Grounds
|
|
1. By its application the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland asks the Court, first, to annul Council Regulation (EC) No 2007/2004 of 26 October 2004 establishing a European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union (OJ 2004 L 349, p. 1) and, second, to maintain the effects of that regulation until the adoption of a new regulation to replace it, except in so far as Regulation No 2007/2004 excludes that Member State from participation in its application.
|
1. Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har ved sin stævning nedlagt påstand dels om annullation af Rådets forordning (EF) nr. 2007/2004 af 26. oktober 2004 om oprettelse af et europæisk agentur for forvaltning af det operative samarbejde ved EU-medlemsstaternes ydre grænser (EUT L 349, s. 1), dels om, at virkningerne af denne forordning opretholdes, indtil der som erstatning herfor udstedes en ny forordning, dog ikke for så vidt som forordning nr. 2007/2004 udelukker nævnte medlemsstat fra at deltage i anvendelsen af forordningen.
|
|
Legal context
|
Retsforskrifter
|
|
Protocol on the position of the United Kingdom and Ireland
|
Protokollen om Det Forenede Kongeriges og Irlands stilling
|
|
2. Title IV of Part Three of the EC Treaty (‘Title IV’) establishes the legal bases for the adoption of measures concerning visas, asylum, immigration and other policies related to free movement of persons.
|
2. Afsnit IV i EF-traktatens tredje del (herefter »afsnit IV«) indfører det retsgrundlag, der gør det muligt at vedtage foranstaltninger på området for visum, asyl, indvandring og andre politikker i forbindelse med den frie bevægelighed for personer.
|
|
3. The Protocol on the position of the United Kingdom and Ireland, annexed to the EU Treaty and the EC Treaty by the Treaty of Amsterdam (‘the Protocol on Title IV’), concerns the participation of those Member States in the adoption of measures proposed pursuant to the provisions of Title IV.
|
3. Protokollen om Det Forenede Kongeriges og Irlands stilling, der er knyttet som bilag til EU-traktaten og EF-traktaten ved Amsterdamtraktaten (herefter »protokollen om afsnit IV«), vedrører nævnte medlemsstaters deltagelse i vedtagelsen af foranstaltninger i henhold til bestemmelserne i afsnit IV.
|
|
4. Under Article 1 of the Protocol on Title IV, subject to Article 3 of that protocol, the United Kingdom and Ireland are not to take part in the adoption of proposed measures pursuant to Title IV, and under Article 2 of that protocol those measures are not to be binding on or applicable in those Member States.
|
4. Det fremgår af artikel 1 i protokollen om afsnit IV, at med forbehold af artikel 3 deltager Det Forenede Kongerige og Irland ikke i vedtagelsen af foranstaltninger, der foreslås i henhold til afsnit IV, og i henhold til nævnte protokols artikel 2 er sådanne foranstaltninger ikke bindende for og finder ikke anvendelse i disse medlemsstater.
|
|
5. Under Article 3 of the Protocol on Title IV:
|
5. Artikel 3 i protokollen om afsnit IV bestemmer:
|
|
‘1. The United Kingdom or Ireland may notify the President of the Council in writing, within three months after a proposal or initiative has been presented to the Council pursuant to Title IV … that it wishes to take part in the adoption and application of any such proposed measure, whereupon that State shall be entitled to do so. …
|
»1. Det Forenede Kongerige eller Irland kan inden for tre måneder efter, at et forslag eller initiativ er blevet forelagt for Rådet i henhold til afsnit IV […], skriftligt meddele Rådets formand, at den pågældende stat ønsker at deltage i vedtagelsen og anvendelsen af sådanne foreslåede foranstaltninger, hvorefter den skal have ret hertil […]
|
|
…
|
[…]
|
|
2. If after a reasonable period of time a measure referred to in paragraph 1 cannot be adopted with the United Kingdom or Ireland taking part, the Council may adopt such measure in accordance with Article 1 without the participation of the United Kingdom or Ireland. In that case Article 2 applies.’
|
2. Hvis en foranstaltning som nævnt i stk. 1 ikke kan vedtages inden for en rimelig tid med deltagelse af Det Forenede Kongerige eller Irland, kan Rådet vedtage den i henhold til artikel 1 uden deltagelse af Det Forenede Kongerige eller Irland. I så fald finder artikel 2 anvendelse.«
|
|
6. Article 4 of the Protocol on Title IV confers on the United Kingdom and Ireland the right at any time to accept existing measures under Title IV. In that case the procedure provided for in Article 11(3) EC is to apply mutatis mutandis .
|
6. Artikel 4 i protokollen om afsnit IV giver Det Forenede Kongerige og Irland ret til når som helst at acceptere de eksisterende foranstaltninger inden for rammerne af afsnit IV. I så fald finder proceduren i artikel 11, stk. 3, EF tilsvarende anvendelse.
|
|
7. In accordance with Article 7 of the Protocol on Title IV, ‘Articles 3 and 4 shall be without prejudice to the Protocol integrating the Schengen acquis into the framework of the European Union’.
|
7. Det anføres i artikel 7 i protokollen om afsnit IV, at »artikel 3 og 4 ikke berører protokollen om integration af Schengenreglerne i Den Europæiske Union«.
|
|
The Protocol integrating the Schengen acquis into the framework of the European Union
|
Protokollen om integration af Schengenreglerne i Den Europæiske Union
|
|
8. Under Article 1 of the Protocol integrating the Schengen acquis into the framework of the European Union, annexed to the EU Treaty and the EC Treaty by the Treaty of Amsterdam (‘the Schengen Protocol’), 13 Member States of the European Union are authorised to establish closer cooperation among themselves within the scope of the Schengen acquis as defined in the annex to the protocol.
|
8. I henhold til artikel 1 i protokollen om integration af Schengenreglerne i Den Europæiske Union, der i henhold til Amsterdamtraktaten er knyttet til EU-traktaten og til EF-traktaten (herefter »Schengenprotokollen«), bemyndiges 13 medlemsstater af Den Europæiske Union til at indføre et tættere indbyrdes samarbejde inden for anvendelsesområdet for Schengenreglerne, som de fremgår af listen i bilaget til protokollen.
|
|
9. The Schengen acquis thus defined includes the Agreement, signed in Schengen (Luxembourg) on 14 June 1985, between the Governments of the States of the Benelux Economic Union, the Federal Republic of Germany and the French Republic on the gradual abolition of checks at their common borders (OJ 2000 L 239, p. 13, ‘the Schengen Agreement’) and the Convention implementing the Schengen Agreement signed, also in Schengen, on 19 June 1990 (OJ 2000 L 239, p. 19, ‘the Implementing Convention’). Those two acts together constitute the ‘Schengen Agreements’.
|
9. De således definerede Schengenregler omfatter bl.a. aftalen mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser, undertegnet i Schengen (Luxembourg) den 14. juni 1985 (EFT 2000 L 239, s. 13, herefter »Schengenaftalen«), samt konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen (EFT 2000 L 239, s. 19, herefter »gennemførelseskonventionen«), der blev undertegnet den 19. juni 1990 ligeledes i Schengen. Disse to retsakter udgør tilsammen »Schengenaftalerne«.
|
|
10. Under Article 4 of the Schengen Protocol:
|
10. Schengenprotokollens artikel 4 bestemmer:
|
|
‘Ireland and the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, which are not bound by the Schengen acquis, may at any time request to take part in some or all of the provisions of this acquis.
|
»Irland og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, der ikke er bundet af Schengenreglerne, kan til enhver tid anmode om at deltage i nogle af eller alle disse regler.
|
|
The Council shall decide on the request with the unanimity of its members referred to in Article 1 and of the representative of the Government of the State concerned.’
|
Rådet træffer afgørelse om anmodningen med enstemmighed blandt medlemmerne som nævnt i artikel 1 og repræsentanten for den pågældende stats regering.«
|
|
11. Article 5 of the Schengen Protocol provides:
|
11. Artikel 5 i Schengenprotokollen bestemmer:
|
|
‘1. Proposals and initiatives to build upon the Schengen acquis shall be subject to the relevant provisions of the Treaties.
|
»1. Forslag og initiativer til udbygning af Schengenreglerne er underlagt de relevante traktatbestemmelser.
|
|
In this context, where either Ireland or the United Kingdom or both have not notified the President of the Council in writing within a reasonable period that they wish to take part, the authorisation referred to in Article 11 of the Treaty establishing the European Community or Article 40 of the Treaty on European Union shall be deemed to have been granted to the Member States referred to in Article 1 and to Ireland or the United Kingdom where either of them wishes to take part in the areas of cooperation in question.
|
Hvis enten Irland eller Det Forenede Kongerige eller begge ikke inden for en rimelig tid skriftligt har meddelt Rådets formand, at de ønsker at deltage, anses i den forbindelse de i artikel 1 nævnte medlemsstater samt Irland eller Det Forenede Kongerige, såfremt en af disse stater ønsker at deltage i de pågældende samarbejdsområder, for at have opnået den bemyndigelse, der er omhandlet i artikel 11 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab eller i artikel 40 i traktaten om Den Europæiske Union.
|
|
2. The relevant provisions of the Treaties referred to in the first subparagraph of paragraph 1 shall apply even if the Council has not adopted the measures referred to in Article 2(1), second subparagraph.’
|
2. De relevante traktatbestemmelser, der er nævnt i stk. 1, første afsnit, finder anvendelse, også selv om Rådet ikke har vedtaget de foranstaltninger, der er nævnt i artikel 2, stk. 1, andet afsnit.«
|
|
12. Article 8 of the Schengen Protocol provides:
|
12. Artikel 8 i Schengenprotokollen bestemmer:
|
|
‘For the purposes of the negotiations for the admission of new Member States into the European Union, the Schengen acquis and further measures taken by the institutions within its scope shall be regarded as an acquis which must be accepted in full by all States candidates for admission.’
|
»I forbindelse med forhandlingerne om optagelse af nye medlemsstater i Den Europæiske Union betragtes Schengenreglerne og yderligere foranstaltninger, der træffes af institutionerne inden for rammerne heraf, som gældende regler, der skal accepteres fuldt ud af alle stater, der søger om optagelse.«
|
|
The declarations relating to the Schengen Protocol
|
Erklæringer ad Schengenprotokollen
|
|
13. In Declaration No 45 on Article 4 of the Protocol integrating the Schengen acquis into the framework of the European Union (‘Declaration No 45’), the High Contracting Parties invite the Council to seek the opinion of the Commission of the European Communities before it decides on a request under that article. Those parties also ‘undertake to make their best efforts with a view to allowing Ireland or the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, if they so wish, to use the provisions of Article 4 of the said Protocol so that the Council may be in a position to take the decisions referred to in that Article upon the date of entry into force of that Protocol or at any time thereafter’.
|
13. Ifølge erklæring nr. 45 ad artikel 4 i protokollen om integration af Schengenreglerne i Den Europæiske Union (herefter »erklæring nr. 45«) opfordrer De Høje Kontraherende Parter Rådet til at høre Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, før det træffer afgørelse om en anmodning i henhold til denne artikel 4. De Høje Kontraherende Parter »forpligter sig endvidere til at udfolde deres bedste bestræbelser med henblik på at gøre det muligt for Irland og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, hvis de måtte ønske det, at anvende bestemmelserne i nævnte artikel 4, således at Rådet vil kunne træffe de i denne artikel nævnte afgørelser samtidig med eller efter ikrafttrædelsen af denne protokol«.
|
|
14. According to Declaration No 46 on Article 5 of the Protocol integrating the Schengen acquis into the framework of the European Union (‘Declaration No 46’), the High Contracting Parties ‘undertake to make all efforts in order to make action among all Member States possible in the domains of the Schengen acquis, in particular whenever Ireland and the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland have accepted some or all of the provisions of that acquis in accordance with Article 4 of the [Schengen Protocol]’.
|
14. Ifølge erklæring nr. 46 ad artikel 5 i protokollen om integration af Schengenreglerne i Den Europæiske Union (herefter »erklæring nr. 46«) »forpligter [De Høje Kontraherende Parter] sig til at bestræbe sig på at muliggøre handling fra alle medlemsstaters side på Schengenreglernes områder, især hvis Irland og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har accepteret nogle af eller alle disse regler i overensstemmelse med artikel 4 i [Schengenprotokollen]«.
|
|
Decision 2000/365/EC
|
Afgørelse 2000/365/EF
|
|
15. Pursuant to the second paragraph of Article 4 of the Schengen Protocol, the Council on 29 May 2000 adopted Decision 2000/365/EC concerning the request of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland to take part in some of the provisions of the Schengen acquis (OJ 2000 L 131, p. 43).
|
15. Rådet vedtog den 29. maj 2000 i henhold til Schengenprotokollens artikel 4, stk. 2, afgørelse 2000/365/EF om anmodningen fra Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland om at deltage i visse bestemmelser i Schengenreglerne (EFT L 131, s. 43).
|
|
16. Article 1 of that decision lists the provisions of the Schengen acquis in which the United Kingdom is to participate.
|
16. Artikel 1 i afgørelse 2000/365 opregner de bestemmelser i Schengenreglerne, som Det Forenede Kongerige deltager i.
|
|
17. Article 8(2) of the decision provides:
|
17. Artikel 8, stk. 2, i afgørelse 2000/365 bestemmer:
|
|
‘From the date of adoption of this Decision the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland shall be deemed irrevocably to have notified the President of the Council under Article 5 of the Schengen Protocol that it wishes to take part in all proposals and initiatives which build upon the Schengen acquis referred to in Article 1. Such participation shall cover the territories referred to in Article 5(1) and (2) respectively, to the extent that the proposals and initiatives build upon the provisions of the Schengen acquis to which those territories become bound.’
|
»Fra datoen for denne afgørelses vedtagelse anses Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland for i henhold til artikel 5 i Schengenprotokollen uigenkaldeligt at have meddelt formanden for Rådet, at de ønsker at deltage i alle forslag og initiativer, som bygger på de i artikel 1 nævnte Schengenregler. Denne deltagelse skal omfatte de områder, der er nævnt i henholdsvis artikel 5, stk. 1 og 2, for så vidt forslag og initiativer bygger på de bestemmelser i Schengenreglerne, som disse områder bliver bundet af.«
|
|
Regulation No 2007/2004
|
Forordning nr. 2007/2004
|
|
18. As stated in the citations in its preamble, Regulation No 2007/2004 was adopted on the basis of Article 62(2)(a) EC and Article 66 EC.
|
18. Forordning nr. 2007/2004 blev, som det fremgår af henvisningerne heri, vedtaget på grundlag af artikel 62, nr. 2), litra a), EF og artikel 66 EF.
|
|
19. Recitals 1 to 4 in the preamble to the regulation read as follows:
|
19. De fire første betragtninger til nævnte forordning har følgende ordlyd:
|
|
‘(1) Community policy in the field of the EU external borders aims at an integrated management ensuring a uniform and high level of control and surveillance, which is a necessary corollary to the free movement of persons within the European Union and a fundamental component of an area of freedom, security and justice. To this end, the establishment of common rules on standards and procedures for the control of external borders is foreseen.
|
»1) Formålet med Fællesskabets politik vedrørende EU’s ydre grænser er at skabe en integreret forvaltning, der sikrer et højt og ensartet niveau for kontrol og overvågning, hvilket er en nødvendig følge af den frie bevægelighed for personer i Den Europæiske Union og et afgørende aspekt i et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. I den henseende er hensigten at indføre fælles regler for standarder og procedurer for kontrol ved de ydre grænser.
|
|
(2) The efficient implementation of the common rules calls for increased coordination of the operational cooperation between the Member States.
|
2) En effektiv anvendelse af fælles regler kræver en øget samordning af det operative samarbejde mellem medlemsstaterne.
|
|
(3) Taking into account the experiences of the External Borders Practitioners’ Common Unit, acting within the Council, a specialised expert body tasked with improving the coordination of operational cooperation between Member States in the field of external border management should therefore be established in the shape of a European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union (hereinafter referred to as the Agency).
|
3) Der bør derfor med udgangspunkt i erfaringerne fra den fælles grænsekontrolinstans inden for Rådets rammer oprettes en særlig ekspertenhed med den opgave at forbedre samordningen af det operative samarbejde mellem medlemsstaterne om forvaltning af de ydre grænser, i form af et europæisk agentur for forvaltning af det operative samarbejde ved EU-medlemsstaternes ydre grænser, agenturet.
|
|
(4) The responsibility for the control and surveillance of external borders lies with the Member States. The Agency should facilitate the application of existing and future Community measures relating to the management of external borders by ensuring the coordination of Member States’ actions in the implementation of those measures.’
|
4) Ansvaret for kontrol og overvågning af de ydre grænser ligger hos medlemsstaterne. Agenturet fremmer anvendelsen af nuværende og fremtidige fællesskabsforanstaltninger vedrørende forvaltning af de ydre grænser ved at samordne medlemsstaternes gennemførelse af sådanne foranstaltninger.«
|
|
20. According to recitals 23 and 26 in the preamble to Regulation No 2007/2004, the regulation constitutes a development of the provisions of the Schengen acquis, with the consequence that:
|
20. Det fremgår af 23.-26. betragtning til forordning nr. 2007/2004, at forordningen er et led i udviklingen af Schengenreglernes bestemmelser og medfører, at
|
|
– the delegations of the Republic of Iceland and the Kingdom of Norway are to participate as members of the Management Board of the Agency, albeit with limited voting rights;
|
– delegationer fra Republikken Island og Kongeriget Norge bør deltage i arbejdet i agenturets bestyrelse som medlemmer, men med begrænset stemmeret
|
|
– the Kingdom of Denmark, which is not taking part in the adoption of the regulation and is not bound by it or subject to its application, has a period of six months from the adoption of the regulation in which to decide whether it will implement it in its national law or not;
|
– Kongeriget Danmark, som ikke deltager i vedtagelsen af nævnte forordning, der ikke er bindende for og ikke finder anvendelse i Danmark, råder over en frist på seks måneder efter forordningens vedtagelse til at afgøre, hvorvidt det vil gennemføre denne forordning i sin nationale lovgivning
|
|
– the United Kingdom and Ireland are not taking part in the adoption of the regulation and are not bound by it or subject to its application.
|
– Det Forenede Kongerige og Irland ikke deltager i vedtagelsen af nævnte forordning, der ikke er bindende for og ikke finder anvendelse i disse lande.
|
|
21. Recital 25 in the preamble to Regulation No 2007/2004, relating to the United Kingdom, reads as follows:
|
21. 25. betragtning til forordning nr. 2007/2004, som vedrører Det Forenede Kongerige, har følgende ordlyd:
|
|
‘This Regulation constitutes a development of provisions of the Schengen acquis in which the United Kingdom does not take part, in accordance with [Decision 2000/365]. The United Kingdom is therefore not taking part in its adoption and is not bound by it or subject to its application.’
|
»Denne forordning udgør en videreudvikling af Schengenreglerne, som Det Forenede Kongerige ikke deltager i, i overensstemmelse med […] afgørelse 2000/365 […] Det Forenede Kongerige deltager derfor ikke i vedtagelsen af denne forordning, som ikke er bindende for og ikke finder anvendelse i Det Forenede Kongerige.«
|
|
22. Under Article 1 of Regulation No 2007/2004:
|
22. Artikel 1 i forordning nr. 2007/2004 bestemmer:
|
|
‘1. [An Agency] is hereby established with a view to improving the integrated management of the external borders of the Member States of the European Union.
|
»1. Der oprettes et […] agentur […] med henblik på forbedring af den integrerede forvaltning af EU-medlemsstaternes ydre grænser.
|
|
2. While considering that the responsibility for the control and surveillance of external borders lies with the Member States, the Agency shall facilitate and render more effective the application of existing and future Community measures relating to the management of external borders. It shall do so by ensuring the coordination of Member States’ actions in the implementation of those measures, thereby contributing to an efficient, high and uniform level of control on persons and surveillance of the external borders of the Member States.
|
2. Agenturet skal, samtidig med at der tages hensyn til, at ansvaret for kontrol og overvågning af de ydre grænser ligger hos medlemsstaterne, fremme og effektivisere anvendelsen af nuværende og fremtidige fællesskabsforanstaltninger vedrørende forvaltning af de ydre grænser ved at samordne medlemsstaternes gennemførelse af sådanne foranstaltninger og herved bidrage til at sikre et effektivt, højt og ensartet niveau for personkontrol og overvågning af medlemsstaternes ydre grænser.
|
|
3. The Agency shall also provide the Commission and the Member States with the necessary technical support and expertise in the management of the external borders and promote solidarity between Member States.
|
3. Agenturet skal ligeledes yde Kommissionen og medlemsstaterne den nødvendige tekniske støtte og ekspertise hvad angår forvaltning af de ydre grænser og fremme solidariteten mellem medlemsstaterne.
|
|
4. For the purposes of this Regulation, references to the external borders of the Member States shall mean the land and sea borders of the Member States and their airports and seaports, to which the provisions of Community law on the crossing of external borders by persons apply.’
|
4. I denne forordning skal henvisninger til medlemsstaternes ydre grænser forstås som henvisninger til medlemsstaternes land- og søgrænser samt deres luft- og søhavne, som er omfattet af fællesskabsrettens bestemmelser om personers passage af de ydre grænser.«
|
|
23. Article 2 of Regulation No 2007/2004 describes the main tasks of the Agency, which are in particular to coordinate operational cooperation between Member States in the field of management of external borders, to assist Member States on training of national border guards, including the establishment of common training standards, to follow up on the development of research relevant for the control and surveillance of external borders, to assist Member States in circumstances requiring increased technical and operational assistance at external borders, and to provide Member States with the necessary support in organising joint return operations.
|
23. Artikel 2 i forordning nr. 2007/2004 bestemmer, at agenturets væsentligste opgaver er at samordne det operative samarbejde mellem medlemsstaterne hvad angår forvaltning af de ydre grænser, bistå medlemsstaterne med uddannelse af nationale grænsevagter, herunder indføre fælles uddannelsesstandarder, følge udviklingen inden for forskning, der er relevant for kontrol og overvågning af de ydre grænser, bistå medlemsstaterne i situationer, der kræver øget teknisk og operativ bistand ved de ydre grænser samt yde medlemsstaterne den nødvendige støtte i forbindelse med tilrettelæggelsen af fælles tilbagesendelsesaktioner.
|
|
24. Under Article 2(2), without prejudice to the competencies of the Agency, Member States may continue cooperation at an operational level with other Member States and/or third countries at external borders, where such cooperation complements the action of the Agency. Member States must, however, refrain from any activity which could jeopardise the functioning of the Agency or the attainment of its objectives, and are to report to the Agency on these operational matters at the external borders outside the framework of the Agency.
|
24. Ifølge artikel 2, stk. 2, kan medlemsstaterne, uden at dette berører agenturets beføjelser, fortsætte samarbejdet på det operative plan med andre medlemsstater og/eller tredjelande ved de ydre grænser, hvis et sådant samarbejde supplerer agenturets indsats. Medlemsstaterne skal imidlertid afholde sig fra enhver aktivitet, som kan være til hinder for agenturets indsats eller gennemførelsen af dets mål, og skal aflægge rapport til agenturet om disse operative spørgsmål ved de ydre grænser uden for agenturets rammer.
|
|
25. Under Article 3 of Regulation No 2007/2004, the Agency is also to evaluate, approve and coordinate proposals for joint operations and pilot projects made by Member States, and may itself launch such initiatives in cooperation with Member States. It may also decide to co-finance joint operations and pilot projects.
|
25. I henhold til artikel 3 i forordning nr. 2007/2004 skal agenturet i øvrigt evaluere, godkende og samordne forslag til fælles operationer og pilotprojekter, der fremsættes af medlemsstaterne, og kan udvikle initiativer i samarbejde med medlemsstaterne. Det kan ligeledes beslutte at medfinansiere fælles operationer og pilotprojekter.
|
|
26. Under Article 5 of the regulation, the Agency is to establish and further develop a common core curriculum for border guards’ training and provide training at European level for instructors of the national border guards of Member States. It is also to offer additional training courses and seminars on subjects related to the control and surveillance of the external borders and return of third country nationals for officers of the competent national services of Member States.
|
26. Ifølge samme forordnings artikel 5 skal agenturet udarbejde og videreudvikle et fælles grundlæggende uddannelsesprogram for grænsevagter og tilbyde uddannelse på europæisk niveau for instruktører af medlemsstaternes nationale grænsevagter. Agenturet skal ligeledes tilbyde videreuddannelseskurser og seminarer for ansatte i medlemsstaternes kompetente nationale tjenester om emner i tilknytning til kontrol og overvågning af de ydre grænser og tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere.
|
|
27. Under Article 7 of the regulation, the Agency is to set up and keep centralised records of technical equipment for control and surveillance of external borders belonging to Member States, which they, on a voluntary basis, are willing to put at the disposal of other Member States for a temporary period following a needs and risks analysis carried out by the Agency.
|
27. I henhold til artikel 7 i forordning nr. 2007/2004 skal agenturet udarbejde og ajourføre en central fortegnelse over det tekniske udstyr til kontrol og overvågning af de ydre grænser, der tilhører medlemsstater, og som de på frivillig basis og efter anmodning fra en anden medlemsstat er villige til at stille til rådighed for denne midlertidigt i overensstemmelse med en behovs- og risikoanalyse udført af agenturet.
|
|
28. According to Article 12 of the regulation:
|
28. Det bestemmes i forordningens artikel 12:
|
|
‘1. The Agency shall facilitate operational cooperation of the Member States with Ireland and the United Kingdom in matters covered by its activities and to the extent required for the fulfilment of its tasks set out in Article 2(1).
|
»1. Agenturet bør fremme medlemsstaternes operative samarbejde med Irland og Det Forenede Kongerige i spørgsmål, der er omfattet af agenturets aktiviteter, og i det omfang, det er påkrævet med henblik på udførelsen af de opgaver, der er fastlagt i artikel 2, stk. 1.
|
|
2. Support to be provided by the Agency pursuant to Article 2(1)(f) shall cover the organisation of joint return operations of Member States in which Ireland or the United Kingdom, or both, also participate.
|
2. Den støtte, som agenturet skal yde i henhold til artikel 2, stk. 1, litra f), omfatter tilrettelæggelsen af medlemsstaternes fælles tilbagesendelsesaktioner, som Irland og/eller Det Forenede Kongerige deltager i.
|
|
3. The application of this Regulation to the borders of Gibraltar shall be suspended until the date on which an agreement is reached on the scope of the measures concerning the crossing by persons of the external borders of the Member States.’
|
3. Denne forordnings anvendelse på Gibraltars grænser suspenderes, indtil der opnås enighed om anvendelsesområdet for de foranstaltninger, der vedrører personers passage af medlemsstaternes ydre grænser.«
|
|
29. Article 21(3) of the regulation provides:
|
29. Artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 2007/2004 bestemmer:
|
|
‘Countries associated with the implementation, application and development of the Schengen acquis shall participate in the Agency. They shall have one representative and an alternate each in the Management Board. Under the relevant provisions of their association agreements, arrangements will be developed which shall, inter alia, specify the nature and extent of, and the detailed rules for, the participation by these countries in the work of the Agency, including provisions on financial contributions and staff.’
|
»De lande, som er associeret gennemførelsen, anvendelsen og udviklingen af Schengenreglerne, deltager i agenturet. De har hver en repræsentant og en suppleant i bestyrelsen. Ifølge de relevante bestemmelser i deres associeringsaftaler vil der blive udviklet ordninger, der bl.a. skal præcisere arten og omfanget af og fastsætte detaljerede regler for disse landes deltagelse i agenturets arbejde, herunder bestemmelser om finansielle bidrag og personale.«
|
|
Facts of the dispute
|
Sagens faktiske omstændigheder
|
|
30. On 11 November 2003 the Commission put before the Council a proposal for a regulation establishing the Agency.
|
30. Den 11. november 2003 forelagde Kommissionen Rådet et forslag til forordning om oprettelse af agenturet.
|
|
31. On 11 February 2004 the United Kingdom informed the Council of its intention to take part in the adoption of Regulation No 2007/2004. It referred to the notification procedure provided for in the second subparagraph of Article 5(1) of the Schengen Protocol and to the procedure mentioned in the Protocol on Title IV.
|
31. Den 11. februar 2004 meddelte Det Forenede Kongerige Rådet, at det ønskede at deltage i vedtagelsen af forordning nr. 2007/2004. Det Forenede Kongerige henviste i denne henseende til meddelelsesproceduren i Schengenprotokollens artikel 5, stk. 1, andet afsnit, samt til meddelelsesproceduren i protokollen om afsnit IV.
|
|
32. On 26 October 2004 the Council adopted Regulation No 2007/2004. Despite the notification of 11 February 2004 the United Kingdom was not allowed to take part in the adoption of the regulation, on the ground that it constituted a development of provisions of the Schengen acquis in which the United Kingdom does not take part, in accordance with Decision 2000/365.
|
32. Den 26. oktober 2004 vedtog Rådet forordning nr. 2007/2004. Det Forenede Kongerige fik uanset meddelelsen af 11. februar 2004 ikke tilladelse til at deltage i vedtagelsen af forordningen med den begrundelse, at forordningen er et led i udviklingen af de bestemmelser i Schengenreglerne, som Det Forenede Kongerige ikke deltager i i henhold til afgørelse 2000/365.
|
|
33. Since it considered that the Council’s refusal to allow it to take part in the adoption of Regulation No 2007/2004 constituted a breach of Article 5 of the Schengen Protocol, the United Kingdom brought the present action.
|
33. Da Det Forenede Kongerige mener, at Rådets nægtelse af at lade Det Forenede Kongerige deltage i vedtagelsen af forordning nr. 2007/2004 udgør en tilsidesættelse af Schengenprotokollens artikel 5, har Det Forenede Kongerige anlagt nærværende sag.
|
|
Forms of order sought by the parties
|
Parternes påstande
|
|
34. The United Kingdom claims that the Court should:
|
34. Det Forenede Kongerige har for Domstolen nedlagt følgende påstande:
|
|
– annul Regulation No 2007/2004;
|
– Forordning nr. 2007/2004 annulleres.
|
|
– determine, pursuant to Article 231 EC, that, following the annulment of Regulation No 2007/2004 and pending the adoption of new legislation in the matter, the provisions of the regulation should remain effective, except in so far as they have the effect of excluding the United Kingdom from participating in its application;
|
– Det fastslås i henhold til artikel 231 EF, at bestemmelserne i forordning nr. 2007/2004 fortsat gælder, efter at forordningen er annulleret, frem til vedtagelsen af ny lovgivning på området, dog ikke for så vidt som de medfører, at Det Forenede Kongerige udelukkes fra at deltage i anvendelsen af forordningen.
|
|
– order the Council to pay the costs.
|
– Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
|
|
35. The Council contends that the action should be dismissed and the United Kingdom ordered to pay the costs.
|
35. Rådet har nedlagt påstand om frifindelse og om, at Det Forenede Kongerige tilpligtes at betale sagens omkostninger.
|
|
36. By order of the President of the Court of 17 August 2005, Ireland, the Republic of Poland and the Slovak Republic were given leave to intervene in support of the form of order sought by the United Kingdom, and the Kingdom of Spain and the Commission of the European Communities were given leave to intervene in support of the form of order sought by the Council.
|
36. Ved kendelse af 17. august 2005 afsagt af Domstolens præsident fik Irland, Republikken Polen og Den Slovakiske Republik tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Det Forenede Kongeriges påstande, og Kongeriget Spanien og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber fik tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Rådets påstande.
|
|
The action
|
Om søgsmålet
|
|
Arguments of the parties
|
Parternes argumenter
|
|
37. The United Kingdom’s principal submission is that, in excluding it from the procedure for the adoption of Regulation No 2007/2004, the Council relied on an incorrect interpretation of the Schengen Protocol and infringed Article 5 of that protocol.
|
37. Det Forenede Kongerige har principalt gjort gældende, at Rådet ved at udelukke det fra vedtagelsen af forordning nr. 2007/2004 har handlet på grundlag af en fejlagtig fortolkning af Schengenprotokollen og tilsidesat Schengenprotokollens artikel 5.
|
|
38. According to the United Kingdom, it cannot be argued that the system established by Article 5 of the Schengen Protocol is subordinate to that established by Article 4 of the Protocol. Articles 4 and 5 are independent of each other, so that the United Kingdom is not required, in order to take part in measures adopted on the basis of Article 5, previously to have been allowed under Article 4 to take part in the corresponding Schengen acquis.
|
38. Det kan nemlig ikke antages, at den ordning, som er indført ved Schengenprotokollens artikel 5, er underordnet den ordning, som er fastsat ved samme protokols artikel 4. Protokollens artikel 4 og 5 er uafhængige, således at Det Forenede Kongerige for at kunne deltage i foranstaltninger truffet i henhold til artikel 5 ikke er pligtig at indhente forudgående tilladelse efter nævnte artikel 4 til at deltage i Schengenreglerne.
|
|
39. In support of its position, the United Kingdom argues in particular that the interpretation of Articles 4 and 5 of the Schengen Protocol proposed by the Council is contradicted by the structure and language of those two provisions, infringes the very nature of the mechanism set up by Article 5, and is incompatible with Declaration No 46.
|
39. Det Forenede Kongerige har til støtte for sit standpunkt nærmere bestemt gjort gældende, at den af Rådet anlagte fortolkning af Schengenprotokollens artikel 4 og 5 modsiges af disse bestemmelsers opbygning og ordlyd, at fortolkningen er i strid med beskaffenheden af den mekanisme, som er indført ved artikel 5, og at fortolkningen tilsidesætter erklæring nr. 46.
|
|
40. That interpretation would moreover deprive Article 5 of the Schengen Protocol of its effect, which is to ensure maximum participation of the United Kingdom and Ireland in measures based on the Schengen acquis, and is not necessary either to safeguard the effectiveness of Article 7 of the Protocol on Title IV or to preserve the integrity of the Schengen acquis. In any case, such an interpretation would have effects that were grossly disproportionate to the aim pursued and, since the Council, as can be seen from its current practice, has a ‘loose and ill-defined’ conception of what is to be understood by ‘proposals and initiatives to build upon the Schengen acquis’, would have the consequence that the mechanism laid down in Article 5 could operate in a way that was incompatible with the principle of legal certainty and with the fundamental principles governing enhanced cooperation.
|
40. Ifølge Det Forenede Kongerige berøver en sådan fortolkning Schengenprotokollens artikel 5 dens effektive virkning, som i det væsentlige er at sikre, at Det Forenede Kongerige og Irland kan deltage mest muligt i foranstaltningerne til udbygning af Schengenreglerne, og fortolkningen er hverken nødvendig for at sikre, at artikel 7 i protokollen om afsnit IV har effektiv virkning, eller for at bevare Schengenreglernes sammenhæng. En sådan fortolkning er under alle omstændigheder særdeles uforholdsmæssig i forhold til det forfulgte formål og indebærer, at eftersom Rådet i sin nuværende praksis anvender »en bred og løs« fortolkning af udtrykket »forslag og initiativer til udbygning af Schengenreglerne«, vil den i artikel 5 indeholdte mekanisme fungere på en måde, der er i strid med retssikkerhedsprincippet og de grundlæggende principper, der gælder for det tættere samarbejde.
|
|
41. The United Kingdom submits, in the alternative, that if the interpretation of Articles 4 and 5 of the Schengen Protocol put forward by the Council is correct, the words ‘proposals and initiatives to build upon the Schengen acquis’ in the first subparagraph of Article 5(1) of that protocol should be understood as referring only to measures inextricably connected with the Schengen acquis (‘Schengen-integral’ measures), such as measures amending provisions in the acquis, which the United Kingdom could not join in without first having accepted the provisions being amended. By contrast, that provision does not cover measures that are merely ‘Schengen-related’, namely those which, although designed to develop or complement certain objectives of the Schengen acquis, are not so intimately connected with that acquis that its integrity would be put at risk if a Member State not taking part in that acquis were nevertheless able to take part in the adoption of such measures. It follows that, when measures in the latter category are being adopted, the position of the United Kingdom is not governed by the provisions of that protocol but, depending on the case, by those of the Protocol on Title IV or the relevant provisions of the ‘third pillar’. Since Regulation No 2007/2004 must be regarded as falling within that category of measures, the United Kingdom should not have been excluded from the adoption of that regulation.
|
41. Subsidiært har Det Forenede Kongerige gjort gældende, at såfremt den af Rådet anlagte fortolkning af Schengenprotokollens artikel 4 og 5 er korrekt, skal udtrykket »forslag og initiativer til udbygning af Schengenreglerne« i protokollens artikel 5, stk. 1, første afsnit, forstås således, at udtrykket alene omfatter de foranstaltninger, der er uløseligt forbundet med Schengenreglerne (integrerede Schengenforanstaltninger), som f.eks. foranstaltninger til ændring af de bestemmelser i disse regler, som Det Forenede Kongerige ikke kan deltage i uden først at have tilsluttet sig de bestemmelser, der ligger til grund for ændringerne. Derimod falder de bestemmelser, som alene »relaterer sig til Schengen«, uden for nævnte bestemmelses anvendelsesområde, idet der nemlig er tale om bestemmelser, som – selv om de er vedtaget med henblik på at udvikle eller supplere visse af målene i Schengenreglerne – ikke er så nært knyttet til Schengenreglerne, at disse reglers integritet bringes i fare, hvis en medlemsstat, som ikke deltager i nævnte regler, alligevel kan deltage i vedtagelsen af sådanne foranstaltninger. Heraf følger, at i forbindelse med vedtagelse af foranstaltninger, som henhører under sidstnævnte kategori, vil Det Forenede Kongeriges stilling ikke være omfattet af bestemmelserne i nævnte protokol, men vil alt efter omstændighederne være omfattet af bestemmelser i protokollen om afsnit IV eller de relevante bestemmelser under »tredje søjle«. Eftersom forordning nr. 2007/2004 skal anses for at henhøre under denne kategori af foranstaltninger, burde Det Forenede Kongerige ikke have været udelukket fra forordningens vedtagelse.
|
|
42. The Council submits, first, that the object of Article 5 of the Schengen Protocol, contrary to the United Kingdom’s submissions, is not to confer a right on that State but to reassure the Member States participating in the Schengen acquis in its entirety that their actions will not be jeopardised by the reluctance of other Member States to join in those actions. The wording of the provision moreover confirms that interpretation, in that, unlike the wording of Article 4 of that protocol and Article 3 of the Protocol on Title IV, it does not explicitly recognise such a right.
|
42. Rådet har for det første bemærket, i modsætning til, hvad Det Forenede Kongerige har anført, at målet med Schengenprotokollens artikel 5 ikke er at indrømme Det Forenede Kongerige en rettighed, men derimod at sikre de medlemsstater, som deltager i samtlige Schengenregler, at der ikke rejses tvivl om deres handlinger som følge af de andre medlemsstaters uvilje mod at deltage heri. Nævnte bestemmelses ordlyd bekræfter i øvrigt denne fortolkning, for så vidt som den til forskel fra ordlyden af Schengenprotokollens artikel 4 og artikel 3 i protokollen om afsnit IV ikke udtrykkeligt indeholder en sådan rettighed.
|
|
43. The interpretation of Article 5(1) of the Schengen Protocol proposed by the United Kingdom would deprive the vetting procedure in Article 4 of that protocol of its effectiveness, since, where a Member State had, on the basis of that article, been refused the right to take part in the adoption of a particular measure, that State could nevertheless take part in any measure developing the area in question by making use of the procedure provided for in Article 5. The integrity of the Schengen acquis would therefore no longer be guaranteed, and Article 7 of the Protocol on Title IV, which provides that Articles 3 and 4 of that protocol are to be without prejudice to the provisions of the Schengen Protocol, would likewise be deprived of effectiveness.
|
43. Ifølge Rådet kan den af Det Forenede Kongerige anlagte fortolkning af Schengenprotokollens artikel 5, stk. 1, berøve godkendelsesproceduren i samme protokols artikel 4 sin effektive virkning, eftersom en medlemsstat, såfremt den nægtes ret til at deltage i vedtagelsen af en bestemt foranstaltning, alligevel kan deltage i enhver foranstaltning til udbygning af det berørte område under anvendelse af den procedure, som er fastsat i nævnte artikel 5. Schengenreglernes integritet vil således ikke længere være sikret, og artikel 7 i protokollen om afsnit IV, som bestemmer, at protokollens artikel 3 og 4 ikke berører bestemmelserne i Schengenprotokollen, vil ligeledes blive berøvet sin effektive virkning.
|
|
44. The Council submits, second, that the distinction drawn by the United Kingdom between ‘Schengen-integral’ and merely ‘Schengen-related’ measures finds no support in either primary or secondary law. In this respect, it observes that the United Kingdom’s proposed definition of ‘Schengen-related’ measures is based on a misunderstanding of what could constitute a threat to the integrity of the Schengen acquis, and that the distinction in question creates unnecessary legal uncertainty in that it entails a discrepancy between what should be understood by ‘measure developing the Schengen acquis’ in relation to the adoption of a measure applicable to the Republic of Iceland and the Kingdom of Norway on the one hand and one applicable to the United Kingdom and Ireland on the other.
|
44. Rådet har dernæst gjort gældende, at den sondring, som Det Forenede Kongerige foretager mellem integrerede Schengenforanstaltninger og de foranstaltninger, som alene »relaterer sig til Schengen«, hverken kan støttes på primærretten eller den afledte ret. Rådet har i denne henseende anført, at den af Det Forenede Kongerige foreslåede definition af de foranstaltninger, som alene »relaterer sig til Schengen«, er baseret på en fejlagtig forståelse af, hvad der kan udgøre en fare for Schengenreglernes integritet, og at den omhandlede sondring skaber en unødvendig juridisk usikkerhed, idet den indebærer en uoverensstemmelse mellem, hvad der skal forstås ved »foranstaltning til udbygning af Schengenreglerne«, når det drejer sig om at vedtage en foranstaltning, som skal finde anvendelse i Republikken Island og Kongeriget Norge på den ene side og Det Forenede Kongerige og Irland på den anden.
|
|
45. The Council says, third, that its position is altogether compatible with the principle of proportionality and the rules applicable to enhanced cooperation. In the first place, the authors of the Treaty are not bound by the principle of proportionality. In the second place, the provisions of the EU and EC Treaties governing enhanced cooperation are without prejudice to those of the Schengen Protocol.
|
45. Rådet har for det tredje anført, at dets standpunkt fuldt ud er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og reglerne om det tættere samarbejde. Dels er traktatens ophavsmænd ikke bundet af proportionalitetsprincippet. Dels påvirker de bestemmelserne i EU-traktaten og EF-traktaten, som omhandler det forstærkede samarbejde, ikke bestemmelserne i Schengenprotokollen.
|
|
46. Ireland submits that the interpretation of Articles 4 and 5 of the Schengen Protocol proposed by the United Kingdom is consistent with the wording of those articles and corresponds to the current practice of the Council relating to measures concerning the Schengen acquis in which the United Kingdom and Ireland have been allowed to take part. That interpretation is moreover supported by the declarations relating to the Schengen Protocol attached to the Final Act of the Treaty of Amsterdam. Furthermore, the Council is unable to show any actual risk of damage to the Schengen acquis if the United Kingdom were allowed to take part in the adoption of Regulation No 2007/2004.
|
46. Irland har anført, at den af Det Forenede Kongerige anlagte fortolkning af Schengenprotokollens artikel 4 og 5 er i overensstemmelse med disse artiklers ordlyd og Rådets nuværende praksis for så vidt angår de foranstaltninger vedrørende Schengenreglerne, som Det Forenede Kongerige og Irland har fået tilladelse til at deltage i. Denne fortolkning støttes i øvrigt af de forskellige erklæringer vedrørende Schengenprotokollen, som er knyttet som bilag til Amsterdamtraktatens slutakt. Dertil kommer, at Rådet ikke er i stand til at godtgøre, at Schengenreglerne konkret bringes i fare, såfremt Det Forenede Kongerige deltager i vedtagelsen af forordning nr. 2007/2004.
|
|
47. According to the Republic of Poland, in view of the lack of clarity of the concept of the ‘Schengen acquis’, it cannot be clearly established whether Regulation No 2007/2004 forms part of that acquis or merely constitutes a development of it. It considers, however, that that regulation constitutes a measure developing the acquis. The right of the United Kingdom to take part in measures developing the Schengen acquis flows directly from Article 5 of the Schengen Protocol and is not subject to the prior application of Article 4 of that protocol. Moreover, there is no obstacle to allowing the United Kingdom to take part in the adoption of that regulation, since its participation is not a threat to the integrity or the functioning of the Schengen acquis or to its implementation.
|
47. Det er Republikken Polens opfattelse, at det henset til det upræcise begreb »Schengenreglerne« ikke klart kan fastlægges, om forordning nr. 2007/2004 henhører under Schengenreglerne, eller om forordningen blot er en udvikling af Schengenreglerne. Republikken Polen har imidlertid anført, at forordningen snarere er en foranstaltning til udvikling af Schengenreglerne. Det Forenede Kongeriges ret til at deltage i foranstaltninger til udvikling af Schengenreglerne følger direkte af Schengenprotokollens artikel 5 og er ikke betinget af, at samme protokols artikel 4 først tages i anvendelse. Der er desuden intet til hinder for at give Det Forenede Kongerige adgang til at deltage i vedtagelsen af nævnte forordning, idet en sådan deltagelse hverken udgør en fare for Schengenreglernes integritet eller funktion og heller ikke for gennemførelsen heraf.
|
|
48. According to the Slovak Republic, the right of the United Kingdom to take part in the adoption of Regulation No 2007/2004 depends on the absence of any threat to the integrity and coherence of the Schengen acquis applied so far. It is for the Council, since it has denied that right to the United Kingdom, to prove that that Member State’s participation in the application of that regulation would constitute such a threat. In the present case there is no threat.
|
48. Ifølge Den Slovakiske Republik er Det Forenede Kongeriges ret til at deltage i vedtagelsen af forordning nr. 2007/2004 betinget af, at de gældende Schengenreglers integritet og sammenhæng ikke bringes i fare. Da Rådet har nægtet Det Forenede Kongerige denne ret, tilkommer det Rådet at godtgøre, at medlemsstatens deltagelse i vedtagelsen af forordningen udgør en sådan fare. I det foreliggende tilfælde består en sådan fare imidlertid ikke.
|
|
49. The Kingdom of Spain submits that the United Kingdom’s action is unfounded. First, the United Kingdom’s principal claim is based on the conferral on that State by an article of the Schengen Protocol of a hypothetical right which the protocol does not grant. The interpretation put forward by the United Kingdom would entail a certain risk to the measures already adopted as a result of the closer cooperation established by that protocol, in that it would jeopardise the integrity and coherence of the Schengen acquis. Second, the United Kingdom’s alternative claim disregards the fact that it is for the Council to determine which measures are to be regarded as measures to build upon the Schengen acquis, and it is not for a Member State which is not party to the Schengen Agreements to perform that determination.
|
49. Kongeriget Spanien har anført, at Det Forenede Kongeriges søgsmål er grundløst. Det Forenede Kongeriges principale påstand bygger for det første på, at Det Forenede Kongerige indrømmes en hypotetisk ret i henhold til en artikel i Schengenprotokollen, som ikke giver Det Forenede Kongerige en sådan ret. Den af Det Forenede Kongerige anlagte fortolkning indebærer en klar risiko for de foranstaltninger, som allerede er vedtaget som følge af det forstærkede samarbejde, der er indført ved nævnte protokol, idet denne fortolkning bringer Schengenreglernes integritet og sammenhæng i fare. Det Forenede Kongeriges subsidiære påstand tager for det andet ikke hensyn til den omstændighed, at det tilkommer Rådet at fastlægge, hvilke foranstaltninger der skal anses for at udgøre foranstaltninger til udbygning af Schengenreglerne, og at det ikke tilkommer en medlemsstat, som ikke er part i Schengenaftalerne, at foretage denne vurdering.
|
|
50. The Commission states that the principal characteristic of closer cooperation in general and the Schengen acquis in particular is its integrity. The preservation and protection of that integrity and the coherence of the Schengen acquis are therefore essential concerns. The Schengen Protocol indeed contemplates partial participation by a Member State that is not party to the Schengen Agreements, but does not go so far as to provide for a system of ‘pick and choose’ by the Member States concerned, resulting in a patchwork of participation and obligations.
|
50. Kommissionen har anført, at integritet er det væsentligste kendetegn ved det forstærkede samarbejde i almindelighed og Schengenreglerne i særdeleshed. Bevarelsen og beskyttelsen af Schengenreglernes integritet og sammenhæng udgør derfor væsentlige hensyn. Schengenprotokollen giver ganske vist mulighed for, at en medlemsstat, som ikke er part i Schengenaftalerne, kan deltage delvist, men den går ikke så vidt, at den giver de berørte medlemsstater valgfrihed, som vil føre til et virvar af deltagere og forpligtelser.
|
|
51. According to the Commission, the interpretation of Articles 4 and 5 of the Schengen Protocol put forward by the United Kingdom is contrary to the scheme and logic of that protocol and may harm the coherence and integrity of the Schengen acquis.
|
51. Ifølge Kommissionen er den af Det Forenede Kongerige anlagte fortolkning af Schengenprotokollens artikel 4 og 5 ikke forenelig med protokollens opbygning og logik, og den kan underminere Schengenreglernes sammenhæng og integritet.
|
|
52. It submits, moreover, that the words ‘to build upon the Schengen acquis’ in the first subparagraph of Article 5(1) of the Schengen Protocol do not refer to a ‘loose and ill-defined’ conception of measures which can be adopted by the Member States taking part in an enhanced cooperation initiative, while a decision to classify a proposal as a measure ‘to build upon the Schengen acquis’ is not very different from a decision as to the proper legal basis for the adoption of a Community measure.
|
52. Kommissionen har i øvrigt anført, at udtrykket »til udbygning af Schengenreglerne« i Schengenprotokollens artikel 5, stk. 1, første afsnit, ikke tilsigter en »bred og løs« fortolkning af de foranstaltninger, der kan vedtages af de medlemsstater, som deltager i en forstærket samarbejdsaktion, idet en afgørelse om at kvalificere et forslag som »foranstaltning til udbygning af Schengenreglerne« næsten ikke adskiller sig fra en afgørelse om at fastlægge den rette hjemmel for vedtagelse af en fællesskabsretsakt.
|
|
53. Finally, the Commission observes that, in view of the particular nature of the Agency, its setting up is a ‘Schengen-integral’ measure in the sense in which the United Kingdom understands that expression, and is inextricably linked to the Schengen acquis. Moreover, the Agency is linked to an area of that acquis in which the United Kingdom has decided not to take part. It is therefore legitimate that the United Kingdom was not allowed to take part in the adoption of Regulation No 2007/2004.
|
53. Endelig har Kommissionen anført, at oprettelsen af agenturet er, henset til agenturets særlige karakter, en »integreret« Schengenforanstaltning i den forstand, hvori Det Forenede Kongerige anvender dette udtryk, og oprettelsen er uløseligt forbundet med Schengenreglerne. Agenturet er i øvrigt knyttet til et område under Schengenreglerne, som Det Forenede Kongerige har besluttet ikke at deltage i. Det er derfor berettiget, at Det Forenede Kongerige blev nægtet at deltage i vedtagelsen af forordning nr. 2007/2004.
|
|
Findings of the Court
|
Domstolens bemærkninger
|
|
54. In order to decide on the United Kingdom’s principal argument, the Court must examine whether the second subparagraph of Article 5(1) of the Schengen Protocol must be interpreted as applicable only to proposals and initiatives to build upon an area of the Schengen acquis in which the United Kingdom and/or Ireland have been allowed to take part pursuant to Article 4 of that protocol, or whether those two provisions must, on the contrary, as the United Kingdom submits, be regarded as independent of each other.
|
54. For at kunne tage stilling til Det Forenede Kongeriges principale argument skal det undersøges, om Schengenprotokollens artikel 5, stk. 1, andet afsnit, skal fortolkes således, at bestemmelsen kun kan finde anvendelse på forslag og initiativer til udbygning af et område under Schengenreglerne, som Det Forenede Kongerige og/eller Irland har fået tilladelse til at deltage i i henhold til samme protokols artikel 4, eller om disse to bestemmelser derimod, som Det Forenede Kongerige har anført, skal anses for at være uafhængige af hinanden.
|
|
55. Account should be taken not only of the wording of the provisions in question but also of their scheme, context, purpose and effectiveness.
|
55. Der skal i denne henseende ikke blot tages hensyn til de omhandlede bestemmelsers ordlyd, men også deres opbygning, den kontekst, som bestemmelserne indgår i, det formål, som bestemmelserne forfølger, samt deres effektive virkning.
|
|
56. It is apparent that Article 1 of the Schengen Protocol authorised 13 Member States to establish closer cooperation among themselves in areas within the scope of the Schengen acquis as binding on those States. In addition, it follows from Article 2 of that protocol that all measures adopted within the framework of the implementation of that closer cooperation must be regarded as an integral part of that acquis, which must moreover be accepted in full by the States candidates for admission, in accordance with Article 8 of the protocol.
|
56. Det bemærkes i det foreliggende tilfælde, at Schengenprotokollens artikel 1 bemyndiger 13 medlemsstater til at indføre et tættere indbyrdes samarbejde inden for området for Schengenreglerne, som disse medlemsstater er bundet af. Det følger desuden af protokollens artikel 2, at alle de foranstaltninger, som vedtages i forbindelse med gennemførelsen af det tættere samarbejde, skal anses for at udgøre en integrerende del af Schengenreglerne, som i øvrigt i henhold til samme protokols artikel 8 skal accepteres fuldt ud af alle stater, der søger om optagelse.
|
|
57. In so far as the United Kingdom and Ireland were the only Member States which were not parties to the Schengen Agreements that constitute the foundation of that closer cooperation, those two States were in a special situation, which the Schengen Protocol took into account in two respects.
|
57. For så vidt som Det Forenede Kongerige og Irland er de eneste medlemsstater, som ikke er part i Schengenaftalerne, der udgør grundlaget for det nævnte tættere samarbejde, befinder disse to medlemsstater sig i en særlig situation, som Schengenprotokollen tager hensyn til i to henseender.
|
|
58. First, as Article 4 of the Schengen Protocol provides, that protocol reserves to those two Member States the right to apply at any time to take part in only certain provisions of the acquis in force on the date of the application to take part. Second, that protocol reserves to those Member States, under the second subparagraph of Article 5(1), the option of not taking part in proposals and initiatives to build upon that acquis.
|
58. For det første, som det fremgår af Schengenprotokollens artikel 4, giver denne bestemmelse de to medlemsstater ret til at anmode om til enhver tid at deltage i nogle af de Schengenregler, som er gældende på tidspunktet for anmodningen om deltagelse. For det andet indrømmer protokollens artikel 5, stk. 1, andet afsnit, nævnte medlemsstater ret til ikke at deltage i forslag og initiativer til udbygning af Schengenreglerne.
|
|
59. While those two provisions thus relate to two different aspects of the Schengen acquis, it cannot however be inferred from that circumstance alone that they must be read independently of each other.
|
59. Selv om disse to bestemmelser således vedrører to forskellige aspekter af Schengenreglerne, kan det ikke med rette alene på denne baggrund udledes, at bestemmelserne skal læses uafhængigt af hinanden.
|
|
60. As follows from the use by the first subparagraph of Article 5(1) of the Schengen Protocol of the words ‘proposals and initiatives to build upon the Schengen acquis’, the measures referred to in that provision are based on the Schengen acquis within the meaning of Article 4 of that protocol, of which they constitute merely an implementation or further development.
|
60. Det følger nemlig af anvendelsen af udtrykket »forslag og initiativer til udbygning af Schengenreglerne« i Schengenprotokollens artikel 5, stk. 1, første afsnit, at de foranstaltninger, som er omfattet af bestemmelsen, hviler på Schengenreglerne i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i protokollens artikel 4, og blot udgør gennemførelsen eller en senere udvikling heraf.
|
|
61. Logically, such measures must be consistent with the provisions they implement or develop, so that they presuppose the acceptance both of those provisions and of the principles on which those provisions are based.
|
61. Logisk set skal sådanne foranstaltninger være forenelige med de bestemmelser, som foranstaltningerne gennemfører eller indebærer en udvikling af, således at foranstaltningerne forudsætter, at både bestemmelserne og de principper, som udgør grundlaget herfor, accepteres.
|
|
62. It follows that the participation of a Member State in the adoption of a measure pursuant to Article 5(1) of the Schengen Protocol is conceivable only to the extent that that State has accepted the area of the Schengen acquis which is the context of the measure or of which it is a development.
|
62. Heraf følger, at en medlemsstats deltagelse i vedtagelsen af en foranstaltning i henhold til Schengenprotokollens artikel 5, stk. 1, kun kan ske, for så vidt som medlemsstaten har tiltrådt det område under Schengenreglerne, som foranstaltningen henhører under, eller som den udgør en udvikling af.
|
|
63. In those circumstances, since Article 4 of the Schengen Protocol provides for the possibility of the United Kingdom and Ireland joining in the Schengen acquis, those Member States cannot be allowed to take part in the adoption of a measure under Article 5(1) of that protocol without first having been authorised by the Council to accept the area of the acquis on which that measure is based.
|
63. Eftersom Schengenprotokollens artikel 4 omhandler muligheden for, at Det Forenede Kongerige og Irland kan tiltræde Schengenreglerne, kan der under disse omstændigheder ikke gives nævnte medlemsstater tilladelse til at deltage i vedtagelsen af en foranstaltning i henhold til samme protokols artikel 5, stk. 1, såfremt Rådet ikke forinden har bemyndiget medlemsstaterne til at tiltræde det område under Schengenreglerne, som den omhandlede foranstaltning har grundlag i.
|
|
64. Furthermore, the above interpretation is in keeping with the purpose both of Article 4 of the Schengen Protocol and of Article 5 of that protocol, and is such as to ensure the full effectiveness of each of those pro visions.
|
64. Dertil kommer, at ovenstående fortolkning er forenelig med det formål, som forfølges både ved Schengenprotokollens artikel 4 og artikel 5, og den sikrer fuldt ud begge bestemmelsers effektive virkning.
|
|
65. That interpretation does not in any way interfere with the possibility, reserved to the United Kingdom and Ireland by the second subparagraph of Article 5(1) of the Schengen Protocol, of choosing, even when those Member States have been authorised to accept part or all of the Schengen acquis, not to take part in the adoption of measures implementing or developing the parts of the acquis which they have been authorised to accept.
|
65. Denne fortolkning skader på ingen måde den mulighed, som er indrømmet Det Forenede Kongerige og Irland ved Schengenprotokollens artikel 5, stk. 1, andet afsnit, for at vælge – selv om disse medlemsstater har fået tilladelse til at tiltræde nogle af eller alle Schengenreglerne – ikke at deltage i vedtagelsen af foranstaltninger til gennemførelse eller udvikling af de dele af Schengenreglerne, som Irland og Det Forenede Kongerige ikke er part i.
|
|
66. Moreover, such an interpretation makes it possible to take into account both the wording and the objective of Article 4 of the Schengen Protocol, since the flexibility thus given by Article 5 of that protocol to the two Member States concerned as regards their free choice whether or not to join in measures implementing and developing the Schengen acquis is capable of overcoming their possible reluctance, in the absence of such a choice, to accept provisions of the Schengen acquis, and of thereby encouraging them to make as much use as possible of the possibility reserved to them by Article 4.
|
66. En sådan fortolkning gør det desuden muligt at tage hensyn til både ordlyden af og formålet med Schengenprotokollens artikel 4, idet den fleksibilitet, som samme protokols artikel 5 således tilbyder de to berørte medlemsstater hvad angår friheden til at tiltræde foranstaltninger til gennemførelse og udvikling af Schengenreglerne, kan fjerne den modvilje, som medlemsstaterne i mangel af en sådan valgfrihed kunne have ved at acceptere Schengenreglerne, og dermed tilskynde dem til at anvende den i artikel 4 indeholdte mulighed i videst muligt omfang.
|
|
67. By contrast, the interpretation proposed by the United Kingdom would have the consequence of depriving Article 4 of the Schengen Protocol of all effectiveness, in that the United Kingdom and Ireland could take part in all proposals and initiatives to build upon the Schengen acquis, under Article 5(1) of that protocol, even though they had not accepted the relevant provisions of that acquis or had not been authorised to take part in them under the second paragraph of Article 4 of that protocol. As is apparent from Declaration No 45, Article 4 is of essential importance in the system established by the Schengen Protocol in that it seeks to ensure the maximum participation of all Member States in the Schengen acquis.
|
67. Den af Det Forenede Kongerige anlagte fortolkning medfører derimod, at Schengenprotokollens artikel 4 berøves sin effektive virkning, for så vidt som Det Forenede Kongerige og Irland vil kunne deltage i alle forslag og initiativer til udbygning af Schengenreglerne i henhold til protokollens artikel 5, stk. 1, selv om disse medlemsstater ikke har tiltrådt de relevante bestemmelser i Schengenreglerne eller ikke har fået tilladelse til at deltage i medfør af samme protokols artikel 4, stk. 2. Det fremgår imidlertid af erklæring nr. 45, at artikel 4 er af væsentlig betydning inden for rammerne af den ordning, som er fastsat ved Schengenprotokollen, idet artikel 4 har til formål at sikre, at alle medlemsstater kan deltage mest muligt i Schengenreglerne.
|
|
68. In the light of those considerations, the conclusion must be that the interpretation of the second subparagraph of Article 5(1) of the Schengen Proposal put forward by the United Kingdom cannot be accepted and that provision must be understood as applicable only to proposals and initiatives to build upon an area of the Schengen acquis which the United Kingdom and/or Ireland have been authorised to take part in pursuant to Article 4 of that protocol.
|
68. På grundlag af disse betragtninger må det konkluderes, at den af Det Forenede Kongerige anlagte fortolkning af Schengenprotokollens artikel 5, stk. 1, andet afsnit, ikke kan tages til følge, og at bestemmelsen skal fortolkes således, at den kun kan finde anvendelse på forslag og initiativer til udbygning af et område under Schengenreglerne, som Det Forenede Kongerige og/eller Irland har fået tilladelse til at deltage i i henhold til samme protokols artikel 4.
|
|
69. That interpretation is moreover borne out by Article 8(2) of Decision 2000/365, from which it also follows that participation in proposals and initiatives which build upon the Schengen acquis is possible only if the provisions of that acquis to which those proposals or initiatives relate apply in the Member State wishing to participate, which implies that that Member State has previously accepted that acquis.
|
69. Denne fortolkning støttes i øvrigt af artikel 8, stk. 2, i afgørelse 2000/365, hvoraf det ligeledes følger, at deltagelse i forslag og initiativer, som bygger på Schengenreglerne, kun kan ske, såfremt de bestemmelser, som forslagene og initiativerne vedrører, finder anvendelse i den medlemsstat, som ønsker at deltage, hvilket forudsætter, at medlemsstaten forinden har tiltrådt Schengenreglerne.
|
|
70. It is common ground in the present case that the United Kingdom has not accepted the area of the Schengen acquis which forms the context of Regulation No 2007/2004, namely that relating to the crossing of external borders.
|
70. Det er i det foreliggende tilfælde ubestridt, at Det Forenede Kongerige ikke har tiltrådt Schengenreglerne, hvorunder hører forordning nr. 2007/2004, som omhandler passage af de ydre grænser.
|
|
71. In those circumstances, it must be held that, by refusing to allow the United Kingdom the right to take part in the adoption of Regulation No 2007/2004, on the ground that that Member State had not first been authorised to take part in the area of cooperation which formed the context of that regulation, the Council did not misinterpret and misapply the second subparagraph of Article 5(1) of the Schengen Protocol.
|
71. Det må under disse omstændigheder fastslås, at ved at nægte Det Forenede Kongerige ret til at deltage i vedtagelsen af forordning nr. 2007/2004 med den begrundelse, at denne medlemsstat ikke forinden havde fået tilladelse til at deltage i det samarbejdsområde, som forordningen henhører under, har Rådet ikke foretaget en urigtig fortolkning og anvendelse af Schengenprotokollens artikel 5, stk. 1, andet afsnit.
|
|
72. It follows that the United Kingdom’s principal argument in support of its action for annulment must be rejected as unfounded.
|
72. Heraf følger, at det argument, som Det Forenede Kongerige har påberåbt sig principalt til støtte for sit annullationssøgsmål, skal forkastes som ugrundet.
|
|
73. As regards the United Kingdom’s alternative argument, it should be observed, to begin with, that the distinction drawn by that Member State between what it calls ‘Schengen-integral’ measures and what it regards as merely ‘Schengen-related’ measures has no basis either in the EU and EC Treaties or in secondary Community law.
|
73. Hvad angår Det Forenede Kongeriges subsidiære argument bemærkes indledningsvis, at denne medlemsstats sondring mellem foranstaltninger, som kvalificeres som integrerede Schengenforanstaltninger, og foranstaltninger, som alene »relaterer sig til Schengen«, hverken har støtte i EU-traktaten, EF-traktaten eller den afledte fællesskabsret.
|
|
74. It should be observed, next, that although the United Kingdom contests the classification performed by the Council, it admits itself that Regulation No 2007/2004 is linked with the provisions of the Schengen acquis, since it considers that it is none the less a ‘Schengen-related’ measure.
|
74. Det bemærkes dernæst, at selv om Det Forenede Kongerige har bestridt Rådets kvalifikation, har det anerkendt, at forordning nr. 2007/2004 knytter sig til Schengenreglernes bestemmelser, idet det er af den opfattelse, at der er tale om en foranstaltning, som »relaterer sig til Schengen«.
|
|
75. Despite those considerations and the fact that in the present case the Council’s allegedly incorrect classification is not directly linked to the choice of legal basis for the adoption of Regulation No 2007/2004, namely Articles 62(2)(a) EC and 66 EC, it must be stated that, like the choice of the legal basis of a Community act, the classification by the Council of Regulation No 2007/2004 as a measure developing the provisions of the Schengen acquis had a direct effect on the determination of the provisions governing the procedure for the adoption of that regulation, and consequently also on the possibility of the United Kingdom being able to take part in that procedure.
|
75. Uagtet disse betragtninger og den omstændighed, at Rådets angiveligt fejlagtige kvalifikation i det foreliggende tilfælde ikke direkte er forbundet med valget af hjemmel for vedtagelsen af forordning nr. 2007/2004, nemlig artikel 62, nr. 2), litra a), EF og artikel 66 EF, bemærkes, at i lighed med valget af hjemmel for en fællesskabsretsakt har Rådets kvalifikation af forordning nr. 2007/2004 som foranstaltning til udbygning af Schengenreglernes bestemmelser haft direkte indflydelse på fastlæggelsen af, hvilke bestemmelser der gælder for proceduren for vedtagelse af denne forordning, og som følge heraf ligeledes indflydelse på Det Forenede Kongeriges mulighed for at deltage i denne procedure.
|
|
76. In so far as the exercise by the United Kingdom of the option to take part in the adoption of a proposal presented pursuant to the provisions of Title IV is not, in accordance with Article 3(1) of the Protocol on Title IV, subject to compliance with any condition other than the notification period laid down by that provision, the classification of Regulation No 2007/2004 as a measure developing provisions of the Schengen acquis had a direct effect on the rights of that Member State.
|
76. For så vidt som Det Forenede Kongeriges mulighed for at deltage i vedtagelsen af et forslag fremsat i henhold til bestemmelserne i traktatens afsnit IV ikke er betinget af overholdelsen af andre krav end en meddelelsesfrist, jf. artikel 3, stk. 1, i protokollen om afsnit IV, har kvalifikationen af forordning nr. 2007/2004 som foranstaltning til udbygning af Schengenreglernes bestemmelser haft direkte indflydelse på de rettigheder, som medlemsstaten tillægges.
|
|
77. Consequently, and by analogy with what applies in relation to the choice of the legal basis of a Community act, it must be concluded that in a situation such as that at issue in the present case the classification of a Community act as a proposal or initiative to build upon the Schengen acquis within the meaning of the first subparagraph of Article 5(1) of the Schengen Protocol must rest on objective factors which are amenable to judicial review, including in particular the aim and the content of the act (see Case C‑300/89 Commission v Council [1991] ECR I‑2867 (‘ Titanium dioxide ’), paragraph 10; Case C‑176/03 Commission v Council [2005] ECR I‑7879, paragraph 45; and Case C‑440/05 Commission v Council [2007] ECR I‑0000, paragraph 61).
|
77. Henset til ovenstående og analogt med, hvad der gælder med hensyn til valg af hjemmel for en fællesskabsretsakt, bemærkes, at i en situation som den i sagen omhandlede skal kvalifikationen af en fællesskabsretsakt som forslag eller initiativ til udbygning af Schengenreglerne i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i Schengenprotokollens artikel 5, stk. 1, første afsnit, foretages på grundlag af objektive forhold, herunder bl.a. retsaktens formål og indhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol (jf. bl.a. dom af 11.6.1991, sag C-300/89, Kommissionen mod Rådet, »titandioxid«, Sml. I, s. 2867, præmis 10, af 13.9.2005, sag C-176/03, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 7879, præmis 45, og af 23.10.2007, sag C-440/05, Kommissionen mod Rådet, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 61).
|
|
78. It is in the light of those considerations that it must be examined whether, as the United Kingdom submits, the Council was wrong to classify Regulation No 2007/2004 as a measure developing provisions of the Schengen acquis.
|
78. Det skal i lyset af ovenstående undersøges, om Rådet, som Det Forenede Kongerige har anført, med føje kunne kvalificere forordning nr. 2007/2004 som en foranstaltning til udvikling af Schengenreglernes bestemmelser.
|
|
79. As to the purpose of Regulation No 2007/2004, it is apparent from the first three recitals in the preamble and from Article 1(1) and (2) that it was intended to improve the integrated management of external borders and to facilitate and render more effective the application of the common rules on standards and procedures for the control of those borders.
|
79. Hvad angår formålet med forordning nr. 2007/2004 fremgår det af forordningens tre første betragtninger og af forordningens artikel 1, stk. 1 og 2, at den har til formål at forbedre den integrerede forvaltning af de ydre grænser samt fremme og effektivisere anvendelsen af de fælles regler for standarder og procedurer for kontrol ved de ydre grænser.
|
|
80. As to the content of Regulation No 2007/2004, it must be observed that the Agency set up by that regulation has the task, as may be seen from recital 3 and Article 2, in particular of coordinating operational cooperation between Member States in the field of management of external borders, assisting Member States in the training of national border guards, and providing Member States, where circumstances require, with increased technical and operational assistance at external borders.
|
80. Det bemærkes vedrørende indholdet af forordning nr. 2007/2004, at det i medfør af forordningen oprettede agentur bl.a. har til opgave, som det fremgår af forordningens tredje betragtning og artikel 2, at samordne det operative samarbejde mellem medlemsstaterne hvad angår forvaltning af de ydre grænser, bistå medlemsstaterne med uddannelse af nationale grænsevagter og yde medlemsstaterne – i situationer, hvor dette er krævet – en øget teknisk og operativ bistand ved de ydre grænser.
|
|
81. In this respect, it is clear, first, that the common rules referred to by Regulation No 2007/2004 which are to be applied in connection with the integrated management of external borders were laid down in the Common Manual adopted by the Executive Committee established by the Implementing Convention (OJ 2002 C 313, p. 97).
|
81. Det bemærkes i denne henseende for det første, at de fælles regler, som forordning nr. 2007/2004 henviser til, og som skal anvendes inden for rammerne af den integrerede forvaltning af de ydre grænser, er fastsat i Den Fælles Håndbog, der er vedtaget af Schengen-Eksekutivkomitéen, som er nedsat ved gennemførelseskonventionen (EFT 2002 C 313, s. 97).
|
|
82. As appears from recital 1 in the preamble to Council Regulation (EC) No 790/2001 of 24 April 2001 reserving to the Council implementing powers with regard to certain detailed provisions and practical procedures for carrying out border checks and surveillance (OJ 2001 L 116, p. 5), that manual was established with a view to implementing the provisions of Chapter 2, ‘Crossing external borders’, of Title II of the Implementing Convention and forms part of the Schengen acquis as referred to in Article 1 of the Schengen Protocol, in accordance with Article 1 of Council Decision 1999/435/EC of 20 May 1999 concerning the definition of the Schengen acquis for the purpose of determining, in conformity with the relevant provisions of the Treaty establishing the European Community and the Treaty on European Union, the legal basis for each of the provisions or decisions which constitute the acquis (OJ 1999 L 176, p. 1).
|
82. Som det fremgår af første betragtning til Rådets forordning (EF) nr. 790/2001 af 24. april 2001 om at forbeholde Rådet gennemførelsesbeføjelserne vedrørende visse detailbestemmelser og konkrete procedurer i forbindelse med grænsekontrol og grænseovervågning (EFT L 116, s. 5), er håndbogen imidlertid udarbejdet med henblik på gennemførelse af bestemmelserne i kapitel II, som har overskriften »Passage af de ydre grænser«, i gennemførelseskonventionens afsnit II, og den udgør en del af Schengenreglerne, jf. artikel 1 i Rådets afgørelse 1999/435/EF af 20. maj 1999 om definition af Schengenreglerne med henblik på, i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab og traktaten om Den Europæiske Union, at fastsætte retsgrundlaget for de bestemmelser og afgørelser, der udgør Schengenreglerne (EFT L 176, s. 1).
|
|
83. It should be recalled, second, that both the title of the Schengen Agreement and the fourth recital in its preamble and Article 17 of the agreement show that its principal objective was the abolition of checks on persons at the common borders of the Member States and the transfer of those checks to their external borders. The importance of that objective in the context of the Schengen Agreements is underlined by the place occupied in the Implementing Convention by the provisions on the crossing of external borders, and by the fact that, under Articles 6 and 7 of that convention, checks at external borders are to be carried out in accordance with uniform principles, with the Member States having to implement constant and close cooperation in order to ensure that those checks are carried out effectively.
|
83. Det bemærkes for det andet, at det fremgår både af overskriften og fjerde afsnit i præamblen til Schengenaftalen samt af Schengenaftalens artikel 17, at denne aftale hovedsagelig har til formål at ophæve personkontrollen ved medlemsstaternes fælles grænser og at flytte personkontrollen fra medlemsstaternes fælles grænser til de ydre grænser. Betydningen af dette mål inden for rammerne af Schengenaftalerne understreges af den plads, som bestemmelserne om passage af de ydre grænser indtager i gennemførelseskonventionen, og den omstændighed, at kontrollen ved de ydre grænser, jf. gennemførelseskonventionens artikel 6 og 7, skal udføres i henhold til ensartede principper, idet medlemsstaterne skal iværksætte et nært og permanent samarbejde med henblik på at sikre den effektive udførelse af kontrollen.
|
|
84. It follows that checks on persons at the external borders of the Member States and consequently the effective implementation of the common rules on standards and procedures for those checks must be regarded as constituting elements of the Schengen acquis.
|
84. Heraf følger, at personkontrollen ved medlemsstaternes ydre grænser, og følgelig den effektive gennemførelse af fælles regler for standarder og procedurer for denne kontrol, skal anses for at udgøre forhold, som henhører under Schengenreglerne.
|
|
85. Since, as stated in paragraphs 79 and 80 above, Regulation No 2007/2004 is intended, as regards both its purpose and its content, to improve those checks, that regulation must be regarded as constituting a measure to build upon the Schengen acquis within the meaning of the first subparagraph of Article 5(1) of the Schengen Protocol.
|
85. Da forordning nr. 2007/2004 som anført i denne doms præmis 79 og 80 både har til formål og opgave at forbedre kontrollen, skal forordningen anses for at udgøre en foranstaltning til udbygning af Schengenreglerne i henhold til Schengenprotokollens artikel 5, stk. 1, første afsnit.
|
|
86. In those circumstances, the Council was right to classify Regulation No 2007/2004 as a measure developing the provisions of the Schengen acquis.
|
86. Under disse omstændigheder er det med rette, at Rådet har kvalificeret forordning nr. 2007/2004 som en foranstaltning til udbygning af Schengenreglernes bestemmelser.
|
|
87. It follows that the United Kingdom’s alternative argument cannot be accepted either.
|
87. Det følger heraf, at det argument, som Det Forenede Kongerige har påberåbt sig subsidiært til støtte for sagen, heller ikke kan tiltrædes.
|
|
88. Accordingly, the United Kingdom’s claim for the annulment of Regulation No 2007/2004 cannot be upheld, and there is consequently no need for the Court to rule on that Member State’s application concerning the maintenance of the effects of the regulation.
|
88. Det Forenede Kongeriges påstand om annullation af forordning nr. 2007/2004 kan derfor ikke tages til følge, hvorfor det findes ufornødent for Domstolen at tage stilling til Det Forenede Kongeriges påstand om, at forordningens virkninger opretholdes.
|
|
89. The action brought by the United Kingdom must therefore be dismissed.
|
89. Herefter bør Rådet frifindes.
|
|
Costs
|
Sagens omkostninger
|
|
90. Under Article 69(2) of the Rules of Procedure, the unsuccessful party is to be ordered to pay the costs, if they have been applied for in the successful party’s pleadings. Since the Council has applied for costs and the United Kingdom has been unsuccessful, the United Kingdom must be ordered to pay the costs. Under the first subparagraph of Article 69(4) of the Rules of Procedure, the Member States and institutions which have intervened in the proceedings must bear their own costs.
|
90. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Rådet har nedlagt påstand om, at Det Forenede Kongerige tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Det Forenede Kongerige har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagens omkostninger. I medfør af samme reglements artikel 69, stk. 4, første afsnit, bærer medlemsstaterne og de institutioner, der har interveneret i sagen, deres egne omkostninger.
|