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Brussels, 30.1.2008

Brüssel, den 30.1.2008

SEC(2008) 93

SEK(2008) 93

COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT accompanying the

ARBEITS DOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN Begleitdokument zu dem

Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on the provision of food information to consumers SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT REPORT ON GENERAL FOOD LABELLING ISSUES

Vorschlag für eine VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES betreffend die Information der Verbraucher über Lebensmittel ZUSAMMENFASSUNG DES FOLGENABSCHÄTZUNGSBERICHTS ZU ALLGEMEINEN FRAGEN DER KENNZEICHNUNG VON LEBENSMITTELN

{COM(2008) 40 final}{SEC(2008) 92}{SEC(2008) 94}{SEC(2008) 95}

{KOM(2008) 40 endgültig}{SEK(2008) 92}{SEK(2008) 94}{SEK(2008) 95}

SUMMARY

ZUSAMMENFASSUNG

INTRODUCTION

EINFÜHRUNG

General food labelling is governed by Directive 2000/13/EC, a codified version of Directive 79/112/EC. Although one major recent amendment was introduced in 2003 (allergenic ingredients) most of the provisions date back to 1978. The evolution of both the foods market and consumers' expectations renders the update and modernisation of this legislation necessary.

Die allgemeinen Kennzeichnungsvorschriften enthält die Richtlinie 2000/13/EG, bei der es sich um eine kodifizierte Fassung der Richtlinie 79/112/EG handelt. Obgleich im Jahr 2003 noch eine größere Änderung hinzukam (allergene Zutaten), stammen die meisten Bestimmungen noch aus dem Jahr 1978. Angesichts der Entwicklung auf dem Lebensmittelmarkt und der höheren Informationsansprüche der Verbraucher ist eine Aktualisierung und Modernisierung dieser Rechtsvorschriften notwendig.

The revision of the Community legislation on general food labelling and nutrition labelling is included in the Commission work programme for simplification.

Die Überarbeitung der Rechtsvorschriften der Gemeinschaft für die allgemeine Lebensmittelkennzeichnung und die Nährwertkennzeichnung ist in dem Arbeitsprogramm der Kommission zur Vereinfachung enthalten.

PROCEDURAL ISSUES AND CONSULTATION OF INTERESTED PARTIES

Verfahrensfragen und Anhörung interessierter Kreise

The main stakeholders were consulted in 2003 - 2007. The basis of the consultation process was the conclusion of a study carried out in 2003 on the evaluation of the food labelling legislation. The conclusions of this study identified the key points on which the Commission should focus in the context of a proposal aiming at modernising the Community legislation on labelling and meeting consumers' aspirations.

Die Anhörung der wichtigsten Interessenträger fand im Zeitraum 2003-2007 statt. Die Grundlage des Anhörungsprozesses war der Abschluss einer im Jahr 2003 durchgeführten Studie zur Evaluierung der Kennzeichnungsvorschriften für Lebensmittel. In den Schlussfolgerungen dieser Studie wurden die wichtigsten Punkte benannt, auf die sich die Kommission im Kontext eines Vorschlags, dessen Ziel die Modernisierung des gemeinschaftlichen Kennzeichnungsrechts und die Erfüllung der Erwartungen der Verbraucher war, konzentrieren sollte.

There were broad surveys of all interested parties seeking their views on the existing legislation and the needs for change. An open consultation was conducted over the internet from 13 March 2006 to 16 June 2006.

Es fanden breit angelegte Befragungen aller Interessenträger statt, in deren Rahmen diese um ihre Ansichten zu den bestehenden Vorschriften und dem Änderungsbedarf gebeten wurden. Eine offene Anhörung über das Internet wurde zwischen dem 13. März 2006 und dem 16. Juni 2006 durchgeführt.

A Commission Inter-Service Group on the Impact Assessment was set up. The impact assessment results were scrutinised by the European Commission Impact Assessment Board (IAB), which gave its opinion.

Innerhalb der Kommission wurde eine dienststellenübergreifende Arbeitsgruppe Folgenabschätzung eingesetzt. Die Ergebnisse der Folgenabschätzung wurden durch den Ausschuss für Folgenabschätzung (Impact Assessment Board, IAB) der Kommission geprüft, der seine Stellungnahme abgab.

PROBLEM IDENTIFICATION

Eingrenzung des Problems

The Impact Assessment concerns the revision of Directive 2000/13/EC providing for compulsory information on the label of foods. The main purpose of this legislation has not been questioned by stakeholders during extensive consultation. The basic contents of the existing requirements are seen as a valuable acquis and there seems no desire from stakeholders for a change in the core components of the legislation.

Die Folgenabschätzung betrifft die Überarbeitung der Richtlinie 2000/13/EG, die zwingend vorgeschriebene Angaben auf dem Etikett von Lebensmitteln vorsieht. Der Hauptzweck dieser Rechtsvorschriften wurde während der umfassenden Anhörung der Akteure nicht in Frage gestellt. Der grundlegende Inhalt der bestehenden Anforderungen wird als wertvoller Besitzstand betrachtet, und seitens der Akteure scheint kein Bedarf an einer Änderung der Kernkomponenten der Rechtsvorschriften zu bestehen.

However, there are certain aspects of the legislation that do not work efficiently and do not fully meet the original objectives. There is a general criticism about the piecemeal approach in the delivery of the entire spectrum of Community labelling legislation and, more specifically, a lack of coordination of implementation dates. For the horizontal food labelling concerns have been expressed about the lack of clarity and legal certainty, and the failure of the rules to address current stakeholders needs and expectations (which have changed over time).

Es gibt jedoch bestimmte Aspekte der Rechtsvorschriften, die nicht effizient funktionieren und den ursprünglichen Zielen nicht vollständig gerecht werden. Allgemein wird die „Salamitaktik“ beim Erlass des gesamten Spektrums der Rechtsvorschriften der Gemeinschaft im Bereich des Kennzeichnungsrechts kritisiert, insbesondere die mangelnde Koordinierung der Termine für die Durchführung der Rechtsvorschriften. Im Zusammenhang mit dem horizontalen Kennzeichnungsrecht wurden Bedenken hinsichtlich der fehlenden Eindeutigkeit und Rechtssicherheit sowie hinsichtlich mangelnder Regeln für den Umgang mit den gegenwärtigen Erfordernissen und Erwartungen der Akteure (die sich im Laufe der Zeit verändert haben) geäußert.

The process of consultation demonstrated that certain main issues are in need of review. However, stakeholders have very different views on how these issues should be addressed.

Der Anhörungsprozess zeigte, dass bestimmte Hauptfragen überarbeitet werden müssen. Die Ansichten der Akteure dazu, wie an diese Fragen herangegangen werden sollte, unterscheiden sich jedoch sehr stark.

OBJECTIVES

Ziele

The main objectives of the legislation on food labelling are to:

Die wichtigsten Ziele der Rechtsvorschriften für die Lebensmittelkennzeichnung sind:

( enable consumers to make informed, safe, healthy and sustainable choices;

( Verbraucher in die Lage zu versetzen, sich bewusst für sichere, gesunde und umweltverträgliche Produkte entscheiden zu können;

( provide consumers with relevant, useful and legitimately expected information;

( Verbrauchern relevante, nützliche und berechtigterweise zu erwartende Informationen zu vermitteln;

( ensure the smooth functioning of the internal market;

( das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts zu gewährleisten;

( foster a pro-competitive market environment.

( ein wettbewerbsfreundliches Marktumfeld zu fördern.

Taking this objective into account, the broad scope of the revision should reflect the following specific objectives:

In Anbetracht dieser Ziele sollte die Überarbeitung so breit angelegt sein, dass sie die folgenden spezifischen Ziele aufgreift:

( ensure consistency and clarity in the provision of information;

( Gewährleistung der Stimmigkeit und Eindeutigkeit der bereitgestellten Informationen;

( protect consumers' health and address specific consumer demands for information;

( Schutz der Gesundheit der Verbraucher und Befriedigung spezifischer Informationsbedürfnisse von Verbrauchern;

( avoid misleading indications and eliminate existing inconsistencies;

( Vermeidung irreführender Angaben und Beseitigung bestehender Widersprüche;

( enable and reward industry innovation allowing them to make full use of the power of labelling to sell their products.

( Ermöglichung und Honorierung von Innovationen, indem Marktteilnehmer in die Lage versetzt werden, die Möglichkeiten der Kennzeichnung in vollem Umfang zur Verkaufsförderung zu nutzen.

MAJOR POLICY ISSUES AND EXPECTED SIMPLIFICATION BENEFITS

Wichtige politische Fragen und erwartete Vorteile der Vereinfachung

With a view to achieving the objectives and in line with the simplification process a number of measures have been considered. Taking full account of the simplification needs that emerged from the consultation those measures have been divided into two categories:

Im Hinblick auf die Erreichung der Ziele und im Einklang mit dem Vereinfachungsprozess wurde eine Reihe von Maßnahmen in Betracht gezogen. Unter umfassender Berücksichtigung der Vereinfachungserfordernisse, die sich als Ergebnis des Anhörungsprozesses abzeichnen, wurden diese Maßnahmen in zwei Kategorien unterteilt:

General simplification tools:

Allgemeine Vereinfachungsinstrumente:

( Setting-up of a flexible bottom-up mechanism (new labelling governance) that would enable industry to innovate, and the labelling rules to adapt to different and continuously changing markets and consumer demands;

( Einführung eines flexiblen Bottom-up -Mechanismus („New Governance“ im Bereich des Kennzeichnungsrechts), der der Industrie Neuerungen ermöglicht und die Anpassung der Kennzeichnungsvorschriften an verschiedene und sich kontinuierlich verändernde Märkte und Verbrauchererfordernisse gestattet;

( Recasting of the different horizontal labelling provisions. The merging of those texts will maximize synergies, minimize overlaps and redundancies and increase the clarity and consistency of Community rules. This is a powerful simplification method that should provide economic operators and enforcement authorities with a clearer and more streamlined regulatory framework. Consideration was given to bring all labelling legislation, including vertical requirements, into one text but this would have resulted in an even more complex approach;

( Neugestaltung der verschiedenen horizontalen Kennzeichnungsvorschriften. Die Verschmelzung dieser Texte wird Synergien maximieren, Überschneidungen und Redundanzen minimieren sowie die Eindeutigkeit und Stimmigkeit der gemeinschaftlichen Kennzeichnungsvorschriften erhöhen. Dies ist eine starke Vereinfachungsmethode, die den Wirtschaftsbeteiligten und den Durchsetzungsbehörden einen eindeutigeren und rationelleren Rechtsrahmen bieten sollte. Es wurde in Erwägung gezogen, das gesamte Kennzeichnungsrecht – einschließlich der vertikalen Anforderungen – in einem einzigen Dokument zusammenzufassen, aber dies hätte zu einem noch komplexeren Ansatz geführt;

( Elimination of inconsistencies between horizontal and vertical rules, where possible;

( Beseitigung von Unstimmigkeiten zwischen horizontalen und vertikalen Vorschriften, wo immer dies möglich ist;

( Rationalisation (update, clarification, removal of redundancies) of the compulsory information required by Article 3.1 of Directive 2000/13 / EC.

( Rationalisierung (Aktualisierung, Klarstellung, Beseitigung von Redundanzen) der zwingenden Angaben nach Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie 2000/13 / EG.

Measures that during the consultations were identified as having more important impacts, and for which a more detailed analysis has been carried out. Addressing the following issues would contribute towards simplification in terms of easier compliance and greater clarity for stakeholders:

Maßnahmen, für welche die Anhörungen beträchtliche Auswirkungen ergeben haben und für die eine detailliertere Analyse vorgenommen wurde. Eine Befassung mit den folgenden Fragen würde zu einer Vereinfachung beitragen, indem die Einhaltung der Vorschriften vereinfacht und die Übersichtlichkeit für die Akteure verbessert wird:

( Legibility of the labels – the objective is to simplify and improve the way information is made available to the consumers and make it easier for operators to comply with the general requirement for readable and clear labels.

( Verständlichkeit der Etiketten – Das Ziel besteht darin, die Art und Weise der Bereitstellung von Informationen für die Verbraucher zu vereinfachen und zu verbessern sowie für Wirtschaftsbeteiligte die Erfüllung der allgemeinen Anforderung verständlicher und eindeutiger Etiketten zu vereinfachen.

( Lack of information on allergenic ingredients on non-pre-packed food – the objective is to protect consumers' health and to ensure consistency in the provision of information.

( Mangel an Informationen über allergene Zutaten bei nicht verpackten Lebensmitteln – das Ziel ist der Schutz der Gesundheit der Verbraucher und die Gewährleistung der Stimmigkeit der bereitgestellten Informationen.

( Origin labelling – the objective is to simplify the current situation where due to uncertainty there is a proliferation of misleading voluntary indications of origin and a non ending debate on how to address recurrent consumer demand for information on food origin. Addressing this issue would provide clarity in the legislation, facilitate compliance for operators and improve consumer understanding of origin indications.

( Ursprungskennzeichnung – das Ziel ist die Vereinfachung der derzeitigen Situation, in der es aufgrund von Unsicherheiten zu einem Wildwuchs irreführender freiwilliger Angaben zum Ursprung sowie zu einer nicht enden wollenden Debatte darüber kommt, wie dem immer wieder geäußerten Bedürfnis der Verbraucher nach Informationen über den Ursprung von Lebensmitteln Rechnung getragen werden kann. Eine Behandlung dieser Frage würde zur Eindeutigkeit der Rechtsvorschriften führen, Wirtschaftsbeteiligten die Einhaltung der Vorschriften erleichtern und die Verständlichkeit von Ursprungsangaben für Verbraucher verbessern.

( Inconsistent information on ingredients and in particular ingredient listing for alcoholic beverages – the objective is to rationalise the current situation by clarifying the existing legal limbo.

( Unstimmigkeiten bei den Informationen über Zutaten und insbesondere die Zutatenliste für alkoholische Getränke – das Ziel ist die Rationalisierung der derzeitigen Situation durch eine Klarstellung der bestehenden rechtlichen Ungewissheiten.

Basic Options

Grundlegende Optionen

In the Impact Assessment report various options for Community action are described to address these issues varying from no further action to statutory actions. Although the so-called “basic approaches” were considered, given that the initiative in question concerns a revision for which clear areas for action have been identified through the extensive consultation, the detailed analysis of impacts has been based on the options for action of the 4 main issues that were identified for possible review in the legislation.

In der Folgenabschätzung werden für den Umgang mit diesen Fragen verschiedene Optionen für das Handeln der Gemeinschaft beschrieben – von „keine weiteren Maßnahmen“ bis zu „ordnungspolitischen Maßnahmen“. Obwohl die so genannten „grundlegenden Ansätze“ in die Abwägung eingingen, wurde – in Anbetracht der Tatsache, dass die betreffende Initiative eine Überarbeitung betrifft, für die durch die umfassende Anhörung eindeutige Aktionsbereiche identifiziert wurden – die detaillierte Analyse von Auswirkungen auf die Handlungsoptionen in Bezug auf die vier Hauptfragen gestützt, die in den Rechtsvorschriften für eine mögliche Überarbeitung identifiziert wurden.

No intervention would maintain the current situation with scattered legislation with the following negative effects:

Keine Intervention würde die Beibehaltung der derzeitigen Situation mit vereinzelten Rechtsvorschriften bewirken und hätte die folgenden negativen Wirkungen:

- piecemeal and confusing rules undermining the effective implementation;

- fragmentarische und verwirrende Vorschriften, die die wirksame Umsetzung untergraben;

- unjustified burdens on food business because of outdated, redundant or unclear requirements;

- ungerechtfertigte Belastung der Lebensmittelindustrie infolge überholter, redundanter oder unklarer Anforderungen;

- inconsistent consumer use of labels;

- uneinheitlicher Umgang der Verbraucher mit den Angaben auf dem Etikett;

- ineffectiveness of labelling as a communication tool;

- Wirkungslosigkeit der Kennzeichnung als Kommunikationsinstrument;

- failure of the legislation to adapt to changing markets and consumers' legitimate demands.

- fehlende Anpassung der Rechtsvorschriften an sich verändernde Märkte und berechtigte Anforderungen der Verbraucher.

Intervention was considered in the context of deregulation, national legislation, non-statutory approach or updating Community legislation.

Interventionen wurden im Kontext einer Deregulierung, einzelstaatlicher Rechtsvorschriften, eines nicht ordnungspolitischen Ansatzes oder einer Aktualisierung der Rechtsvorschriften der Gemeinschaft in Betracht gezogen.

A deregulatory approach would entail the abolition of the basic policy instruments on horizontal food labelling rules with a direct impact on vertical labelling rules. Non-harmonised rules would impair the internal market, lead to poor information and reduce the level of consumer protection. Dismantling the existing rules would meet resistance from most Member States and consumers given that they are used to the current requirements and any change could be seen as an abandonment of a valuable "acquis". Therefore, deregulation was not considered a viable approach .

Eine Deregulierung würde die Abschaffung der grundlegenden politischen Instrumente zu horizontalen Kennzeichnungsvorschriften für Lebensmittel nach sich ziehen und hätte direkte Auswirkungen auf vertikale Kennzeichnungsvorschriften. Nicht harmonisierte Vorschriften würden den Binnenmarkt beeinträchtigen, zu dürftigen Informationen führen und das Niveau des Verbraucherschutzes einschränken. Ein Abbau der bestehenden Vorschriften würde auf den Widerstand der meisten Mitgliedstaaten und Verbraucher treffen, da diese an die derzeitigen Anforderungen gewöhnt sind und jede Veränderung als Preisgabe eines wertvollen „Besitzstands“ betrachtet werden könnte. Daher wurde die Deregulierung nicht als brauchbarer Ansatz betrachtet .

National legislation and repeal of the Community rules would result in different national rules that would impede the internal market; distortion of fair competition; increased administrative burden for industry; inconsistent approach in content and availability of information creating confusion for consumers; different level of protection for EU citizens.

Nationale Rechtsvorschriften und die Aufhebung von Vorschriften der Gemeinschaft hätten unterschiedliche einzelstaatliche Vorschriften, die den Binnenmarkt behindern, zur Folge und würden eine Verfälschung des Wettbewerbs, eine Zunahme der administrativen Belastungen für die Industrie, Unstimmigkeiten in Bezug auf Inhalt und Verfügbarkeit von Informationen mit einer daraus resultierenden Verwirrung der Verbraucher sowie ein unterschiedliches Schutzniveau für EU-Bürger nach sich ziehen.

Alternative non-statutory approach - The different features of consumer information and current trends towards the development of a "new legislative culture" called for the assessment of an approach that could strike the balance between flexibility and prescription and between action at the national and action at the EU level. A multi-level bottom-up governance based on the principle of commitment to best practice and data sharing between stakeholders could be a viable alternative for certain aspects of the legislation and this innovative mechanism has been assessed as an option.

Alternativer, nicht ordnungspolitischer Ansatz – Die verschiedenen Merkmale der Verbraucherinformation sowie die derzeitigen Trends in Richtung der Entwicklung einer „neuen Legislativkultur“ erforderten die Bewertung eines Ansatzes, mit dem das richtige Maß zwischen Flexibilität und Regulierung sowie zwischen Maßnahmen auf einzelstaatlicher Ebene und Maßnahmen auf EU-Ebene gefunden werden kann. Ein auf mehreren Ebenen verankerter Bottom-up -Ansatz, der dem Grundsatz der Anwendung bewährter Verfahren und des Austauschs von Daten zwischen Akteuren verpflichtet ist, könnte eine brauchbare Alternative für bestimmte Aspekte der Rechtsetzung darstellen; dieser innovative Mechanismus wurde als Option bewertet.

POLICY ISSUES AND SPECIFIC OPTIONS

Politische Fragen und spezifische Optionen

Policy Issue 1: Legibility of the information

Politische Frage 1: Verständlichkeit der Informationen

Current problems

Derzeitige Probleme

Although the framework Directive requires that the mandatory requirements be easy to understand, marked in a conspicuous place and in such a way as to be easily visible, clearly legible and indelible , there is widespread complaint that labels are neither legible nor understandable. The most frequent complaint in particular is the size of the type face.

Obgleich die Rahmenrichtlinie vorschreibt, dass die zwingenden Angaben leicht verständlich sein müssen und an gut sichtbarer Stelle deutlich lesbar und unverwischbar angebracht werden müssen, wird verbreitet darüber geklagt, dass Etiketten weder lesbar noch verständlich sind. Die häufigste Beschwerde bezieht sich insbesondere auf die Schriftgröße.

Policy options

Politische Optionen

The options of no EU action, a voluntary approach, and statutory approach including standardisation of labels or setting of a minimum font size were examined.

Geprüft wurden die Optionen „kein EU-Handeln“, „freiwilliger Ansatz“ und „ordnungspolitischer Ansatz“, einschließlich einer Normung von Etiketten oder der Festlegung einer Mindestschriftgröße.

Main findings

Wichtigste Feststellungen

The analysis showed that specific rules on typeface size would address one of the fundamental issues related to legibility of information. However, it is recognised that this is not the only aspect. If other aspects of legibility are seen to be creating a significant problem for consumers then the desirability of harmonisation on these factors may need to be addressed in the future.

Die Analyse ergab, dass spezifische Vorschriften zur Schriftgröße einen Lösungsansatz für die grundlegenden Fragen im Zusammenhang mit der Lesbarkeit von Informationen bilden könnten. Es ist jedoch allgemein anerkannt, dass dies nicht der einzige Aspekt ist. Sollte sich zeigen, dass andere Aspekte der Lesbarkeit für die Verbraucher ein beträchtliches Problem darstellen, wird man sich künftig möglicherweise damit befassen müssen, ob eine Harmonisierung dieser Faktoren erwünscht ist.

There is inadequate information to assess the impact of the change in the legislation to include a minimum font size however manufacturers already have to follow the principle that their labels should be legible so the inclusion of specific requirements related to legibility in the legislation would provide a framework through which it could be expected that the label would be legible for the average consumer.

Es liegen nicht genügend Informationen vor, um die Auswirkungen einer Aufnahme einer Mindestschriftgröße in die Rechtsvorschriften bewerten zu können; allerdings müssen Hersteller bereits jetzt dem Grundsatz folgen, dass ihre Etiketten lesbar sein müssen – somit würde die Aufnahme spezifischer Anforderungen im Zusammenhang mit der Lesbarkeit in die Rechtsvorschriften einen Rahmen bieten, durch den zu erwarten wäre, dass das Etikett für den durchschnittlichen Verbraucher lesbar ist.

Further prescription on the legibility of food labels has been opposed by the business stakeholders so far, as they fear it will increase the costs of food labelling and reduce their flexibility. However, this is one of the key issues of the revision, since it does not make sense to set obligations as to the information to be provided to the consumer if the latter cannot make use of it. Therefore, it is considered that there will be no benefit from any review of the labelling legislation if it does not lead to more readable labels.

Gegen weitere Vorschriften zur Lesbarkeit von Lebensmitteletiketten haben sich jedoch bisher die Wirtschaftsbeteiligten gesperrt, da sie fürchten, dass sich dadurch die Kosten der Kennzeichnung von Lebensmitteln erhöhen werden und ihre Flexibilität abnehmen wird. Dies ist jedoch eine der Kernfragen der Überarbeitung, da es nicht sinnvoll ist, Verpflichtungen in Bezug auf die für den Verbraucher bereitzustellenden Informationen festzulegen, wenn der Verbraucher diese Informationen nicht nutzen kann. Daher wird davon ausgegangen, dass eine Überarbeitung des Kennzeichnungsrechts keinen Nutzen bringen wird, sofern sie nicht zu besser lesbaren Etiketten führt.

Policy Issue 2: Lack of information on allergenic ingredients on non-prepacked food

Politische Frage 2: Mangel an Informationen über allergene Zutaten bei nicht verpackten Lebensmitteln

Current problems

Derzeitige Probleme

Consumers who have allergies or intolerances to certain food ingredients are well served by the current legislation in relation to the provision of information on prepacked foods. However, these foods make up only part of the diet of such consumers and increasingly there are demands to extend the pre-packed requirements to non-pre-packed food. Especially as there are potential health implications if the wrong information is provided or is implied.

Verbraucher mit Allergien oder Unverträglichkeiten gegen bestimmte Lebensmittelzutaten sind durch die derzeitigen Rechtsvorschriften für die Bereitstellung von Informationen auf verpackten Lebensmitteln gut bedient. Diese Lebensmittel stellen jedoch nur einen Teil der Ernährung solcher Verbraucher dar, und die Forderungen nach einer Ausweitung der Anforderungen für verpackte Lebensmittel auf nicht verpackte Lebensmittel nehmen zu. Gesundheitliche Auswirkungen sind insbesondere dann zu erwarten, wenn explizit oder implizit falsche Informationen bereitgestellt werden.

Policy options

Politische Optionen

The options of no EU action, a voluntary approach, and a statutory approach to extend mandatory allergens labelling to non-prepacked food were examined.

Geprüft wurden die Optionen „kein EU-Handeln“, „freiwilliger Ansatz“ und „ordnungspolitischer Ansatz“ für die Ausdehnung der zwingenden Allergenkennzeichnung auf nicht verpackte Lebensmittel.

Main findings

Wichtigste Feststellungen

The analysis shows that providing information about the presence of allergens would respond to a safety and health concern expressed by consumers. Although in terms of business affected the overall cost is likely to be significant, the operational costs are difficult to quantify. The actual production of a physical label for food sold loose seems to be a rather unproblematic feature but there might be issues with generating and updating the information. Ensuring that the required information is readily available to retailers selling non-prepacked food and to restaurants from their suppliers would reduce the information costs. Flexibility for Member States with the implementation should allow tailoring the measures to the domestic characteristics of each Member State’s food retail and food catering business and might enable a more cost effective regime.

Die Analyse zeigt, dass die Bereitstellung von Informationen über den Gehalt an Allergenen den von den Verbrauchern geäußerten Sicherheits- und Gesundheitsbedenken entspräche. Obgleich die Gesamtkosten bezogen auf die davon betroffenen Unternehmen voraussichtlich erheblich sind, sind die entsprechenden Betriebskosten schwer zu quantifizieren. Die eigentliche Herstellung eines physischen Etiketts für lose verkaufte Lebensmittel scheint relativ unproblematisch zu sein, aber hinsichtlich der Generierung und Aktualisierung der Informationen könnte es zu Problemen kommen. Wenn sichergestellt wird, dass die seitens der jeweiligen Lieferanten benötigten Informationen für Einzelhändler, die nicht verpackte Lebensmittel verkaufen, sowie für Restaurants leicht verfügbar sind, würden die Informationskosten sinken. Eine gewisse Flexibilität für die Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Umsetzung sollte es ermöglichen, die Maßnahmen auf die innerstaatlichen Merkmale des Lebensmitteleinzelhandels und der Gastronomie in den einzelnen Mitgliedstaaten zuzuschneiden und könnte eine kosteneffizientere Regelung möglich machen.

Under a voluntary approach there is less likely to be consistency in the provision of reliable and accurate information.

Die Wahrscheinlichkeit einer kohärenten Bereitstellung zuverlässiger und genauer Informationen ist im Falle eines freiwilligen Ansatzes geringer.

Policy Issue 3: Clarification of the use of origin labelling on foods

Politische Frage 3: Klarstellung des Einsatzes der Ursprungskennzeichnung bei Lebensmitteln

Current problems

Derzeitige Probleme

Details about the origin of products are often found on food labels, either because legislation requires that this is present or a company voluntarily decides to provide such information. Although detailed data is unavailable, it would seem that more and more products contain some indication of origin. This leads to expectations from consumers to both more origin labelling and assurances that when it is provided they can be certain that the information is not false or misleading . The latter issue is also of interest to the industry, not least as the use of origin labelling can give a competitive advantage . Consequently they would wish to have a level playing field across the EU, with clear 'rules' on origin labelling. However, at the horizontal level of legislation such rules are not in place.

Detailangaben zum Ursprung von Erzeugnissen finden sich oftmals auf den Etiketten von Lebensmitteln, entweder weil die Rechtsvorschriften diese Angaben verlangen, oder weil sich ein Unternehmen freiwillig entschließt, derartige Informationen anzugeben. Obwohl keine detaillierten Daten vorliegen, scheinen mehr und mehr Erzeugnisse irgendwelche Angaben zum Ursprung zu tragen. Dies führt zu Erwartungen seitens der Verbraucher, sowohl hinsichtlich einer weiter gehenden Ursprungskennzeichnung als auch in Bezug auf die Zusicherung, dass die Verbraucher sicher sein können, dass bereitgestellte Informationen nicht falsch oder irreführend sind . Die letztgenannte Frage ist auch von Interesse für die Industrie, nicht zuletzt aufgrund der Tatsache, dass der Einsatz einer Ursprungskennzeichnung zu einem Wettbewerbsvorteil führen kann . Infolgedessen wünscht sie sich europaweit gleiche Wettbewerbsbedingungen, mit eindeutigen „Regeln“ für die Ursprungskennzeichnung. Auf der Ebene der horizontalen Rechtsvorschriften sind derartige Regeln jedoch nicht vorhanden.

Policy options

Politische Optionen

The options of no EU action, a voluntary approach and a statutory approach to require mandatory origin labelling for all unprocessed food or to address specific justified demands of origin labelling or to lay down criteria to frame the voluntary use of origin labelling were examined.

Geprüft wurden die Optionen „kein EU-Handeln“, „freiwilliger Ansatz“ und „ordnungspolitischer Ansatz“ für die Einführung einer zwingenden Ursprungskennzeichnung für alle unverarbeiteten Lebensmittel, für die Erfüllung bestimmter gerechtfertigter Bedürfnisse im Bereich der Ursprungskennzeichnung oder für die Festlegung von Kriterien zur Absteckung eines Rahmens für den freiwilligen Einsatz einer Ursprungskennzeichnung.

Main findings

Wichtigste Feststellungen

Consumers across the European Union value country of origin information on foods. The costs of mandatory country of origin labelling are variable and dependent on the extent of the requirement. However, the potential costs are reduced through the number of companies that already provide such information and through existing tracking and tracing systems. A suitable transition period that enabled for any labelling changes that might be required to be incorporated into the usual labelling cycle would help to reduce any direct costs associated with changes in the legislation.

Überall in der Europäischen Union schätzen Verbraucher Informationen zum Ursprungsland auf Lebensmitteln. Die Kosten einer zwingenden Ursprungslandkennzeichnung sind variabel und hängen vom Umfang der Anforderung ab. Die potenziellen Kosten verringern sich jedoch durch die Anzahl der Unternehmen, die derartige Informationen bereits bereitstellen, sowie durch vorhandene Systeme zum Orten und Verfolgen von Erzeugnissen. Eine angemessene Übergangsfrist, die eine Einbeziehung eventuell nötig werdender Änderungen bei der Kennzeichnung von Erzeugnissen in den üblichen Kennzeichnungszyklus gestattet, würde dazu beitragen, mit kennzeichnungsrechtlichen Änderungen möglicherweise verbundene Direktkosten zu senken.

In meeting consumers’ demands and contributing to an informed choice the introduction of different degrees of origin labelling for different food products, modelled after the different consumers’ demands for labelling would constitute a benefit compared to the current situation. However, to secure these benefits, the country of origin label has to be clear, understandable and not misleading to the consumer. Current labelling practices are poorly understood by consumers and are sometimes even misleading. Clarification about the use of origin labelling would thus be a benefit to the consumers but also to industry and enforcement authorities.

Durch die Befriedigung der Verbraucherbedürfnisse sowie durch den Beitrag zur Möglichkeit einer fundierten Auswahl würde die Einführung verschiedener Grade der Ursprungskennzeichnung für verschiedene Lebensmittelerzeugnisse, die entsprechend den verschiedenen Kennzeichnungsbedürfnissen der Verbraucher konzipiert werden, im Vergleich zur derzeitigen Situation einen Vorteil darstellen. Um diese Vorteile zu gewährleisten, muss die Ursprungslandkennzeichnung jedoch klar und verständlich sein und darf für den Verbraucher nicht irreführend sein. Die derzeitigen Kennzeichnungspraktiken sind für die Verbraucher schlecht verständlich und zuweilen sogar irreführend. Klarstellungen zum Einsatz der Ursprungskennzeichnung wären somit von Nutzen für die Verbraucher, aber auch für die Industrie und die Durchsetzungsbehörden.

Policy Issue 4: Consistent application of ingredients listing rules

Politische Frage 4: Einheitliche Anwendung von Regeln für Zutatenlisten

Current problems

Derzeitige Probleme

Currently, alcoholic beverages are not required to bear listing of ingredients. This situation is not the result of an explicit derogation granted by Directive 2000/13/EC but of a legal limbo rooted in the acknowledgement that specific rules are needed for ingredient listing of alcoholic beverages because of their particular characteristics and production methods. So, whilst there is in the current legislation a theoretical obligation for alcoholic beverages to label their ingredients, in reality this requirement never became operational due to the lack of specific rules.

Derzeit müssen alkoholische Getränke nicht mit Zutatenlisten versehen sein. Diese Situation ist nicht das Ergebnis einer durch die Richtlinie 2000/13/EG gewährten ausdrücklichen Ausnahmeregelung, sondern die Folge rechtlicher Ungewissheiten, deren Wurzeln darin liegen, dass allgemein anerkannt wird, dass für die Zutatenlisten alkoholischer Getränke aufgrund ihrer besonderen Eigenschaften und Herstellungsmethoden spezifische Regeln benötigt werden. Zwar sehen die derzeitigen Rechtsvorschriften eine theoretische Verpflichtung zur Auflistung der Zutaten von alkoholischen Getränken vor, in der Realität wurde diese Anforderung infolge des Fehlens spezifischer Regeln allerdings niemals wirksam.

Policy options

Politische Optionen

The options of no EU action, voluntary approach and statutory approach to exempt all or part of alcoholic beverages from ingredients listing or on the contrary to make operational the current rules have been examined.

Geprüft wurden die Optionen „kein EU-Handeln“, „freiwilliger Ansatz“ und „ordnungspolitischer Ansatz“, um alle oder einen Teil der alkoholischen Getränke von der Anforderung der Zutatenliste freizustellen, oder aber die derzeitigen Regeln operationell zu machen.

Main findings

Wichtigste Feststellungen

There is little evidence on the impacts of extending horizontal, mandatory ingredient listing requirements to alcoholic beverages, which so far have been exempt from regulation and the level of consumer interest in ingredient labelling of alcoholic beverages is unclear.

Es gibt wenig Indizien für die Auswirkungen einer Ausdehnung der horizontalen, zwingenden Anforderungen in Bezug auf die Zutatenliste auf alkoholische Getränke, die bisher von einer Regulierung freigestellt waren, und es ist unklar, inwieweit die Verbraucher Interesse an einer Zutatenkennzeichnung alkoholischer Getränke haben.

Although significant progress has been made in relation to the labelling of allergens, the situation is still unchanged for other ingredients which may be present in alcoholic drinks and not labelled, such as food additives and flavours that are used in many of these drinks, including ready-to-drink beverages, without any information for consumers. Consumers should be provided with information that is useful and vital to enable them to make an informed decision and often to prevent them from being misled. Therefore, the use of substances that are likely to influence the consumer's choice because of their presence or technological effect on the finished product should normally be expected to result in compulsory labelling.

Obgleich hinsichtlich der Kennzeichnung von Allergenen erhebliche Fortschritte erzielt wurden, ist die Situation für andere Zutaten, die in alkoholischen Getränken enthalten sein können, aber nicht auf dem Etikett angegeben werden, nach wie vor unverändert; dies gilt beispielsweise für Lebensmittelzusatzstoffe und Aromen, die in vielen dieser Getränke, auch in trinkfertigen Getränken, ohne jegliche Information für die Verbraucher eingesetzt werden. Verbraucher sollten Informationen erteilt werden, die für sie sinnvoll und unverzichtbar sind, um eine fundierte Entscheidung zu treffen und ihre Irreführung zu vermeiden. Daher sollte normalerweise zu erwarten sein, dass der Einsatz von Stoffen, bei denen angenommen werden kann, dass sie aufgrund ihres Vorkommens im Endprodukt oder ihrer technologischen Wirkung auf das Endprodukt die Entscheidung der Verbraucher beeinflussen, zu einer zwingenden Kennzeichnung führt.

Introducing ingredient listings would impose some small costs on the producers to change and print new labels, while the actual ingredient listing should be readily available to the company.

Die Einführung von Zutatenlisten würde im Zusammenhang mit der Änderung der Etiketten und dem Druck neuer Etiketten zu gewissen geringen Kosten für die Hersteller führen, wobei allerdings die Zutatenliste selbst für die Unternehmen leicht verfügbar sein sollte.

Conclusion

Schlussfolgerung

In considering the various options and their respective impacts, the challenge for the Commission is how to streamline and simplify the food labelling scene without undermining the high level of consumer protection pursued by the Community. The impact of any regulatory approach could be minimised by providing transition periods that allow for the labelling changes to be made during the normal cycle for label changes that are in operation within a company.

Bei der Abwägung der verschiedenen Optionen und ihrer jeweiligen Auswirkungen besteht die Herausforderung für die Kommission darin, das Gefüge der Lebensmittelkennzeichnung zu optimieren und zu vereinfachen, ohne dabei das hohe Verbraucherschutzniveau, das von der Gemeinschaft angestrebt wird, zu untergraben. Die Auswirkungen jedes ordnungspolitischen Ansatzes könnten minimiert werden, indem Übergangsfristen eingeräumt werden, die es gestatten, die Änderungen im Bereich der Kennzeichnung auf den normalen Etikettenänderungszyklus innerhalb eines Unternehmens abzustimmen.