freiwilligendienst(3) .

2. The reference has been made in the context of a dispute between Mr Sommer and the Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien (Regional Agency of the Department of Employment, Vienna, ‘Employment Office’) concerning the latter’s refusal to issue a work permit, at Mr Sommer’s request, to a Bulgarian national studying in Austria, who wishes to work as a part‑time driver there.

2. Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Herrn Sommer und der Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien (im Folgenden: Arbeitsmarktservice) wegen deren Weigerung, eine von Herrn Sommer beantragte Beschäftigungsbewilligung für einen bulgarischen Staatsangehörigen zu erteilen, der in Österreich studiert und dort eine Teilzeittätigkeit als Kraftfahrer ausüben möchte.

3. The questions referred to the Court seek a ruling on the factors to be taken into account in assessing the ‘standstill’ obligation provided for in paragraph 14 of Annex VI, point 1, of the Protocol, and also the effect of the principle of preference for Union citizens, set out in the same paragraph, on the legal situation of Bulgarian students during the transitional period laid down in the first subparagraph of paragraph 2 of Annex VI, point 1, of the Protocol. In that context, the present reference will also enable the Court to give a ruling on the admissibility of the measures adopted by the Member States to regulate the access of Bulgarian nationals to their employment market while those measures apply.

3. Mit den vorgelegten Fragen wird der Gerichtshof um eine Stellungnahme dazu gebeten, welche Gesichtspunkte bei der Beurteilung der in Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 des Protokolls vorgesehenen Stillhaltepflicht zu berücksichtigen sind, sowie dazu, wie sich der ebenfalls in Nr. 14 genannte Grundsatz des Vorrangs der Unionsbürger auf die Rechtsstellung bulgarischer Studenten während des in Anhang VI Punkt 1 Nr. 2 Abs. 1 des Protokolls vorgesehenen Übergangszeitraums auswirkt. In diesem Kontext ermöglicht das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen es dem Gerichtshof auch, zur Zulässigkeit der Maßnahmen Stellung zu nehmen, die die Mitgliedstaaten getroffen haben, um den Zugang bulgarischer Staatsangehöriger zu ihrem Arbeitsmarkt im Anwendungszeitraum dieser Maßnahmen zu regeln.

II – The legal context

II – Rechtlicher Rahmen

A – Union law

A – Unionsrecht

1. The Protocol and Annex VI

1. Das Protokoll und sein Anhang VI

4. The Treaty of Accession was signed on 25 April 2005 and entered into force on 1 January 2007 (‘the accession date’).

4. Der Beitrittsvertrag wurde am 25. April 2005 unterzeichnet und trat am 1. Januar 2007 in Kraft (im Folgenden: Tag des Beitritts).

5. Article 1(3) of the Treaty of Accession provides that ‘the conditions and arrangements for admission are set out in the Protocol annexed to this Treaty. The provisions of that Protocol shall form an integral part of this Treaty’.

5. Art. 1 Abs. 3 des Beitrittsvertrags lautet: „Die Bedingungen und Einzelheiten der Aufnahme sind in dem diesem Vertrag beigefügten Protokoll festgelegt. Die Bestimmungen des Protokolls sind Bestandteil dieses Vertrags.“

6. Article 20 of the Protocol relates to temporary provisions and provides, inter alia, that the measures listed in Annex VI of the Protocol apply in respect of the Republic of Bulgaria under the conditions laid down in that Annex.

6. Art. 20 des Protokolls, der die Übergangsmaßnahmen betrifft, sieht u. a. vor, dass die in Anhang VI dieses Protokolls aufgeführten Maßnahmen in Bezug auf Bulgarien unter den in jenem Anhang festgelegten Bedingungen gelten.

7. The first subparagraph of paragraph 2 of Annex VI, point 1, of the Protocol provides that, by way of derogation from Articles 1 to 6 of Council Regulation (EEC) No 1612/68 of 15 October 1968 on freedom of movement for workers within the Community, (4) and until the end of the two-year period following the date of accession (thus until 1 January 2009), the present Member States will apply national measures, or those resulting from bilateral agreements, regulating access to their labour markets by Bulgarian nationals. The present Member States may continue to apply such measures until the end of the five-year period following the date of accession

7. Anhang VI Punkt 1 Nr. 2 Abs. 1 des Protokolls sieht vor, dass die derzeitigen Mitgliedstaaten abweichend von den Art. 1 bis 6 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft(4) bis zum Ende eines Zeitraums von zwei Jahren nach dem Tag des Beitritts (also bis zum 1. Januar 2009) nationale oder sich aus bilateralen Abkommen ergebende Maßnahmen anwenden werden, um den Zugang bulgarischer Staatsangehöriger zu ihren Arbeitsmärkten zu regeln. Die Mitgliedstaaten können solche Maßnahmen bis zum Ende eines Zeitraums von fünf Jahren nach dem Tag des Beitritts weiter anwenden.

8. Paragraph 14 of Annex VI, point 1, of the Protocol is worded as follows:

8. Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 des Protokolls lautet:

‘The effect of the application of paragraphs 2 to 5 and 7 to 12 shall not result in conditions for access of Bulgarian nationals to the labour markets of the present Member States which are more restrictive than those prevailing on the date of signature of the Treaty of Accession.

„Die Anwendung der Nummern 2 bis 5 und 7 bis 12 darf nicht zu Bedingungen für den Zugang bulgarischer Staatsangehöriger zu den Arbeitsmärkten der derzeitigen Mitgliedstaaten führen, die restriktiver sind als die zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Beitrittsvertrages geltenden Bedingungen.

Notwithstanding the application of the provisions laid down in paragraphs 1 to 13, the present Member States shall, during any period when national measures or those resulting from bilateral agreements are applied, give preference to workers who are nationals of the Member States over workers who are nationals of third countries as regards access to their labour market.

Ungeachtet der Anwendung der Bestimmungen unter den Nummern 1 bis 13 räumen die derzeitigen Mitgliedstaaten während der Dauer der Anwendung nationaler oder sich aus bilateralen Vereinbarungen ergebender Maßnahmen Arbeitnehmern, die Staatsangehörige eines Mitgliedstaats sind, beim Zugang zu ihren Arbeitsmärkten Vorrang vor Arbeitnehmern ein, die Staatsangehörige eines Drittstaats sind.

Bulgarian migrant workers and their families legally resident and working in another Member State or migrant workers from other Member States and their families legally resident and working in Bulgaria shall not be treated in a more restrictive way than those from third countries resident and working in that Member State or Bulgaria respectively. Furthermore, in application of the principle of Community preference, migrant workers from third countries resident and working in Bulgaria shall not be treated more favourably than nationals of Bulgaria.’

Bulgarische Wanderarbeitnehmer und ihre Familien, die rechtmäßig in einem anderen Mitgliedstaat ihren Wohnsitz haben und dort arbeiten, oder Wanderarbeitnehmer aus anderen Mitgliedstaaten und ihre Familien, die rechtmäßig in Bulgarien ihren Wohnsitz haben und dort arbeiten, dürfen nicht restriktiver behandelt werden als dieselben Personen aus Drittstaaten, die in diesem Mitgliedstaat bzw. Bulgarien ihren Wohnsitz haben und dort arbeiten. Darüber hinaus dürfen Wanderarbeitnehmer aus Drittländern, die in Bulgarien ihren Wohnsitz haben und dort arbeiten, gemäß dem Grundsatz der Gemeinschaftspräferenz nicht günstiger behandelt werden als bulgarische Staatsangehörige.“

2. Directive 2004/114

2. Die Richtlinie 2004/114

9. Directive 2004/114 entered into force on 12 January 2005. The transposition period for the directive expired on 12 January 2007, in accordance with Article 22.

9. Die Richtlinie 2004/114 ist am 12. Januar 2005 in Kraft getreten. Nach ihrem Art. 22 endete die Umsetzungsfrist am 12. Januar 2007.

10. Recital (6) to the Directive states that ‘one of the objectives of Community action in the field of education is to promote Europe as a whole as a world centre of excellence for studies and vocational training. Promoting the mobility of third-country nationals to the Community for the purpose of studies is a key factor in that strategy. The approximation of the Member States’ national legislation on conditions of entry and residence is part of this’.

10. Der sechste Erwägungsgrund dieser Richtlinie lautet: „Ein Ziel der bildungspolitischen Maßnahmen der Gemeinschaft ist es, darauf hinzuwirken, dass ganz Europa im Bereich von Studium und beruflicher Bildung weltweit Maßstäbe setzt. Die Förderung der Bereitschaft von Drittstaatsangehörigen, sich zu Studienzwecken in die Gemeinschaft zu begeben, ist ein wesentliches Element dieser Strategie. Dazu gehört auch die Annäherung der innerstaatlichen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten im Bereich der Einreise- und Aufenthaltsbedingungen.“

11. According to recital (7) of the same directive, ‘migration for the purposes set out in this Directive, which is by definition temporary and does not depend on the labour-market situation in the host country, constitutes a form of mutual enrichment for the migrants concerned, their country of origin and the host Member State and helps to promote better familiarity among cultures’.

11. Der siebte Erwägungsgrund der Richtlinie lautet: „Die Zuwanderung zu den in dieser Richtlinie genannten Zwecken, die per definitionem zeitlich begrenzt und von der Situation auf dem Arbeitsmarkt des Aufnahmemitgliedstaats unabhängig ist, stellt sowohl für die betreffenden Personen als auch für ihren Herkunfts- und den Aufnahmestaat eine Bereicherung dar und trägt zugleich allgemein zu einem besseren interkulturellen Verständnis bei.“

12. With regard to the economic activity of students, recital (8) of the directive states that ‘in order to allow students who are third-country nationals to cover part of the cost of their studies, they should be given access to the labour market under the conditions set out in this Directive. The principle of access for students to the labour market under the conditions set out in this Directive should be a general rule; however, in exceptional circumstances Member States should be able to take into account the situation of their national labour markets’.

12. In Bezug auf die Erwerbstätigkeit von Studenten heißt es im 18. Erwägungsgrund: „Um den Studenten mit Drittstaatsangehörigkeit zu ermöglichen, einen Teil der Kosten ihres Studiums zu tragen, sollten sie nach Maßgabe der in dieser Richtlinie festgelegten Bedingungen Zugang zum Arbeitsmarkt erhalten. Der Grundsatz des Zugangs zum Arbeitsmarkt zu den Bedingungen dieser Richtlinie sollte zur allgemeinen Regel erhoben werden; allerdings sollten die Mitgliedstaaten bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände die Möglichkeit erhalten, die Lage auf ihrem eigenen Arbeitsmarkt zu berücksichtigen.“

13. Article 1 of Directive 2004/114 provides as follows:

13. Art. 1 der Richtlinie 2004/114 bestimmt:

‘The purpose of this Directive is to determine:

„Zweck dieser Richtlinie ist die Festlegung

(a) the conditions for admission of third‑country nationals to the territory of the Member States for a period exceeding three months for the purposes of studies, pupil exchange, unremunerated training or voluntary service;

a) der Bedingungen für die Zulassung von Drittstaatsangehörigen in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten für einen Zeitraum von mehr als drei Monaten zu Studienzwecken oder zur Teilnahme an einem Schüleraustausch, einer unbezahlten Ausbildungsmaßnahme oder einem Freiwilligendienst;

(b) the rules concerning the procedures for admitting third-country nationals to the territory of the Member States for those purposes.’

b) der Bestimmungen über die Verfahren, nach denen Drittstaatsangehörige in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten zu diesen Zwecken zugelassen werden.“

14. Article 2(a) of the Directive defines ‘third‑country national’ as ‘any person who is not a citizen of the European Union within the meaning of Article 17(1) of the Treaty’.

14. Nach Art. 2 Buchst. a der Richtlinie bezeichnet der Ausdruck „Drittstaatsangehöriger“ „jede Person, die nicht Unionsbürger im Sinne von Artikel 17 Absatz 1 des Vertrags ist“.

15. Chapter IV of the directive, headed ‘Treatment of the third‑country nationals concerned’, includes Article 17, which is headed ‘Economic activities by students’ and provides as follows:

15. Art. 17 („Erwerbstätigkeit von Studenten“) der Richtlinie, der zu Kapitel IV („Behandlung der betreffenden Drittstaatsangehörigen“) gehört, sieht vor:

‘1. Outside their study time and subject to the rules and conditions applicable to the relevant activity in the host Member State, students shall be entitled to be employed and may be entitled to exercise self‑employed economic activity. The situation of the labour market in the host Member State may be taken into account.

(1) Außerhalb ihrer Studienzeiten sind Studenten vorbehaltlich der Regeln und Bedingungen für die jeweilige Tätigkeit im Aufnahmemitgliedstaat berechtigt, eine Anstellung anzunehmen, und ihnen kann die Berechtigung erteilt werden, einer selbstständigen Erwerbstätigkeit nachzugehen. Dabei kann die Lage auf dem Arbeitsmarkt des betreffenden Mitgliedstaats berücksichtigt werden.

Where necessary, Member States shall grant students and/or employers prior authorisation in accordance with national legislation.

Falls erforderlich erteilen die Mitgliedstaaten den Studenten und/oder Arbeitgebern zuvor eine Erlaubnis gemäß dem nationalen Recht.

2. Each Member State shall determine the maximum number of hours per week or days or months per year allowed for such an activity, which shall not be less than 10 hours per week, or the equivalent in days or months per year.

(2) Der einzelne Mitgliedstaat legt fest, wie viele Stunden pro Woche oder wie viele Tage bzw. Monate pro Jahr eine solche Tätigkeit maximal ausgeübt werden darf; diese Obergrenze darf 10 Stunden pro Woche oder eine entsprechende Zahl von Tagen bzw. Monaten pro Jahr nicht unterschreiten.

3. Access to economic activities for the first year of residence may be restricted by the host Member State

(3) Der Aufnahmemitgliedstaat kann den Zugang zur Erwerbstätigkeit im ersten Jahr des Aufenthalts beschränken.

4. Member States may require students to report, in advance or otherwise, to an authority designated by the Member State concerned, that they are engaging in an economic activity. Their employers may also be subject to a reporting obligation, in advance or otherwise.’

(4) Die Mitgliedstaaten können verlangen, dass die Studenten die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit einer von den Mitgliedstaaten bestimmten Behörde, sei es im Voraus oder anderweitig, melden. Eine Meldepflicht, im Voraus oder anderweitig, kann auch ihren Arbeitgebern auferlegt werden.“

B – National law

B – Innerstaatliches Recht

16. Under Paragraph 64(2) of the Niederlassungs‑ und Aufenthaltsgesetz (Law on establishment and residence, NAG), (5) residence permits issued to foreign students also cover economic activity as an employed person, provided that such activity is without prejudice to the requirement of studies as the sole purpose of residence.

16. Gemäß § 64 Abs. 2 des Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetzes(5) umfasst die Aufenthaltsbewilligung für ausländische Studierende auch die Ausübung einer entgeltlichen Erwerbstätigkeit, unter dem Vorbehalt, dass diese Tätigkeit das Studium als Aufenthaltszweck nicht beeinträchtigt.

17. Work permits are granted in accordance with the provisions of the Ausländerbeschäftigungsgesetz (Law on the employment of foreign nationals, ‘AuslBG’), (6) Paragraph 4 of which is headed ‘Work permit conditions’ and provides as follows:

17. Die Beschäftigungsbewilligung wird nach dem Ausländerbeschäftigungsgesetz(6) (AuslBG) erteilt. § 4 („Beschäftigungsbewilligung – Voraussetzungen“) dieses Gesetzes sieht in Abs. 1 vor:

‘The work permit shall be granted, unless otherwise provided hereinafter, if the situation of and developments in the labour market permit employment and it is not precluded by important public or macroeconomic interests.’

„Die Beschäftigungsbewilligung ist, soweit im Folgenden nicht anderes bestimmt ist, zu erteilen, wenn die Lage und Entwicklung des Arbeitsmarktes die Beschäftigung zulässt und wichtige öffentliche oder gesamtwirtschaftliche Interessen nicht entgegenstehen.“

18. Paragraph 4(6) of the AuslBG regulates situations where the fixed maximum number of foreigners employed for the regions under Paragraph 13 of that Law is exceeded. In that situation, further work permits may be issued only on certain conditions which are set out in Paragraph 13.

18. § 4 Abs. 6 AuslBG regelt Sachverhalte, in denen die festgelegte Landeshöchstzahl der beschäftigten Ausländer gemäß § 13 dieses Gesetzes überschritten worden ist. In solchen Fällen dürfen weitere Beschäftigungsbewilligungen nur unter bestimmten, in § 4 genannten Voraussetzungen erteilt werden.

19. Subparagraph (1) of Paragraph 4b of the AuslBG, which is headed ‘Examination of the situation in the labour market’, provides as follows:

19. Der mit „Prüfung der Arbeitsmarktlage“ überschriebene § 4b bestimmt in Abs. 1 Folgendes:

‘The situation of and developments in the labour market (Paragraph 4(1)) shall permit the grant of a work permit if neither an Austrian national nor a foreign national available on the labour market who is willing and able to carry out the job applied for under lawful conditions is available for the vacant position to be filled by the foreign national in respect of whom the application is made. Among the available foreign nationals preference shall be given to those who are entitled to unemployment benefits, who hold an authorisation to work, an exemption certificate or a permanent residence permit, EEA citizens (Paragraph 2(6)) and Turkish workers covered by the Association Agreement with Turkey …’

„Die Lage und Entwicklung des Arbeitsmarktes (§ 4 Abs. 1) lässt die Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung zu, wenn für die vom beantragten Ausländer zu besetzende offene Stelle weder ein Inländer noch ein am Arbeitsmarkt verfügbarer Ausländer zur Verfügung steht, der bereit und fähig ist, die beantragte Beschäftigung zu den gesetzlich zulässigen Bedingungen auszuüben. Unter den verfügbaren Ausländern sind jene mit Anspruch auf Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung, Inhaber einer Arbeitserlaubnis, eines Befreiungsscheines oder eines Niederlassungsnachweises sowie EWR-Bürger (§ 2 Abs. 6) und türkische Assoziationsarbeitnehmer zu bevorzugen. …“

III – The main proceedings, the questions referred and the procedure before the Court

III – Ausgangsverfahren, Vorlagefragen und Verfahren vor dem Gerichtshof

20. On 30 January 2008 Mr Sommer, the applicant in the main proceedings, applied for a work permit to be issued to a Bulgarian national, a student, who had already resided in Austria for more than one year and whom he wished to employ as a driver for making night‑time deliveries in Vienna at short notice. The application was refused by decision of the Arbeitsmarktservice of 8 February 2008 on the basis of Paragraph 4(6), point 1, of the AuslBG.

20. Herr Sommer, der Beschwerdeführer des Ausgangsverfahrens, beantragte am 30. Januar 2008 die Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung für einen studierenden bulgarischen Staatsangehörigen, der sich bereits länger als ein Jahr in Österreich aufhielt, und zwar für eine Tätigkeit als Kraftfahrer für kurzfristige Nachtlieferungen in Wien. Dieser Antrag wurde mit Bescheid des Arbeitsmarktservice vom 8. Februar 2008 auf der Grundlage von § 4 Abs. 6 Nr. 1 AuslBG abgelehnt.

21. Mr Sommer appealed against the decision to the Arbeitsmarktservice which, by decision of 17 March 2008, rejected the appeal, referring once again to Paragraph 4(6) of the AuslBG, on the ground that the maximum number of foreign workers fixed for the Vienna region had already been exceeded and that the additional conditions laid down by that provision were not fulfilled. Mr Sommer instituted proceedings against that decision before the referring court.

21. Herr Sommer legte gegen diesen Bescheid Berufung beim Arbeitsmarktservice ein, der mit Bescheid vom 17. März 2008 dieser Berufung unter erneutem Hinweis auf § 4 Abs. 6 AuslBG mit der Begründung keine Folge gab, dass die für das Land Wien festgelegte Höchstgrenze für ausländische Arbeitnehmer bereits überschritten sei und dass die in dieser Vorschrift vorgesehenen zusätzlichen Voraussetzungen nicht erfüllt seien. Hiergegen legte Herr Sommer Beschwerde beim vorlegenden Gericht ein.

22. According to the referring court, literal interpretation of the combined provisions of Articles 1(a) and 2(a) of Directive 2004/114 shows that a Bulgarian national is not within the scope of Directive 2004/114 because, by reason of Bulgaria’s accession to the Union on 1 January 2007, he is no longer ‘a third‑country national’ within the meaning of the directive. On that point, the referring court is uncertain as to the effects of Bulgaria’s accession on the situation of a Bulgarian student. To be exact, the referring court wishes to know whether the change in status described above could adversely affect the legal situation of a Bulgarian student or entail less favourable treatment than that of third-country students, which would be contrary to paragraph 14 of Annex VI, point 1, of the Protocol.

22. Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts fällt ein bulgarischer Staatsangehöriger bei wörtlicher Auslegung von Art. 1 Buchst. a in Verbindung mit Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 2004/114 nicht in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie, da er nach dem Beitritt der Republik Bulgarien zur Union am 1. Januar 2007 nicht mehr „Drittstaatsangehöriger“ im Sinne dieser Richtlinie sei. Das Gericht möchte insoweit insbesondere wissen, welche Auswirkungen der Beitritt Bulgariens auf die Lage eines bulgarischen Studenten hat. Konkret fragt es sich, ob die oben beschriebene Statusänderung eine Verschlechterung der Rechtsstellung bulgarischer Studenten oder eine weniger günstige Behandlung im Verhältnis zu Studenten aus Drittländern zur Folge haben könnte, was gegen Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 des Protokolls verstoßen würde.

23. The referring court, however, observes that the issue of a work permit is, by virtue of Paragraph 4(1) of the AuslBG, subject to examination of, first, the situation of and developments in the labour market and, secondly, important public or macroeconomic interests which may preclude the recruitment of such a worker.

23. Das vorlegende Gericht führt darüber hinaus aus, die Erteilung einer Beschäftigungsbewilligu ng setzte gemäß § 4 Abs. 1 AuslBG voraus, dass zum einen die Lage und Entwicklung des Arbeitsmarkts und zum anderen wichtige öffentliche oder gesamtwirtschaftliche Interessen, die der Anstellung eines solchen Arbeitnehmers entgegenstehen könnten, geprüft würden.

24. Against that background, by decision of 9 December 2010, the Verwaltungsgerichtshof decided to stay the proceedings and to refer the following questions to the Court of Justice for a preliminary ruling:

24. In diesem Kontext hat der Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 9. Dezember 2010 das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

‘1. Having regard to the first or third subparagraphs of paragraph 14 of point 1 [entitled] “Freedom of movement for persons” of Annex VI “List referred to in Article 20 of the Protocol: transitional measures – Bulgaria” [of the Protocol], does Directive 2004/114 apply to a Bulgarian student in Austria?

1. Ist die Richtlinie 2004/114 in Österreich auf einen bulgarischen Studenten im Hinblick auf Nr. 14 erster oder dritter Absatz des Punkts 1 („Freizügigkeit“) des Anhangs VI („Liste nach Artikel 20 des Protokolls: Übergangsbestimmungen, Bulgarien“) des Protokolls zum Beitrittsvertrag anwendbar?

2. If Question 1 is answered in the affirmative: Does Union law, in particular Article 17 of Directive 2004/114, preclude a national rule which, like the provisions of the Ausländerbeschäftigungsgesetz which are relevant in the main proceedings, provides in all cases for an examination of the situation of the labour market prior to the grant of a work permit for an employer to employ a student who has already resided in Austria for more than one year (Article 3 of Directive 2004/14) and additionally makes the grant of a work permit subject to further conditions if the fixed maximum number of foreign nationals employed has been exceeded?’

2. Für den Fall der Bejahung der ersten Frage: Steht das Unionsrecht, insbesondere Art. 17 der Richtlinie 2004/114, einer nationalen Regelung entgegen, die wie die im Ausgangsverfahren maßgeblichen Bestimmungen des Ausländerbeschäftigungsgesetzes eine Prüfung der Arbeitsmarktlage vor Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung für einen Arbeitgeber zur Beschäftigung eines Studenten, der sich bereits länger als ein Jahr im Bundesgebiet aufhält (Art. 3 der Richtlinie 2004/114), in allen Fällen jedenfalls vorsieht und zusätzlich bei Überschreitung einer festgelegten Höchstzahl an beschäftigten Ausländern die Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung von weiteren Voraussetzungen abhängig macht?

25. The reference from the Verwaltungsgerichtshof was lodged at the registry of the Court on 12 January 2011.

25. Das Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichtshofs ist am 12. Januar 2011 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofs eingetragen worden.

26. Written observations were lodged by Mr Sommer, the Austrian Government and the European Commission. None of the parties has asked for a hearing to be held.

26. Herr Sommer, die österreichische Regierung und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Kein Beteiligter hat die Durchführung einer mündlichen Verhandlung beantragt.

IV – Assessment

IV – Würdigung

A – The legal situation of Bulgarian nationals following Bulgaria’s accession to the Union

A – Zur Rechtsstellung bulgarischer Staatsangehöriger nach dem Beitritt der Republik Bulgarien zur Union

27. As the sequence of dates affecting the legal situation in the main proceedings is rather complex, it is useful to set out a synoptic table of the relevant dates for the purpose of the determining the dispute before the referring court:

27. In Anbetracht der Komplexität der zeitlichen Aspekte der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Rechtslage erscheint es nützlich, die für die Entscheidung des Rechtsstreits, mit dem das vorlegende Gericht befasst ist, maßgeblichen Daten in Form einer Übersichtstabelle zusammenzufassen.

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28. As shown in the table, on 30 January 2008 Mr Sommer lodged the application for a work permit which is the subject of the main proceedings, concerning a Bulgarian national studying in Austria. At that date and up to the end of the two-year period following the date of accession, the Member States applied, in accordance with the first subparagraph of paragraph 2 of Annex VI, point 1, of the Protocol, national measures or the measures resulting from bilateral agreements for regulating the access of Bulgarian nationals to their labour markets. According to the same provision, the Member States could continue to apply such measures until the end of the five-year period following the date of accession.

28. Wie sich aus dieser Tabelle ergibt, hat Herr Sommer am 30. Januar 2008 die dem Ausgangsverfahren zugrunde liegende Beschäftigungsbewilligung für einen in Österreich studierenden bulgarischen Staatsangehörigen beantragt. Zu diesem Zeitpunkt und bis zum Ende eines Zeitraums von zwei Jahren nach dem Tag des Beitritts wandten die Mitgliedstaaten gemäß Anhang VI Punkt 1 Nr. 2 Abs. 1 des Protokolls nationale oder sich aus bilateralen Abkommen ergebende Maßnahmen an, um den Zugang bulgarischer Staatsangehöriger zu ihren Arbeitsmärkten zu regeln. Nach dieser Bestimmung konnten sie solche Maßnahmen bis zum Ende eines Zeitraums von fünf Jahren nach dem Tag des Beitritts weiter anwenden.

29. However, the first subparagraph of Paragraph 14 of Annex VI, point 1, of the Protocol restricts the Member States’ powers in that respect by stating that the transitional measures referred to are not to result in conditions for access of Bulgarian nationals to the labour markets of the present Member States which are more restrictive than those prevailing on the date of signature of the Treaty of Accession.

29. Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 Abs. 1 des Protokolls schränkt jedoch die den Mitgliedstaaten insoweit eingeräumten Befugnisse ein, indem er bestimmt, dass die genannten Übergangsmaßnahmen nicht zu Bedingungen für den Zugang bulgarischer Staatsangehöriger zu den Arbeitsmärkten der damaligen Mitgliedstaaten führen dürfen, die restriktiver sind als die zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Beitrittsvertrags geltenden Bedingungen.

30. At the date of signature of the Treaty of Accession, 25 April 2005, Directive 2004/114 had been in force since 12 January 2005, although the period for transposition had not expired. At the date of signature therefore, Bulgarian nationals, as third-country nationals, were covered by Directive 2004/114, the transposition period for which had not then expired.

30. Am Tag der Unterzeichnung des Beitrittsvertrags, dem 25. April 2005, war die Richtlinie bereits seit dem 12. Januar 2005 in Kraft, auch wenn die Umsetzungsfrist noch nicht abgelaufen war. An diesem Tag fielen die bulgarischen Staatsangehörigen somit als Angehörige von Drittstaaten unter die Richtlinie 2004/114, deren Umsetzungsfrist jedoch noch nicht abgelaufen war.

B – Applicability of Directive 2004/114 to a Bulgarian student after Bulgaria’s accession to the Union

B – Zur Anwendbarkeit der Richtlinie 2004/114 auf einen bulgarischen Studenten nach dem Beitritt der Republik Bulgarien zur Union

31. The first question from the referring court is, in essence, whether, first, the standstill clause and, secondly, the principle of preference for Union citizens referred to in paragraph 14 of Annex VI, point 1, of the Protocol, entail a duty to apply Directive 2004/114 to a Bulgarian national even after Bulgaria’s accession to the Union.

31. Mit der ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob zum einen die Stillhalteklausel und zum anderen der Grundsatz des Vorrangs der Unionsbürger, wie sie in Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 des Protokolls aufgeführt sind, dazu verpflichten, die Richtlinie 2004/114 auch nach dem Beitritt der Republik Bulgarien zur Union auf einen bulgarischen Staatsangehörigen anzuwenden.

32. In order to reply to that question, it is necessary first to consider the extent of the obligations referred to in paragraph 14 of Annex VI, point 1, of the Protocol.

32. Zur Beantwortung dieser Frage ist zunächst der Umfang der in Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 des Protokolls genannten Pflichten zu prüfen.

1. The standstill obligation

1. Zur Stillhaltepflicht

33. The obligation attaching to the standstill clause in the first subparagraph of paragraph 14 of Annex VI, point 1, of the Protocol aims to prevent transitional measures in the Member States from having the effect of creating, for Bulgarian nationals, conditions of access to the labour market of Member States which are more restrictive than those existing on the date of signature of the Treaty of Accession.

33. Zweck der mit der in Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 Abs. 1 des Protokolls aufgeführten Stillhalteklausel verbundenen Pflicht ist es, zu verhindern, dass durch die Anwendung von Übergangsmaßnahmen in den Mitgliedstaaten Bedingungen für den Zugang bulgarischer Staatsangehöriger zu den Arbeitsmärkten der Mitgliedstaaten geschaffen werden, die restriktiver sind als die zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Beitrittsvertrags geltenden Bedingungen.

34. According to the Court’s case-law, the purpose of standstill clauses is to prohibit the introduction of any new measure by a Member State having the object or effect of creating more restrictive conditions than those which applied before the date from which those clauses come into force. (7) A change of status from third-country national to Union citizen as a result of the accession of the country in question to the Union must not therefore entail any deterioration in the conditions of access to the labour market for the persons concerned.

34. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs besteht der Zweck der Stillhalteklauseln darin, einen Mitgliedstaat daran zu hindern, neue Maßnahmen zu erlassen, die bezwecken oder bewirken, dass restriktivere Bedingungen geschaffen werden als die Bedingungen, die vor dem Zeitpunkt des Wirksamwerdens dieser Klauseln galten(7) . Der Statuswechsel vom Drittstaatsangehörigen zum Unionsbürger im Anschluss an den Beitritt des betreffenden Landes zur Union darf daher für die Betroffenen keine Verschlechterung der Zugangsbedingungen zum Arbeitsmarkt zur Folge haben.

35. From that point of view, the obligation upon all Member States by virtue of the standstill clause in the first subparagraph of paragraph 14 of Annex VI, point 1, of the Protocol is of a static nature. The clause aims to prevent any adverse effect on the legal situation of the persons concerned by comparison with their legal situation at the date of signature of the Treaty of Accession, which was 25 April 2005.

35. Aus diesem Blickwinkel hat die Pflicht, die sich für jeden Mitgliedstaat aus der Stillhalteklausel in Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 Abs. 1 des Protokolls ergibt, statischen Charakter. Diese Klausel soll verhindern, dass sich die Rechtsstellung der Betroffenen im Verhältnis zu ihrer Rechtsstellung am Tag der Unterzeichnung des Beitrittsvertrags, dem 25. April 2005, verschlechtert.

36. As the above table clearly shows, Directive 2004/114 was in force at the date of signature of the Treaty of Accession, but the period for implementing it had not then expired. However, the Court has consistently held that directives at that stage do not have direct effect (8) and the obligation of national courts to interpret domestic law in conformity with the provisions of those directives relates only to situations in which a ‘non-conforming’ interpretation might seriously compromise, after the period for transposition has expired, the attainment of the objective pursued by that directive, and does not aim to give early effect to the rules in that directive. (9)

36. Wie die obige Übersichtstabelle deutlich zeigt, war die Richtlinie 2004/114 am Tag der Unterzeichnung des Beitrittsvertrags bereits in Kraft, aber ihre Umsetzungsfrist war noch nicht abgelaufen. Nach ständiger Rechtsprechung haben Richtlinien in diesem Stadium keine unmittelbare Wirkung(8), und die Pflicht der nationalen Gerichte, das nationale Recht in Übereinstimmung mit den Bestimmungen solcher Richtlinien auszulegen, betrifft nur Sachverhalte, in denen eine „nicht konforme“ Auslegung die Erreichung des mit der fraglichen Richtlinie verfolgten Ziels nach Ablauf der Umsetzungsfrist ernsthaft gefährden würde; sie soll den darin enthaltenen Regeln keine vorzeitige Wirkung verleihen(9) .

37. In that connection, I wish to point out that I do not share the position taken by the Austrian Government and the Commission that the legislative terms of Directive 2004/14 define the terms of the standstill obligation in paragraph 14 of Annex VI, point 1, of the Protocol. At the date of signature of the Treaty of Accession, 25 April 2005, Austria was not required to apply the directive to third‑country nationals or to Bulgarian nationals because the period for transposition had not then expired. A contrary interpretation could render ineffective the purpose of the period for transposition and could lead to confusion regarding the status in law of directives, which are legislative acts with certain binding effects which arise only on the completion of their implementation in national law.

37. Insoweit teile ich nicht den Standpunkt der österreichischen Regierung und der Kommission, wonach der Inhalt der Stillhaltepflicht in Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 des Protokolls durch den Normgehalt der Richtlinie 2004/114 definiert werde. Am Tag der Unterzeichnung des Beitrittsvertrags, dem 25. April 2005, hatte die Republik Österreich die genannte Richtlinie weder auf einen Drittstaatsangehörigen noch auf einen bulgarischen Staatsangehörigen anzuwenden, da ihre Umsetzungsfrist noch nicht abgelaufen war. Jede andere Auslegung könnte den Zweck der Umsetzungsfrist ins Leere laufen lassen und zu Verwirrung hinsichtlich der eigentlichen Rechtsnatur von Richtlinien führen, die Rechtsakte sind, bei denen gewisse zwingende Wirkungen erst nach ihrer Umsetzung in nationales Recht entstehen.

38. It follows that, at the date of signature of the Treaty of Accession, Directive 2004/114 prevented Austria only from adopting measures which might seriously compromise the attainment of the objective pursued by that directive. That prohibition, which follows from the Court’s case-law in Inter-Environnement Wallonie , (10) aims to ensure the effectiveness of directives after the end of the transposition period.

38. Daraus folgt, dass die Richtlinie 2004/114 am Tag der Unterzeichnung des Beitrittsvertrags die Republik Österreich lediglich am Erlass von Vorschriften hinderte, die geeignet waren, die Erreichung des in dieser Richtlinie vorgeschriebenen Ziels ernstlich in Frage zu stellen. Dieses Verbot, das aus dem Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Inter-Environnement Wallonie(10) folgt, soll die praktische Wirksamkeit der Richtlinien nach Ablauf der Umsetzungsfrist gewährleisten.

39. For that reason, apart from the situations covered by the case-law in Inter‑Environnement Wallonie , the nature of the standstill obligation must be determined, in the present case, solely in the light of national measures or measures resulting from bilateral agreements, and not by reference to Directive 2004/114. Consequently the standstill obligation may be relevant for the purpose of assessing the legal situation in the main proceedings only if the Austrian legislation has been amended with the effect of making access to the Austrian labour market more difficult for Bulgarian students after 25 April 2005 than the access guaranteed by the relevant legislation in force before that date. (11) It is for the national court to ascertain whether that is so in the present case.

39. Aus diesem Grund ist, abgesehen von den im Urteil Inter-Environnement Wallonie behandelten Sachverhalten, der Inhalt der Stillhaltepflicht in der vorliegenden Rechtssache ausschließlich anhand nationaler oder sich aus bilateralen Abkommen ergebender Maßnahmen und nicht anhand der Richtlinie 2004/114 zu bestimmen. Somit kann diese Stillhaltepflicht für die Beurteilung der Rechtslage im Ausgangsverfahren nur maßgeblich sein, wenn die österreichische Regelung Änderungen erfahren hat, durch die der Zugang bulgarischer Studenten zum österreichischen Arbeitsmarkt nach dem 25. April 2005 gegenüber dem Zugang, der durch die vor diesem Datum geltenden Rechtsvorschriften gewährleistet war, erschwert wurde(11) . Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob nicht eine solche Verschlechterung stattgefunden hat.

2. The principle of preference for Union citizens

2. Zum Grundsatz des Vorrangs der Unionsbürger

40. The second subparagraph of Paragraph 14 of Annex VI, point 1, of the Protocol enshrines the principle of preference for Union citizens, by virtue of which the Member States are required, irrespective of measures taken during the transitional period, to give priority of access to their labour market to citizens of a Member State as opposed to third-country nationals. (12)

40. In Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 Abs. 2 des Protokolls ist der Grundsatz des Vorrangs der Unionsbürger verankert, nach dem die Mitgliedstaaten gehalten sind, unabhängig von den im Übergangszeitraum erlassenen Maßnahmen beim Zugang zu ihrem Arbeitsmarkt den Angehörigen eines Mitgliedstaats Vorrang vor Arbeitnehmern einzuräumen, die Drittstaatsangehörige sind(12) .

41. Whereas the obligation arising from the standstill clause is of a static nature, the principle of preference for Union citizens, which requires the Member States to give preference to Union citizens in the context of access to their labour market, is dynamic from the temporal viewpoint. In other words, Bulgarian nationals must, in accordance with second subparagraph of Paragraph 14 of Annex VI, point 1, of the Protocol, be able to benefit not also from the same improvements in their treatment as third-country nationals in a similar situation, but also preferential treatment as against the latter. Therefore the nature of that obligation may change in time.

41. Während die sich aus der Stillhalteklausel ergebende Pflicht statischen Charakter hat, ist der Grundsatz des Vorrangs der Unionsbürger, der die Mitgliedstaaten verpflichtet, im Zusammenhang mit dem Zugang zu ihrem Arbeitsmarkt Unionsbürgern Vorrang einzuräumen, in zeitlicher Hinsicht dynamisch. Mit anderen Worten müssen bulgarische Staatsangehörige gemäß Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 Abs. 2 des Protokolls nicht nur die gleichen Verbesserungen ihrer Behandlung gewährt werden wie Drittstaatsangehörigen, die sich in einer vergleichbaren Lage befinden, sondern auch eine Vorzugsbehandlung gegenüber Letzteren. Der Inhalt der letztgenannten Pflicht kann sich somit im Lauf der Zeit ändern.

42. In the present case, the relevant date for the purpose of assessing the situation in relation to the principle of preference for Union citizens is 30 January 2008, the date when the application for a work permit was lodged. By that date the period for implementing Directive 2004/114 had expired more than one year previously.

42. Im vorliegenden Fall ist der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung des Sachverhalts aus der Sicht des Grundsatzes des Vorrangs der Unionsbürger der 30. Januar 2008, an dem die Beschäftigungsbewilligung beantragt wurde. An diesem Tag war die Frist für die Umsetzung der Richtlinie 2004/114 bereits seit über einem Jahr abgelaufen.

43. Although the conditions of access to the labour market laid down by the Directive are not directly applicable to a student of Bulgarian nationality, such as the student whom Mr Sommer wishes to employ in the main proceedings, they nevertheless constitute the minimum threshold laid down by the Protocol, which also applies to such a student during the period when the transitional measures apply. It follows that the legal effects of Directive 2004/114 relating to the legal situation of students who are third-country nationals apply also to Bulgarian students by virtue of the abovementioned obligation, which follows from the Treaty of Accession and thus from an act of primary law.

43. Auch wenn die in dieser Richtlinie vorgesehenen Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt nicht unmittelbar für einen bulgarischen Studenten, wie ihn Herr Sommer im Ausgangsverfahren einstellen möchte, gelten, so stellen sie doch die im Protokoll vorgesehene Untergrenze dar, die ebenso für einen solchen Studenten im Anwendungszeitraum der Übergangsmaßnahmen gilt. Somit sind die Rechtswirkungen der Richtlinie 2004/114 in Bezug auf die Situation von Studenten, die Drittstaatsangehörige sind, aufgrund der genannten Pflicht, die aus dem Beitrittsvertrag und somit einem Akt des Primärrechts folgt, auch auf bulgarische Studenten anwendbar.

44. However, it seems to me that, in such a situation the legal effects of a directive must be treated like those of a Union Directive, and not like those of an act of primary law. Otherwise, directives applicable by virtue of the Treaty of Accession would have greater legislative force than that of other directives. (13)

44. Meines Erachtens müssen jedoch in einer solchen Situation die Rechtswirkungen einer Richtlinie denen einer Richtlinie der Union und nicht denen eines Akts des Primärrechts gleichgestellt werden. Andernfalls hätten Richtlinien, deren Anwendbarkeit sich aus dem Beitrittsvertrag ergibt, einen höheren als den anderen Richtlinien zukommenden normativen Wert(13) .

45. Thus the conditions provided for by Directive 2004/114 form a parallel minimum threshold with a view to the application of the principle of preference for Union citizens. Consequently, if access to the Austrian labour market must be granted to a student who is a third-country national in accordance with the arrangements laid down by Directive 2004/114, a Bulgarian student must be able to have the benefit of such access in conditions which are at least as favourable and, furthermore, in preference to another student who is a third-country national. (14)

45. Somit bilden die in der Richtlinie 2004/114 vorgesehenen Bedingungen parallel die Untergrenze für die Anwendung des Grundsatzes des Vorrangs der Unionsbürger. Infolgedessen muss, wenn der Zugang zum österreichischen Arbeitsmarkt einem Studenten, der Drittstaatsangehöriger ist, nach den in der Richtlinie 2004/114 vorgesehenen Modalitäten gewährt werden muss, ein bulgarischer Student einen solchen Zugang unter mindestens ebenso günstigen Bedingungen und überdies mit Vorrang vor dem anderen, einem Drittstaat angehörenden Studenten erhalten(14) .

46. In other words, Bulgaria’s accession to the Union had the consequence that Bulgarian nationals ceased to have the status of third‑country nationals and became Union citizens. This change in the status of Bulgarian nationals does not mean that Directive 2004/114 is applicable to them. Nevertheless, it follows from the principle of preference for Union citizens, which is laid down by the second subparagraph of Paragraph 14 of Annex VI, point 1, of the Protocol, that it is necessary to take into account the conditions of access to the labour market laid down by Directive 2004/114 as a minimum which is also applicable to a Bulgarian student while the transitional measures are valid. (15)

46. Mit anderen Worten hatte der Beitritt der Republik Bulgarien zur Union zur Folge, dass die bulgarischen Staatsangehörigen von Drittstaatsangehörigen zu Unionsbürgern wurden. Diese Änderung des Status der bulgarischen Staatsangehörigen bedeutet nicht, dass die Richtlinie 2004/114 auf sie anwendbar wäre. Gleichwohl folgt aus dem Grundsatz des Vorrangs der Unionsbürger in Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 Abs. 2 des Protokolls, dass die in der Richtlinie 2004/114 festgelegten Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt als Minimum, das auch auf einen bulgarischen Studenten während der Gültigkeit der Übergangsmaßnahmen anwendbar ist, zu berücksichtigen ist(15) .

47. Consequently, applying the principle of preference for Union citizens, a Bulgarian national, like the student in question in the main proceedings, cannot be treated more unfavourably (principle set out in the third subparagraph of Paragraph 14 of Annex VI, point 1, of the Protocol) than a third-country national in a similar situation. Furthermore, the Bulgarian national must be able to have access to the labour market not only in conditions as favourable as those applicable to third-country nationals, but also in preference to them.

47. Infolgedessen darf ein bulgarischer Staatsangehöriger, wie er im Ausgangsverfahren in Rede steht, nach dem Grundsatz des Vorrangs der Unionsbürger nicht ungünstiger behandelt werden (in Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 Abs. 3 des Protokolls angesprochener Grundsatz) als ein Drittstaatsangehöriger, der sich in einer vergleichbaren Lage befindet. Zudem muss er Zugang zum Arbeitsmarkt nicht nur zu Bedingungen erhalten können, die ebenso günstig sind wie die Bedingungen für Drittstaatsangehörige, sondern auch mit Vorrang vor Letzteren.

48. However, the term ‘third-country national’ cannot cover persons who, by virtue of international agreements concluded between the Union and non-member countries, receive treatment equal to that of Union citizens, such as nationals of EEA countries. Interpretation to the contrary would make the arrangements laid down by the Protocol for the transitional period ineffective and could deprive of practical effect much of the first subparagraph of Paragraph 2 of Annex VI, point 1, of the Protocol, which provides for the application of national measures or measures resulting from bilateral agreements during the transitional period. (16)

48. Hervorzuheben ist jedoch, dass sich der Begriff „Drittstaatsangehöriger“ nicht auf Personen beziehen kann, denen – wie den Angehörigen der Länder des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) – nach internationalen Abkommen zwischen der Union und Drittstaaten die gleiche Behandlung gewährt wird wie den Unionsbürgern. Eine gegenteilige Auslegung würde nämlich die im Protokoll für den Übergangszeitraum vorgesehene Regelung ins Leere laufen lassen und die Gefahr schaffen, dass Anhang VI Punkt 1 Nr. 2 Abs. 1 des Protokolls, der die Anwendung nationaler oder sich aus bilateralen Abkommen ergebender Maßnahmen im Übergangszeitraum vorsieht, ein Großteil seiner praktischen Wirksamkeit genommen würde(16) .

49. In that context, it seem to me also useful to add that, first, in accordance with the principle of preference for Union citizens, individuals in a legal situation such as that in question in the main proceedings may, as against the host Member State, rely before the national courts on the provisions of Directive 2004/114 which, from the viewpoint of their content, are unconditional and sufficiently precise provided that the conditions laid down by the Court’s case-law on the subject of the direct effect of directives are fulfilled. (17)

49. In diesem Zusammenhang ist es meines Erachtens auch sachdienlich, hinzuzufügen, dass sich der Einzelne, der sich in einer rechtlichen Situation wie derjenigen, die im Ausgangsverfahren in Rede steht, befindet, zum einen nach dem Grundsatz des Vorrangs der Unionsbürger vor den nationalen Gerichten gegenüber dem Aufnahmemitgliedstaat auf die Bestimmungen der Richtlinie 2004/114, die inhaltlich unbedingt und hinreichend genau sind, berufen kann, sofern die in der Rechtsprechung des Gerichtshofs aufgestellten Voraussetzungen zur unmittelbaren Wirkung von Richtlinien erfüllt sind(17) .

50. Secondly, it has consistently been held that the national courts must interpret national law, as far as possible, in the light of the wording and purpose of the directive in order to achieve the result sought by the directive. Therefore it follows from that obligation of interpretation in conformity with Community law that the national courts must interpret the relevant provisions of national law in conformity with the requirements of the directive. (18)

50. Zum anderen entspricht es ständiger Rechtsprechung, dass die nationalen Gerichte das innerstaatliche Recht so weit wie möglich anhand des Wortlauts und des Zwecks der fraglichen Richtlinie auslegen müssen, um das mit ihr angestrebte Ergebnis zu erreichen. Aus dieser Pflicht zur richtlinienkonformen Auslegung folgt, dass die nationalen Gerichte die relevanten Vorschriften des nationalen Rechts im Einklang mit den Anforderungen der Richtlinie auslegen müssen(18) .

C – Compatibility of national legislation such as that at issue in the main proceedings with Directive 2004/114

C – Zur Vereinbarkeit einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden mit der Richtlinie 2004/114

51. By its second question the referring court asks whether, if the reply to the first question is in the affirmative, Union law, in particular Article 17 of Directive 2004/114, precludes a national rule which, like the provisions of the AuslBG which are relevant in the main proceedings, provides for an examination of the situation of the national labour market prior to the issue of a work permit to an employer on behalf of a student who has already resided in Austria for more than one year, and which additionally makes the issue of such a permit subject to further conditions if the fixed maximum number of foreign nationals employed has been exceeded for the Land (region) concerned.

51. Mit seiner zweiten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob im Fall einer Bejahung der ersten Frage das Unionsrecht, und insbesondere Art. 17 der Richtlinie 2004/114, einer Regelung eines Mitgliedstaats entgegensteht, die wie die im Ausgangsverfahren anwendbaren Bestimmungen des AuslBG eine systematische Prüfung der inländischen Arbeitsmarktsituation vorsieht, bevor einem Arbeitgeber eine Beschäftigungsbewilligung für einen Studenten erteilt wird, der sich bereits länger als ein Jahr im Bundesgebiet aufhält, und die überdies die Erteilung einer solchen Bewilligung im Fall der Überschreitung der für das betreffende Bundesland festgelegten Höchstzahl an beschäftigten Ausländern von zusätzlichen Bedingungen abhängig macht.

1. The relationship between the objectives of Directive 2004/114 and the restrictive measures laid down by the Austrian legislation

1. Zum Verhältnis zwischen den mit der Richtlinie 2004/114 verfolgten Zielen und den in der österreichischen Regelung vorgesehenen restriktiven Maßnahmen

52. In order to reply to the question from the referring court, it is necessary first to set out the objectives of Directive 2004/114.

52. Um die Frage des vorlegenden Gerichts zu beantworten, sind zunächst die Ziele darzulegen, die die Richtlinie 2004/114 verfolgt.

53. According to recitals (6) and (7) of Directive 2004/114, its objectives are to promote the mobility of third-country nationals who are students to the Community for the purpose of studies. The object of that mobility is to promote Europe as a whole as a world centre of excellence for studies and vocational training. In that field, therefore, it is a matter of migration sought by the Union, which is temporary and independent of the labour market.

53. Gemäß den Erwägungsgründen 6 und 7 der Richtlinie 2004/114 soll diese die Bereitschaft von Studenten, die Drittstaatsangehörige sind, fördern, sich zu Bildungszwecken in die Union zu begeben. Dadurch soll darauf hingewirkt werden, dass Europa im Bereich von Studium und beruflicher Bildung weltweit Maßstäbe setzt. In diesem Bereich handelt es sich also um eine von der Union gewollte Zuwanderung, die zeitlich begrenzt und von der Situation auf dem Arbeitsmarkt unabhängig ist.

54. According to the first subparagraph of Article 17(1) of Directive 2004/114, students covered by the directive are entitled to be employed and to exercise self‑employed economic activity outside their study time, subject to the rules and conditions applicable to the relevant activity in the host Member State. It may appear at first sight that that provision confers upon those concerned a subjective right of access to employment, at least if it is not a matter of self-employed economic activity. However, the second sentence of that provision permits the Member States concerned, notwithstanding the rule set out in the first sentence, to take account of the situation of their labour market. The second subparagraph of Article 17(1) also provides for the possibility of granting prior authorisation to students and/or employers where necessary.

54. Nach Art. 17 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 2004/114 sind Studenten, die unter diese Richtlinie fallen, vorbehaltlich der Regeln und Bedingungen für die jeweilige Tätigkeit im Aufnahmemitgliedstaat berechtigt, außerhalb ihrer Studienzeiten eine Anstellung anzunehmen und einer selbständigen Erwerbstätigkeit nachzugehen. Auf den ersten Blick könnte der Anschein entstehen, dass Art. 17 Abs. 1 Unterabs. 1 den Betroffenen ein subjektives Recht auf Zugang zur Beschäftigung verleiht, zumindest wenn es sich nicht um die Ausübung einer selbständigen Erwerbstätigkeit handelt. Satz 2 der genannten Bestimmung erlaubt es den betroffenen Mitgliedstaaten jedoch, ungeachtet der in Satz 1 aufgestellten Regel die Lage auf ihrem Arbeitsmarkt zu berücksichtigen. Nach Art. 17 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie kann den Studenten und/oder Arbeitgebern auch, falls erforderlich, zuvor eine Erlaubnis erteilt werden.

55. Furthermore, Article 17(2) to (4) lists the measures which Member States are authorised to take to regulate access to employment for students who are third-country nationals. I consider that the Member States are required to use them primarily to prevent students from causing difficulties in their labour market as an additional source of labour.

55. Überdies werden in Art. 17 Abs. 2 bis 4 der Richtlinie 2004/114 die Maßnahmen aufgezählt, die von den Mitgliedstaaten getroffen werden können, um den Zugang von Studenten, die Drittstaatsangehörige sind, zur Beschäftigung zu regeln. Meines Erachtens haben die Mitgliedstaaten sie in erster Linie anzuwenden, um zu verhindern, dass diese Studenten auf ihrem Arbeitsmarkt als Quelle zusätzlicher Arbeitskraft Schwierigkeiten bereiten.

56. Only after exhausting those possibilities can the host State rely on the second sentence of the first subparagraph of Article 17(1) in order to take the labour‑market situation into account. On that point I consider that that provision may be applied only in exceptional cases, as appears from recital (18) to the directive, and only if the proposed measures are justified and proportionate to the desired objective.

56. Erst nachdem der Aufnahmemitgliedstaat die genannten Möglichkeiten ausgeschöpft hat, kann er sich auf Art. 17 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2004/114 berufen, um die Lage auf dem Arbeitsmarkt zu berücksichtigen. Dabei bin ich der Meinung, dass diese Bestimmung – wie dem 18. Erwägungsgrund der Richtlinie zu entnehmen ist – nur bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände angewandt werden darf und dass die beabsichtigten Maßnahmen gerechtfertigt sein und in angemessenem Verhältnis zu dem angestrebten Ziel stehen müssen.

57. That interpretation is confirmed not only by the general scheme of Directive 2004/114, but also by the objective referred to in recital (18), which states that access to the labour market under the conditions set out in the directive should be the general rule. That enables the main objective of the directive to be attained which, as mentioned above, is to promote the mobility of students who are third‑country nationals to the Community for the purpose of studies and to promote Europe as a whole as a world centre of excellence for studies and vocational training.

57. Diese Auslegung wird nicht nur durch die allgemeine Systematik der Richtlinie 2004/114 bestätigt, sondern auch durch das in ihrem 18. Erwägungsgrund genannte Ziel; dort heißt es, dass der Zugang zum Arbeitsmarkt im Rahmen des von der Richtlinie errichteten Systems zur allgemeinen Regel erhoben werden sollte. Dadurch kann nämlich die Erreichung des oben bereits erwähnten Hauptziels der Richtlinie sichergestellt werden, das darin besteht, die Bereitschaft von Studenten, die Drittstaatsangehörige sind, sich zu Bildungszwecken in die Union zu begeben, zu fördern und darauf hinzuwirken, dass Europa im Bereich von Studium und beruflicher Bildung weltweit Maßstäbe setzt.

58. Consequently, in view of the wording of Article 17(1), first subparagraph, of Directive 2004/114 and its objectives, that provision must be interpreted as meaning that access to the labour market is the rule applying to students who are third-country nationals after the first year of residence, and that restrictions on such access are the exception. It follows that the situation of the labour market can be taken into account only in exceptional cases, for example, where a sector of the labour market or a region of the host Member State is in difficulty or in the case of exceptional deterioration in the employment situation at the national level. (19)

58. Infolgedessen ist Art. 17 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 2004/114 unter Berücksichtigung seines Wortlauts und der mit der Richtlinie verfolgten Ziele dahin auszulegen, dass der Zugang zum Arbeitsmarkt für Studenten, die Drittstaatsangehörige sind, nach dem ersten Aufenthaltsjahr die Regel darstellt und dass Beschränkungen dieses Zugangs die Ausnahme darstellen. Daraus folgt, dass die Berücksichtigung der Lage auf dem Arbeitsmarkt nur bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände möglich sein muss, z. B. bei Schwierigkeiten in einem bestimmten Sektor des Arbeitsmarkts oder in einer bestimmten Region des Aufnahmemitgliedstaats oder bei einer völlig außergewöhnlichen Verschlechterung der Beschäftigungssituation auf nationaler Ebene(19) .

59. In that context, I observe that the referring court is in doubt concerning the contradiction alleged to exist between the second sentence of the first subparagraph of Article 17(1) of Directive 2004/114 and Article 17(3).

59. In diesem Zusammenhang weise ich darauf hin, dass das vorlegende Gericht sich Fragen zu dem Widerspruch stellt, der seines Erachtens zwischen Art. 17 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2004/114 und Art. 17 Abs. 3 dieser Richtlinie besteht.

60. To reconcile those two provisions, it is necessary to have recourse to an interpretation which takes account of the general scheme and the purpose of the directive. Article 17(3) permits access to the labour market to be limited for the first year of residence in connection with studies, and no justification is required. I think that possibility is necessary in order to prevent abuse of the directive and to ensure that studying is indeed the main reason for the persons concerned to reside in national territory. On that point, it must be observed that, according to recital (7) to the directive, migration for the purposes set out in the directive is temporary and does not depend on the labour-market situation in the host Member State. That is why, until the end of the first year of residence, the students concerned have access to economic activity only under the conditions and subject to the limitations laid down by national law.

60. Um diese beiden Bestimmungen in Einklang zu bringen, ist eine Auslegung heranzuziehen, die der allgemeinen Systematik und dem Ziel der Richtlinie 2004/114 Rechnung trägt. Nach Art. 17 Abs. 3 der Richtlinie kann der Zugang zum Arbeitsmarkt im ersten Jahr des Studienaufenthalts ohne jede Begründung beschränkt werden. Eine solche Möglichkeit ist meines Erachtens erforderlich, um den Missbrauch der Richtlinie zu verhindern und zu gewährleisten, dass das Studium den Hauptgrund des Aufenthalts der Betroffenen im Inland darstellt. Insoweit ist daran zu erinnern, dass nach dem siebten Erwägungsgrund der Richtlinie die Zuwanderung zu den in ihr genannten Zwecken zeitlich begrenzt und von der Situation auf dem Arbeitsmarkt des Aufnahmemitgliedstaats unabhängig ist. Deshalb haben die betroffenen Studenten bis zum Ende des ersten Aufenthaltsjahrs nur unter den Bedingungen und mit den Beschränkungen des nationalen Rechts Zugang zu Erwerbstätigkeiten.

61. Nevertheless, such a measure, which is for a limited period, is less restrictive than that in the second sentence of the first subparagraph of Article 17(1) of the directive. The taking account of the labour‑market situation in the Member State in question, as authorised by that provision, is a general derogation which is not limited to the first year of residence, which requires, as I have already said, the existence of an exceptional situation.

61. Gleichwohl ist eine solche zeitlich begrenzte Maßnahme weniger restriktiv als die in Art. 17 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 2 der genannten Richtlinie vorgesehene. Die Berücksichtigung der Arbeitsmarktlage in dem in Rede stehenden Mitgliedstaat, die durch diese Bestimmung erlaubt wird, stellt nämlich eine nicht auf das erste Jahr des Aufenthalts beschränkte abweichende Bestimmung allgemeiner Natur dar, die, wie ich bereits ausgeführt habe, das Vorliegen einer außergewöhnlichen Situation erfordert.

62. With regard to the national legislation at issue in the main proceedings, it appears from the order for reference that that legislation requires a systematic examination of the labour market. (20) To be exact, under the relevant national legislation, in particular Paragraph 4(1) of the AuslBG, before a work permit is issued, the competent authority must systematically ascertain whether the situation of and developments in the labour market preclude employment being taken by students who are third-country nationals.

62. Hinsichtlich der nationalen Regelung, die im Ausgangsverfahren in Rede steht, ist dem Vorlagebeschluss zu entnehmen, dass nach dieser Regelung eine systematische Prüfung des Arbeitsmarkts erforderlich ist(20) . Genauer gesagt hat die zuständige Behörde nach der einschlägigen nationalen Bestimmung, insbesondere § 4 Abs. 1 AuslBG, systematisch zu prüfen, ob die Lage und Entwicklung des Arbeitsmarkts einer Besetzung der Stelle mit Studenten, die Drittstaatsangehörige sind, entgegenstehen.

63. On the other hand, Paragraph 4b(1) of the AuslBG, which provides that a work permit may be granted to such a student only if the vacant position in question cannot be filled by an Austrian national or a foreign national treated as an Austrian national, as a Union citizen, seems to me justified in the light of the principle of preference for Union citizens, enshrined in Union law and laid down by, inter alia, the second subparagraph of paragraph 14 , Annex VI, point 1, of the Protocol.

63. Dagegen ist die Bestimmung in § 4b Abs. 1 AuslBG, nach der die genannte Bewilligung einem solchen Studenten nur erteilt werden kann, wenn die in Rede stehende offene Stelle nicht mit einem österreichischen Staatsangehörigen oder einem Ausländer, der – wie ein Unionsbürger – einem österreichischen Staatsangehörigen gleichgestellt ist, besetzt werden kann, meines Erachtens im Hinblick auf den Grundsatz des Vorrangs der Unionsbürger, der im Unionsrecht verankert und u. a. in Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 Abs. 2 des Protokolls vorgesehen ist, gerechtfertigt.

64. Consequently, national legislation which has the effect of creating a situation in which students who are third-country nationals, covered by Directive 2004/114, do not obtain, even on completion of their first year of residence, access to the labour market generally, but only exceptionally, is incompatible with the first subparagraph of Article 17(1) of the directive.

64. Folglich ist eine nationale Regelung, die dazu führt, dass eine Lage entsteht, in der Studenten, die unter die Richtlinie 2004/114 fallende Drittstaatsangehörige sind, selbst nach Ablauf ihres ersten Aufenthaltsjahrs keinen allgemeinen Zugang zum Arbeitsmarkt erhalten, sondern nur in Ausnahmefällen, mit Art. 17 Abs. 1 Unterabs. 1 dieser Richtlinie nicht vereinbar.

2. Whether restrictive measures are justified

2. Zum Vorliegen einer Rechtfertigung der restriktiven Maßnahmen

65. It does not seem to me sufficient to rely on general considerations relating to the characteristics of the labour market in the Member State concerned in order to show the existence of an exceptional situation justifying a systematic examination of the state of the labour market for the purpose of issuing a work permit to a student who is a third-country national.

65. Zum Nachweis einer außergewöhnlichen Situation, die es rechtfertigt, zur Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung für einen Studenten, der Drittstaatsangehöriger ist, die Lage auf dem Arbeitsmarkt systematisch zu prüfen, ist die Berufung auf allgemeine Erwägungen zu Merkmalen des Arbeitsmarkts des betreffenden Mitgliedstaats meines Erachtens nicht ausreichend.

66. In that connection, I would add that such a global approach cannot be sufficiently justified by the existence of even a high level of unemployment on the national labour market unless the situation is an exceptional one. (21) Directive 2004/114 was adopted notwithstanding significant unemployment in all Member States of the Union. Therefore such general considerations cannot justify the measures laid down in the national legislation in question.

66. Insoweit kann ein solcher globaler Ansatz durch das Bestehen selbst einer hohen Arbeitslosigkeit auf dem nationalen Arbeitsmarkt nicht ausreichend gerechtfertigt werden, sofern es sich nicht um eine außergewöhnliche Situation handelt(21) . Die Richtlinie 2004/114 wurde nämlich ungeachtet einer nicht unerheblichen Arbeitslosigkeit in allen Mitgliedstaaten der Union erlassen. Solche allgemeinen Erwägungen können deshalb die in der fraglichen nationalen Regelung vorgesehenen Maßnahmen nicht rechtfertigen.

67. In relation, more specifically, to the admissibility of the Austrian system at issue in the main proceedings, it is clear from the order for reference that, if the maximum fixed number of foreign nationals employed is exceeded, the issue of work permits to third-country nationals is subject not only to a systematic examination of the situation and developments in the labour market, but also to additional conditions. Given that Directive 2004/114 precludes a systematic examination of the labour-market situation, I consider that it also excludes, and with even stronger reason, national measures which go beyond systematic examination and which, furthermore, require supplementary conditions of the kind provided for by the national legislation at issue in the main proceedings for the purpose of issuing a work permit.

67. Was insbesondere die Zulässigkeit der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden österreichischen Regelung betrifft, ist der Vorlageentscheidung zu entnehmen, dass im Fall der Überschreitung der festgelegten Höchstzahl an beschäftigten Ausländern die Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung für Drittstaatsangehörige von der Anwendung zusätzlicher Bedingungen neben einer systematischen Prüfung der Lage und Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt abhängt. Da die Richtlinie 2004/114 einer systematischen Prüfung der Arbeitsmarktsituation entgegensteht, schließt sie meines Erachtens erst recht nationale Maßnahmen aus, die über diese systematische Prüfung hinausgehen und zudem zusätzliche Bedingungen verlangen, wie sie das im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Recht für die Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung vorsieht.

68. Finally, the Court has consistently held that, when adopting measures to implement EU legislation, national authorities must exercise their discretion in compliance with the general principles of EU law, which include the principle of proportionality. (22) In accordance with that principle, measures which the Member States may adopt must be appropriate for attaining their objective and must not go beyond what is necessary to achieve it. (23)

68. Schließlich ist daran zu erinnern, dass nach ständiger Rechtsprechung im Fall des Erlasses von Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Durchführung einer Unionsregelung die nationalen Behörden ihr Ermessen unter Beachtung der allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts auszuüben haben, zu denen der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gehört(22) . Nach diesem Grundsatz müssen die Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten erlassen können, zur Erreichung des verfolgten Ziels geeignet sein und dürfen nicht über das hierfür Erforderliche hinausgehen(23) .

69. In that context, it must also be borne in mind that the Member States’ margin of discretion cannot be used so as to compromise the principal purposes of Directive 2004/114, as set out above. (24)

69. In diesem Zusammenhang ist auch hervorzuheben, dass die Mitgliedstaaten von ihrem Ermessensspielraum nicht in einer Weise Gebrauch machen dürfen, die die Erreichung der oben dargestellten Hauptziele der Richtlinie 2004/114 gefährden würde(24) .

70. Taking into account the abovementioned factors, it will be for the referring court to ascertain whether the national legislation meets those requirements in order to justify the restrictive measures provided for by the national legislation on access to the Austrian labour market for students who are third-country nationals.

70. Unter Berücksichtigung der dargelegten Punkte ist es Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob die nationale Regelung diese Anforderungen erfüllt, um die restriktiven Maßnahmen zu rechtfertigen, die in der nationalen Regelung über den Zugang von Studenten, die Drittstaatsangehörige sind, zum österreichischen Arbeitsmarkt vorgesehen sind.

V – Conclusion

V – Ergebnis

71. In the light of all of the foregoing, I propose that the Court reply as follows to the questions referred for a preliminary ruling by the Verwaltungsgerichtshof:

71. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Verwaltungsgerichtshof vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:

(1) Council Directive 2004/114/EC of 13 December 2004 on the conditions of admission of third‑country nationals for the purposes of studies, pupil exchange, unremunerated training or voluntary service does not apply to a Bulgarian student after the Republic of Bulgaria’s accession to the European Union. However, by virtue of the principle of preference for Union citizens laid down in the second subparagraph of paragraph 14 of Annex VI, point 1, of the Protocol concerning the conditions and arrangements for admission of the Republic of Bulgaria and Romania to the European Union, the provisions of Directive 2004/114 constitute, during the transitional period provided for in the first subparagraph of paragraph 2 of Annex VI, point 1, of the Protocol, the minimum threshold for the purpose of determining the conditions of access of Bulgarian students to the Austrian labour market. In particular, that principle requires Bulgarian students to be able to have such access not only in conditions which are as favourable as those applying to third-country nationals but, furthermore, in priority to the latter.

1. Die Richtlinie 2004/114/EG des Rates vom 13. Dezember 2004 über die Bedingungen für die Zulassung von Drittstaatsangehörigen zur Absolvierung eines Studiums oder zur Teilnahme an einem Schüleraustausch, einer unbezahlten Ausbildungsmaßnahme oder einem Freiwilligendienst ist auf einen bulgarischen Studenten nach dem Beitritt der Republik Bulgarien zur Europäischen Union nicht anwendbar. Nach dem Grundsatz des Vorrangs der Unionsbürger, der in Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 Abs. 2 des Protokolls über die Bedingungen und Einzelheiten der Aufnahme der Republik Bulgarien und Rumänien in die Europäische Union vorgesehen ist, stellen die Bestimmungen der Richtlinie 2004/114 jedoch während des in Anhang VI Punkt 1 Nr. 2 Abs. 1 dieses Protokolls vorgesehenen Übergangszeitraums die Untergrenze für die Bestimmung der Bedingungen für den Zugang bulgarischer Studenten zum österreichischen Arbeitsmarkt dar. Dieser Grundsatz erfordert u. a., dass ein bulgarischer Student einen solchen Zugang nicht nur unter ebenso günstigen Bedingungen wie ein Drittstaatsangehöriger erhalten kann, sondern auch mit Vorrang vor Letzterem.

(2) Union law, in particular Article 17 of Directive 2004/114, precludes national legislation, such as that at issue in the main proceedings, which provides for systematic examination of the labour‑market situation before the issue of a work permit to an employer with a view to employing a student who has already resided for more than one year in national territory and which subjects the issue of such permit to other conditions if a fixed maximum number of foreigners with employment in the territory concerned is exceeded.

2. Das Unionsrecht, insbesondere Art. 17 der Richtlinie 2004/114, steht einer nationalen Regelung entgegen, die wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende eine systematische Prüfung der Arbeitsmarktlage vorsieht, bevor einem Arbeitgeber eine Beschäftigungsbewilligung für die Einstellung eines Studenten erteilt wird, der sich bereits länger als ein Jahr im Inland aufhält, und die zudem die Erteilung einer solchen Beschäftigungsbewilligung von weiteren Voraussetzungen abhängig macht, falls eine bestimmte Obergrenze der Zahl von Ausländern, die in dem betreffenden Gebiet eine Beschäftigung innehaben, überschritten wird.

(1) .

(1) .

(2) – OJ 2005 L 157, p. 29. The Protocol forms an integral part of the Treaty between the Kingdom of Belgium, the Czech Republic, the Kingdom of Denmark, the Federal Republic of Germany, the Republic of Estonia, the Greek Republic, the Kingdom of Spain, the French Republic, Ireland, the Italian Republic, the Republic of Cyprus, the Republic of Latvia, the Republic of Lithuania, the Grand Duchy of Luxembourg, the Republic of Hungary, the Republic of Malta, the Kingdom of the Netherlands, the Republic of Austria, the Republic of Poland, the Portuguese Republic, the Republic of Slovenia, the Slovak Republic, the Republic of Finland, the Kingdom of Sweden, the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland (Member States of the European Union) and the Republic of Bulgaria and Romania, concerning the accession of the Republic of Bulgaria and Romania to the European Union (OJ 2005 L 157, p. 11, ‘the Treaty of Accession’).

(2) – ABl. 2005, L 157, S. 29. Dieses Protokoll ist Bestandteil des Vertrags zwischen dem Königreich Belgien, der Tschechischen Republik, dem Königreich Dänemark, der Bundesrepublik Deutschland, der Republik Estland, der Hellenischen Republik, dem Königreich Spanien, der Französischen Republik, Irland, der Italienischen Republik, der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Litauen, dem Großherzogtum Luxemburg, der Republik Ungarn, der Republik Malta, dem Königreich der Niederlande, der Republik Österreich, der Republik Polen, der Portugiesischen Republik, der Republik Slowenien, der Slowakischen Republik, der Republik Finnland, dem Königreich Schweden, dem Vereinigten Königreich Großbritannien und Nordirland (Mitgliedstaaten der Europäischen Union) und der Republik Bulgarien und Rumänien über den Beitritt der Republik Bulgarien und Rumäniens zur Europäischen Union (ABl. 2005, L 157, S. 11, im Folgenden: Beitrittsvertrag).

(3) – OJ 2004 L375, p. 12.

(3) – ABl. L 375, S. 12.

(4) – OJ 1968 L 257, p. 2.

(4) – ABl. L 257, S. 2.

(5) – BGBl. I, 100/2005.

(5) – BGBl. I 100/2005.

(6) – It is clear from the order for reference that, in the present case, the Arbeitsmarktservice should have applied the version of the abovementioned law which was in force on 30 January 2008, the date when the national administrative procedure was initiated by the lodging of the disputed application for a work permit. With regard to Paragraph 4 of the AuslBG, that is the version published in the BGBl. I, 78/2007; with regard to Paragraph 4b of the AuslBG, the version published in the BGBl. I, 28/2004.

(6)  – Der Vorlageentscheidung ist zu entnehmen, dass es dem Arbeitsmarktservice oblag, im vorliegenden Fall das genannte Gesetz in der Fassung anzuwenden, die am 30. Januar 2008 galt, dem Tag, an dem mit der Einreichung des streitigen Antrags auf Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung das nationale Verwaltungsverfahren eingeleitet wurde. Bei § 4 AuslBG handelt es sich um die im BGBl. I 78/2007, bei § 4b AuslBG um die im BGBl. I 28/2004 veröffentlichte Fassung.

(7) – Case C‑546/07 Commission v Germany [2010] I‑439, paragraph 66 and cases cited. See also, by analogy, Case C‑256/11 Dereci and Others [2011] ECR I‑0000, paragraph 88 and cases cited, concerning the interpretation of standstill clauses in the context of the EEC-Turkey Association Agreement.

(7) – Urteil vom 21. Januar 2010, Kommission/Deutschland (C‑546/07, Slg. 2010, I‑439, Randnr. 66 und die dort angeführte Rechtsprechung). Vgl. auch entsprechend, zur Auslegung von Stillhalteklauseln im Kontext des Assoziationsabkommens EWG–Türkei, Urteil vom 15. November 2011, Dereci u. a. (C‑256/11, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 88 und die dort angeführte Rechtsprechung).

(8) – In other words, individuals can rely on that directive against the Member States concerned only after the transposition period has expired. See, to that effect, Case C‑157/02 Rieser International Transporte [2004] ECR I‑1477, paragraph 69.

(8)  – Mit anderen Worten kann sich der Einzelne gegenüber dem betreffenden Mitgliedstaat erst dann auf die Bestimmungen der Richtlinie berufen, wenn die Umsetzungsfrist abgelaufen ist. Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. Februar 2004, Rieser Internationale Transporte (C‑157/02, Slg. 2004, I‑1477, Randnr. 69).

(9) – Joined Cases C‑261/07 and C-299/07 VTB-VAB and Galatea [2009] ECR I‑2949, paragraph 39 and cases cited, and Case C‑304/08 Plus Warenhandelsgesellschaft [2010] I‑217, paragraph 29.

(9)  – Vgl. u. a. Urteile vom 23. April 2009, VTB-VAB und Galatea (C‑261/07 und C‑299/07, Slg. 2009, I‑2949, Randnr. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung), sowie vom 14. Januar 2010, Plus Warenhandelsgesellschaft (C‑304/08, Slg. 2010. I‑217, Randnr. 29).

(10) – Case C‑129/96 Inter-Environnement Wallonie [1997] ECR I‑7411, paragraph 45, and Joined Cases C‑165/09 to C‑167/09 Stichting Natuur en Milieu [2011] ECR I‑0000, paragraphs 78 and 79 and the cases cited.

(10)  – Urteil vom 18. Dezember 1997 (C‑129/96, Slg. 1997, I‑7411, Randnr. 45). Vgl. auch Urteil vom 26. Mai 2011, Stichting Natuur en Milieu u. a. (C‑165/09 bis C‑167/09, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnrn. 78 und 79 und die dort angeführte Rechtsprechung).

(11) – See, by analogy, Case 77/82 Peskeloglou [1983] ECR 1085, paragraphs 11 to 14.

(11) – Vgl. entsprechend Urteil vom 23. März 1983, Peskeloglou (77/82, Slg. 1983, 1085, Randnrn. 11 bis 14).

(12) – Unless I am mistaken, the first question from the referring court appears to be slightly inaccurate because, contrary to what the referring court says, the principle of preference for Union citizens is set out in the second subparagraph of Paragraph 14 of Annex VI, point 1, of the Protocol. On the other hand, the third subparagraph of Paragraph 14, to which the first question refers, provides that Bulgarian migrant workers legally resident and working in another Member State are not to be treated in a more restrictive way than migrant workers who came from a third country.

(12)  – Die erste Vorlagefrage scheint, sofern ich mich nicht irre, eine kleine Ungenauigkeit zu enthalten, denn der Grundsatz des Vorrangs der Unionsbürger wird, anders als das vorlegende Gericht ausführt, in Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 Abs. 2 des Beitrittsprotokolls angesprochen. Dagegen sieht der in der ersten Vorlagefrage angeführte Abs. 3 von Nr. 14 vor, dass bulgarische Wanderarbeitnehmer, die rechtmäßig in einem anderen Mitgliedstaat ihren Wohnsitz haben und dort arbeiten, nicht restriktiver behandelt werden dürfen als Wanderarbeitnehmer aus einem Drittstaat.

(13) – The principle that acts of secondary legislation retain their status in law on the accession of States to the Union is well established in Union law. In particular, it is expressed in Article 8(1) of the Protocol, which provides that acts adopted by the institutions to which the transitional provisions laid down in the Protocol relate retain their status in law. See, to that effect, Case 203/86 S pain v Council [1988] ECR 4563, paragraph 5.

(13)  – Dieser Grundsatz, nach dem Rechtsakte des abgeleiteten Rechts beim Beitritt von Staaten zur Union ihren Rechtscharakter behalten, ist im Unionsrecht anerkannt. Er kommt u. a. in Art. 8 Abs. 1 des Protokolls zum Ausdruck, der bestimmt, dass die von den Organen erlassenen Rechtsakte, auf die sich die in diesem Protokoll vorgesehenen Übergangsbestimmungen beziehen, ihren Rechtscharakter bewahren. Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 20. September 1988, Spanien/Rat (203/86, Slg. 1988, 4563, Randnr. 5).

(14) – Preferential treatment does not constitute discrimination against third-country nationals which is prohibited by Article 21 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union. The same applies to the application of secondary-law measures relating to third-country nationals.

(14)  – Insoweit ist hervorzuheben, dass eine solche vorrangige Be handlung keine nach Art. 21 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verbotene Diskriminierung der Drittstaatsangehörigen ist. Gleiches gilt für die Anwendung von Bestimmungen des abgeleiteten Rechts auf Drittstaatsangehörige.

(15) – In that context the Court has consistently held th at the provisions of an Act of Accession which permit exceptions to or derogations from rules laid down by the EC Treaty must be interpreted restrictively with reference to the Treaty provisions in question and must be limited to what is absolutely necessary in order to attain its objective. See, to that effect, Case C‑420/07 Apostilides [2009] ECR I‑3571, paragraph 35 and cases cited. In the present case, this means that the status of a Bulgarian national should differ as little as possible from that of nationals of other Member States.

(15)  – In diesem Zusammenhang ist auch darauf hinzuweisen, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs Bestimmungen in einer Beitrittsakte, die Ausnahmen oder Abweichungen von Vorschriften des Vertrags erlauben, unter Berücksichtigung der betreffenden Vertragsbestimmungen eng auszulegen und auf das zur Erreichung ihres Ziels unbedingt Erforderliche zu beschränken sind. Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 28. April 2009, Apostilides (C‑420/07, Slg. 2009, I‑3571, Randnr. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung). In der vorliegenden Rechtssache bedeutet dies, dass der Status eines bulgarischen Staatsangehörigen vom Status der Angehörigen anderer Mitgliedstaaten nur so wenig wie möglich abweichen darf.

(16) – See, by analogy, Joined Cases C‑307/09, C‑308/09 and C‑309/09 Vicoplus and Others [2011] ECR I‑0000, paragraph 35.

(16) – Vgl. entsprechend Urteil vom 10. Februar 2011, Vicoplus u. a. (C‑307/09 bis C‑309/09, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 35).

(17) – Case C‑203/10 Auto Nikolovi [2011] ECR I‑0000, paragraph 61 and cases cited, and Joined Cases C‑468/10 and C‑469/10 ASNEF and FECEMD [2011] ECR I‑0000, paragraph 51.

(17)  – Vgl. u. a. Urteile vom 3. März 2011, Auto Nikolovi (C‑203/10, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 61 und die dort angeführte Rechtsprechung), sowie vom 24. November 2011, ASNEF und FECEMD (C‑468/10 und C‑469/10, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 51).

(18) – For the obligation of interpretation in conformity with Community law, see Joined Cases C‑378/07 to C‑380/07 Angelidaki and Others [2011] ECR I‑3071, paragraphs 197 to 207 and cases cited.

(18)  – Vgl. u. a., in Bezug auf die Pflicht zur unionsrechtskonformen Auslegung, Urteil vom 23. April 2009, Angelidaki u. a. (C‑378/07 bis C‑380/07, Slg. 2009, I‑3071, Randnrn. 197 bis 207 und die dort angeführte Rechtsprechung).

(19) – In other words, a situation may be described as exceptional in at least three cases. First, there may be a regional problem where the rate of unemployment in a region is significantly higher than the national average. Secondly, the exceptional situation may also be connected with a sectoral imbalance where a particular sector of the labour market encounters serious difficulties. Thirdly, the employment situation at the national level may be exceptionally bad. The present deterioration in the employment situation in Spain may illustrate this hypothesis.

(19)  – Mit anderen Worten kann eine Situation in mindestens drei Fällen als außergewöhnlich eingestuft werden. Erstens kann es sich um ein regionales Problem handeln, wenn die Arbeitslosenquote einer Region deutlich höher ist als im nationalen Durchschnitt. Zweitens kann die außergewöhnliche Situation auch mit einem sektoriellen Ungleichgewicht verbunden sein, wenn es in einem bestimmten Arbeitsmarktsektor erhebliche Schwierigkeiten gibt. Drittens schließlich kann sich die Beschäftigungssituation auf nationaler Ebene in außergewöhnlicher Weise verschlechtern. Die derzeitige Verschlechterung der Beschäftigungssituation in Spanien kann diesen Fall veranschaulichen.

(20) – It must also be observed that Case C‑568/10 Commission v Austria was removed from the register by order of the president of the Court of 22 November 2011. In that case the Commission complained that Austria had failed in its obligations under Article 17 of Directive 2004/114 by retaining its national legislation as set out above. However, on 4 October 2010, the Commission withdrew the case because Paragraph 4 of the AuslBG had been amended so as to include a rule whereby the issue of a work permit for students who are third-country nationals should not be subject to systematic examination of the labour market.

(20)  – Ferner ist darauf hinzuweisen, dass mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 22. November 2011 die Rechtssache Kommission/Österreich (C‑568/10) im Register des Gerichtshofs gestrichen wurde. In dieser Rechtssache hatte die Kommission der Republik Österreich vorgeworfen, dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 17 der Richtlinie 2004/114 verstoßen zu haben, dass sie ihr oben dargestelltes nationales Recht aufrechterhalten habe. Die Kommission hat jedoch am 4. Oktober 2010 von diesem Verfahren Abstand genommen, weil § 4 AuslBG dahin geändert worden war, dass diese Vorschrift künftig eine Regelung enthält, nach der die Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung für Studenten, die Drittstaatsangehörige sind, nicht von einer systematischen Prüfung des Arbeitsmarkts abhängt.

(21) – See above, footnote 19.

(21) – Siehe oben, Fn. 19.

(22) – Case C‑145/10 Painer [2011] ECR I‑0000, paragraph 105 and cases cited.

(22) – Vgl. u. a. Urteil vom 1. Dezember 2011, Painer (C‑145/10, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 105 und die dort angeführte Rechtsprechung).

(23) – Ibid., paragraph 106 and cases cited.

(23) – Ebd., Randnr. 106 und die dort angeführte Rechtsprechung.

(24) – See, by analogy, Painer , cited above, paragraph 107.

(24) – Vgl. entsprechend Urteil Painer (Randnr. 107).