SONDERBERICHT Nr. 3/97 über das dezentrale Durchführungssystem für das PHARE-Programm (Zeitraum 1990-1995), zusammen mit den Antworten der Kommission (Vorgelegt gemäß Artikel 188c Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags) (97/C 175/02)

INFORME ESPECIAL N° 3/97 sobre el sistema descentralizado de ejecución del programa PHARE (período 1990 1995) acompañado de las respuestas de la Comisión (presentado de conformidad con el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 188 C del Tratado CE) (97/C 175/02)

INHALT

ÍNDICE

Ziffer Seite

Apartados Página

1. EINLEITUNG . 1.1 - 1.6 5

1. INTRODUCCIÓN . 1.1 - 1.6 5

2. FUNKTIONSWEISE DES DEZENTRALEN DURCHFÜHRUNGSSYSTEMS . 2.1 - 2.22 7

2. FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA DE GESTIÓN DESCENTRALIZADO . 2.1 - 2.22 7

Analyse der Ausführungsraten des PHARE-Finanzrahmens . 2.1 - 2.3 7

Análisis de los porcentajes de ejecución del presupuesto PHARE . 2.1 - 2.3 7

Höhe der Mittelbindungen . 2.1 - 2.3 7

Nivel de los compromisos presupuestarios . 2.1 - 2.3 7

Verzögerungen bei der Durchführung der Programme . 2.4 - 2.12 7

Retrasos en la ejecución de los programas . 2.4 - 2.12 7

Verzögerungen, die das PHARE-Programm als Ganzes betreffen . 2.5 - 2.7 7

Retrasos que afectan al conjunto del programa PHARE . 2.5 - 2.7 7

Verzögerungen auf der Ebene der dezentralen Durchführungsverfahren . 2.8 - 2.12 9

Retrasos registrados en los procedimientos DIS . 2.8 - 2.12 9

Organisation der Kommissionsdienste . 2.13 - 2.22 9

Organización de los servicios de la Comisión . 2.13 - 2.22 9

Rolle der Delegationen . 2.13 - 2.18 9

Función de las delegaciones . 2.13 - 2.18 9

Rolle der zentralen Kommissionsdienste . 2.19 - 2.22 10

Función de los servicios centrales de la Comisión . 2.19 - 2.22 10

3. PROGRAMM-DURCHFÜHRUNGSEINHEITEN (PMU) . 3.1 - 3.34 11

3. UNIDADES DE GESTIÓN DE LOS PROGRAMAS (PMU) . 3.1 - 3.34 11

Einrichtung der Programm-Durchführungseinheiten . 3.1 - 3.4 11

Creación de las unidades de gestión . 3.1 - 3.4 11

Rolle des Anweisungsbefugten für das Programm . 3.1 - 3.3 11

Función del ordenador de pagos de los programas . 3.1 - 3.3 11

Entwicklung der Programm-Durchführungseinheiten . 3.4 11

Desarrollo de las unidades de gestión . 3.4 11

Rolle der Programm-Durchführungseinheiten . 3.5 - 3.18 12

Función de las unidades de gestión . 3.5 - 3.18 12

Hauptmerkmale der Durchführungseinheiten . 3.5 - 3.9 12

Principales características de las unidades de gestión . 3.5 - 3.9 12

Rolle der an die Durchführungseinheiten geleisteten technischen Hilfe . 3.10 - 3.15 13

Función de la asistencia técnica a las unidades de gestión . 3.10 - 3.15 13

Verfahrenshandbuch für das DIS . 3.16 - 3.18 14

Manual de procedimientos del DIS . 3.16 - 3.18 14

Kosten der Durchführungseinheiten . 3.19 - 3.34 14

Coste de las unidades de gestión . 3.19 - 3.34 14

Betriebsausgaben der Durchführungseinheiten . 3.20 - 3.30 14

Gastos de funcionamiento de las unidades de gestión . 3.20 - 3.30 14

Kosten der technischen Hilfe aus dem Ausland zugunsten der Durchführungseinheiten . 3.31 - 3.34 16

Coste de la asistencia técnica extranjera de apoyo a las unidades de gestión . 3.31 - 3.34 16

4. KLARHEIT DES DEZENTRALEN DURCHFÜHRUNGSSYSTEMS . 4.1 - 4.35 17

4. CLARIDAD DEL SISTEMA DE GESTIÓN DESCENTRALIZADO . 4.1 - 4.35 17

Auftragsvergabe . 4.2 - 4.10 17

Adjudicación de contratos . 4.2 - 4.10 17

Ausgaben . 4.11 - 4.18 20

Gastos . 4.11 - 4.18 20

Einnahmen . 4.19 - 4.21 21

Ingresos . 4.19 - 4.21 21

Rechnungsführungs- und Finanzberichte . 4.22 - 4.28 21

Informes contables y financieros . 4.22 - 4.28 21

Berichte über die Wirksamkeit der Aktionen . 4.29 - 4.35 22

Informes sobre la eficacia de las acciones . 4.29 - 4.35 22

5. SCHLUSSFOLGERUNG . 5.1 - 5.24 23

5. CONCLUSIÓN . 5.1 - 5.24 23

Funktionsweise des dezentralen Durchführungssystems (DIS) . 5.2 - 5.6 23

Funcionamiento del sistema de gestión descentralizado (DIS) . 5.2 - 5.6 23

Programm-Durchführungseinheiten . 5.7 - 5.15 24

Unidades de gestión de los programas . 5.7 - 5.15 24

Klarheit des dezentralen Durchführungssystems . 5.16 - 5.23 25

Claridad del sistema de gestión descentralizado . 5.16 - 5.23 25

Zusammenfassende Schlußfolgerung . 5.24 26

Conclusión global . 5.24 26

ANHÄNGE 1-3 . 27-29

ANEXOS 1-3 . 27-29

Antworten der Kommission . 30

Respuestas de la Comisión . 30

1. EINLEITUNG

1. INTRODUCCIÓN

1.1. Im Dezember 1989 wurde im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 3906/89 des Rates (ABl. L 375 vom 23. 12. 1989) das PHARE-Programm zur Unterstützung des Reformprozesses in Polen und Ungarn, insbesondere durch Finanzierung von Vorhaben zur Umstrukturierung der Wirtschaft, geschaffen (1). Seither wurde das PHARE-Programm nach und nach auf weitere Länder ausgedehnt, nämlich Bulgarien, die Tschechoslowakei und Rumänien (2), danach Albanien, Estland, Lettland und Litauen (3) sowie Slowenien (4) und kürzlich Kroatien (5), Bosnien-Herzegowina (6) und die ehemalige jugoslawische Republik Makedonien (7). Seit dem Essener Gipfel vom Dezember 1994 hat das PHARE-Programm an Bedeutung gewonnen, es wurde nämlich zum wichtigsten Finanzinstrument zur Unterstützung der Heranführungsstrategie der Länder Mittel- und Osteuropas im Hinblick auf ihren Beitritt zur Europäischen Union. Am 30. Juni 1996 belief sich der seit 1990 insgesamt gebundene Mittelbetrag auf 5 757 Mio ECU. Wie aus Anhang 1 hervorgeht, wurde die Hilfe in den einzelnen Ländern auf zahlreiche Wirtschaftssektoren verteilt.

1.1. El programa PHARE se creó en diciembre de 1989 en el marco del Reglamento (CEE) n° 3906/89 del Consejo (DO L 375 de 23. 12. 1989), para apoyar a Polonia y a Hungría en sus respectivos procesos de reforma, en particular mediante la financiación de proyectos de reestructuración económica (1). Desde entonces, el programa PHARE se ha extendido en sucesivas etapas a Bulgaria, Checoslovaquia y Rumanía (2), y a continuación a Albania, Estonia, Letonia y Lituania (3), así como a Eslovenia (4), y más recientemente, a Croacia (5), a Bosnia-Herzegovina (6) y a la antigua República Yugoslava de Macedonia (7). A partir de la cumbre de Essen en diciembre de 1994, la función del programa PHARE se ha ampliado hasta constituirse en el principal instrumento financiero de apoyo a la estrategia de preadhesión de los países de Europa Central y Oriental a la Unión Europea. Así, al 30 de junio de 1996, el importe total comprometido desde 1990 ascendía a 5 757 millones de ecus. En cada país, la ayuda se ha repartido a un amplio abanico de sectores económicos, como muestra el Anexo 1. 1.2. Los Estados beneficiarios de ayudas externas de la Comunidad participan generalmente en la gestión de los fondos que reciben, pero el nivel y los procedimientos de descentralización varían considerablemente según los programas. En el caso de PHARE, se ha establecido a estos efectos un dispositivo especial denominado «Sistema descentralizado de aplicación» (8).

1.2. Die Empfängerstaaten der Außenhilfe der Gemeinschaft sind im allgemeinen an der Verwaltung der ihnen gewährten Mittel beteiligt, der Grad der Dezentralisierung und die entsprechenden Verfahren sind jedoch von Programm zu Programm sehr unterschiedlich. So wurde für PHARE ein besonderes System geschaffen, das sogenannte "dezentrale Durchführungssystem" (8).

1.3. Este sistema de procedimientos descentralizados canaliza una proporción cada vez mayor de ayuda PHARE. Así, en 1990, a pesar de que 38 millones de ecus, es decir un 22 % del total de 171 millones de ecus de pagos, habían seguido procedimientos descentralizados, en 1995 el importe correspondiente ascendía a 415 millones de ecus, lo que supone el 54 % de los pagos. El sistema descentralizado de aplicación constituía al final de 1995 el principal medio de ejecución del programa PHARE en Bulgaria, la República Checa, Rumanía, Eslovaquia, Hungría y Polonia (véase el cuadro n° 1). En los demás países PHARE, la implantación de dicho sistema estaba prevista para 1996 (9). Así, la mayor parte de los 6 700 millones de ecus concedidos al programa PHARE por el Consejo Europeo en la cumbre de Cannes en junio de 1995, para el período 1996 1999, se aplicará mediante el DIS (10). En la introducción de su manual sobre los procedimientos descentralizados, la Comisión subraya que la descentralización debe permitir una aplicación más fluida de los programas, y una movilización acelerada de los recursos financieros. Esta opinión de que la descentralización de los procedimientos constituiría un factor de incremento del porcentaje de ejecución de los créditos presupuestarios es ampliamente compartida, pero no se confirma en la práctica (véanse los apartados 2.2 y 2.3). En efecto, la debilidad institucional de las administraciones de los países beneficiarios todavía frena considerablemente la aplicación de los programas (véase el apartado 3.2).

1.3. Über die Verfahren dieses dezentralen Systems wird ein wachsender Anteil der PHARE-Hilfen abgewickelt. Während von den im Jahre 1990 getätigten Zahlungen im Gesamtbetrag von 171 Mio ECU ein Betrag in Höhe von 38 Mio ECU über dezentrale Verfahren abgewickelt worden ist, was einem Anteil von 22 % entspricht, belief sich der betreffende Betrag im Jahre 1995 auf 415 Mio ECU, was 54 % der Zahlungen entspricht. Ende 1995 erfolgte die Durchführung des PHARE-Programms in Bulgarien, der Tschechischen Republik, Rumänien, der Slowakei, Ungarn und Polen (siehe Tabelle 1) in erster Linie über das dezentrale Durchführungssystem. In den übrigen PHARE-Ländern war seine Einführung für das Jahr 1996 geplant (9). Der Großteil des Mittelbetrags in Höhe von 6 700 Mio ECU, den der Europäische Rat bei seinem Gipfel in Cannes im Juni 1995 für den Zeitraum 1996-1999 zugunsten des PHARE-Programms bewilligt hat, wird über das DIS abgewickelt werden (10). In der Einleitung ihres Handbuchs über die dezentralen Durchführungsverfahren unterstreicht die Kommission, daß die Dezentralisierung eine reibungslosere Durchführung der Programme und eine raschere Bereitstellung der Finanzmittel ermöglichen soll. Diese Ansicht, wonach die Dezentralisierung der Verfahren zu einer höheren Ausführungsrate der Haushaltsmittel beiträgt, ist zwar sehr verbreitet, wird durch die Praxis aber nicht bestätigt (siehe Ziffern 2.2 und 2.3). Die institutionellen Mängel der Verwaltungen in den Empfängerstaaten verlangsamen die Durchführung der Programme zur Zeit nämlich noch erheblich (siehe Ziffer 3.2).

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1.4. El Tribunal ha examinado el funcionamiento del sistema descentralizado debido a su creciente importancia en la ejecución del programa PHARE. Por ello, el presente informe se refiere al DIS durante el período 1990 1995. Se basa tanto en inspecciones sobre el terreno como en controles en la sede de la Comisión. Hay que destacar que no constituye, en modo alguno, un intento de evaluación de los efectos y del impacto de los programas sectoriales en los diversos países beneficiarios.

1.4. Die zunehmende Bedeutung des dezentralen Durchführungssystems bei der Umsetzung des PHARE-Programms hat den Hof veranlaßt, die Funktionsweise dieses Systems zu prüfen. Dieser Bericht betrifft daher die Anwendung des DIS im Zeitraum 1990-1995. Er stützt sich sowohl auf Vorortkontrollen als auch auf Kontrollen bei der Kommission. Allerdings ist festzuhalten, daß er keinesfalls den Versuch einer Bewertung der Auswirkungen und des Erfolgs der Sektorprogramme in den verschiedenen Empfängerländern darstellt.

1.5. Las características principales del DIS y su importancia en la gestión global de los fondos PHARE se muestran brevemente en el Anexo 2. El DIS consta de dos niveles de descentralización:

1.5. Anhang 2 enthält eine Kurzübersicht über die Hauptmerkmale des DIS und über seine Bedeutung bei der globalen Verwaltung der PHARE-Mittel. Das DIS umfaßt zwei Ebenen der Dezentralisierung:

a) en la propia Comisión: su función de supervisión se confía parcialmente a sus delegaciones (11);

a) Auf der Kommissionsebene selbst wird ein Teil der Überwachungsaufgaben der Kommission auf ihre Delegationen übertragen (11).

b) en los países beneficiarios, donde las funciones de adjudicación de contratos y de pagos se encargan a las unidades de gestión sectoriales (12).

b) Auf der Ebene der Empfängerstaaten wird die Vertragsvergabe und die Tätigung der Zahlungen von sektoralen Durchführungeinheiten (12) übernommen.

1.6. Con la implantanción de un sistema de gestión descentralizado, la Comisión se ha fijado dos grandes objetivos: en primer lugar, concretar la voluntad de tratar a los países beneficiarios como colaboradores y preparar su candidatura a la Unión Europea, haciendo participar a sus administraciones en la gestión de los fondos PHARE; y en segundo lugar, reforzar la eficacia de la ejecución del programa que no habría sido posible con una gestión centralizada, dados los limitados recursos de personal de la Comisión. En este contexto, la Comisión debe tener en cuenta las disposiciones del Reglamento Financiero que establecen un límite a la descentralización al exigir que los proyectos de ayuda se realicen en estrecha colaboración del beneficiario con la Comisión, que será la responsable de la ejecución de los créditos (13).

1.6. Mit der Einführung eines dezentralen Durchführungssystems hat die Kommission zwei Hauptziele verfolgt: Zuallererst soll sie konkreter Ausdruck des Willens sein, die betreffenden Empfängerstaaten als Partner zu behandeln und sie auf ihren Beitritt zur Europäischen Union vorzubereiten, indem die Verwaltungsdienste dieser Länder an der Verwaltung der PHARE-Mittel beteiligt werden. Zweitens soll sie die Wirksamkeit der Programmdurchführung erhöhen, was bei einer zentralen Verwaltung aufgrund der begrenzten Personalmittel der Kommission nicht möglich wäre. In diesem Zusammenhang muß die Kommission jedoch den Bestimmungen der Haushaltsordnung Rechnung tragen, welche die Möglichkeiten der Dezentralisierung einschränkt, indem sie vorschreibt, daß der Begünstigte zwar in enger Zusammenarbeit mit der Kommission für die Ausführung der unterstützten Vorhaben sorgt, die Kommission aber für die Verwendung der Mittel verantwortlich bleibt (13).

2. FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA DE GESTIÓN DESCENTRALIZADO

2. FUNKTIONSWEISE DES DEZENTRALEN DURCHFÜHRUNGSSYSTEMS

Análisis de los porcentajes de ejecución del presupuesto PHARE

Analyse der Ausführungsraten des PHARE-Finanzrahmens

Nivel de los compromisos presupuestarios

Höhe der Mittelbindungen

2.1. El Cuadro n° 2 resume la situación de los créditos PHARE del período 1990 1995.

2.1. Tabelle 2 vermittelt einen Überblick über die Entwicklung der PHARE-Mittel im Zeitraum 1990 - 1995.

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De este cuadro resulta que el rendimiento financiero del programa no puede evaluarse basándose sólo en los porcentajes de ejecución de los créditos de compromiso. En efecto, los procedimientos de aplicación del programa PHARE hacen que en las acciones se produzca un desfase normal de tres a cuatro años entre el compromiso inicial y la finalización de la acción.

Diese Tabelle macht deutlich, daß das Voranschreiten der finanziellen Durchführung des Programms nicht allein anhand der Durchführungsrate der Verpflichtungsermächtigungen beurteilt werden kann. Die Durchführungsverfahren des PHARE-Programms führen nämlich dazu, daß bei den einzelnen Aktionen zwischen der ursprünglichen Mittelbindung und dem Abschluß der Aktionen normalerweise ein Zeitraum von drei bis vier Jahren liegt.

2.2. El porcentaje de los contratos celebrados con los países que aplican fundamentalmente el DIS ascendía al 59 %, mientras que el mismo porcentaje en los países que empleaban sobre todo procedimientos centralizados era más elevado (70 %). Al 31 de diciembre de 1995, 497 millones de ecus seguían pendientes de utilización en las cuentas bancarias de las PMU, lo que supone alrededor del 38 % de los fondos canalizados mediante procedimientos descentralizados (1 294 millones de ecus para el período 1990 1995).

2.2. Die Rate der Vertragsabschlüsse in den Ländern, die in erster Linie das dezentrale Durchführungssystem anwenden, lag bei 59 %, während sie in den Ländern, die hauptsächlich zentrale Durchführungsverfahren anwenden, höher lag (70 %). Am 31. Dezember 1995 befand sich ein noch zu verwendender Betrag in Höhe von 497 Mio ECU auf den Bankkonten der PMU; dies entspricht etwa 38 % der über dezentrale Verfahren abgewickelten Finanzmittel (1 294 Mio ECU im Zeitraum 1990-1995).

2.3. De este modo, los datos contables sobre los pagos no reflejan la realidad de la ejecución de los programas PHARE porque los fondos transferidos por la Comisión a las PMU en concepto de anticipos se tratan como pagos de gastos finales. Una situación similar caracteriza la gestión contable de los fondos estructurales de la Unión Europea. Aunque en el caso de PHARE, los pagos relativos a los contratos son ligeramente inferiores en el marco del DIS a los del procedimiento centralizado (68 % frente a 73 %).

2.3. So spiegeln die Rechnungsführungsdaten zu den Zahlungen nicht die tatsächliche Durchführung der PHARE-Programme wider, da die von der Kommission in Form von Vorschüssen an die PMU gezahlten Mittel so behandelt werden, als würde es sich um Zahlungen für endgültige Ausgaben handeln. Bei der buchmäßigen Behandlung der Strukturfondsmittel der Union stellt sich die Situation ähnlich dar. Hier findet sich erneut ein Beispiel dafür, daß die Zahlungen für Verträge bei Anwendung der DIS etwas niedriger (68 %) sind als bei Anwendung des zentralen Verfahrens (73 %).

Retrasos en la ejecución de los programas

Verzögerungen bei der Durchführung der Programme

2.4. No todos los factores que han frenado la realización de los programas son imputables al DIS. En efecto, al tratarse de un programa basado en la estrecha colaboración entre la Comisión y los países beneficiarios, la responsabilidad por los retrasos muy a menudo es también compartida.

2.4. Nicht alle Faktoren, welche die Programmdurchführung verlangsamt haben, hängen mit dem DIS zusammen. Da es sich um ein Programm handelt, das eine enge Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Empfängerstaaten voraussetzt, ist die Verantwortung für die Verzögerungen häufig auf beiden Seiten zu suchen.

Retrasos que afectan al conjunto del programa PHARE

Verzögerungen, die das PHARE-Programm als Ganzes betreffen

2.5. Al definir el programa PHARE y fijar sus presupuestos anuales, no se ha tenido en cuenta la capacidad de los servicios de la Comisión que debían gestionarlo. De este modo, el programa PHARE se ha inscrito en la parte B del presupuesto de la Comisión (gastos de operaciones) sin que se hayan repercutido las necesidades de personal requerido para la buena gestión en los créditos relativos a los gastos de funcionamiento. El programa PHARE tampoco se ha establecido en función de la capacidad de absorción de los países beneficiarios. En efecto, se observa que tras el compromiso de los créditos presupuestarios anuales, estos países a menudo tardan en traducir los programas-marco sectoriales en proyectos concretos, a pesar de que en virtud del principio de «respuesta a la demanda» que se aplica a PHARE, ellos son los primeros responsables del contenido de los programas. Por último, las administraciones nacionales siguen sin decidir una estrategia sectorial o no han llevado a cabo las reformas legislativas previas a la ejecución de los programas, a pesar de la asistencia técnica puesta a su disposición.

2.5. Bei der Definition des PHARE-Programms und der Festsetzung der jährlichen Finanzrahmen für das Programm wurde das den Kommissionsdienststellen für die Verwaltung dieses Programms zur Verfügung stehende Potential nicht berücksichtigt. So wurde das PHARE-Program in Teil B des Haushaltsplans der Kommission (operationelle Ausgaben) eingesetzt, ohne daß den für eine angemessene Verwaltung erforderlichen Personalmitteln auf der Ebene der Verwaltungsausgaben Rechnung getragen wurde. Auch die Aufnahmekapazität der Empfängerstaaten wurde bei der Erstellung des PHARE-Programms nicht ausreichend berücksichtigt. Es ist nämlich festzustellen, daß die Empfängerstaaten im Anschluß an die Bindung der jährlichen Haushaltsmittel die sektoralen Rahmenprogramme häufig nicht rasch genug in konkrete Vorhaben umsetzen, obwohl sie es sind, die gemäß dem für das PHARE-Programm geltenden Grundsatz der "Deckung einer Nachfrage" an erster Stelle für den Inhalt der Programme verantwortlich sind. Schließlich haben die nationalen Verwaltungen trotz der ihnen zur Verfügung gestellten technischen Hilfe nicht in allen Fällen eine sektorale Strategie festgelegt oder die für die Durchführung des Programms erforderlichen rechtlichen Reformen abgeschlossen.

2.6. La aparente eficacia del compromiso durante el ejercicio de los créditos inscritos en el presupuesto ha podido, paradójicamente, frenar la ejecución de determinados programas en un momento posterior. En efecto, las propuestas de financiación (véase el Anexo 2, apartado A.2) se han elaborado de acuerdo con unos calendarios demasiado apretados (véase el apartado 2.2), lo que ha dado lugar, efectivamente, a programas cuya imprecisión ha retrasado la ejecución de los proyectos. Este fue el caso del programa indicativo 1994 respecto a Polonia, que no se aprobó hasta mediados de octubre de 1994, lo que apenas dejaba tres meses para elaborar las quince propuestas de financiación necesarias para el compromiso de los 174 millones de ecus del programa. En estas condiciones, bien se requieren aún plazos considerables tras el compromiso de los fondos para precisar los programas, o bien el avance de las operaciones se ve obstaculizado por su apresurada preparación.

2.6. Die scheinbare Wirksamkeit, die darin besteht, die im Haushaltsplan eingesetzten Mittel während des Jahres zu binden, konnte in einigen Fällen anschließend paradoxerweise zu einer langsameren Durchführung der Programme führen. Die Finanzierungsvorschläge (siehe Anhang 2, Ziffer A.2) wurden nämlich innerhalb zu eng gesteckter Zeitpläne ausgearbeitet (siehe Ziffer 2.2), was wiederum zu durch mangelnde Genauigkeit gekennzeichneten Programmen geführt hat, bei denen sich die Durchführung der Vorhaben entsprechend verlangsamt hat. Dies war beim Richtprogramm 1994 für Polen der Fall, das erst Mitte Oktober 1994 angenommen wurde, so daß nur knapp drei Monate für die Ausarbeitung der fünfzehn Finanzierungsvorschläge verblieben, ohne die der für das Programm bereitgestellte Mittelbetrag in Höhe von 174 Mio ECU nicht gebunden werden kann. Unter diesen Umständen wird entweder nach der Mittelbindung noch ein erheblicher Zeitraum für die Präzisierung der Programme benötigt, oder die Durchführung der Maßnahmen wird durch ihre übereilte Ausarbeitung beeinträchtigt.

2.7. En la ejecución del programa PHARE, la Comisión no ha realizado el suficiente esfuerzo por limitar el número de programas, proyectos y contratos (14). Además, el reparto de los fondos PHARE entre un número demasiado elevado de ministerios ha provocado, en cada país, una dispersión de la financiación. Los fondos deberían concentrarse más en un número limitado de programas que correspondan a prioridades y objetivos claramente definidos. Los diversos programas suelen realizarse a través de numerosos proyectos pequeños cuya ejecución exige múltiples contratos. Aunque la celebración de pequeños contratos permite mayor competencia entre las grandes y pequeñas empresas de asesoría, no debe sin embargo servir de pretexto para la dispersión que se observa actualmente. Por último, el umbral relativamente bajo (50 000 ecus) (15) a partir del cual los contratos deben ser objeto de una licitación, aumenta el trabajo administrativo de las PMU y de la Comisión. Todo ello provoca una disminución del ritmo de ejecución. El cuadro n° 3 presenta brevemente el número de programas por año en los países en los que el DIS constituye el principal medio de ejecución de PHARE (véase el apartado 1.3).

2.7. Bei der Durchführung des PHARE-Programms hat die Kommission nicht ausreichend darauf geachtet, die Anzahl der Programme, Vorhaben und Verträge zu begrenzen (14). Darüber hinaus hat die Aufteilung der PHARE-Mittel auf zu viele verschiedene Ministerien zu einer Zersplitterung der Finanzierungen in den einzelnen Empfängerstaaten geführt. Die Mittel sollten stärker auf eine begrenzte Anzahl von Programmen konzentriert werden, die sich durch klar festgelegte Prioritäten und klar definierte Ziele auszeichnen. Die einzelnen Programme werden wiederum häufig in Form zahlreicher kleiner Vorhaben umgesetzt, deren Durchführung eine Vielzahl von Verträgen erforderlich macht. Die Vergabe kleiner Verträge ermöglicht zwar einen verstärkten Wettbewerb zwischen großen und kleinen Beraterbüros, sie darf aber nicht als Entschuldigung für die gegenwärtig festzustellende zu starke Streuung gelten. Schließlich führt der relativ niedrige Betrag (50 000 ECU) (15), ab dem die Verträge Gegenstand öffentlicher Ausschreibungen sein müssen, zu einem größeren Verwaltungsaufwand der PMU und der Kommission. Dies hat wiederum einen langsameren Durchführungsrhythmus zur Folge. Tabelle 3 enthält eine Übersicht über die jährliche Anzahl der Programme, die in den Ländern durchgeführt wurden, in denen das PHARE-Programm in erster Linie über das DIS abgewickelt wurde (siehe Ziffer 1.3).

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Retrasos registrados en los procedimientos DIS

Verzögerungen auf der Ebene der dezentralen Durchführungsverfahren

2.8. Antes de la firma de los contratos en el marco de un programa sectorial, debe nombrarse un ordenador de pagos del programa (16), crearse una PMU y elaborarse un programa de trabajo. Una vez preparado por la PMU y aceptado por los servicios centrales de la Comisión, el programa de trabajo obliga de hecho a las PMU a indicar, previamente y sin ambigueedades, la utilización que se dará a los fondos durante su período de ejecución, cuya duración es en general de seis meses. Este procedimiento, que constituye una garantía fundamental de la buena gestión financiera del DIS, ha originado retrasos en la práctica, tanto en la presentación de los programas de trabajo por las PMU, como en su aprobación posterior por los servicios de la Comisión.

2.8. Bevor es zum Abschluß der Verträge im Rahmen eines Sektorprogramms kommt, muß ein Anweisungsbefugter für das Programm (16) benannt, eine PMU eingerichtet und ein Arbeitsprogramm ausgearbeitet worden sein. Durch das Arbeitsprogramm, das von der PMU erstellt und von den zentralen Kommissionsdienststellen angenommen werden muß, werden die PMU faktisch dazu gezwungen, im voraus eindeutige Angaben darüber zu machen, wie die Mittel während des Durchführungszeitraums (im allgemeinen sechs Monate) verwendet werden sollen. Dieses Verfahren, das eine wichtige Garantie für eine wirtschaftliche Haushaltsführung im Rahmen des DIS ist, hat in der Praxis zu Verzögerungen geführt, und zwar sowohl bei der Vorlage der Arbeitsprogramme durch die PMU als auch bei der anschließenden Genehmigung durch die Kommissionsdienste.

2.9. El examen ha mostrado que solía ser de un año el período que va desde el comienzo del programa (fecha de la decisión de financiación de la Comisión que permite el compromiso de los créditos) hasta la aprobación del primer anticipo por dicha Institución (cuadro n° 4).

2.9. Die Prüfung hat gezeigt, daß zwischen dem Beginn eines Programms (d. h. ab Annahme des Finanzierungsbeschlusses der Kommission, ab der die Mittel gebunden werden können) und der Genehmigung des ersten Vorschusses durch die Kommission etwa ein Jahr verging (siehe Tabelle 4).

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2.10. En el primer semestre de 1994, el ordenador de pagos nacional no presentaba la versión definitiva del programa de trabajo hasta transcurridos, como media, 34 días después del comienzo de su período de ejecución. En la primera mitad de 1995, la situación había mejorado en el sentido de que los programas de trabajo se presentaban una media de 7 días antes del comienzo de su período de ejecución. Sin embargo, los retrasos siguen siendo graves en relación con la obligación que la Comisión impone a las PMU de presentar sus programas de trabajo 90 días antes del comienzo del período en cuestión. En efecto, este plazo se reserva para el examen y la aprobación del programa por la Comisión.

2.10. Im ersten Halbjahr 1994 legte der nationale Anweisungsbefugte die endgültige Fassung des Arbeitsprogramms durchschnittlich erst 34 Tage nach Beginn des durch das Programm abgedeckten Zeitraums vor. Im ersten Halbjahr 1995 hat sich die Situation insofern verbessert, als die Arbeitsprogramme durchschnittlich sieben Tage vor Beginn des Durchführungszeitraums vorgelegt wurden. Diese Verzögerungen sind aber immer noch erheblich, wenn man bedenkt, daß die Kommission die PMU verpflichtet hat, ihre Arbeitsprogramme 90 Tage vor Beginn des betreffenden Programmzeitraums vorzulegen. Dieser Zeitraum soll nämlich der Prüfung und Annahme der Arbeitsprogramme durch die Kommission vorbehalten sein.

2.11. El período exigido por la Comisión para aprobar el programa de trabajo se debe a la complejidad del propio proceso de aprobación (presentación ante la delegación de la Comisión, los servicios centrales de operaciones y financieros, así como ante el interventor). Durante el primer semestre de 1994, este procedimiento necesitó una media de 106 días. Durante el primer semestre de 1995, este plazo se redujo hasta 87 días, lo cual sigue siendo excesivo. Por este motivo, los programas de trabajo no se han aprobado, de media, hasta la segunda mitad de su período de ejecución.

2.11. Der von der Kommission für die Annahme der Arbeitsprogramme vorgesehene lange Zeitraum hängt mit der Schwerfälligkeit des Annahmeprozesses selbst zusammen (Vorlage bei der Kommissionsdelegation, den zentralen operationellen Diensten und den zentralen Finanzdiensten sowie beim Finanzkontrolleur). Im ersten Halbjahr 1994 hat dieses Verfahren durchschnittlich 106 Tage in Anspruch genommen. Im ersten Halbjahr 1995 hat sich dieser Zeitraum auf durchschnittlich 87 Tage verkürzt, er bleibt jedoch noch immer zu lang. Als Folge davon wurden die Arbeitsprogramme durchschnittlich erst in der zweiten Hälfte des Zeitraums, auf den sie sich bezogen, angenommen.

2.12. Otra fuente importante de retrasos procede de la obligación de presentar los contratos superiores a 500 000 ecus para su aprobación por los servicios centrales de la Comisión, que debe efectuarse en tres etapas: en primer lugar, el expediente de licitación con la lista de licitadores seleccionados, a continuación el informe de evaluación de las ofertas recibidas y, por último, el propio contrato. El procedimiento de aprobación definitiva por la Comisión requiere, por su parte, una media de siete semanas desde la firma del contrato por el ordenador de pagos del programa. En diversas ocasiones, para evitar la aprobación por los servicios centrales de la Comisión, las PMU han llegado incluso a recortar sus contratos de modo que su importe no supere los 500 000 ecus.

2.12. Eine weitere wichtige Ursache für Verzögerungen ergibt sich aus der Tatsache, daß die Verträge im Betrag von mehr als 500 000 ECU zunächst den zentralen Kommissionsdienststellen zur Genehmigung vorzulegen sind, wobei drei Etappen zu durchlaufen sind. Zunächst muß das die Ausschreibung betreffende Dossier einschließlich der Liste der berücksichtigten Bieter vorgelegt werden, anschließend der Bericht über die Bewertung der eingegangenen Angebote und schließlich der Vertrag selbst. Das Verfahren für das endgültige Okay durch die Kommission nimmt seinerseits durchschnittlich sechs Wochen ab Unterzeichnung des Vertrags durch den Anweisungsbefugten für das Programm in Anspruch. Um die Notwendigkeit der Genehmigung durch die zentralen Kommissionsdienste zu umgehen, haben die PMU ihre Verträge in mehreren Fällen sogar so gestückelt, daß der Betrag von 500 000 ECU nicht überschritten wurde.

Organización de los servicios de la Comisión (17)

Organisation der Kommissionsdienste (17)

Función de las delegaciones

Rolle der Delegationen

2.13. Los retrasos en la aprobación de los programas de trabajo y de los contratos se deben, en gran medida, a la intervención de los servicios centrales de la Comisión en el funcionamiento ordinario del DIS, a pesar de las disposiciones de los acuerdos-marco firmados entre la Comisión y los países beneficiarios, que subrayan la función de las delegaciones de dicha Institución:

2.13. Die Verzögerungen bei der Annahme der Arbeitsprogramme und der Verträge sind zum großen Teil darauf zurückzuführen, daß die zentralen Kommissionsdienste innerhalb des DIS-Anwendungsprozesses tätig werden, obwohl in den Rahmenverträgen zwischen der Kommission und den Empfängerländern vor allem die von den Kommissionsdelegationen zu spielende zentrale Rolle hervorgehoben wird:

En cuanto a las cuestiones sobre las medidas financiadas en el marco del presente acuerdo, la Comisión queda representada (. . .) por su delegación (. . .) que garantizará, en nombre de aquélla, que la medida se aplica dentro del cumplimiento de las buenas prácticas financieras y técnicas (18).

Bei Fragen im Zusammenhang mit den im Rahmen dieses Abkommens finanzierten Maßnahmen wird die Kommission ... durch ihre Delegation ... vertreten ..., die im Namen der Kommission gewährleistet, daß die Maßnahme gemäß den Finanzbestimmungen und den technischen Bestimmungen durchgeführt wird (18).

2.14. La función que debería desempeñar la delegación queda confirmada en una nota interna de la Comisión, de abril de 1991, que le atribuye la total responsabilidad de la ejecución de los proyectos y de los programas en su país.

2.14. Die von der Delegation wahrzunehmende Rolle wurde durch einen internen Kommissionsvermerk vom April 1991 bestätigt, in dem unterstrichen wird, daß die Delegation die vollständige Verantwortung für die Durchführung der Vorhaben und Programme in dem Land trägt, in dem sie sich befindet.

2.15. En varios países, los retrasos en la creación de las delegaciones de la Comisión han complicado la implantación de los procedimientos descentralizados (véase el cuadro n° 5).

2.15. In mehreren Ländern wurde die Einführung der dezentralen Verfahren dadurch verkompliziert, daß die Einrichtung der Delegationen viel Zeit in Anspruch nahm (siehe Tabelle 5).

>SITIO PARA UN CUADRO>

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

2.16. Además, una vez creadas, las delegaciones han sufrido sobre todo una escasez de los recursos humanos que podían asignar al programa PHARE. Así, la nueva delegación abierta en Eslovaquia (marzo de 1995) sólo contaba con dos puestos fijos (jefe de delegación y consejero económico), reservados a extranjeros. En la delegación de Rumanía, sólo había tres agentes extranjeros desde mediados de 1994. En Polonia, aunque la delegación llevaba abierta desde 1990, no se le asignó un puesto de consejero agrícola hasta 1994, a pesar de la importancia de la agricultura polaca, a la que se habían concedido 100 millones de ecus entre 1990 y 1993. Para hacer frente a esta situación, la Comisión ha recurrido en gran medida a la contratación de agentes locales, como muestra el cuadro n° 6.

2.16. Nachdem die Delegationen schließlich eingerichtet worden waren, ergaben sich weitere Nachteile insbesondere daraus, daß sie nur wenig Personal für das PHARE-Programm zur Verfügung stellen konnten. So umfaßte die in der Slowakei eröffnete neue Delegation (März 1995) nur zwei Dauerplanstellen für ins Ausland entsandte Bedienstete, die des Delegationsleiters und die eines Wirtschaftsberaters. In Rumänien umfaßte die Delegation seit Mitte 1994 nur drei ins Ausland entsandte Bedienstete. Die bereits 1990 eingerichtete Delegation in Polen wurde erst 1994 mit der Stelle eines Landwirtschaftsberaters ausgestattet, und dies trotz der wichtigen Rolle der Landwirtschaft in Polen, für die im Zeitraum 1990-1993 ein Betrag von 100 Mio ECU bereitgestellt worden war. Zur Bewältigung dieser Situation hat die Kommission in großem Umfang auf örtliche Bedienstete zurückgegriffen, wie aus Tabelle 6 hervorgeht.

>SITIO PARA UN CUADRO>

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

2.17. Incluso cuando existen los puestos en el cuadro de efectivos de las delegaciones, pueden producirse retrasos considerables en su ocupación. De este modo, en Polonia, el puesto de consejero agrícola, finalmente creado en julio de 1994 mediante la supresión del de agregado de prensa de la delegación, seguía sin ocuparse al final de 1995 (véase el apartado 2.16). El puesto de jefe de delegación permaneció vacante en dicho país durante diez meses, de julio de 1994 a abril de 1995, y también el de consejero económico, de mayo a septiembre de 1994, y el de agregado administrativo, de julio a noviembre del dicho año. La delegación de Rumanía, abierta en octubre de 1993, no ha contado con sus dos consejeros hasta mediados de 1994.

2.17. Selbst wenn der Stellenplan der Delegationen Stellen vorsieht, erfolgt deren Besetzung unter Umständen mit erheblicher Verzögerung. So war beispielsweise in Polen der im Juli 1994 schließlich durch Wegfall der Stelle des Presseattachés der Delegation geschaffene Posten des Landwirtschaftsberaters Ende 1995 noch immer nicht besetzt (siehe Ziffer 2.16). Die Stelle des Delegationsleiters in Polen blieb zehn Monate lang unbesetzt, nämlich von Juli 1994 bis April 1995. Die Stelle des Wirtschaftsberaters blieb von Mai bis September 1994 unbesetzt und die des Verwaltungsattachés von Juli bis November 1994. Die bereits im Oktober 1993 eröffnete Delegation in Rumänien verfügte erst ab Mitte 1994 über ihre zwei Berater.

2.18. A pesar de que las delegaciones han aplicado correctamente los procedimientos del DIS, como la aprobación de las condiciones de los contratos, la de las listas de licitadores, la de los programas de trabajo o de las cláusulas contractuales, han descuidado sin embargo otros aspectos fundamentales de su función. Así pues, sólo han dedicado un tiempo reducido al control de la ejecución de los proyectos, tanto en las visitas a los beneficiarios, como en el examen de los informes presentados por los asesores. Estos contactos tan limitados con los beneficiarios finales reducen considerablemente la eficacia de las delegaciones en los países PHARE.

2.18. Die Delegationen haben zwar in zufriedenstellender Weise, die DIS-Verfahren eingehalten, wie beispielsweise Genehmigung der Vertragsbedingungen (terms of reference), der Übersichten über die Bieter, der Arbeitsprogramme oder der Vertragsklauseln, doch haben sie andere wesentliche Aspekte ihrer Arbeit vernachlässigt. So haben sie nur wenig Zeit für die Überwachung der Projektdurchführung aufgewendet, wozu beispielsweise Kontrollen an Ort und Stelle bei den Begünstigten und die Prüfung der von den Beratern vorgelegten Berichte gehören. Die Tatsache, daß somit nur ein begrenzter Kontakt mit den Endbegünstigten stattfand, schränkt die Wirksamkeit der Delegationen in den PHARE-Ländern erheblich ein.

Función de los servicios centrales de la Comisión

Rolle der zentralen Kommissionsdienste

2.19. En abril de 1991, la Comisión solicitó a sus servicios centrales que definieran las orientaciones sobre la programación de los fondos, y a continuación que ayudaran a las delegaciones a identificar y llevar el seguimiento de diversos programas (véase el apartado 2.14). En la práctica, la función desempeñada por dichos servicios centrales es mucho más amplia. En el caso de los programas de trabajo, su intervención constituye una duplicidad con la de las delegaciones en cuanto al control de sus aspectos técnicos. Además, los servicios centrales de la Comisión aún aplican los procedimientos centralizados para comprometer una parte de los fondos asignados a países que ya cuentan con el DIS (cuadro n° 1).

2.19. Im April 1991 hat die Kommission ihre zentralen Dienste dazu aufgefordert, die Leitlinien für die Programmierung der Mittel zu definieren und die Delegationen danach bei der Auswahl und Überwachung der einzelnen Programme (siehe Ziffer 2.14) zu unterstützen. Die Rolle der zentralen Kommissionsdienste ging in der Praxis jedoch wesentlich weiter. So kommt es insbesondere bei der Überwachung der technischen Aspekte der Arbeitsprogramme zu Doppelarbeit durch die Delegationen und die zentralen Dienste. Ferner nehmen die zentralen Kommissionsdienste die Mittelbindungen für einen Teil der den Ländern mit DIS gewährten Mittel noch immer über zentrale Verfahren vor (siehe Tabelle 1).

2.20. En diciembre de 1995, la Comisión publicó nuevas instrucciones sobre las funciones de sus servicios centrales y de sus delegaciones, respectivamente. Es cierto que estos documentos constituyen un avance, pero su valor se ve reducido por la persistente ausencia de descripciones de los puestos en los servicios centrales de la Comisión. Además, aún deben aclararse las competencias de las operaciones. Así, los jefes de delegación deben responder de las cuestiones relativas a PHARE ante el director del programa en la Dirección General (DG) IA, y no ante los jefes de la correspondiente unidad geográfica de la misma DG, a los que sin embargo sería lógico que informaran. En cuanto a los consejeros dentro de las delegaciones, no se precisa si, para las operaciones PHARE, deben dar cuenta al jefe de la delegación o a los servicios centrales de la Comisión. Además, la Comisión no exige que las delegaciones informen de la ejecución global de los programas sectoriales.

2.20. Im Dezember 1995 hat die Kommission neue Dienstanweisungen in bezug auf die von ihren zentralen Diensten und ihren Delegationen jeweils wahrzunehmende Rolle veröffentlicht. Diese Dokumente stellen sicherlich einen Fortschritt dar, ihr Wert wird jedoch dadurch gemindert, daß es noch immer keine Stellenbeschreibungen für die zentralen Kommissionsdienste gibt. Darüber hinaus müssen die operationellen Zuständigkeiten klarer definiert werden. So sind die Delegationsleiter zwar gegenüber dem Programmdirektor in der Generaldirektion (GD) IA für Fragen im Zusammenhang mit dem PHARE-Programm verantwortlich, nicht aber gegenüber den Leitern der betreffenden Ländergruppe in derselben GD, obwohl dies logischer wäre. Es fehlen auch genaue Vorschriften darüber, ob die Berater in den einzelnen Delegationen über die PHARE-Operationen an den Delegationsleiter oder die zentralen Kommissionsdienste Bericht erstatten. Darüber hinaus hat die Kommission keine Bestimmungen erlassen, wonach die Delegationen über die Gesamtdurchführung der Sektorprogramme Bericht erstatten müssen.

2.21. La importante función que desempeñan los agentes de la sede de la Comisión en la ejecución cotidiana de los programas queda confirmada con el reparto de los puestos entre los servicios centrales y las delegaciones (19). De este modo, para PHARE se asignan 70 agentes de categorías A y B a las tres unidades geográficas de los servicios centrales, mientras que en las delegaciones sólo se asignan 23 agentes estatutarios. Los servicios centrales de la Comisión incluyen también 19 agentes asignados a una unidad de apoyo sectorial, así como otros 15 asignados a una unidad encargada de cuestiones de política general y de la coordinación con el G-24 (véase el Anexo 3). Como los servicios centrales de la Comisión deben a partir de ahora prestar mayor atención a los acuerdos europeos y a la estrategia de preadhesión, la reducción de su intervención en el seguimiento cotidiano del programa PHARE resulta inevitable.

2.21. Die wichtige Rolle der Mitarbeiter der zentralen Kommissiondienste bei der laufenden Durchführung der Programme wird auch durch die Stellenverteilung zwischen den zentralen Dienststellen und den Delegationen unterstrichen (19) So sind in den drei Ländergruppen bei den zentralen Dienststellen 70 Bedienstete in den Laufbahngruppen A und B für PHARE zuständig, während das Statutspersonal in den Delegationen nur 23 Bedienstete dieser Laufbahngruppen umfaßt. Darüber hinaus sind in den zentralen Kommissionsdiensten 19 Bedienstete innerhalb einer für die sektorale Unterstützung zuständigen Einheit tätig sowie 15 weitere Bedienstete in einer für allgemeine politische Fragen und die Koordinierung mit der G-24 zuständigen Einheit (siehe Anhang 3). Da die zentralen Kommissionsdienste ihre Aufmerksamkeit nunmehr verstärkt den Europa-Abkommen und der Heranführungsstrategie widmen müssen, sind sie gezwungen, ihre Tätigkeit im Zusammenhang mit der täglichen Überwachung des PHARE-Programms einzuschränken.

2.22. La asignación del conjunto del personal especializado en cuestiones contractuales y financieras a los servicios centrales perjudica al buen funcionamiento de las delegaciones. La provisión en las delegaciones de puestos reservados a especialistas de cuestiones financieras, al menos en parte mediante traslado de puestos de los servicios centrales, aumentaría las posibilidades reales de descentralización.

2.22. Die Tatsache, daß sämtliche Sachverständigen für Vertrags- und Finanzfragen bei den zentralen Kommissionsdiensten tätig sind, beeinträchtigt einen reibungslosen Ablauf der Tätigkeit in den Delegationen. Die Schaffung von Stellen für Finanzexperten innerhalb der Delegationen, die zumindest zum Teil durch eine Verlagerung von Stellen aus den zentralen Diensten erfolgen könnte, würde die Chancen für eine wirkliche Dezentralisierung erhöhen.

3. UNIDADES DE GESTIÓN DE LOS PROGRAMAS (PMU)

3. PROGRAMM-DURCHFÜHRUNGSEINHEITEN (PMU)

Creación de las unidades de gestión

Einrichtung der Programm-Durchführungseinheiten

Función del ordenador de pagos de los programas

Rolle des Anweisungsbefugten für das Programm

3.1. De acuerdo con los artículos 107 y 109 del Reglamento Financiero, la Comisión ha conferido amplias facultades a los ordenadores de pagos de programas (PAO) designados por los países beneficiarios. Las primeras líneas directrices de operaciones publicadas por la Comisión en 1990 confían a dichos ordenadores la gestión de las cuentas bancarias de los proyectos, la de los anticipos, la convocatoria de concursos así como la adjudicación de los contratos. De forma más general, los ordenadores de pagos de los programas deben garantizar la correcta ejecución del proyecto, en los plazos previstos y, especialmente, la utilización de los fondos concedidos por la Comunidad en el cumplimiento de las disposiciones del convenio de financiación y de los principios de la buena gestión financiera, incluyendo los de economía y eficacia en términos de costes (20).

3.1. Im Einklang mit den Bestimmungen von Artikel 107 und 109 der Haushaltsordnung hat die Kommission den Anweisungsbefugten für die Programme (PAO), die von den Empfängerstaaten benannt werden, weitreichende Zuständigkeiten eingeräumt. Die von der Kommission im Jahre 1990 veröffentlichten ersten operationellen Leitlinien sehen vor, daß die PAO für die Verwaltung der Bankkonten für die einzelnen Vorhaben, die Verwaltung der Vorschüsse, die Einleitung der Ausschreibungen und die Vertragsvergabe zuständig sind. Die Aufgaben der Anweisungsbefugten für die Programme umfassen ganz allgemein folgendes:

3.2. La Comisión no ha tenido suficientemente en cuenta la capacidad de las administraciones locales, que generalmente no pueden cumplir de forma satisfactoria funciones tan amplias, sobre todo porque los países PHARE sólo contaban con una reducida tradición de transparencia en sus prácticas contables y en su contratación pública. Además, la descentralización se ha realizado sin que la Comisión conociera suficientemente los procedimientos que en las administraciones nacionales deben garantizar la buena gestión financiera. En este contexto, la descentralización debería haber estado precedida más a menudo de acciones de formación de las administraciones locales.

Sie sind zuständig für die ordnungsgemäße und fristgerechte Abwicklung des Vorhabens und insbesondere für die ordnungsgemäße und fristgerechte Verwendung der Gemeinschaftsmittel unter Beachtung der Bestimmungen des Finanzierungsabkommens und der Grundsätze der wirtschaftlichen Haushaltsführung, einschließlich der Sparsamkeit und der Kostenwirksamkeit (20).

3.3. En la práctica, la función de ordenador de pagos del programa a menudo la desempeñan funcionarios de alto rango, que debido a sus funciones, no pueden intervenir en la gestión ordinaria de los programas. En efecto, un estudio realizado en 1995 por la Comisión ha demostrado que, por regla general, el ordenador de pagos de un programa sólo podía dedicar poco tiempo al programa PHARE. Por este motivo, la planificación detallada de los programas y su ejecución se han delegado a las PMU, sin que las líneas directrices de operaciones de 1990 lo hayan mencionado.

3.2. Die Kommission hat die Kapazitäten der örtlichen Verwaltungsdienste nicht genug berücksichtigt; diese waren im allgemeinen nicht dazu in der Lage, derart umfassende Aufgaben in zufriedenstellender Weise wahrzunehmen, was insbesondere darauf zurückzuführen ist, daß es in den PHARE-Ländern nur eine geringe Tradition in bezug auf die Transparenz der Rechnungsführungspraxis und der öffentlichen Aufträge gibt. Darüber hinaus wurde die Dezentralisierung umgesetzt, ohne daß die Kommission ausreichende Kenntnis der Verfahren hatte, welche die wirtschaftliche Haushaltsführung in den nationalen Verwaltungen gewährleisten sollen. Unter diesen Umständen hätten mehr Schulungsmaßnahmen zugunsten der örtlichen Verwaltungen im Vorfeld der Dezentralisierung stattfinden müssen.

3.3. In der Praxis wird die Aufgabe des PAO häufig von hochrangigen Beamten wahrgenommen, die sich aufgrund ihrer Funktionen nicht an der laufenden Verwaltung der Programme beteiligen konnten. Eine 1995 von der Kommission durchgeführte Studie hat gezeigt, daß ein PAO in der Regel nur einen geringen Teil seiner Arbeitszeit für das PHARE-Programm aufwenden konnte. Die ausführliche Planung der Programme und ihre Durchführung wurden daher auf die PMU übertragen, ohne daß dies jedoch in den operationellen Leitlinien aus dem Jahre 1990 berücksichtigt wurde.

Desarrollo de las unidades de gestión

3.4. La asignación de los fondos a una amplia gama de sectores ha provocado el aumento del número de PMU puesto que cada vez que se iniciaba un programa en un nuevo ámbito de intervención, se creaba prácticamente una nueva unidad de gestión de programa. Así, como muestra el cuadro n° 7, el período 1990 95 se caracterizó por un aumento constante del número de PMU, hasta el punto de que al final de 1995 habían llegado a ser 138. En aquel momento, la Comisión no había adoptado, por su parte, ninguna estrategia para controlar su multiplicación.

Entwicklung der Programm-Durchführungseinheiten

>REFERENCIA A UN FILM>

3.4. Die Tatsache, daß die Finanzmittel auf eine große Anzahl von Bereichen verteilt wurden, hat zu einer wachsenden Zahl von PMU geführt, da fast jedesmal, wenn ein Programm in einem neuen Interventionssektor gestartet wurde, eine neue Programm-Durchführungseinheit geschaffen wurde. Wie aus Tabelle 7 hervorgeht, stieg die Anzahl der PMU im Zeitraum 1990-1995 kontinuierlich an, so daß es Ende 1995 schließlich 138 PMU gab. Zu diesem Zeitpunkt hatte die Kommission ihrerseits keinerlei Strategie zur Begrenzung der wachsenden Anzahl von PMU festgelegt.

>VERWEIS AUF EINEN FILM>

Función de las unidades de gestión

Rolle der Programm-Durchführungseinheiten

Principales características de las unidades de gestión

3.5. El principio de la descentralización presenta la ventaja de asociar los países beneficiarios a la gestión de los fondos PHARE. En la práctica, sin embargo, las PMU han realizado prestaciones de calidad muy variable. En todos los casos, se ha iniciado un proceso de aprendizaje de los procedimientos PHARE y, de forma más amplia, de los métodos de gestión de los fondos públicos. Este proceso de aprendizaje con frecuencia ha repercutido en los programas, traduciéndose fundamentalmente por retrasos en la ejecución (véanse los apartados 2.8 a 2.10), dificultades en la adjudicación de los contratos (véanse los apartados 4.6 a 4.9) o en la gestión financiera (véanse los apartados 4.14 a 4.21), así como en los mecanismos de información sobre la ejecución (véase el apartado 4.27).

Hauptmerkmale der Durchführungseinheiten

3.6. El elevado número de PMU podría haber tenido un efecto positivo al multiplicarse las ocasiones de transferir conocimientos. Sin embargo, en la práctica el desarrollo de competencias de gestión con frecuencia ha resultado delicada. En efecto, a pesar de que en los primeros años las PMU desempeñaron un importante papel de «bisagra» entre la Comisión y los ministerios interesados, a menudo se han integrado mal en dichos ministerios. Esta falta de integración ha reducido la transferencia de conocimientos, favoreciendo un cierto desmarque de las unidades de gestión de programa respecto a las políticas y prioridades nacionales.

3.5. Der Grundsatz der Dezentralisierung hat den Vorteil, daß die Empfängerstaaten an der Verwaltung der PHARE-Mittel beteiligt werden. In der Praxis war die Qualität der von den PMU erbrachten Leistungen allerdings sehr unterschiedlich. In allen Fällen fand zunächst eine Schulung im Bereich der PHARE-Verfahren sowie in einem umfassenderen Rahmen im Bereich der Methoden für die Verwaltung öffentlicher Finanzmittel statt. Dieser Schulungsprozeß hatte häufig Auswirkungen auf die Programme, insbesondere in Form einer langsameren Durchführung (siehe Ziffern 2.8-2.10) sowie in Form von Schwierigkeiten bei der Vertragsvergabe (siehe Ziffern 4.6-4.9), der Finanzverwaltung (siehe Ziffern 4.14-4.21) und den Verfahren für die Berichterstattung (siehe Ziffer 4.27).

3.7. Es cierto que las unidades de gestión de programas han servido de enlace con las administraciones nacionales, pero habría sido preferible considerarlas como solución provisional, a la espera de que la reforma de las administraciones públicas y la experiencia adquirida por la Comisión permitieran la inserción completa del programa PHARE en las actividades de los ministerios nacionales. Además de que la Comisión no ha seguido ninguna estrategia de integración progresiva de las tareas de las PMU en las administraciones nacionales, tampoco los países beneficiarios han concedido, al principio del programa PHARE, suficiente prioridad a la reforma de la administración pública.

3.6. Die Tatsache, daß es eine große Anzahl von PMU gibt, hätte insofern von Vorteil sein können, als sich die Möglichkeiten für einen Know-how-Transfer dadurch vervielfacht haben. In der Praxis stellte der Erwerb von Verwaltungskompetenz jedoch häufig einen problematischen Prozeß dar. So haben die PMU in den ersten Jahren zwar eine wichtige Mittlerfunktion zwischen der Kommission und den betroffenen Ministerien wahrgenommen, ihre Einbindung in diese Ministerien war jedoch häufig schlecht. Aufgrund dieser unzureichenden Einbindung fand nur ein begrenzter Know-how-Transfer statt; zugleich waren die Programm-Durchführungseinheiten in einem gewissen Umfang nicht in die nationalen Politiken und Prioritäten eingebunden.

3.8. El desarrollo de las competencias de gestión de las administraciones públicas de los países PHARE también se ha visto frenado por limitaciones presupuestarias nacionales, así como por considerables diferencias entre los salarios de los sectores privado y público. En otros términos, las autoridades nacionales no han podido asignar a las PMU los puestos adecuados, ni remunerarlos a un nivel suficiente para conservar de forma duradera un personal de alto nivel. El funcionamiento global del DIS se ha visto afectado por esta situación, y se ha producido una importante rotación del personal dentro de las unidades de gestión de programas. Con mucha frecuencia, los agentes que han disfrutado de una formación en el marco del programa PHARE han abandonado su puesto por un empleo mejor remunerado en el sector privado. Esta continua sangría sufrida por las PMU ha frenado las transferencias de conocimientos hacia las administraciones.

3.7. Die Programm-Durchführungseinheiten haben zwar zur Entlastung der nationalen Verwaltungen beigetragen, doch wäre es sinnvoller gewesen, sie als eine vorübergehende Lösung zu betrachten, die nur so lange bestehen bleibt, bis die Reformen der öffentlichen Verwaltung weitgehend abgeschlossen sind und die Kommission genügend Erfahrung gesammelt hat, um die Durchführung des PHARE-Programms vollständig in die Tätigkeit der nationalen Ministerien zu integrieren. Doch hat weder die Kommission eine Strategie vorgesehen, um die Aufgaben der PMU nach und nach in die nationalen Verwaltungen einzugliedern, noch haben die Empfängerländer zu Beginn des PHARE-Programms der Reform der öffentlichen Verwaltung genügend Priorität eingeräumt.

3.9. En Polonia, las PMU a menudo han tomado la forma de «fundaciones», lo que ha permitido soslayar las dificultades de contratación debidas a los reducidos salarios del sector público. En efecto, estos organismos no están obligados a pagar los salarios de la función pública, por lo que sus remuneraciones pueden llegar a doblar las de la administración, aunque no alcancen los baremos del sector privado. A pesar de que la rotación del personal queda reducida, sin embargo no se elimina.

3.8. Die Entwicklung von Verwaltungskompetenz auf der Ebene der öffentlichen Verwaltungen in den PHARE-Ländern wurde auch durch die nationalen Haushaltszwänge beeinträchtigt sowie durch die erhebliche Differenz zwischen den im Privatsektor und den im öffentlichen Sektor gezahlten Gehältern. Mit anderen Worten, die nationalen Behörden waren nicht in der Lage, die PMU mit genügend Stellen auszustatten und den Bediensteten ein ausreichend hohes Gehalt zu bezahlen, um sich die dauerhafte Mitarbeit von hochqualifiziertem Personal zu sichern. Dies hatte Auswirkungen auf das globale Funktionieren des DIS, und innerhalb der Programm-Durchführungseinheiten war eine hohe Personalfluktuation festzustellen. Die Bediensteten, die eine Fortbildung im Rahmen des PHARE-Programms erhalten hatten, haben sehr häufig ihre Stelle verlassen, um eine besser bezahlte Stelle im Privatsektor anzunehmen. Durch diesen ständigen Abfluß von Mitarbeitern aus den PMU wurde der Know-how-Transfer an die Behörden verlangsamt.

3.9. In Polen hatten die PMU häufig die Form von "Stiftungen". Auf diese Weise wurde das Problem umgangen, daß wegen der niedrigen Gehälter im öffentlichen Sektor kein angemessenes Personal gefunden werden konnte. Diese Einrichtungen sind nicht an die im öffentlichen Dienst geltenden Gehaltsraster gebunden und können bis zu doppelt so hohe Gehälter zahlen wie die Verwaltungsdienste; dennoch erreichen diese Gehälter nicht die im Privatsektor gezahlten Beträge. Diese Lösung kann zwar zu einer geringeren Personalfluktuation, aber nicht zu ihrem vollständigen Verschwinden beitragen.

Función de la asistencia técnica a las unidades de gestión

3.10. En los países PHARE, la asistencia técnica que funciona en las PMU suele desempeñar una doble función. Por una parte, debe proporcionar un apoyo administrativo a la gestión de los programas sectoriales y, por otra, constituye un apoyo operativo para las autoridades nacionales en la formulación de sus políticas sectoriales y la ejecución de las acciones financiadas por el programa PHARE. La asistencia técnica ha constituido así para las PMU el principal instrumento de apoyo al desarrollo de sus competencias de gestión. Esta asistencia es financiada por PHARE y la prestan asesores, en su mayor parte occidentales.

Rolle der an die Durchführungseinheiten geleisteten technischen Hilfe

3.11. Por las razones explicadas anteriormente, la transferencia de conocimientos de la asistencia técnica al personal de las PMU necesita, por regla general, varios años. Así pues, a mediados de 1995, casi dos tercios de las UPG que funcionaban desde hacía más de tres años y cuyos programas estaban aún en ejecución, seguían disfrutando de una asistencia técnica extranjera. A pesar de que su razón de ser reside en la ayuda al personal local, la asistencia técnica con frecuencia ha constituido el principal elemento de continuidad en la gestión descentralizada de los programas PHARE, volviéndose así indispensable.

3.10. Die den PMU zur Verfügung gestellte technische Hilfe in den PHARE-Ländern hat zumeist eine Doppelfunktion. Einerseits soll sie eine administrative Unterstützung bei der Verwaltung der Sektorprogramme darstellen und andererseits soll sie den nationalen Behörden eine operationelle Hilfe bei der Formulierung der sektorbezogenen Politiken und der Umsetzung der im Rahmen des PHARE-Programms finanzierten Aktionen bieten. So stellte die technische Hilfe das wichtigste Instrument zur Förderung des Erwerbs von Verwaltungskompetenzen durch die PMU dar. Sie wird aus dem PHARE-Programm finanziert und von Beratern erbracht, die zum Großteil aus dem Westen stammen.

3.12. La mayoría de los contratos correspondientes a las asistencias técnicas se celebran según procedimientos centralizados. A pesar de las semejanzas que caracterizan las intervenciones de dichas asistencias, no existe un mandato tipo en sus contratos. Así pues, en ciertos casos, los términos del contrato subrayaban la importancia de la transferencia de conocimientos, mientras que en otros esta cuestión sólo se abordaba brevemente, o ni siquiera se mencionaba. De 30 contratos de asistencia técnica a las UPG de Rumanía, sólo las cláusulas de cuatro de ellos mencionaban claramente la transferencia de conocimientos. Por otra parte, además de que los responsables de las asistencias técnicas no han disfrutado de ninguna formación específica sobre los procedimientos del DIS antes de su entrada en funciones en el país beneficiario, los resultados que han obtenido no han sido objeto de ningún mecanismo especial de evaluación a posteriori por la Comisión. Y sin embargo, estas asistencias técnicas desempeñan una función primordial en el DIS.

3.11. Aus den weiter oben beschriebenen Gründen erfordert der Know-how-Transfer an das Personal der PMU im Rahmen der technischen Hilfe im allgemeinen mehrere Jahre. So erhielten Mitte 1995 fast zwei Drittel der PMU, die bereits seit mehr als drei Jahren bestanden und deren Programme sich noch in der Durchführung befanden, noch immer technische Hilfe aus dem Ausland. Obwohl der eigentliche Sinn der technischen Hilfe die Unterstützung des örtlichen Personals ist, stellte sie häufig das wichtigste Element der Kontinuität bei der dezentralen Verwaltung der PHARE-Programme dar. Auf diese Weise ist sie zu einem unentbehrlichen Bestandteil geworden.

3.13. No se ha establecido ningún procedimiento específico para los casos de contratos que llegan a su fecha de expiración. La Comisión aprobaba simplemente su prórroga basándose en la solicitud de mantenimiento de la asistencia técnica formulada por los ordenadores de pagos del programa. Los motivos alegados por estos ordenadores se limitaban, en general, a la declaración de que la transferencia de conocimientos no se había terminado en los plazos inicialmente previstos. En estas condiciones, se corre el riesgo de que las PMU intenten prorrogar los contratos, no porque los asesores cuenten con competencias técnicas de las que ellas carecen, sino simplemente para disponer de personal de apoyo. Por su parte, las empresas de asesoría tienen un interés evidente en conseguir la prórroga de sus contratos (21).

3.12. Die meisten Verträge über technische Hilfe werden im Rahmen zentraler Verfahren abgeschlossen. Obwohl die Tätigkeit der für die technische Hilfe zuständigen Berater stets ähnlich ist, gibt es keinen Standardauftrag im Rahmen dieser Verträge. So wurde in einigen Fällen der Schwerpunkt in den Verträgen auf die Bedeutung des Know-how-Transfers gelegt, während dieses Thema in anderen Verträgen nur knapp oder gar nicht erwähnt wurde. Nur vier von 30 Verträgen über die Leistung technischer Hilfe zugunsten der PMU in Rumänien enthielten Klauseln, in denen eindeutige Aussagen über den Know-how-Transfer gemacht wurden. Darüber hinaus erhielten die Erbringer der technischen Hilfe vor Aufnahme ihrer Tätigkeit in den Empfängerländern keine spezifische Schulung im Bereich der DIS-Verfahren. Außerdem hat die Kommission keinerlei spezielles Verfahren für die nachträgliche Bewertung der Ergebnisse dieser technischen Hilfe vorgesehen, obwohl sie eine zentrale Rolle im Rahmen des DIS spielt.

3.14. La tarea de asistencia técnica a las PMU se ha complicado por una falta de claridad en la definición de su función y en las modalidades de información. Convendría sobre todo precisar si la asistencia técnica debe ejercer una función de control sobre las unidades de gestión de los programas en nombre de la Comisión y en qué medida debe asesorar a estas unidades en la gestión de sus programas. El que el mandato de las asistencias técnicas sea generalmente elaborado por la Comisión, que a continuación firma sus contratos, se presta a confusión puesto que tanto las PMU como los propios asesores, consideran a menudo que la asistencia técnica está más al servicio de la Comisión que al de la PMU. Esto se ve con frecuencia confirmado por los contratos que exigen del asesor que informe a los servicios centrales de la Comisión.

3.13. Ferner gab es kein genaues Verfahren für die Verlängerung auslaufender Verträge. Die Kommission genehmigte die Vertragsverlängerungen auf der Grundlage einfacher Anträge zur Aufrechterhaltung der technischen Hilfe, die von den Anweisungsbefugten für das Programm gestellt wurden. Diese Anweisungsbefugten begründeten ihre Anträge im allgemeinen lediglich damit, daß der Know-how-Transfer nicht innerhalb der ursprünglich vorgesehenen Frist abgeschlossen werden konnte. Unter diesen Umständen besteht die Gefahr, daß die PMU die Verlängerung der Verträge über technische Hilfe nicht deshalb anstreben, weil die Berater fachliche Kompetenzen haben, welche die PMU selbst nicht besitzen, sondern lediglich weil sie dann über zusätzliches Personal verfügen. Die Beraterbüros ihrerseits haben ein eindeutiges Interesse an einer Verlängerung ihrer Verträge (21).

3.15. Con frecuencia las PMU aprovechan mal las posibilidades de formación que les ofrece la asistencia técnica. En efecto, no animan suficientemente a sus agentes a mantener una estrecha colaboración con sus homólogos de la asistencia técnica. Para numerosos agentes de las PMU, el programa PHARE ha supuesto la primera ocasión de trabajar con asesores occidentales. Sin embargo, la ausencia de experiencia anterior ha reducido la eficacia de esta colaboración. Por otra parte, las considerables diferencias de remuneración entre los expertos extranjeros y el personal nacional de las PMU también han perjudicado a dicha colaboración.

3.14. Die Aufgabe der für das Erbringen der technischen Hilfe an die PMU zuständigen Berater wurde dadurch erschwert, daß es keine genaue Definition ihrer Rolle und der Modalitäten für ihre Rechnungslegung gab. So müßte insbesondere präzisiert werden, ob die im Auftrag der Kommission erbrachte technische Hilfe eine Kontrolle über die Programm-Durchführungseinheiten ausüben und in welchem Umfang sie die PMU bei der Verwaltung ihrer Programme beraten soll. Die Tatsache, daß der Auftrag der technischen Berater im allgemeinen von der Kommission definiert wird und diese auch für den Abschluß ihrer Verträge zuständig ist, führt zu Verwirrung, da die PMU wie die Berater selbst aus diesen Gründen häufig davon ausgehen, daß die technische Hilfe eher für die Kommission erbracht wird als für die PMU. Dies wird häufig dadurch bestätigt, daß die Verträge vorsehen, daß die Berater an die zentralen Kommissionsdienststellen Bericht erstatten.

3.15. Die PMU nutzen die Fortbildungsmöglichkeiten im Rahmen der technischen Hilfe häufig nur unzureichend. Sie fordern ihre Mitarbeiter nämlich nicht nachdrücklich genug zu einer engen Zusammenarbeit mit ihren Partnern der technischen Hilfe auf. Für zahlreiche Bedienstete der PMU stellte das PHARE-Programm die erste Gelegenheit zur Zusammenarbeit mit westlichen Beratern dar. Die Wirksamkeit dieser Zusammenarbeit wurde jedoch dadurch beeinträchtigt, daß man nicht auf frühere Erfahrungen in diesem Bereich zurückgreifen konnte. Diese Zusammenarbeit wurde auch durch die erheblichen Unterschiede zwischen den Gehältern der ausländischen Berater und des nationalen Personals der PMU erschwert.

Manual de procedimientos del DIS

3.16. La Comisión no ha proporcionado suficiente apoyo directo de formación y de asesoramiento a estas unidades. Así, hasta 1994 no se publicó un manual con los procedimientos descentralizados, a pesar de que desde el principio se trataba de un medio fundamental de mejorar la gestión PHARE en las administraciones nacionales. En dicha fecha, no estaba terminada la parte V-A del manual que trataba de los contratos y los capítulos que faltaban, especialmente el referente a los contratos de obras, seguían sin publicarse al final de 1995. Además, a pesar de la importancia de este manual para las administraciones nacionales, la Comisión no lo había traducido a las lenguas de los países PHARE. La publicación de una edición revisada del manual estaba prevista para el comienzo de 1997, pero probablemente no se realizará antes del final de 1997, una vez que la Comisión defina nuevamente las orientaciones prioritarias de PHARE.

Verfahrenshandbuch für das DIS

3.17. Gran parte del trabajo de elaboración del manual publicado en 1994 se encargó a una empresa de consultoría cuyo contrato se adjudicó en enero de 1993 por acuerdo directo, a pesar de que su cuantía (59 581 ecus) superaba el umbral de los 50 000 ecus autorizado para este tipo de contratos. Aunque los trabajos debían comenzar en octubre de 1992 y haber finalizado el manual en marzo de 1993, los asesores continuaron sus trabajos hasta marzo de 1994, elevándose su remuneración a 212 634 ecus.

3.16. Die Kommission hat den PMU keine ausreichende direkte Schulung und Beratung zukommen lassen. So hat sie erst im Jahre 1994 ein Handbuch über die dezentralen Verfahren veröffentlicht, obwohl dies von Anfang an eines der wichtigsten Mittel gewesen wäre, um die Verwaltung des PHARE-Programms zu verbessern. Bis zum Jahre 1994 war der die Verträge betreffende Teil V-A des Handbuchs noch nicht fertiggestellt und bis Ende 1995 waren die fehlenden Kapitel, insbesondere das über die Arbeitsverträge, noch immer nicht veröffentlicht worden. Darüber hinaus hat die Kommission trotz der Bedeutung dieses Handbuchs für die nationalen Verwaltungen nicht dafür gesorgt, daß es in die Sprachen der PHARE-Länder übersetzt wurde. Für Anfang 1997 war die Veröffentlichung einer überarbeiteten Auflage dieses Handbuchs vorgesehen; diese wird wahrscheinlich aber erst Ende 1997 verteilt werden, nachdem die Kommission die prioritären Leitlinien für das PHARE-Programm neu definiert hat.

3.18. Cuando la versión incompleta del manual se publicó en los países PHARE a mediados de 1994, la Comisión organizó una semana de formación sobre el DIS en cada uno de estos países. Exceptuando esta acción limitada, la Comisión ha organizado muy poca formación complementaria sobre los procedimientos DIS: no se ha encargado a ningún agente de los servicios centrales de la Comisión que organice sesiones de formación sobre el DIS en las PMU y, por su parte, las delegaciones no han contado con suficiente tiempo para poner al día a los agentes de las PMU «sobre la marcha».

3.17. Mit der Ausarbeitung des im Jahre 1994 verteilten Handbuchs war zum großen Teil ein Beraterbüro beauftragt worden, an das im Januar 1993 ein Vertrag in direkter Absprache vergeben wurde, obwohl die Vertragssumme (59 581 ECU) über der Schwelle von 50 000 ECU lag, bis zu der Verträge in direkter Absprache vergeben werden können. Obwohl die Arbeiten im Oktober 1992 beginnen sollten und das Handbuch bis März 1993 abgeschlossen sein sollte, haben die Berater ihre Arbeiten bis März 1994 fortgeführt und ihre Entlohnung belief sich schließlich auf 212 634 ECU.

3.18. Parallel zur Veröffentlichung der unvollständigen Fassung des Handbuchs in den PHARE-Ländern Mitte 1994 hat die Kommission in jedem dieser Länder eine Fortbildungswoche zum DIS durchgeführt. Neben dieser begrenzten Fortbildungsmaßnahme hat die Kommission jedoch nur wenige zusätzliche Schulungen zu den DIS-Verfahren durchgeführt. So wurden keinerlei Mitarbeiter der zentralen Kommissionsdienste damit beauftragt, in den PMU eine DIS-Schulung durchzuführen. Die Delegationen verfügten ihrerseits nicht über genügend Zeit, um den Mitarbeitern der PMU die erforderlichen Kenntnisse "am Arbeitsplatz" zu vermitteln.

Coste de las unidades de gestión

3.19. Los costes de las PMU se reparten entre el programa PHARE y los países beneficiarios. Sin embargo no se pueden conocer con precisión los costes a cargo de los países PHARE porque los convenios de financiación no les obligan a declarar el importe de su contribución financiera a cada programa. Además resulta imposible determinar el importe de los gastos de las PMU, que se cargan al propio programa PHARE, puesto que la Comisión no ha establecido un marco contable suficientemente preciso para facilitar su recuento. En efecto, la contabilidad de la Comisión no permite distinguir entre los costes de funcionamiento de las PMU, los de la asistencia técnica de apoyo administrativo y los de la asistencia técnica de apoyo a las operaciones (véase el apartado 3.10). En cuanto a la nomenclatura utilizada, varía de un programa sectorial a otro.

Kosten der Durchführungseinheiten

3.19. Die Kosten der PMU werden durch das PHARE-Programm und die Empfängerländer getragen. Die zu Lasten der PHARE-Länder gehenden Kosten lassen sich jedoch nicht genau ermitteln, da diese Länder gemäß den Finanzierungsvereinbarungen nicht gezwungen sind, die Höhe ihres Finanzbeitrags zu den einzelnen Programmen mitzuteilen. Ferner ist es nicht möglich, die Höhe der zu Lasten des PHARE-Programms verbuchten Kosten der PMU zu ermitteln, da die Kommission kein ausreichend genaues Rechnungsführungssystem zur Ermittlung dieser Kosten eingeführt hat. Die Rechnungsführung der Kommission ermöglicht es nämlich nicht, die Betriebsausgaben der PMU sowie die Betriebsausgaben im Zusammenhang mit der technischen Hilfe im administrativen Bereich und der technischen Hilfe im operationellen Bereich getrennt zu ermitteln (siehe Ziffer 3.10). Außerdem sind die Eingliederungspläne bei den einzelnen Sektorprogrammen sehr unterschiedlich.

Gastos de funcionamiento de las unidades de gestión

3.20. Las limitaciones presupuestarias que sufren los países PHARE (véase el apartado 3.8.), junto con la multiplicación de las PMU (véase el apartado 3.4), han ejercido tal presión sobre la Comisión que ésta ha contribuido a la financiación de los gastos de funcionamiento de las PMU, a pesar de que incluso el reglamento PHARE (artículo 6) limitaba la financiación de estos gastos:

Betriebsausgaben der Durchführungseinheiten

«Se podrán cubrir los gastos de mantenimiento y funcionamiento de los programas de formación e investigación, así como de los demás proyectos teniendo en cuenta que, para estos últimos, la cobertura sólo se concederá en la fase de puesta en marcha y de forma degresiva».

3.20. Die Haushaltszwänge in den PHARE-Ländern (siehe Ziffer 3.8) und die Zunahme der PMU (siehe Ziffer 3.4) führten zu einem Druck auf die Kommission, der sie dazu veranlaßt hat, sich an der Finanzierung der Betriebsausgaben der PMU zu beteiligen, obwohl die PHARE-Verordnung selbst eine Begrenzung dieser Finanzierung vorsieht (Artikel 6):

3.21. En este ámbito se han detectado varias deficiencias por parte de la Comisión, que no ha definido claramente el concepto de «gasto de funcionamiento», ni precisado la duración de la «fase de puesta en marcha», ni tampoco ha adoptado normas para aplicar el principio de degresión (22).

"Die Instandhaltungs- und Betriebsausgaben können für Ausbildungs- und Forschungsprogramme sowie für die übrigen Vorhaben übernommen werden, wobei im letzteren Fall die Übernahme nur in der Anlaufphase und degressiv erfolgen kann".

3.22. Esta falta de política de conjunto y de líneas directrices aplicables a la financiación de los gastos de funcionamiento del programa PHARE ha favorecido la adopción por la Comisión de actitudes que varían según los casos. Hasta mediados de 1995 dicha institución no emprendió un estudio sobre la organización de las PMU. El estudio, que se refiere a un centenar de PMU, ha mostrado que dichas unidades contaban con una media de 9 o 10 agentes, que en un 57 % estaba encargado de PHARE. Este personal financiado por PHARE se componía, a su vez, de 1,2 expertos extranjeros y de 4,2 agentes locales. El cuadro n° 8 presenta un análisis detallado de la situación a mediados de 1995.

3.21. Die Kommission hat in diesem Bereich einige Ungenauigkeiten zugelassen. So hat sie nicht definiert, was unter "Betriebsausgaben" zu verstehen ist, wie lange die "Anlaufphase" dauert und nach welcher Regel der Grundsatz der degressiven Finanzierung in die Praxis umgesetzt werden soll (22).

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.22. Dieses Fehlen einer globalen Politik und von Leitlinien bei der Finanzierung der Betriebsausgaben im Rahmen des PHARE-Programms hat dazu geführt, daß die Kommission ihre Haltung von Fall zu Fall festgelegt hat. Erst Mitte 1995 hat die Kommission eine Studie über die Organisation der PMU in die Wege geleitet. Diese Studie, die rund 100 PMU betraf, hat gezeigt, daß diese durchschnittlich neun oder zehn Bedienstete umfaßten, von denen 57 % aus dem PHARE-Programm finanziert wurden. Das aus dem PHARE-Programm finanzierte Personal umfaßte 1,2 ausländische Sachverständige und 4,2 örtliche Bedienstete. Tabelle 8 enthält eine ausführliche Analyse der Situation, wie sie sich Mitte Mai 1995 darstellte.

3.23. En Polonia, principal país beneficiario de PHARE, las PMU son, a la vez, numerosas y bien provistas de personal. Emplean a un total de 430 agentes (de los cuales el 87 % es financiado por PHARE), incluyendo a los expertos extranjeros. Además, en el 60 % de estas PMU, los costes salariales son íntegramente soportados por PHARE. Debido a su dependencia de la financiación PHARE, la viabilidad a plazo de estas PMU, de las cuales la mitad consiste en fundaciones (véase el apartado 3.9), no está garantizada. En este país, las dos PMU que disfrutaban de ayudas PHARE de mayor cuantía para sus gastos de remuneración de personal, eran:

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

a) la Agencia Polaca para el Desarrollo Regional (PARD), encargada del importante programa STRUDER (23) (76,7 millones de ecus), cuyos 90 agentes locales eran remunerados por el programa PHARE, lo que suponía 625 000 ecus en 1995;

3.23. In Polen, dem Hauptempfängerland im Rahmen des PHARE-Programms, gibt es eine hohe Anzahl von PMU, die außerdem eine große Anzahl von Bediensteten umfassen. Einschließlich der Fachleute aus dem Ausland haben sie insgesamt 430 Mitarbeiter (von denen 87 % aus dem PHARE-Programm bezahlt werden). Darüber hinaus werden bei fast 60 % dieser PMU die Gehaltskosten vollständig aus dem PHARE-Programm finanziert. Da diese PMU, bei denen es sich zur Hälfte um Stiftungen handelt (siehe Ziffer 3.9), in starkem Maße von der Finanzierung aus dem PHARE-Programm abhängig sind, ist ihre Wirkungsdauer bzw. Lebensfähigkeit nicht gewährleistet. Die beiden PMU in Polen, welche die höchsten Beihilfen für ihre Personalausgaben aus dem PHARE-Programm erhielten, sind:

b) la Fundación para la Asistencia a los Programas Agrícolas (FAPA), en la que 49 de los 53 agentes locales eran remunerados por el programa PHARE, es decir 600 000 ecus en 1995.

a) Die polnische Agentur für Regionalentwicklung (PARD), welche für die Durchführung des wichtigen Programms STRUDER (23) (76,7 Mio ECU) zuständig war und deren 90 örtliche Bedienstete aus dem PHARE-Programm finanziert wurden, womit im Jahre 1995 Kosten in Höhe von 625 000 ECU verbunden waren.

3.24. En los demás países, la parte de gastos de personal de las PMU financiada por PHARE, aunque de menor importancia, seguía siendo del orden del 35 al 55 %. Los casos citados a continuación constituyen ejemplos de PMU con una financiación PHARE especialmente elevada:

b) Die Stiftung zur Unterstützung der Landwirtschaftsprogramme (FAPA) mit 53 örtlichen Bediensteten. Die Gehälter von 49 dieser örtlichen Bediensteten wurden aus dem PHARE-Programm finanziert, womit im Jahre 1995 Kosten in Höhe von 600 000 ECU verbunden waren.

a) la Fundación para la Gestión Internacional (FIMAN) y la unidad de gestión de programas encargada de la educación en Rumanía, en las que de un total de 33 agentes locales, 32 eran financiados por PHARE en 1995 (350 000 ecus);

3.24. In den anderen Ländern war der Anteil der aus dem PHARE-Programm finanzierten Personalausgaben der PMU zwar geringer, er lag aber immer noch bei 35 - 55 %. In den nachstehend aufgeführten Fällen war die Finanzierung aus dem PHARE-Programm besonders hoch.

b) la unidad de gestión de programas del ministerio de industria en Bulgaria, cuyos siete agentes locales eran financiados por el programa PHARE (35 000 ecus en 1995).

a) Stiftung für internationale Verwaltung (FIMAN) und für den Bereich der Bildung und Erziehung zuständige Programm-Durchführungseinheit in Rumänien; 32 von insgesamt 33 örtlichen Bediensteten wurden im Jahre 1995 aus dem PHARE-Programm finanziert (350 000 ECU);

3.25. La falta de claridad de la normativa sobre los gastos de funcionamiento también puede perjudicar la ejecución de los programas individuales. Así, en Polonia la aprobación de los programas de trabajo relativos al programa de privatización para 1991 (50 millones de ecus) se retrasó en 1994 mientras la Comisión examinaba el principio y el alcance de la financiación de los salarios del personal de la PMU y el ministerio afectados. En este país, la incertidumbre sobre la financiación PHARE en el futuro también ha contribuido a una fuerte rotación del personal.

b) Programm-Durchführungseinheit des Industrieministeriums in Bulgarien, deren 7 örtliche Bedienstete aus dem PHARE-Programm finanziert wurden (35 000 ECU im Jahre 1995).

3.26. La Comisión ha propuesto remediar el problema de los niveles de remuneración (véase el apartado 3.8) al autorizar que PHARE complete los salarios del personal de las PMU, sin perjuicio del acuerdo oficial de las administraciones nacionales. Este método no ha sido aceptado debido a las tensiones que las grandes diferencias de salario podrían provocar en las administraciones nacionales. No obstante, numerosas PMU recurren a complementos de remuneración indirectos como son, por ejemplo, las dietas que se pagan a los agentes por sus desplazamientos. Estas dietas, calculadas a partir de los baremos de las Naciones Unidas, son especialmente elevadas en relación con los salarios medios mensuales. Así, en Rumanía, donde el salario mensual de los directores de PMU era del orden de 90 ecus en 1995, la dieta ascendía a 224 ecus/día.

3.25. Das Fehlen klarer Regeln für die Betriebsausgaben kann darüber hinaus die Durchführung der einzelnen Programme behindern. So wurde in Polen die Genehmigung der Arbeitsprogramme für das Privatisierungsprogramm für 1991 (50 Mio ECU) im Jahre 1994 solange hinausgeschoben, wie die Kommission benötigte, um den Grundsatz und den Umfang der Finanzierung der Gehälter des in der betreffenden PMU und dem betreffenden Ministerium tätigen Personals zu prüfen. Ein weiterer Grund für die starke Personalfluktuation war die Unsicherheit in bezug auf die künftigen PHARE-Finanzierungen in Polen.

3.27. Además de la financiación de los gastos de personal de las PMU, PHARE con frecuencia ha financiado las adquisiciones de automóviles y de equipos de oficina, así como sus gastos de explotación (telecomunicaciones, carburante y mantenimiento de vehículos, alquileres, gastos de calefacción o de electricidad). La importancia de la financiación PHARE en estos ámbitos es difícil de delimitar debido a la ausencia de un plan contable claro: en efecto, el estudio de las PMU realizado por la Comisión en 1995 no puede considerarse fiable puesto que sólo se basaba en las declaraciones de las unidades de gestión. Sin embargo, es notorio que en algunas de ellas los gastos de inversión y los gastos de funcionamiento no salariales han sido importantes. Por ejemplo, los costes de funcionamiento no salariales anuales de las PMU encargadas de las tres principales intervenciones PHARE en Polonia (privatización, agricultura y desarrollo regional) fueron estimados en aproximadamente 1,1 millones de ecus en 1995 por el experto al que la Comisión había encargado el estudio.

3.26. Um das Problem der Höhe der Gehälter zu lösen (siehe Ziffer 3.8), hat die Kommission vorgeschlagen, die Gehälter der PMU-Mitarbeiter durch Mittel aus dem PHARE-Programm aufzustocken, unter der Voraussetzung, daß die offizielle Zustimmung der nationalen Verwaltungen vorliegt. Diese Methode wurde nicht in die Praxis umgesetzt, weil das Vorhandensein großer Gehaltsunterschiede in den nationalen Verwaltungen zu Spannungen hätte führen können. Dennoch zahlen zahlreiche PMU indirekte zusätzliche Bezüge, beispielsweise in Form von Tagegeldern bei Tätigwerden außerhalb des Dienstorts. Diese auf der Grundlage der bei den Vereinten Nationen geltenden Sätze berechneten Vergütungen sind im Vergleich zu den durchschnittlichen Monatsgehältern extrem hoch. So lag das im Jahre 1995 in Rumänien gezahlte Tagegeld bei 224 ECU, während das Monatsgehalt der Direktoren der PMU bei rund 90 ECU lag.

3.28. Los gastos de funcionamiento se han financiado de dos formas: mediante los anticipos pagados a las PMU tras la aprobación de los programas de trabajo, o con la asunción de sus gastos en los contratos de asistencia técnica de apoyo a las PMU. Ahora bien, estas financiaciones indirectas obstaculizan el seguimiento y control de los costes. Por ello, el interventor de la Comisión ha intentado imponer el cumplimiento del artículo 6 del reglamento PHARE al aprobar las solicitudes de pago de anticipos. Pero como no participa en los procedimientos de aprobación de los contratos, no siempre ha podido impedir este tipo de gastos de funcionamiento.

3.27. Außer zur Finanzierung der Personalausgaben der PMU wurden die PHARE-Mittel häufig für den Erwerb von Fahrzeugen und Büroausrüstung sowie für Betriebsausgaben (Telekommunikation, Treibstoff und Wartung der Fahrzeuge, Mieten, Heiz- und Stromkosten) verwendet. Die Bedeutung der PHARE-Finanzierungen in diesen Bereichen läßt sich nur schwer eingrenzen, da es kein übersichtliches Rechnungsführungssystem gibt. Die im Jahre 1995 von der Kommission bei den PMU durchgeführte Erhebung kann nämlich nicht als zuverlässig betrachtet werden, da sie sich lediglich auf die von den Durchführungseinheiten gemachten Angaben stützt. Fest steht jedoch, daß die Investitionsausgaben und die zusätzlich zu den Gehältern anfallenden Betriebsausgaben bei einigen Durchführungseinheiten erheblich waren. So wurden beispielsweise die zusätzlich zu den Gehältern anfallenden jährlichen Betriebsausgaben derjenigen PMU in Polen, die in den drei wichtigsten Interventionsbereichen des PHARE-Programms tätig waren (Privatisierung, Landwirtschaft und regionale Entwicklung), von dem Experten, den die Kommission mit der Durchführung der Studie beauftragt hat, für das Jahr 1995 auf 1,1 Mio ECU geschätzt.

3.29. El hecho de que con el funcionamiento actual, las PMU sean siempre responsables no sólo de la gestión técnica de los programas (identificación de los proyectos y determinación de los mandatos de los contratos), sino también de su gestión financiera (pagos a los subcontratistas, gestión de las cuentas bancarias) ha incrementado considerablemente sus necesidades de personal.

3.28. Die Finanzierung der Betriebsausgaben erfolgte entweder durch Zahlung von Vorschüssen an die PMU im Anschluß an die Genehmigung der Arbeitsprogramme oder durch Übernahme dieser Ausgaben im Rahmen der Verträge über technische Hilfe zugunsten der PMU. Durch diese indirekten Finanzierungen wird die Überwachung und Kontrolle der Ausgaben jedoch erschwert. Der Finanzkontrolleur der Kommission hat deshalb versucht, dafür zu sorgen, daß die Vorschriften von Artikel 6 der PHARE-Verordnung bei der Genehmigung der Anträge auf Vorschußzahlungen eingehalten werden. Da er jedoch nicht an den Verfahren zur Genehmigung der Verträge beteiligt ist, konnte er die Finanzierung dieser Art von Betriebsausgaben nicht immer verhindern.

3.30. Otra forma de aplicar la descentralización podría haber consistido en confiar la gestión técnica a las PMU, pero reservando la gestión financiera a un solo ministerio o a una sola agencia en cada país. Este método es el que se incluye en una versión modificada del DIS aplicable en 1997 en los Estados bálticos donde se han abierto unas «Unidades centrales de financiación y de adjudicación de contratos» (CFCU) (24). Con esta nueva organización se puede reducir el número de agentes especializados en cuestiones financieras, cuyo coste es a menudo elevado, y su contratación, difícil. Este sistema también presenta la ventaja de simplificar la gestión financiera de la Comisión, porque los fondos los gestiona un solo interlocutor por país.

3.29. Die Tatsache, daß die PMU bei der gegenwärtigen Regelung nicht nur für die technische Verwaltung der Programme (Identifizierung der Vorhaben und Festlegung der mit den Verträgen verbundenen Aufgabenstellungen), sondern auch für deren finanzielle Verwaltung (Zahlungen an die Vertragspartner im Rahmen von Unterverträgen, Verwaltung von Bankkonten) zuständig sind, hat zu einem erheblichen Anstieg ihres Personalbedarfs geführt.

3.30. Eine andere Möglichkeit der Dezentralisierung bestuende darin, den PMU die Zuständigkeit für die technische Verwaltung zu geben und die Zuständigkeit für die finanzielle Verwaltung einem einzigen Ministerium oder einer einzigen Stelle in jedem Land zu übertragen. Diese Methode kommt bei einer abgeänderten Form des DIS zum Zuge, die 1997 in den baltischen Staaten Anwendung findet und bei der sogenannte "zentrale Einheiten für die Finanzierung und Vertragsvergabe (CFCU)" (24) eingerichtet wurden. Diese neuartige Organisationsform hat den Vorteil, daß weniger Finanzexperten, deren Einstellung häufig kostspielig und schwierig ist, benötigt werden. Gleichzeitig ermöglicht dieses Verfahren die Vereinfachung der Mittelverwaltung durch die Kommission, da die Mittel nur von einem Bediensteten je Land verwaltet werden.

Coste de la asistencia técnica extranjera de apoyo a las unidades de gestión

3.31. La asistencia técnica de apoyo a las unidades de gestión de programas (véase el apartado 3.10) es muy onerosa. El examen de las asistencias técnicas proporcionadas a las PMU muestra que, aunque varía en función de los servicios solicitados, el coste medio de los contratos ha sido del orden de 700 000 ecus (25). En la mayoría de los casos se trataba de un equipo de dos expertos asignados temporalmente durante un período aproximado de dos años a una unidad de gestión y asistida por otros expertos que durante cortos períodos prestaban servicios especializados. Los honorarios medios de un experto extranjero asignado temporalmente a una unidad de gestión ascendían a unos 12 000 ecus mensuales. Pocas veces eran inferiores a los 10 000 ecus, pero a veces alcanzaban los 17 000.

Kosten der technischen Hilfe aus dem Ausland zugunsten der Durchführungseinheiten

3.32. El análisis de una treintena de contratos financiados por PHARE y firmados con asesores individuales contratados por la AEC (26), ha mostrado el pago de honorarios mensuales medios de 8 000 ecus, sin que ningún asesor percibiera más de 10 000 ecus. En el caso de un asesor asignado temporalmente para misiones cortas a la unidad de gestión encargada de la privatización en Eslovaquia, por cuyos servicios su empresa había facturado mensualmente 20 000 ecus, al finalizar el contrato la Comisión volvió a emplearlo en el marco de un contrato AEC a largo plazo, con honorarios mensuales de 9 000 ecus. Además de la remuneración de los expertos asignados temporalmente, los honorarios solicitados por las empresas de asesoría cubren el apoyo que prestan durante toda la duración del contrato, así como una contribución a sus gastos generales y a sus beneficios. Sin embargo, el apoyo real que la empresa proporciona es a menudo limitado y, en numerosos casos, las prestaciones complementarias de apoyo se facturan por separado. Así pues, en la práctica, el principal servicio que las empresas de asesoría prestan consiste, casi siempre, en la contratación de expertos y en su sustitución durante la vigencia del contrato si éstos abandonaran el proyecto de forma prematura.

3.31. Die technische Hilfe zugunsten der Programm-Durchführungseinheiten (siehe Ziffer 3.10) ist mit hohen Kosten verbunden. Die Prüfung dieser an die PMU geleisteten technischen Hilfe hat gezeigt, daß die Kosten je Vertrag durchschnittlich bei etwa 700 000 ECU lagen, wobei es natürlich Unterschiede entsprechend den erbrachten Dienstleistungen gab (25). Die technische Hilfe wurde meist von einem Team aus zwei Sachverständigen erbracht, die während etwa zwei Jahren zu der Durchführungseinheit abgestellt waren und von anderen Sachverständigen, die vorübergehend spezialisierte Dienstleistungen erbrachten, unterstützt wurden. Das durchschnittliche Honorar eines aus dem Ausland zu einer Durchführungseinheit abgestellten Sachverständigen belief sich auf etwa 12 000 ECU monatlich, es lag nur selten unter 10 000 ECU monatlich und erreichte manchmal sogar 17 000 ECU pro Monat.

3.33. Aunque los contratos de asistencia técnica a las PMU se adjudiquen tras la correspondiente convocatoria de concurso, la comparación de las ofertas de las empresas no siempre da lugar a una reducción de gastos. En su evaluación la Comisión da prioridad, en un principio, a la calidad técnica de las ofertas recibidas. A continuación, los aspectos financieros sólo representan un 30 % del conjunto de la evaluación y sólo se examinan las ofertas financieras de las empresas cuya calidad técnica supere determinado umbral (27). Debido al recurso al sistema de listas restringidas, este método reduce la competencia a nivel de los precios. Por otra parte, la competencia, medida en términos de número de ofertas recibidas, es en general débil en relación con la importancia de los contratos. Así, de una muestra de 35 concursos sobre la asistencia técnica a las PMU, el número medio de ofertas recibidas sólo ascendía a 4,4 por 7,6 empresas invitadas a participar. El motivo aducido con mayor frecuencia para explicar la diferencia entre el número de ofertas solicitadas y el de ofertas recibidas es que algunas empresas incluidas en la lista de licitadores seleccionados se agrupan para presentar una oferta común. Esta práctica es alentada por la Comisión que, al convocar el concurso, comunica la lista de las empresas admitidas a presentar ofertas. El reducido número de ofertas recibidas repercute a su vez en el de las ofertas cuya propuesta financiera se examina (se ha examinado una media de apenas 2,1 propuestas financieras por contrato), y sólo se ha examinado una única propuesta financiera respecto al 29 % de los concursos. Es estos casos, no existe competencia alguna a nivel de precios.

3.32. Eine Analyse von etwa 30 aus dem PHARE-Programm finanzierten, mit einzelnen Beratern abgeschlossenen Verträgen, deren Einstellung über die AEC (26) erfolgt war, hat gezeigt, daß diese Berater durchschnittlich ein Honorar von 8 000 ECU im Monat, keinesfalls aber mehr als 10 000 ECU monatlich erhielten. In einem Fall hatte ein Beraterbüro für die Dienste eines Beraters, der für kurze Phasen zu der für Privatisierung zuständigen Durchführungseinheit in der Slowakei abgestellt war, 20 000 ECU monatlich in Rechnung gestellt. Nach Auslaufen des betreffenden Vertrags hat die Kommission denselben Berater im Rahmen eines sich über einen langen Zeitraum erstreckenden AEC-Vertrags für ein monatliches Honorar von 9 000 ECU verpflichtet. Neben den Gehältern für die entsandten Sachverständigen decken die von den Beraterbüros in Rechnung gestellten Honorare die von ihnen während der gesamten Vertragsdauer geleistete Unterstützung ab sowie einen Beitrag zu ihren allgemeinen Betriebsunkosten und zu ihrem Unternehmensgewinn. Tatsächlich leisten die Beraterbüros jedoch häufig nur begrenzt Unterstützung, und zusätzliche Dienstleistungen werden häufig getrennt in Rechnung gestellt. Die Hauptdienstleistung der Beraterbüros besteht in der Praxis in den meisten Fällen also darin, die Sachverständigen einzustellen und sie während der Vertragsdauer zu ersetzen, falls sie das Projekt vorzeitig verlassen.

3.34. Casi el 90 % de los contratos de asistencia técnica de apoyo a las PMU han dado lugar a una o varias prórrogas de su duración inicial. El aumento medio del valor de los contratos resultantes de dichas prórrogas se estimaba en un 67 %.

3.33. Obwohl die Verträge über die Erbringung von technischer Hilfe zugunsten der PMU im Rahmen von Ausschreibungen vergeben werden, führt der Wettbewerb zwischen den Unternehmen nicht immer zu einer Kostensenkung. Bei der Bewertung der Angebote legt die Kommission zunächst den Schwerpunkt auf die fachliche Qualität der eingegangenen Angebote. Die anschließende finanzielle Bewertung macht nur 30 % der Gesamtbewertung aus, und es werden nur Finanzangebote solcher Unternehmen geprüft, deren fachliche Bewertung über einer bestimmten Schwelle liegt (27). Da das System der beschränkten Listen Anwendung findet, gibt es bei dieser Methode nur einen geringen Wettbewerb auf der Preisebene. Setzt man darüber hinaus die Anzahl der eingegangenen Angebote mit der Höhe der Vertragssummen in Bezug, so zeigt sich, daß es ohnehin nur einen geringen Wettbewerb gibt. Eine Stichprobenprüfung von 35 Ausschreibungen über die Erbringung technischer Hilfe zugunsten von PMU hat gezeigt, daß nur 4,4 Angebote eingegangen waren, obwohl 7,6 Unternehmen zur Einreichung von Angeboten aufgefordert worden waren. Als häufigster Grund für diese Differenz zwischen der Anzahl der angeforderten und der eingegangenen Angebote wurde angeführt, daß in die Bieterliste aufgenommene Unternehmen sich miteinander verständigen, um ein gemeinsames Angebot vorzulegen. Diese Praxis wird von der Kommission unterstützt, welche die Liste aller zugelassenen Bieter weitergibt, wenn die Ausschreibung erfolgt. Die geringe Anzahl der eingegangenen Angebote wirkt sich wiederum auf die Anzahl der Angebote aus, bei denen es zur Prüfung des Finanzierungsvorschlags kommt (durchschnittlich war dies nur bei knapp 2,1 Finanzierungsvorschlägen je Auftrag der Fall). Bei 29 % der Ausschreibungen war nur ein einziger Finanzierungsvorschlag geprüft worden. In diesen Fällen gab es also keinerlei Wettbewerb auf der Preisebene.

Los siguientes casos ilustran dicho fenómeno:

3.34. Fast 90 % der Verträge über technische Hilfe an die PMU wurden einmal oder mehrmals über die ursprüngliche Vertragsdauer hinaus verlängert. Dadurch erhöhte sich der Wert der Verträge durchschnittlich um 67 %. Diese Entwicklung wird durch die nachstehenden Fälle veranschaulicht:

a) en la unidad de gestión encargada de la agricultura en Hungría, el contrato inicial (octubre de 1990) de 0,6 millones de ecus, por un período de 15 meses, se ha prorrogado en tres ocasiones hasta julio de 1995 y el importe de las cláusulas adicionales ha ascendido a 2,3 millones de ecus. Hasta dicha fecha no se convocó un nuevo concurso para un contrato adicional de 1 millón de ecus;

a) Im Falle der für den Bereich Landwirtschaft zuständigen Programm-Durchführungseinheit in Ungarn wurde der ursprüngliche Vertrag (Oktober 1990), der eine Vertragssumme von 0,6 Mio ECU umfaßte und sich über 15 Monate erstreckte, dreimal verlängert. Die Vertragsnachträge umfaßten einen Gesamtbetrag von 2,3 Mio ECU und die Vertragsdauer erstreckte sich schließlich bis Juli 1995. Erst dann wurde eine neue Ausschreibung für einen Zusatzvertrag über 1 Mio ECU durchgeführt.

b) en la unidad de gestión encargada de la privatización y de la reestructuración en Hungría, el contrato inicial de 2,6 millones de ecus cubría los programas 1990 y 1991, su vigencia se extendía hasta junio de 1994. Se prorrogó en dos ocasiones hasta el final de 1996, con cláusulas adicionales por 1,7 millones de ecus;

b) Im Falle der für die Privatisierung und Umstrukturierung in Ungarn zuständigen Durchführungseinheit deckte der bis Juni 1994 laufende ursprüngliche Vertrag über 2,6 Mio ECU die Programme für 1990 und 1991 ab. Er wurde zweimal verlängert, so daß er schließlich bis Ende 1996 lief und einen zusätzlichen Betrag von 1,7 Mio ECU umfaßte.

c) en la asistencia técnica encargada del medio ambiente en Checoslovaquia, el contrato inicial de 1 millón de ecus, por un período de 18 meses a partir de mayo de 1991, se ha prorrogado tres veces hasta junio de 1994, aumentándose su importe global hasta 2,6 millones de ecus;

c) Der ursprüngliche Vertrag über technische Hilfe im Bereich des Umweltschutzes in der Tschechoslowakei umfaßte einen Betrag von 1 Mio ECU und deckte einen ab Mai 1991 laufenden Zeitraum von 18 Monaten ab. Dieser Vertrag wurde dreimal verlängert und erstreckte sich schließlich bis Juni 1994, wobei die Gesamtvertragssumme auf 2,6 Mio ECU anstieg.

d) en el contrato de apoyo a la unidad de gestión del Ministerio de Industria de Bulgaria, el contrato inicial de 1,6 millones de ecus de junio de 1991, por un período de 30 meses, se ha prorrogado 12 meses más, con un coste adicional de 1 millón de ecus. Teniendo en cuenta otras cláusulas adicionales respecto al pago de agentes locales y de expertos contratados por cortos períodos, el coste total del contrato ha ascendido a 2,9 millones de ecus.

d) Der im Juni 1991 für eine Dauer von 30 Monaten abgeschlossene ursprüngliche Vertrag über technische Hilfe zugunsten der innerhalb des Industrieministeriums von Bulgarien tätigen Durchführungseinheit, der einen Betrag von 1,6 Mio ECU abdeckte, wurde um 12 Monate verlängert, wodurch zusätzliche Kosten in Höhe von 1 Mio ECU entstanden. Durch weitere Zusatzverträge betreffend die Bezahlung für die kurzfristige Inanspruchnahme zusätzlicher Sachverständiger und örtlicher Bediensteter erhöhten sich die Gesamtkosten des Vertrags auf 2,9 Mio ECU.

4. CLARIDAD DEL SISTEMA DE GESTIÓN DESCENTRALIZADO

4. KLARHEIT DES DEZENTRALEN DURCHFÜHRUNGSSYSTEMS

4.1. Si un sistema de gestión carece de claridad puede resultar difícil, e incluso imposible, determinar la legalidad y la regularidad de las operaciones. Por este motivo, el presente capítulo examina en primer lugar la claridad de los procedimientos y las operaciones que éstos autorizan. En segundo lugar, se examinan los sistemas destinados a informar de la utilización de los fondos. Por último, se estudian los procedimientos de evaluación de los resultados.

4.1. Ist ein Verwaltungssystem nicht klar genug, so kann es schwierig oder sogar unmöglich sein, die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der Operationen festzustellen. Aus diesem Grund wird in diesem Kapitel zuallererst die Klarheit der betreffenden Verfahren und der dadurch genehmigten Operationen analysiert. In einem zweiten Schritt werden die Systeme zur Berichterstattung über die Mittelverwendung beurteilt. Abschließend werden die zur Bewertung der Ergebnisse geschaffenen Systeme untersucht.

Adjudicación de contratos

Auftragsvergabe

4.2. Alrededor del 80 % de los fondos PHARE gestionados de forma descentralizada se dedican a contratos de servicios (asistencia técnica), de suministros o de obras. Predominan los contratos de servicios. Su adjudicación se rige por el artículo 118 del Reglamento Financiero y por el artículo 7 del reglamento PHARE. El Reglamento Financiero establece que dichos contratos se adjudicarán, salvo excepciones, «mediante concurso restringido». Por su parte, el artículo 7 del reglamento PHARE estipula que:

4.2. Etwa 80 % der dezentral verwalteten PHARE-Mittel betreffen Dienstleistungsaufträge (technische Hilfe) sowie Lieferaufträge und Aufträge über die Leistung von Arbeiten. Die wichtigste Rolle spielten jedoch die Dienstleistungsaufträge, deren Vergabe durch Artikel 118 der Haushaltsordnung und durch Artikel 7 der PHARE-Verordnung geregelt wird. Die Haushaltsordnung sieht vor, daß diese Aufträge, außer in Ausnahmefällen, "nach beschränkter Ausschreibung" vergeben werden. Artikel 7 der PHARE-Verordnung sieht seinerseits folgendes vor:

«Para las intervenciones superiores a 50 000 ecus (. . .) la participación en convocatorias de ofertas, adjudicaciones y contratos estará abierta, en igualdad de condiciones, a todas las personas físicas y jurídicas de los Estados miembros [y de los países PHARE]».

"Im Falle von Maßnahmen über 50 000 ECU (...) steht die Teilnahme an Ausschreibungen sowie Bau- und Lieferaufträgen allen natürlichen und juristischen Personen der Mitgliedstaaten [und der PHARE-Länder] zu gleichen Bedingungen offen".

La Comisión ha concedido prioridad al artículo 118 del Reglamento Financiero, decidiendo que los contratos de servicios cuyo importe supere los 50 000 ecus deberían someterse a concurso restringido, de modo que «el acceso en igualdad de condiciones» exigido por el artículo 7 del reglamento PHARE no siempre se ha respetado.

Die Kommission hat Artikel 118 der Haushaltsordnung Vorrang eingeräumt, indem sie beschlossen hat, daß die Vergabe der Dienstleistungsaufträge, die sich über mehr als 50 000 ECU belaufen, im Wege der beschränkten Ausschreibung erfolgt. Auf diese Weise wurde die in Artikel 7 der PHARE-Verordnung enthaltene Forderung, wonach die Teilnahme an Ausschreibungen allen natürlichen und juristischen Personen "zu gleichen Bedingungen" offenstehen soll, nicht immer berücksichtigt.

4.3. A pesar de la importancia concedida al respeto del principio de competencia, no existe en los servicios centrales de la Comisión un sistema para comprobar de forma global su aplicación por las delegaciones. El examen por el Tribunal de las listas restringidas respecto a 320 concursos de 1993 y 1994 ha mostrado que, según los países PHARE, las empresas de ciertos Estados miembros eran seleccionadas en las listas con mayor frecuencia que las de otros países. En determinados países PHARE, la tendencia a suspender la obligación de «equilibrio geográfico razonable» (28) es especialmente marcada. Así, en Polonia y Hungría, las empresas con oficinas en estos países son, con gran diferencia, las más consultadas (véase el cuadro n° 9).

4.3. Trotz der Bedeutung, die der Beachtung des Grundsatzes des Wettbewerbs zwischen den Bietern eingeräumt wurde, gibt es auf der Ebene der zentralen Kommissionsdienststellen kein Verfahren, um die Anwendung dieses Grundsatzes durch die Delegationen global zu überprüfen. Die vom Hof durchgeführte Prüfung der beschränkten Listen, die im Zusammenhang mit 320 in den Jahren 1993 und 1994 erfolgten Ausschreibungen erstellt worden waren, hat gezeigt, daß je nach PHARE-Land Unternehmen aus bestimmten Mitgliedstaaten häufiger auf den Listen erschienen als Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten. In einigen PHARE-Ländern gibt es eine besonders ausgeprägte Tendenz zur Mißachtung der Verpflichtung zur Wahrung eines angemessenen geographischen Gleichgewichts (28). So werden beispielsweise in Polen und Ungarn die Unternehmen mit Abstand am häufigsten konsultiert, die Büros in diesen Ländern unterhalten (siehe Tabelle 9).

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4.4. La frecuencia con la que las empresas son seleccionadas en las listas también está desequilibrada. De las 1 102 empresas invitadas a licitar en los 320 contratos examinados, 818, es decir aproximadamente >NUM>3/

4.4. Ein Ungleichgewicht besteht auch in bezug auf die Häufigkeit, mit der dieselben Unternehmen in die Listen aufgenommen werden. Von den 1 102 Unternehmen, die aufgefordert worden waren, zu den 320 geprüften Aufträgen Angebote vorzulegen, wurden 818, d. h. etwa drei Viertel, nur ein einziges Mal zur Vorlage eines Angebots aufgefordert. Dagegen wurde eine kleine Gruppe von 24 Unternehmen, d. h. 3 % der Gesamtzahl, zwischen zehn und 31mal zur Vorlage von Angeboten aufgefordert (siehe Tabelle 10).

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partes, sólo se han consultado una vez. En cambio, un pequeño grupo de 24 empresas, que supone un 3 % del total, ha sido consultado entre 10 y 31 veces (véase el cuadro n° 10).

4.5. Die zentrale Frage bei beschränkten Ausschreibungen ist die Zusammenstellung des Verzeichnisses der Unternehmen, die zur Vorlage eines Angebots aufgefordert werden (siehe Ziffer 3.33). Beim dezentralen Verfahren stellen die PMU diese Listen zusammen und legen sie anschließend der Kommissionsdelegation vor. Die ursprünglichen Leitlinien aus dem Jahre 1990 waren in bezug auf die Modalitäten für die Aufstellung der Listen besonders ungenau. Sie sahen lediglich vor, daß der Anweisungsbefugte für die Programme darauf achtet, daß geeignete Maßnahmen getroffen werden, um die breite Teilnahme an den Ausschreibungen und Bau- und Lieferaufträgen zu gewährleisten. Im Handbuch aus dem Jahre 1994 betreffend die öffentlichen Bau- und Lieferaufträge im Rahmen des dezentralen Systems wurde bestätigt, daß ein angemessenes geographisches Gleichgewicht gewährleistet werden muß, wobei zugleich eine Reihe anderer zu beachtender Kriterien (29) genannt wird.

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4.6. Es besteht zwar ein Zusammenhang zwischen der Größe der Beraterbüros und der Anzahl der Aufträge, die sie gleichzeitig annehmen können, doch kann dies nicht die einzige Erklärung für die festgestellten Ungleichgewichte sein. Diese Ungleichgewichte sind teilweise darauf zurückzuführen, daß die PMU keinen direkten Zugang zum zentralen Verzeichnis der Beraterbüros hatten, das die Kommission führt und das sämtliche Angaben zu den Unternehmen enthält, die sich für PHARE-Aufträge bewerben. Unter diesen Umständen haben die Durchführungseinheiten dazu tendiert, große renommierte internationale Unternehmen zu beauftragen.

4.5. La cuestión principal que plantean los concursos restringidos es la constitución de las listas de empresas invitadas a licitar (3.33). En el marco del sistema descentralizado, las PMU están encargadas de establecer las listas que a continuación se presentan a la delegación de la Comisión. Las líneas directrices iniciales de 1990 eran especialmente ambiguas respecto a las modalidades de elaboración de dichas listas, puesto que sólo indicaban que el ordenador de pagos de los programas intentaría que se tomaran las medidas adecuadas para fomentar la mayor participación posible en concursos y contratos. El manual de 1994 sobre los contratos públicos en el marco del sistema descentralizado ha confirmado la necesidad de garantizar un «equilibrio geográfico razonable», a la vez que indica ciertos criterios que se han de tener en cuenta (29).

4.7. Ferner darf nicht vergessen werden, daß die für die Erbringung der technischen Hilfe zuständigen Berater eine wichtige Rolle bei der Erstellung der beschränkten Listen spielen, insbesondere dann, wenn den PMU selbst nur wenige Informationen in bezug auf die in Frage kommenden Unternehmen vorlagen. Unter diesen Umständen besteht ein reales Risiko, daß die für die technische Hilfe zuständigen Unternehmen empfehlen, diejenigen Unternehmen, mit denen sie gute Beziehungen pflegen, in die Liste aufzunehmen (30). Es läßt sich nur schwer feststellen, in welchem Umfang diese Praxis Anwendung findet.

4.6. A pesar de que el tamaño de las empresas de asesoría condiciona el número de contratos que pueden aceptar al mismo tiempo, no puede sin embargo constituir la única explicación de los desequilibrios detectados. Dichos desequilibrios proceden en parte de que las PMU no han tenido acceso directo al registro central de los asesores que lleva la Comisión y contiene todos los datos de las empresas que desean participar en contratos PHARE. En esta situación, las unidades de gestión tendían a consultar grandes compañías internacionales de reconocido prestigio cuyos nombres les resultaban familiares.

4.8. Die Bewertung der Angebote selbst ist nicht transparent genug. So sind die Protokolle der Bewertungsausschüsse für die PHARE-Aufträge, in denen die Gründe für die Wahl eines bestimmten Auftragnehmers erläutert werden müssen, im allgemeinen knapp und enthalten wenig Angaben über die Vor- und Nachteile der verschiedenen Angebote oder über die Gründe, warum die Bewertungen der Ausschußmitglieder stark voneinander abweichen.

4.7. Tampoco debe ignorarse la importante función desempeñada por la asistencia técnica proporcionada a las PMU en la elaboración de las listas restringidas, especialmente cuando estas unidades sólo cuentan con información reducida sobre las empresas más convenientes. En estas condiciones, existe un riesgo real de que la empresa que proporciona la asistencia técnica recomiende incluir en la lista restringida a otras empresas con las que tiene buena relación (30). Se trata de una práctica cuyo alcance es difícil de evaluar.

4.9. Das Problem ist unter anderem darauf zurückzuführen, daß sich die Bewertungsausschüsse überwiegend oder vollständig aus Staatsangehörigen der PHARE-Länder zusammensetzen, die häufig nur über begrenzte Erfahrung bei der Bewertung von Angeboten verfügen. Darüber hinaus gewährleisten die DIS-Verfahren nicht, daß die Ausschußmitglieder unabhängig genug sind oder über die erforderlichen (sprachlichen und fachlichen) Kenntnisse verfügen, um die jeweiligen Vorteile der Angebote bewerten zu können.

4.8. La propia evaluación de las ofertas carece de transparencia. Así, las actas de los comités de evaluación de los contratos PHARE, que deberían explicar cómo se elige al contratista, son normalmente breves y poco explícitas respecto a los méritos y deficiencias de las diferentes ofertas, o las razones por las que las estimaciones de los miembros del comité varían sensiblemente.

4.10. Das Handbuch für das dezentrale Verfahren sieht nach der Bewertungsphase, aber vor der endgültigen Vertragsausarbeitung das Führen von Verhandlungen mit dem erfolgreichen Bieter vor, falls die Honorare über dem normalen Niveau für die Erbringung von Dienstleistungen liegen. Die Kommission hat jedoch keinerlei Präzisierung in bezug auf dieses Niveau gegeben.

4.9. El problema se debe en parte a que los comités de evaluación están fundamental o totalmente compuestos por ciudadanos de los países PHARE cuya experiencia en la evaluación de ofertas es a menudo limitada. Además, los procedimientos DIS no permiten garantizar que los miembros de los comités sean suficientemente independientes o que dispongan de los conocimientos necesarios (lingueísticos y técnicos) para evaluar los méritos respectivos de las ofertas.

4.10. El manual del sistema descentralizado dispone que tras las fase de evaluación pero antes de la finalización del contrato se entablen negociaciones con el licitador que presente la oferta más ventajosa, si los honorarios superan «el nivel normal» aceptado para la prestación de servicios. La Comisión no ha dado, sin embargo, ninguna precisión sobre cual debe ser dicho nivel.

Ausgaben

4.11. Im Rahmen des DIS führen die PMU die Zahlungen durch, ohne vorherige Kontrolle durch die Kommissionsdienste (31). Diese sehr wichtige Dezentralisierungsmaßnahme wurde von der Kommission getroffen, ohne daß ihr ausreichende Informationen über die in den Empfängerländern auf Regierungsebene bestehenden Kontrollverfahren oder über die von den PMU eingeführten Verfahren vorlagen. Erstens sind jedoch die Regeln für die Verwaltung und Finanzkontrolle in den einzelnen PMU sehr unterschiedlich, und zweitens fehlen häufig grundlegende administrative Kontrollmechanismen wie Trennung der Aufgabenbefugnisse, doppelte Abzeichnung der Auszahlungsanordnungen und Kontenabgleichungen. Darüber hinaus hat die Kommission den PMU diesbezüglich keine klaren Anweisungen gegeben und selbst das Handbuch aus dem Jahre 1994 geht nicht besonders auf die Verfahren der administrativen und finanziellen Kontrolle ein.

Gastos

4.12. Die von der Kommission innerhalb des dezentralen Systems durchgeführte Prüfung der Ausgaben umfaßte folgendes:

4.11. En el DIS, las PMU efectúan los pagos sin control previo de los servicios de la Comisión (31). Esta importante medida de descentralización la ha tomado la Comisión sin disponer de la suficiente información sobre los procedimientos de control en vigor a nivel gubernamental en los países beneficiarios, ni sobre los procedimientos establecidos por las PMU. Ahora bien, por una parte, las normas de gestión y de control financiero varían mucho de una unidad de gestión a otra; y por otra parte, en numerosos casos faltan los controles administrativos básicos como la separación de funciones, la doble firma de las órdenes de pago y los cotejos bancarios. Además, la Comisión no ha dado instrucciones claras al respecto a las PMU, y ni siquiera el manual de 1994 trata, más que de forma muy parcial, de los procedimientos de control administrativo y financiero.

a) Prüfung der Arbeitsprogramme vor deren Annahme;

4.12. En el sistema descentralizado, la comprobación de gastos por la Comisión ha consistido en:

b) Kontrolle der Leistungsverzeichnisse (terms of reference) und der Dossiers zu den Ausschreibungen;

a) un examen de los programas de trabajo antes de su adopción;

c) Überprüfung der Vertragsvergabe und der damit zusammenhängenden Dossiers einschließlich der Zahlungsbedingungen; diese Prüfung fand bei den Verträgen über weniger als 150 000 ECU nach und bei den über diesen Betrag hinausgehenden Verträgen vor der Unterzeichnung statt;

b) un control de las condiciones y de los expedientes de licitación;

d) Nachträgliche buchmäßige Prüfung der verschiedenen Programme durch unabhängige Prüfungsfirmen.

c) una comprobación de la ajudicación de los contratos y de los expedientes correspondientes, incluyendo las condiciones de pago; tras la firma, en el caso de contratos inferiores a 150 000 ecus, y antes de la firma en los superiores a dicha cifra;

4.13. Obwohl die im Jahre 1990 von der Kommission festgelegten Leitlinien halbjährliche Prüfungen der Programme vorsahen, fanden diese zwischen 1990 und Ende 1994 nur punktuell und in begrenztem Ausmaß statt. So wurden vor 1995 nur 34 der 108 im Zeitraum 1990-1992 finanzierten PHARE-Programme geprüft. Hierin ist ein ernsthafter Schwachpunkt des Kontrollsystems der Kommission zu sehen. Seit Anfang 1995 ist jedoch eine deutliche Verbesserung festzustellen, da seitdem regelmäßig Halbzeitprüfungen der Programme durchgeführt werden sowie Prüfungen beim Auslaufen der Finanzierungsvereinbarung und beim Abschluß der Programme. Bis Mitte 1996 waren die Ergebnisse dieser Prüfungen jedoch nur in geringem Maße ausgewertet worden.

d) una auditoría contable a posteriori de diferentes programas, cuya ejecución se ha encargado a profesionales independientes.

4.14. Die Verfahren für die Zahlungen an die Berater weisen jedoch nach wie vor einen erheblichen Mangel auf. Die PMU haben nämlich nicht systematisch überprüft, ob die Berater tatsächlich die im Vertrag genannte Zahl an Arbeitstagen abgeleistet haben. Auch in diesemBereich ist zumindest ein Mangel an Klarheit und Strenge festzustellen.

4.13. Aunque las líneas directrices definidas en 1990 por la Comisión establezcan controles semestrales de los programas, éstos no se han efectuado más que de forma esporádica y limitada entre 1990 y final de 1994. Así, antes de 1995, sólo se habían controlado 34 de los 108 programas PHARE financiados de 1990 a 1992. Se trata de una grave deficiencia del sistema de control de la Comisión. Dicho ésto, se observa una sensible mejoría desde comienzos de 1995 y en la actualidad se efectúan inspecciones regulares hacia la mitad de los programas, a su vencimiento según el convenio y al cierre. No obstante, a mediados de 1996 los resultados de estos controles aún estaban poco explotados.

4.15. Obwohl der Großteil der PHARE-Zahlungen Ausgaben für bestimmte Aufträge betrifft, können sie auch andere Operationen betreffen, wie beispielsweise die allgemeinen Betriebsausgaben der Programme. Dabei handelt es sich um risikobehaftete Operationen da es um Zahlungen der Durchführungseinheit an sich selbst geht. Die Kommission kontrolliert diese Ausgaben im Prinzip, indem sie vorschreibt, daß jede Maßnahme zusammen mit einem Zeit- und Kostenplan in dem von ihr zu genehmigenden Arbeitsprogramm aufgeführt werden muß. Im Bereich der Betriebsausgaben reicht diese Kontrolle jedoch nicht aus. So wäre zwar eine Kontrolle möglich, indem die Ausgaben und die Haushaltsansätze miteinander verglichen werden, doch gibt es keinen übersichtlichen Verbuchungsplan für die Betriebsausgaben und bei bestimmten Programmen ist nicht einmal erkennbar, welcher Betrag aus dem Haushaltsplan gezahlt wurde. Darüber hinaus kommt es vor, daß die Durchführungseinheiten den für die Betriebsausgaben vorgesehenen Haushaltsrahmen überschreiten und die betreffenden Zahlungen zu Lasten anderer Programme verbuchen, ohne daß die Kommission dies bemerkt, da sie die einzelnen Buchungen nicht überprüft, sondern nur kontrolliert, ob die Haushaltsrahmen für die einzelnen Vorhaben überschritten wurden.

4.14. Sin embargo, subsiste un fallo importante en los procedimientos de pago a los asesores. En efecto, las PMU no han comprobado sistemáticamente si el asesor había trabajado efectivamente el número de días indicado en el contrato. También aquí encontramos un aspecto en el que, como mínimo, falta claridad y rigor.

4.16. Im Falle des Privatisierungsprogramms 1990 in Polen war die Verbuchung von Betriebsausgaben zu Lasten operationeller Mittel besonders augenscheinlich. Der Finanzrahmen für das Programm im Gesamtbetrag von 9 Mio ECU sah vor, daß ein Betrag in Höhe von 1,22 Mio ECU für Betriebsausgaben bereitgestellt werden sollte. Eine Kontrolle des Hofes hat jedoch ergeben, daß im Zeitraum 1991-1994 Ausgaben im Gesamtbetrag von 3,08 Mio ECU getätigt worden waren, die in erster Linie für Gehälter (1,35 Mio ECU), Ausrüstungen (0,8 Mio ECU) und Mieten (0,6 Mio ECU) anfielen. Diese Zahlungen waren größtenteils zu Lasten anderer als der für Betriebsausgaben vorgesehenen Haushaltslinien verbucht worden.

4.15. A pesar de que la mayoría de los pagos PHARE cubren gastos de determinados contratos, también pueden referirse a otras operaciones como, por ejemplo, los gastos generales de los programas. Se trata de operaciones de riesgo, porque dichos pagos se efectúan por la unidad de gestión en favor de ella misma. En principio, la Comisión controla estos gastos solicitando que cada acción se incluya en los programas de trabajo presentados para su aprobación, y que se describa indicando su calendario y costes. Este control no es suficiente para los gastos generales. En efecto, aunque podría efectuarse un control comparando los gastos con las previsiones presupuestarias, no existe ningún plan contable claro para los gastos generales y para ciertos programas, ni siquiera una dotación presupuestaria. Además, incluso cuando se establece un presupuesto para los gastos generales, las unidades de gestión llegan a rebasarlo al imputar los pagos a otros programas, sin que la Comisión se dé cuenta puesto que no examina las imputaciones contables, sino que se limita a comprobar que no se rebasan los diferentes presupuestos de los proyectos.

4.17. Das Fehlen einer Kontrolle der außervertraglichen Zahlungen hat außerdem dazu geführt, daß den Erbringern von technischer Hilfe zugunsten der PMU Ausgaben erstattet wurden, die bereits durch den Hauptvertrag abgedeckt wurden. Dies gilt für den Fall der technischen Hilfe an die ungarische Stiftung für Unternehmensförderung; die Zahlungen der PMU an den Erbringer dieser technischen Hilfe umfaßten Kosten für die Wartung und Versicherung von Fahrzeugen, Sekretariats- und Übersetzungsarbeiten, Telekommunikation und Druck, obwohl diese Leistungen bereits im Rahmen des Vertrags vergütet wurden. Ähnliche Probleme traten im Zusammenhang mit dem Programm 1992 zugunsten kleiner und mittlerer Unternehmen in Rumänien auf.

4.16. El programa 1990 de privatizaciones en Polonia constituía un caso especialmente claro de imputación de gastos de funcionamiento a los presupuestos de operaciones. Por este concepto, el presupuesto establecía un importe de 1,22 millones de ecus de un total de 9 millones, pero una fiscalización del Tribunal ha mostrado que en el período 1991 1994, se habían efectuado gastos por un total de 3,08 millones de ecus, fundamentalmente en salarios (1,35 millones), equipamientos (0,8 millones) y alquileres (0,6 millones). Estos pagos se habían imputado, en su mayoría, a líneas presupuestarias diferentes a las de gastos de funcionamiento.

4.18. Die unzureichende interne Kontrolle in bestimmten PMU hat sich auch bei zwei Fällen in Polen nachteilig ausgewirkt. Im ersten Fall hat der ehemalige Präsident der polnischen Stiftung für Privatisierung im Jahre 1992 zu Unrecht die Überweisung eines Betrags in Höhe von 27 174 ECU an sich selbst veranlaßt. Die betreffenden Zahlungen wurden in der Buchhaltung der PMU als Finanzierungskosten erfaßt, ohne daß die Kommission Maßnahmen zur Wiedereinziehung dieser Mittel getroffen hat. Die PMU hat den Betrag später zurückerstattet, wobei jedoch damit erwirtschaftete Zinsen nicht der ursprünglich vorgesehenen Verwendung zugeführt, sondern auf andere Guthaben umgeleitet wurden. Im zweiten Fall wurde im Dezember 1994 ein Betrag in Höhe von 127 338 ECU ohne Genehmigung vom Konto der Durchführungseinheit bei der Agentur für industrielle Entwicklung in Polen auf ein Bankkonto im Ausland überwiesen. Dieser Betrag wurde der Durchführungseinheit später von ihrer Bank zurückerstattet, nachdem sich herausgestellt hatte, daß ein Bankangestellter für diesen Betrug verantwortlich war.

4.17. La falta de control de los pagos extracontractuales también ha permitido situaciones en las que a la asistencia técnica de una PMU se reembolsan unos gastos ya cubiertos por su contrato principal. Este fue el caso de la asistencia técnica a la fundación húngara para el fomento de empresas, que ha recibido pagos de la unidad de gestión de programa para partidas como el mantenimiento y el seguro de vehículos, gastos de secretaría y traducción, de telecomunicaciones y de imprenta, por los que ya recibía indemnizaciones en el marco del contrato. Se han detectado problemas similares en el programa 1992 en favor de la pequeña y mediana empresa en Rumanía.

4.18. También se han detectado, en dos ocasiones en Polonia, algunos «despistes» debidos a un control interno insuficiente de ciertas PMU. En el primer caso, el antiguo presidente de la fundación polaca para la privatización consiguió en 1992 que le pagaran 27 174 ecus indebidamente. Los pagos en cuestión se han registrado en la contabilidad de la PMU como gastos financieros sin que la Comisión haya tomado ninguna medida para que los fondos se recuperen efectivamente. A continuación la PMU ha devuelto dicho importe desviando de su destino los intereses percibidos por otros depósitos de fondos. En el segundo caso, se transfirieron sin autorización 127 338 ecus en diciembre de 1994, desde la cuenta de la unidad de gestión de la agencia polaca para el desarrollo industrial a una cuenta bancaria extranjera. Posteriormente el banco ha devuelto dicho importe a la unidad de gestión, tras comprobar que el fraude lo había cometido uno de sus empleados.

Einnahmen

4.19. Bei den Einnahmen des PHARE-Programms handelt es sich um die Bankzinsen, die mit den Mitteln auf den Bankkonten der PMU erwirtschaftet werden. Die sehr hohen Salden auf diesen Konten ergeben sich aufgrund des langen Zeitraums zwischen der Überweisung der Mittel durch die Kommission und ihrer tatsächlichen Verwendung, ein Phänomen, das von der Kommission nicht ausreichend berücksichtigt wird. Vom Zeitpunkt des Anlaufens des PHARE-Programms an bis 31. Dezember 1995 waren auf diesen Konten Einnahmen in Höhe von 34,7 Mio ECU erwirtschaftet worden. Die Kontrolle dieser Zinseinnahmen durch die Kommissionsdienste ist sehr unzureichend, obwohl sie eine erhebliche Aufstockung der Mittel des PHARE-Programms darstellen (32). Diese unzureichende Aufmerksamkeit ist zum Teil darauf zurückzuführen, daß die Kommission über die im Rahmen der Programme erwirtschafteten Zinsen nicht Rechenschaft ablegen muß.

Ingresos

4.20. Der Betrag von 34,7 Mio ECU ist zwar hoch; es ist jedoch zu bedenken, daß er in einer Situation erwirtschaftet wurde, in der die Auswahl der Banken und die Aushandlung der Zinssätze den PMU überlassen blieb. Die PHARE-Mittel wurden nämlich häufig auf nicht ausreichend hoch verzinsten Konten angelegt.

4.19. Los programas PHARE recaudan ingresos procedentes de los intereses bancarios generados por los fondos depositados en las cuentas bancarias de las PMU. Los elevados saldos de estas cuentas se deben al tiempo que transcurre desde la transferencia de fondos por esta institución hasta su utilización efectiva, fenómeno que la Comisión no tiene suficientemente en cuenta. Entre el comienzo del programa PHARE y el 31 de diciembre de 1995, estas cuentas habían generado ingresos por valor de 34,7 millones de ecus. En los servicios de la Comisión, el control de estos intereses sigue siendo insuficiente, a pesar de que suponen un importante aumento de los recursos del programa PHARE (32). Esta falta de atención se explica en parte porque la Comisión no tiene que dar cuentas de los intereses generados por los programas.

4.21. Artikel 5 der PHARE-Verordnung sieht vor, daß die mit Hilfe der Zuschüsse erwirtschafteten Einnahmen ebenfalls für die Finanzierung von Vorhaben bereitgestellt werden. Es kommt jedoch häufig vor, daß diese Einnahmen zur zusätzlichen Deckung der Betriebsausgaben der Durchführungseinheiten verwendet werden. So hat eine Durchführungseinheit in Ungarn die mit den Mitteln des Programms 1990 zugunsten der KMU erwirtschafteten Zinseinnahmen zum Programmende (Dezember 1994) dazu verwendet, 29 neue Fahrzeuge im Gesamtpreis von 198 430 ECU anzukaufen. In Polen wurden sämtliche im Rahmen des PHARE-Privatisierungsprogramms für 1991 erwirtschafteten Zinsen, die sich Ende 1995 auf 1,6 Mio ECU beliefen, zur Deckung von Betriebsausgaben bereitgestellt, welche auch die Gehälter für die Mitarbeiter der PMU umfaßten. Dieser Schritt erlaubte es den Verantwortlichen der betreffenden Durchführungseinheit, sich bei der Beantragung einer Umverteilung der Mittel auf die verschiedenen Programmbestandteile beim PHARE-Verwaltungsausschuß im Juli 1993 darauf zu berufen, daß sich die Betriebsausgaben um 0,4 Mio ECU verringert hätten, obwohl diese in Wirklichkeit um 1,2 Mio ECU gestiegen waren.

4.20. Es cierto que el importe de 34,7 millones de ecus es elevado, pero se ha obtenido al dejar a las PMU la elección del banco y la negociación de los tipos de interés. De este modo, los fondos PHARE se han colocado a menudo en cuentas insuficientemente remuneradas.

4.21. El artículo 5 del reglamento PHARE dispone que los ingresos generados por las ayudas se utilicen a su vez para la financiación de proyectos. Sin embargo ocurre muy a menudo que dichos ingresos contribuyen a una mayor cobertura de los gastos generales de las unidades de gestión. Así, en Hungría, los intereses generados por los fondos del programa 1990 sobre las PYME se utilizaron al final del programa (diciembre de 1994) por la unidad de gestión para comprar 26 nuevos vehículos por un coste total de 198 430 ecus. En Polonia, todos los intereses obtenidos en el marco del programa de privatización PHARE de 1991, que ascendían a 1,6 millones de ecus al final de 1995, se han asignado a gastos de funcionamiento, incluyendo los salarios de los agentes de las PMU. De este modo, los responsables de la unidad de gestión, al solicitar la nueva asignación de fondos entre los diversos proyectos del programa al comité de gestión PHARE en julio de 1993, declararon una reducción de 0,4 millones de ecus del presupuesto de gastos de funcionamiento, a pesar de que en realidad estos gastos habían aumentado en 1,2 millones.

Rechnungsführungs- und Finanzberichte

4.22. Die Rechnungsführung durch die PMU muß klar und deutlich darüber Aufschluß geben, wie die erhaltenen Mittel verwendet wurden. Ferner muß ein wirksames System aufgebaut werden, das die rasche Übermittlung der Finanzberichte gewährleistet und es den zentralen Kommissionsdienststellen somit ermöglicht, die Verwendung der Mittel zu überwachen und darüber Rechenschaft abzulegen. Dies sind zentrale Bedingungen für ein transparentes dezentrales Verwaltungssystem, das noch geschaffen werden muß.

Informes contables y financieros

4.23. Gemäß Artikel 16 der Allgemeinen Bestimmungen für die Finanzierungsvereinbarungen für die PHARE-Programme sind die Mittelempfänger zum Führen von Verzeichnissen und einer Rechnungsführung verpflichtet, die den allgemein anerkannten Rechnungsführungsverfahren entspricht und die Aufschluß darüber gibt, welche Arbeiten, Lieferungen oder Dienstleistungen im Rahmen der Finanzierungsvereinbarung finanziert wurden. Eine aussagekräftige Rechnungsführung ist von wesentlicher Bedeutung für die nachträgliche Kontrolle. Die PMU in den PHARE-Ländern hatten Schwierigkeiten bei der Rechnungsführung, da sie zum einen nicht mit den Techniken der Finanzverwaltung vertraut waren und die Kommission ihnen zum anderen keine ausreichenden praktischen Leitlinien und keine ausreichende Schulung hatte zukommen lassen. Da die Erbringer der technischen Hilfe bei den einzelnen Durchführungseinheiten jeweils ein eigenes Rechnungsführungssystem entwickelt haben, gab es zahlreiche Fälle von Doppelarbeit in den PHARE-Ländern. Noch dazu stützten sich die eingeführten Systeme nur selten auf das grundlegende Rechnungsführungsprinzip der doppelten Buchführung. Angesichts der unterschiedlichen rechtlichen und buchhalterischen Verfahren ist es schwierig, in allen Ländern dasselbe computergestützte Rechnungsführungssystem anzuwenden, doch hätte in Zusammenarbeit mit den nationalen Koordinatoren und auf der Grundlage einer gemeinsamen Basis für alle PHARE-Programme ein Mindestmaß an Kohärenz auf nationaler Ebene hergestellt werden können.

4.22. Resulta necesario que las PMU lleven una contabilidad que muestre claramente la utilización de los fondos recibidos. Del mismo modo, otro elemento clave de un sistema transparente de gestión descentralizada, que sigue pendiente de establecerse, consistiría en un sistema eficaz y rápido de presentación de informes financieros que permita a los servicios centrales de la Comisión supervisar e informar sobre la utilización de los fondos.

4.24. In den ersten Durchführungsjahren des PHARE-Programms hat die Kommission nicht genügend auf dieVorlage von Finanzberichten und das Führen einer aussagekräftigen Rechnungsführung geachtet, was sich bis heute nachteilig auf das DIS auswirkt. Erst ab 1992 wurde ein gemeinsames EDV-System (PHACSY) in den Durchführungseinheiten eingeführt. Im Verfahrenshandbuch zum DIS aus dem Jahre 1994 heißt es, daß die Programmdurchführungseinheiten für die Rechnungsführung zuständig sind und eine ausführliche Rechnungsführung über sämtliche während der Dauer des Programms durchgeführten Operationen erstellen müssen; dabei verwenden sie das von der Kommission zu diesem Zweck erarbeitete PHACSY-System für die Erstellung von Berichten. In der Praxis wird dieses System lediglich für die Erstellung von Finanzberichten genutzt, da sich gezeigt hat, daß es für andere Rechnungsführungsaufgaben nicht geeignet ist.

4.23. De acuerdo con el artículo 16 de las «condiciones generales de los convenios de financiación» de los programas PHARE, los beneficiarios deben mantener registros y una contabilidad que permita identificar las obras, los suministros o los servicios financiados en el marco del convenio de financiación, en el cumplimiento de los procedimientos contables generalmente admitidos. La llevanza de una contabilidad justificativa resulta fundamental a efectos del control a posteriori. En los países PHARE, las PMU han encontrado dificultades para llevar la contabilidad debido no sólo al desconocimiento de las técnicas de gestión financiera, sino también a las insuficientes orientaciones prácticas y de formación proporcionadas por la Comisión. Como cada asistencia técnica a las unidades de gestión ha elaborado su propio sistema contable, se ha producido en los países PHARE una auténtica avalancha de duplicidades. Además, los sistemas establecidos, en muy pocas ocasiones se basaban en el principio contable fundamental de la partida doble. Habida cuenta de la diversidad de procedimientos jurídicos y contables, es difícil aplicar exactamente el mismo sistema de contabilidad informatizada en cada país. Sin embargo, se habría podido organizar que hubiera una coherencia mínima con el plan nacional, colaborando con los coordinadores nacionales y estableciendo un tronco común al conjunto de los programas PHARE.

4.25. Das PHACSY-System ist unnötig kompliziert, wenn man die relativ einfache Zielsetzung dieses Systems bedenkt, nämlich der Kommission allmonatlich eine Übersicht über die abgeschlossenen Verträge und die auf örtlicher Ebene ausgezahlten Mittel zu verschaffen. Darüber hinaus ist es nur von begrenztem Nutzen, wenn es darum geht, ausführliche Verwaltungsinformationen zu erhalten und zu übermitteln. Da es nicht in Zusammenarbeit mit den Durchführungseinheiten ausgearbeitet wurde, ist es nur schlecht auf deren Bedürfnisse abgestimmt und verursacht außerdem Doppelarbeit. Tatsächlich muß die Dateneingabe in das Rechnungsführungssystem der PMU und in das PHACSY-System getrennt erfolgen.

4.24. Durante los primeros años de ejecución del programa PHARE, la Comisión no ha prestado la suficiente atención a la presentación de informes financieros y a la creación de una contabilidad justificativa, lo cual sigue perjudicando al DIS actualmente. Sólo a partir de 1992 comenzó a implantarse un sistema informático común (PHACSY) en las unidades de gestión. El manual DIS de 1994 establece que las unidades de gestión de programas serán responsables en cuanto a la contabilidad, y llevarán una contabilidad detallada del conjunto de las operaciones efectuadas durante la duración del programa; todo ello debe realizarse mediante PHACSY, el sistema de elaboración de informes establecido por la Comisión a estos efectos. En la práctica, el sistema sólo sirve para la presentación de descuentos financieros, puesto que ha resultado ser inadecuado para las tareas contables.

4.26. Im Jahre 1994 hat die Kommission mit der Lösung der Probleme im Zusammenhang mit dem Funktionieren des Systems Berater beauftragt (womit Kosten in Höhe von 614 200 ECU verbunden waren). Da die Ergebnisse dieser ersten Arbeiten wenig zufriedenstellend waren, wurde 1995 ein weiterer Vertrag über 188 770 ECU mit einer anderen Beraterfirma abgeschlossen. Insgesamt wurden mehr als 900 000 ECU für Beraterverträge mit dem Ziel einer Verbesserung des PHACSY-Systems aufgewendet. Die grundlegenden Schwachstellen des Systems konnten jedoch nicht ausreichend ausgeräumt werden, so daß die Kommission Ende 1995 erwog, das PHACSY-System durch ein neues System zu ersetzen. Hier ist zu erwähnen, daß andere Kommissionsdienste (insbesondere die GD VIII) bereits über Rechnungsführungssysteme verfügen, die es ihnen ermöglichen, die Durchführung jeder Finanzierungsvereinbarung auf der Ebene der einzelnen Verträge und der einzelnen Zahlungen zu überwachen; einige dieser Systeme kommen bereits auf dezentraler Ebene bei den Delegationen zur Anwendung.

4.25. PHACSY resulta demasiado complejo en relación con la relativa sencillez de su objetivo, que consiste en informar mensualmente a la Comisión de los contratos celebrados y de los fondos desembolsados a nivel local. Además, tiene una utilidad limitada respecto a la comunicación de informaciones detalladas de gestión. Al no haberse elaborado concertadamente con las unidades de gestión de programas, no responde a sus necesidades y provoca duplicidades. En efecto, los datos tienen que registrarse por separado en el sistema contable de las PMU y en PHACSY.

4.27. Die mangelnde Zuverlässigkeit der im PHACSY-System erfaßten Daten hat sich auf die interne Kontrolle des dezentralen Verwaltungssystems ausgewirkt. Das PHACSY-System enthält nämlich unvollständige Daten, da einige Durchführungseinheiten keinen regelmäßigen Abgleich zwischen ihren Daten und den Bankauszügen vorgenommen haben. Weitere Probleme ergaben sich aufgrund der Verzögerungen bei der Übermittlung der PHACSY-Berichte an die Kommission. Im Juli 1995 hatten 38 % der PMU während des vorangegangenen Monats keinerlei Bericht übermittelt; 15 % der PMU hatten sogar während der letzten drei Monate keinen Bericht übermittelt. In der Slowakei lag diese Zahl bei 57 % bzw. 29 % der PMU. Im zweiten Halbjahr 1995 haben sich die Verzögerungen bei der Vorlage der Berichte deutlich verkürzt.

4.26. En 1994 la Comisión recurrió a asesores (coste de la operación: 614 200 ecus) para resolver estos problemas de funcionamiento del sistema pero, a causa de los resultados poco satisfactorios de estos primeros trabajos, se firmó en 1995 un contrato con otros asesores por un importe de 188 770 ecus. Así, en total se han gastado más de 900 000 ecus en contratos de asesoramiento para intentar mejorar PHACSY. Sin embargo, las deficiencias fundamentales del sistema han permanecido igual que a fines de 1995, y la Comisión proyectaba sustituir PHACSY por otro sistema. En este sentido, conviene destacar que otros servicios de la Comisión (sobre todo, la DG VIII) cuentan ya con sistemas contables que les permiten seguir la ejecución de cada convenio de financiación, cada contrato y cada pago, y que algunos de estos sistemas se aplican de forma descentralizada en las delegaciones.

4.28. Die mangelnde Zuverlässigkeit und Aktualität des PHACSY-Systems hat erhebliche Auswirkungen auf die Berichte über das PHARE-Programm, die sich an Dritte richten. Dies gilt insbesondere für die vierteljährlichen Berichte über die finanzielle Durchführung des PHARE-Programms an das Europäische Parlament. Vor der Verkürzung der Verzögerungen bei der Vorlage der Berichte wurde der Wert der örtlichen Verträge viel zu niedrig angegeben. Die in diesen Berichten enthaltene Analyse der Verträge bezieht sich auf einen Zeitraum von einem Jahr. Diese Praxis führt zu Mißverständnissen, da sich die Daten nicht auf das Jahr beziehen, in denen die Verträge abgeschlossen wurden, sondern auf das Jahr, in dem sie verbucht wurden. Da das PHACSY-System erst 1992 eingeführt wurde und die tatsächliche Anwendung in den PMU mit erheblichen Verzögerungen erfolgte, konnte der Rückstand bei der Erfassung der Daten erst 1995 vollständig aufgeholt werden.

4.27. La falta de fiabilidad de los datos registrados en PHACSY ha afectado al control interno del sistema de gestión descentralizada. En efecto, los datos de PHACSY son incompletos, puesto que varias unidades de gestión no los han cotejado sistemáticamente con los de los extractos bancarios. Los retrasos con que la Comisión ha recibido los informes PHACSY han constituido una fuente adicional de dificultades. En junio de 1995, el 38 % de las PMU no habían enviado ningún informe durante el mes anterior, mientras que el 15 % no lo había hecho desde hacía ya tres meses. En Eslovaquia, estos porcentajes alcanzaban respectivamente el 57 % y el 29 %. En el segundo semestre de 1995, los plazos de presentación de los informes se habían acortado notablemente.

4.28. Las deficiencias de fiabilidad y de actualización del sistema PHACSY repercuten de forma importante en la elaboración de los informes sobre el programa PHARE destinados a terceros. Este problema afecta especialmente a los informes trimestrales sobre la ejecución financiera del programa dirigidos al Parlamento Europeo. Antes del reciente acortamiento de los plazos de presentación de los informes, el valor de los contratos locales se subestimaba ampliamente. En dichos informes, el análisis de los contratos se realiza anualmente. Esta práctica se presta a confusión porque los datos no corresponden al año en que se han firmado los contratos, sino al año en que se han contabilizado. Como la implantación de PHACSY no se inició hasta 1992, y su instalación efectiva en las PMU sufrió importantes retrasos, hasta 1995 no se pudo subsanar el retraso de registro de la información.

Berichte über die Wirksamkeit der Aktionen

4.29. Eine transparente Verwaltung beinhaltet auch, daß die Art und Weise der Verwendung der PHARE-Mittel bewertet wird. Bei der Anwendung dezentraler Verfahren, die keine tägliche Überwachung durch die Kommission ermöglichen, kommt der Bewertung der Programmergebnisse besondere Bedeutung zu. Ohne aussagekräftige Kriterien, anhand deren sich die Verwirklichung der Programmziele bemessen läßt, kann die wirtschaftliche Verwendung der Mittel nicht gewährleistet werden. Es ist jedoch Aufgabe der Kommission, Verfahren zu schaffen, welche die wirtschaftliche Verwaltung der Haushaltsmittel gewährleisten (33).

Informes sobre la eficacia de las acciones

4.30. Eine Bewertung des PHARE-Programms ist in vielerlei Hinsicht schwierig, da es bei diesem Programm eher um den Transfer von Know-how geht als beispielsweise um die Schaffung von Infrastrukturen, was eine leichter nachprüfbare und quantifizierbare Aufgabe darstellt. Die Tatsache, daß die im Rahmen des PHARE-Programms erbrachten Leistungen schwer faßbar sind, macht eine Überprüfung der ordnungsgemäßen Mittelverwendung jedoch noch wichtiger. Ende 1995, d. h. sechs Jahre nach Anlaufen des PHARE-Programms, befand sich die Kommission noch immer im Stadium der Ausarbeitung eines

4.29. La necesidad de evaluar la utilización de los fondos PHARE constituye otro aspecto de la transparencia de la gestión. En el marco de los procedimientos descentralizados sobre los que la Comisión no puede ejercer un control cotidiano, es importante evaluar los resultados de los programas. Al faltar pruebas de la realización de los objetivos de los programas, la correcta utilización de los fondos no queda garantizada; sin embargo, corresponde a la Comisión aplicar los procedimientos que garanticen la buena gestión de los créditos presupuestarios (33).

Bewertungssystems, das die Kontrolle der ordnungsgemäßen Mittelverwendung erlauben soll (34).4.31. Es ist erstaunlich, daß die Aufgabe der Bewertung von der GD IA vernachlässigt wurde, während die für die Europäischen Entwicklungsfonds zuständige GD VIII dieser Aufgabe bereits seit Ende der achtziger Jahre besondere Aufmerksamkeit eingeräumt hat. So hat sie das Personal der für die Bewertung zuständigen Einheit aufgestockt, indem sie die Methode des "logischen Rahmens" (35) eingeführt und bei allen neuen Programmen systematisch Halbzeitbewertungen und nachträgliche Bewertungen durchgeführt hat. Auch dies ist ein Beispiel dafür, wie die bereits von anderen Kommissionsdiensten in verwandten Bereichen erworbenen Kompetenzen und Sachkenntnisse zum Vorteil des PHARE-Programms hätten genutzt werden können.

4.30. A menudo la evaluación del programa PHARE resulta difícil porque se refiere a la transferencia de conocimientos en vez de, por ejemplo, a infraestructuras cuya realización es más fácil de identificar y cuantificar. Pero el carácter poco tangible de las realizaciones del programa PHARE hace que resulte aún más necesario comprobar que los fondos se utilizan correctamente. Al final de 1995, o sea seis años después del comienzo del programa PHARE, la Comisión seguía aún en la fase de elaboración de un sistema de evaluación que sirviera para informar sobre la correcta utilización de los fondos (34).

4.32. Ab 1991 enthielten die Finanzierungsvereinbarungen einen Anhang, in dem die Methode des "logischen Rahmens" übernommen wurde. Diese Methode soll die Bewertung erleichtern, indem drei Phasen vorgesehen werden, nämlich die Planungs-, Überwachungs- und Bewertungsphase, welche den Lebenszyklus eines Vorhabens darstellen. Entsprechend den Bestimmungen des Verfahrenshandbuchs wurden die PMU aufgefordert, für die Programme ab 1993 jeweils zu Programmbeginn einen strategischen Plan aufzustellen, in dem die detaillierte Matrixtabelle (logical framework matrix) des logischen Rahmens eine wichtige Rolle spielt. Zu diesem Zweck sieht das Verfahrenshandbuch ferner vor, daß die Durchführungseinheiten sogenannte Überwachungs- und Bewertungsberichte erstellen (36), die eine jährliche Gesamtsicht der Programmdurchführung und der Programmergebnisse ermöglichen und damit die Grundlage für die jährliche Überarbeitung des strategischen Plans darstellen sollen.

4.31. Resulta sorprendente que la función de evaluación se haya descuidado por la DG IA, mientras que la DG VIII, encargada de los Fondos Europeos de Desarrollo, le viene concediendo cada vez mayor atención desde el final de los años ochenta, al reforzar considerablemente la unidad responsable de la evaluación, adoptando la metodología del «marco» lógico (35) y procediendo sistemáticamente a evaluaciones intermedias y a posteriori del conjunto de los nuevos programas. Aquí también el programa PHARE podría haberse beneficiado de las competencias y técnicas alcanzadas por otros servicios de la Comisión en ámbitos afines.

4.33. Das Verfahrenshandbuch zum DIS enthält einige praktische Leitlinien für die Ausarbeitung der Matrixtabellen des logischen Rahmens; im übrigen erhielten die Programm-Durchführungseinheiten bei der ersten Verteilung des Handbuchs eine entsprechende Schulung. Dennoch ist die Qualität dieser Tabellen weiterhin sehr unterschiedlich. Dies ist darauf zurückzuführen, daß es sich beim DIS um ein kompliziertes System handelt und die Statistiken in den PHARE-Ländern unzulänglich sind. Aus diesen Gründen war es häufig schwierig, zuverlässige Ergebnisindikatoren zu ermitteln.

4.32. A partir de 1991, los convenios de financiación incluían un anexo con el método del «marco lógico» para facilitar las operaciones de evaluación integrando las fases de planificación, supervisión y evaluación, que constituyen el ciclo de los proyectos. De acuerdo con las disposiciones del manual, las PMU, a partir de los programas de 1993, deben establecer un plan estratégico al principio del programa, una parte importante del cual recogía el cuadro matriz detallado del marco lógico. A este respecto, el manual requiere también que las unidades de gestión elaboren informes «de seguimiento y evaluación» (36) destinados a proporcionar anualmente una visión global de la ejecución y de los resultados de cada programa, así como una base para la revisión anual del plan estratégico.

4.34. Die Ausarbeitung der strategischen Pläne erfolgte mehr oder weniger systematisch, dies galt jedoch nicht für die Überwachungs- und Bewertungsberichte, die eigentlich im Anschluß an die Pläne hätten vorgelegt werden müssen. Bis Ende 1995 waren nur etwa 30% der Berichte vorgelegt worden.

4.33. El manual DIS da algunas orientaciones prácticas para la elaboración de los cuadros de matrices del marco lógico; por otra parte, las unidades de gestión de programas contaron con una formación sobre este tema durante la primera distribución del manual. Sin embargo, la calidad de los cuadros sigue siendo muy variable debido a la complejidad del sistema y a las insuficiencias estadísticas de los países PHARE. Así, la identificación de los indicadores de resultados fiables a menudo ha resultado difícil.

4.35. Bei der Neuorganisation der zentralen PHARE-Dienste Mitte 1995 wurde ein wichtiger Schritt zur Überwindung dieser Situation getan, indem eine für die Überwachung und Bewertung zuständige Einheit geschaffen wurde. Im zweiten Halbjahr 1995 bestand die Haupttätigkeit dieser Einheit jedoch in der Vorbereitung einer Ausschreibung im Hinblick auf die Einstellung von Beratern, welche die Bewertungsaufgaben der GD IA übernehmen sollen. Angesichts der Tatsache, daß es im Rahmen der Initiative SEM 2000 (37) notwendig sein wird, auf allen Kommissionsebenen den Schwerpunkt stärker auf die Bewertung zu legen, ist zu präzisieren, welche Rolle diese Einheit im Zusammenspiel mit der bei der neuen Direktion für Finanzen innerhalb der GD IA geschaffenen Einheit spielen soll.

4.34. A pesar que los planes estratégicos se establecieron de forma casi sistemática, no ocurrió lo mismo con los informes de seguimiento y evaluación que debían elaborarse a continuación. Al final de 1995, sólo se había presentado el 30 % de los informes.

4.35. Con la reorganización de los servicios centrales PHARE a mediados de 1995, se cubrió una etapa importante para solucionar esta situación con la creación de una unidad de supervisión y de evaluación. Sin embargo, durante el segundo semestre de 1995, la principal actividad de esta unidad consistió en preparar un concurso para contratar asesores capaces de realizar las evaluaciones para la DG IA. Además, dada la necesidad de hacer mayor hincapié en el proceso de evaluación a todos los niveles de la Comisión en el contexto de la iniciativa SEM 2000 (37), habría que precisar la función de dicha unidad en relación con la unidad de evaluación creada en la nueva dirección de finanzas de la DG IA.

5. SCHLUSSFOLGERUNG

5.1. Das PHARE-Programm wurde unter besonders schwierigen Bedingungen durchgeführt, nämlich vor dem Hintergrund einer sich ständig ändernden Situation. Die Anzahl der durch das Programm abgedeckten Länder und Sektoren stieg rasch an ebenso wie der Umfang der Zuschüsse (siehe Ziffer 1.1). Gleichzeitig wurde die Kommission angehalten, den gesamten jährlichen Finanzrahmen für das PHARE-Programm zu binden, und dies obwohl sie nur über begrenzte Erfahrungen in bezug auf die MOEL und über geringe Humanressourcen verfügte. In diesem Kontext ist darauf hinzuweisen, daß die Kommission ihre Erfahrung im Bereich der Außenhilfe im Zusammenhang mit den nachträglichen Bewertungen (siehe Ziffer 4.31) und der buchmäßigen Überwachung der Vorhaben (siehe Ziffer 4.26) nicht ausgeschöpft hat.

5. CONCLUSIÓN

5.1. El programa PHARE se ha llevado a cabo en circunstancias especialmente difíciles debido a un contexto en constante evolución. El número de países y de sectores cubiertos, así como el volumen de ayuda aumentaron rápidamente (véase el apartado 1.1). Al mismo tiempo, la Comisión se ha visto obligada a comprometer íntegramente el presupuesto anual del programa PHARE a pesar de que su experiencia de estos países era limitada y sus recursos humanos, escasos. En este contexto, no ha aprovechado su experiencia en ayuda exterior para las evaluaciones a posteriori (véase el apartado 4.31) ni para el seguimiento contable de los proyectos (véase el apartado 4.26).

Funktionsweise des dezentralen Durchführungssystems (DIS)

5.2. Eines der prioritären Ziele der Kommission war es, die im Rahmen des PHARE-Programms verfügbaren Mittel vollständig zu binden, und dieses Ziel wurde auch tatsächlich erreicht (siehe Ziffer 2.2). Allerdings konnte bei der Vertragsvergabe und der Auszahlung der Mittel nicht das gleiche Tempo vorgelegt werden. Die dezentralen Verfahren haben eher zu einer langsameren als zu einer rascheren Vertragsvergabe geführt (siehe Ziffer 2.2). Der Kommissionsbericht über die Auszahlungraten spiegelt nicht die tatsächlichen Ausgaben wider, da sich am 31. Dezember 1995 noch ein Restbetrag in Höhe von 497 Mio ECU zwecks späterer Verwendung auf den Bankkonten der PMU befand; dies entspricht 38 % der über das DIS weitergeleiteten Mittel (siehe Ziffer 2.3).

Funcionamiento del sistema de gestión descentralizado (DIS)

5.3. Das rasche Voranschreiten der Aktionen wurde durch verschiedene, das PHARE-Programm als Ganzes kennzeichnende Aspekte beeinträchtigt sowie durch spezifische Aspekte des DIS. Hier ist folgendes zu erwähnen:

5.2. Una de las prioridades de la Comisión era comprometer todo el presupuesto PHARE, objetivo que se logró (véase el apartado 2.2). Sin embargo, la adjudicación de los contratos y el desembolso de los fondos no siguieron el mismo ritmo. Los procedimientos descentralizados más bien retrasaron que aceleraron la adjudicación de los contratos (véase el apartado 2.2). El informe de la Comisión sobre los porcentajes de pagos no refleja la realidad de los gastos puesto que al 31 de diciembre de 1995, un saldo de 497 millones de ecus, o sea un 38 % de los fondos canalizados a través del DIS, permanecía en las cuentas bancarias de las PMU a la espera de ser utilizado (véase el apartado 2.3).

a) Die Kommission hat beim Anlaufen des PHARE-Programms im Jahre 1990 nicht genügend Personal für dieses Programm bereitgestellt (siehe Ziffer 2.5).

5.3. Diversas características generales del programa PHARE, así como determinados aspectos propios del DIS, han perjudicado la buena marcha de las acciones, a causa de:

b) Die geringe Aufnahmefähigkeit der Empfängerstaaten wurde nicht genügend beachtet (siehe Ziffer 2.5).

a) que la Comisión no ha puesto suficiente personal a disposición del programa PHARE a su comienzo en 1990 (véase el apartado 2.5);

c) Der Schwerpunkt wurde zu sehr auf die vollständige Bindung sämtlicher innerhalb des jährlichen Finanzrahmens verfügbarer Mittel gelegt (siehe Ziffer 2.6). Dadurch wurden Ressourcen gebunden, die somit nicht für die Ausarbeitung der einzelnen Vorhaben zur Verfügung standen.

b) la reducida capacidad de absorción de los países beneficiarios (véase el apartado 2.5);

d) Es gab eine unzureichende Begrenzung der Anzahl an Programmen, Vorhaben und Verträgen angesichts der begrenzten Humanressourcen in den Kommissionsdiensten (siehe Ziffer 2.7).

c) la importancia desproporcionada concedida a la necesidad de comprometer todo el presupuesto anual (véase el apartado 2.6) que ha movilizado los recursos a costa de la preparación de los proyectos individuales;

Was das DIS selbst anbelangt, so kam es zu erheblichen Verzögerungen bei der Vorlage und Genehmigung der Arbeitsprogramme und der Verträge durch die zentralen Kommissionsdienststellen (siehe Ziffern 2.10-2.12).

d) que no se ha limitado suficientemente el número de programas, proyectos y contratos para acomodarse a los reducidos recursos humanos de los servicios de la Comisión (véase el apartado 2.7).

5.4. Die aufgetretenen Schwierigkeiten veranschaulichen die Unzulänglichkeiten bei der Anwendung des DIS durch die Kommission. Die Dezentralisierung zugunsten der Kommissionsdelegationen ging nicht weit genug, und die zentralen Dienststellen spielten eine zu große Rolle bei der laufenden Verwaltung (siehe Ziffern 2.19-2.22). Die Situation der Delegationen wurde erschwert durch Personalmangel und Verzögerungen bei der Stellenbesetzung (siehe Ziffern 2.15-2.17).

En cuanto al DIS propiamente dicho, los importantes retrasos afectaron a la presentación y aprobación de los programas de trabajo, así como de los contratos por los servicios centrales de la Comisión (véanse los apartados 2.10 a 2.12).

5.5. Die laufende Überwachung der Maßnahmen im Rahmen des PHARE-Programms sollte vollständig von den Delegationen wahrgenommen werden, wie dies auch grundsätzlich vorgesehen ist. Damit die Delegationen in der Lage sind, alle Arbeitsprogramme und Verträge zu genehmigen, muß ihr Personal insbesondere Sachverständige in den Bereichen Finanz- und Vertragsverwaltung umfassen (siehe Ziffer 2.22). Ferner müßte eine raschere Verlagerung von Personal aus den für PHARE zuständigen zentralen Diensten und aus anderen Delegationen zu den Delegationen in den PHARE-Ländern erfolgen.

5.4. Las dificultades encontradas muestran deficiencias en el manejo del DIS por la Comisión. La descentralización en favor de sus delegaciones fue demasiado limitada, manteniendo los servicios centrales un excesivo protagonismo en la gestión diaria (véanse los apartados 2.19 a 2.22). Las delegaciones sufrieron una falta de personal y retrasos en cubrir los puestos (véanse los apartados 2.15 a 2.17).

5.6. Die zentralen Kommissionsdienststellen sollten ihre Kräfte auf die Entwicklung der Politiken und Verfahren sowie auf die Überwachung und Bewertung der Programme als Ganzes konzentrieren (siehe Ziffer 2.21). Die Kommission sollte außerdem darauf achten, daß die Anzahl der finanzierten Programme begrenzt wird ebenso wie die Anzahl der durch diese Programme abgedeckten Vorhaben und Verträge. Diese Verringerung der Anzahl der Operationen müßte eine bessere Überwachung durch die Kommissionsdienste ermöglichen.

5.5. El seguimiento día a día de las acciones del programa PHARE debería encargarse íntegramente a las delegaciones, como está previsto en principio. Pero para que las delegaciones puedan aprobar la totalidad de los programas de trabajo y de los contratos, su personal debería, sobre todo, incluir a especialistas en gestión financiera y contratos (véase el apartado 2.22). Convendría también acelerar la reconversión del personal de los servicios centrales de PHARE y de otras delegaciones a las delegaciones abiertas en los países PHARE.

5.6. Los servicios centrales de la Comisión deberían dedicar sus esfuerzos al desarrollo de políticas y procedimientos, así como a la supervisión y evaluación global de los programas (véase el apartado 2.21). La Comisión debería intentar limitar el número de programas financiados, así como el de proyectos y contratos dentro de cada programa; esta reducción del número de las operaciones debería permitir a los servicios mejorar su seguimiento.

Programm-Durchführungseinheiten

5.7. Obwohl zu Beginn des PHARE-Programms keine Programm-Durchführungseinheiten (PMU) vorgesehen waren, hat sich ihre Anzahl rasch erhöht, da die Kommission nicht auf eine zahlenmäßige Begrenzung geachtet hat (siehe Ziffer 3.4). Die Schwierigkeiten bei der Dezentralisierung zugunsten von Durchführungseinheiten, die nur über begrenzte Kapazitäten verfügen, sind Folge eines Kompromisses, der die kurzfristige Wirksamkeit der Durchführung schmälert. Mittelfristig sollte die Beteiligung der nationalen Verwaltungen an der Verwaltung im Rahmen des PHARE-Programms diesen jedoch den Erwerb von mehr Verwaltungskompetenz ermöglichen (siehe Ziffer 3.5).

Unidades de gestión de los programas

5.8. Die nationalen Verwaltungen konnten jedoch nur in begrenztem Maße Know-how auf dem Gebiet der Verwaltungstechniken erwerben, weil zahlreiche PMU nicht stark genug in die Strukturen dieser Verwaltungsstellen eingebunden waren (siehe Ziffern 3.6-3.7). Ferner waren die Möglichkeiten bei der Besetzung von Stellen und der dauerhaften Einstellung von qualifiziertem Personal aufgrund der Haushaltszwänge in den Empfängerstaaten begrenzt (siehe Ziffer 3.8).

5.7. Aunque no se haya previsto al comienzo del programa PHARE, las PMU se multiplicaron rápidamente puesto que la Comisión no se preocupó de limitar su número (véase el apartado 3.4). Las dificultades encontradas durante la descentralización en favor de unidades de gestión con capacidades reducidas pueden considerarse como el resultado de un compromiso que perjudica la eficacia de la ejecución a corto plazo. Pero, a medio plazo, las administraciones nacionales deberían consolidar sus competencias de gestión gracias a su participación en el programa PHARE (véase el apartado 3.5).

5.9. Zur Unterstützung der Durchführungseinheiten hat die Kommission in erster Linie technische Hilfe aus dem Westen in Anspruch genommen. Die Wirksamkeit des Know-how-Transfers wurde jedoch durch folgende Faktoren beeinträchtigt:

5.8. La adquisición de un control de las técnicas de gestión por las administraciones nacionales se vió limitada por la marginalización de numerosas PMU (véanse los apartados 3.6 y 3.7). Del mismo modo, las restricciones presupuestarias de los países beneficiarios limitaron las posibilidades de cubrir los puestos y la contratación duradera de agentes cualificados (véase el apartado 3.8).

a) ungenaue Definition der Rolle der technischen Hilfe (siehe Ziffer 3.14);

5.9. La Comisión recurrió principalmente a la asistencia técnica occidental para apoyar a las unidades de gestión, pero la eficacia de la transferencia de conocimientos se redujo debido a:

b) Vorschriften für die Ausarbeitung der Berichte durch die für technische Hilfe zuständigen Berater (siehe Ziffer 3.14);

a) una definición ambigua de la función de la asistencia técnica (véase el apartado 3.14);

c) Fehlen einer nachträglichen Bewertung der durch die technische Hilfe erbrachten Leistungen (siehe Ziffer 3.11);

b) las condiciones de elaboración de los informes de las asistencias técnicas (véase el apartado 3.14);

d) Fehlen klarer Regeln für die Verlängerung der Verträge über technische Hilfe (siehe Ziffer 3.12);

c) la falta de evaluación a posteriori de la eficacia de las asistencias técnicas (véase el apartado 3.11);

e) mangelnde Erfahrung und Schulung der nationalen Mitarbeiter der PMU, wodurch die Zusammenarbeit mit den Erbringern der technischen Hilfe aus dem Westen erschwert wurde (siehe Ziffer 3.15).

d) un sistema impreciso de prórroga de los contratos de asistencia técnica (véase el apartado 3.12);

5.10. Die Kommission hat die anderen Formen der Unterstützung der Programm-Durchführungseinheiten nur wenig weiterentwickelt. Sie hat sich darauf beschränkt, ein Handbuch über die dezentralen Verfahren zu veröffentlichen, das erst im Jahre 1994 verteilt und nicht in die Sprachen der PHARE-Länder übersetzt wurde. Außerdem hat sie den PMU nur eine begrenzte Ausbildung im Bereich der dezentralen Verfahren zukommen lassen (siehe Ziffern 3.16-3.18).

e) la falta de experiencia y de formación de los agentes nacionales de las PMU que ha repercutido en su colaboración con las asistencias técnicas occidentales (véase el apartado 3.15).

5.11. Da die PHARE-Länder Schwierigkeiten bei der Finanzierung der Betriebsausgaben der PMU hatten, hat die Kommission einen Teil dieser Ausgaben übernommen, um die ordnungsgemäße Durchführung der Programme sicherzustellen (siehe Ziffer 3.20). Die Kommission hat jedoch nicht definiert, wie den Bestimmungen von Artikel 6 der PHARE-Verordnung Rechnung zu tragen ist, wonach die Übernahme dieser Kosten erstens nur in der Anfangsphase und zweitens nur degressiv erfolgen kann (siehe Ziffer 3.21). Des weiteren hat sie kein Rechnungsführungssystem für die Erfassung, Überwachung und Kontrolle dieser Ausgaben ausgearbeitet (siehe Ziffern 3.19 und 3.26-3.29).

5.10. La Comisión desarrolló poco las otras formas de apoyo a las unidades de gestión de programas. Se limitó a publicar un manual sobre los procedimientos descentralizados, que no se difundió hasta 1994 y no se tradujo a las lenguas de los países PHARE. Por otra parte sólo proporcionó a las PMU una formación limitada sobre los procedimientos descentralizados (véanse los apartados 3.16 a 3.18).

5.12. Die starke Inanspruchnahme technischer Hilfe aus dem Ausland zur Unterstützung der PMU war mit hohen Kosten verbunden (siehe Ziffern 3.31-3.34), und die im Rahmen von PHARE angewandten Wettbewerbsverfahren haben nicht immer zu einer Senkung dieser Kosten geführt (siehe Ziffer 3.33).

5.11. Como los países PHARE tenían dificultades para financiar los gastos de funcionamiento de las PMU, la Comisión se hizo cargo de una parte para garantizar la correcta aplicación de los programas (véase el apartado 3.20). Sin embargo la Comisión no definió una política que tuviera en cuenta lo dispuesto en el artículo 6 del reglamento PHARE, que requiere no sólo que tal financiación se limite al período inicial del programa, sino también que disminuya progresivamente (véase el apartado 3.21). Tampoco estableció un plan contable para el registro, el seguimiento y el control de estos gastos (véanse los apartados 3.19 y 3.26 a 3.29).

5.13. Die Frage, wie mit den Betriebsausgaben der PMU umzugehen ist, bedarf dringend einer Lösung. Eine Möglichkeit wäre es, in die von den Empfängerländern unterzeichneten Finanzierungsvereinbarungen eine Verpflichtung dieser Länder aufzunehmen, wonach sie Angaben zu dem von ihnen zur Verfügung gestellten Personal und zu den sonstigen von ihnen übernommenen Kosten machen müssen. Ferner ist ein Zeitplan erforderlich, aus dem hervorgeht, in welchem Umfang dieser Beitrag des Empfängerstaats während der Programmdurchführung ansteigt. Die Kommission müßte die Einhaltung dieser Verpflichtung durch die Empfängerstaaten überwachen und im Falle der Nichteinhaltung mit Entschlossenheit reagieren.

5.12. El recurso intensivo a la asistencia técnica extranjera de apoyo a las unidades de gestión ha resultado oneroso (véanse los apartados 3.31 a 3.34) y los procedimientos PHARE de licitación no siempre han reducido estos gastos (véase el apartado 3.33).

5.14. Darüber hinaus wäre es angebracht, in jedem Land die Übertragung der Finanzfunktionen auf eine zentrale Einheit zu erwägen, beispielsweise auf das Finanzministerium. Durch die Anwendung des Grundsatzes der Kasseneinheit könnten die Verwaltunsausgaben der PMU gesenkt und die Finanzverwaltung des PHARE-Programms verbessert werden (siehe Ziffer 3.30).

5.13. Debe resolverse la cuestión de los costes de funcionamiento de las PMU. Uno de los posibles enfoques consistiría en incluir en los convenios de financiación firmados con los países beneficiarios, un compromiso por parte de estos últimos relativos al personal que debe proporcionarse y los demás costes que financiarían. Sería necesario también contar con un calendario de los aumentos de esta contribución durante la duración del programa. La Comisión debería controlar el cumplimiento de este compromiso y actuar con firmeza en caso contrario.

5.15. Eine bessere Personalausstattung der PMU und die Verringerung der von ihnen wahrzunehmenden Aufgaben müßte zu einem Sinken des Bedarfs an technischer Hilfe und zu einem rascheren Know-how-Transfer führen. Ferner sollte die Zusammenarbeit zwischen den PMU und den Erbringern der technischen Hilfe verstärkt werden. In diesem Zusammenhang sollte zunächst das Personal der PMU auf dem Gebiet der Vertragsverwaltung geschult und mit den Techniken bzw. Verfahren vertraut gemacht werden, die bei der Definition der Berateraufgaben zu beachten sind. Darüber hinaus müßten die Durchführungseinheiten systematisch eine Kopie der Verträge über die technische Hilfe erhalten. Schließlich sollten klare Verfahren für die Bewertung der von den Erbringern der technischen Hilfe erbrachten Leistungen und für die Verlängerung ihrer Verträge festgelegt werden.

5.14. También convendría transferir las funciones financieras a una unidad central de cada país, por ejemplo al Ministerio de Hacienda. La aplicación del principio de unidad de caja reduciría los costes administrativos de las PMU mejorando al mismo tiempo la gestión financiera del programa PHARE (véase el apartado 3.30).

5.15. La mejora de los recursos humanos y la disminución del número de las funciones atribuidas a las PMU deberían reducir las necesidades de asistencia técnica y acelerar las transferencias de conocimientos. Además convendría reforzar la colaboración entre las PMU y las asistencias técnicas, comenzando por acciones de formación del personal de las PMU sobre la manera de gestionar los contratos y sobre las técnicas de elaboración de los mandatos de los asesores. Las PMU deberían recibir sistemáticamente copia de los contratos de asistencia técnica. Por último, sería necesario establecer procedimientos claros para evaluar los trabajos de las asistencias técnicas y renovar sus contratos.

Klarheit des dezentralen Durchführungssystems

5.16. Die Operationen im Zusammenhang mit der Vertragsvergabe waren nicht immer transparent. Obwohl die PHARE-Verordnung die Gleichbehandlung der Ausschreibungsteilnehmer bei der Vergabe von Aufträgen vorsieht, haben die zentralen Kommissionsdienste nicht immer für die globale Anwendung dieser Vorschrift gesorgt. Bei den vom Hof geprüften Ausschreibungen hat sich gezeigt, daß bestimmten Ländern und bestimmten Beraterbüros besonders günstige Zugangsbedingungen eingeräumt wurden (siehe Ziffern 4.2-4.7).

Claridad del sistema de gestión descentralizado

5.17. Die Ende 1995 erfolgte Änderung von Artikel 118 der Haushaltsordnung zu den beschränkten Ausschreibungen (38) müßte zu mehr Transparenz in bezug auf die Bedingungen für die Vertragsvergabe im Rahmen des DIS führen. Die Kommission muß jedoch dafür sorgen, daß diese neuen Bestimmungen von den PMU auch tatsächlich eingehalten werden.

5.16. Las operaciones de adjudicación de contratos no siempre han sido transparentes. A pesar de que el reglamento PHARE exige a estos efectos condiciones de igualdad en la participación de los concursos, los servicios centrales de la Comisión no siempre han intentado aplicar de forma global esta norma. Los concursos examinados por el Tribunal muestran que ciertos países y ciertas empresas de asesoría han disfrutado de condiciones de acceso a los mismos especialmente favorables (véanse los apartados 4.2 a 4.7).

5.18. Seit 1990 erfolgt die von der Kommission wahrgenommene Kontrolle der Mittelauszahlungen durch die PMU nach dem Grundsatz der nachträglichen Prüfung (siehe Ziffer 4.12). Allerdings hat die Kommission diese Kontrollen erst seit Ende 1994 regelmäßig durchgeführt, und es findet nur eine begrenzte Auswertung der Ergebnisse dieser Kontrollen statt (siehe Ziffer 4.13). Die von den Beratern tatsächlich geleisteten Arbeitstage werden nicht mit ihren Verträgen verglichen und die von den PMU zur Deckung ihrer Betriebsausgaben geleisteten Zahlungen werden nicht kontrolliert (siehe Ziffern 4.14-4.18).

5.17. La revisión, a finales de 1995, del artículo 118 del Reglamento Financiero relativo a los concursos restringidos (38), debería mejorar la transparencia de las condiciones de adjudicación de contratos en el marco del DIS. La Comisión debe, sin embargo, asegurarse de que las PMU siguen efectivamente las nuevas disposiciones.

5.19. Sämtliche von den Beraterbüros ausgestellten Rechnungen sollten durch Zeiterfassungsbögen ergänzt werden, die von den Durchführungseinheiten zu bestätigen sind. Die Delegationen sollten sich bei ihren nachträglichen Finanzkontrollen insbesondere auf diesen Aspekt und auf die Ausgaben für Betriebsausgaben der PMU konzentrieren. In diesem Zusammenhang könnte es sinnvoll sein, die Dienste örtlicher Rechnungsprüfer in Anspruch zu nehmen.

5.18. Desde 1990, el control ejercido por la Comisión sobre los desembolsos de fondos efectuados por las PMU se basa, en principio, en su comprobación a posteriori (véase el apartado 4.12). Sin embargo, hasta el final de 1994 la Comisión no practicó regularmente estas comprobaciones. La explotación del resultado de estos controles sigue siendo limitada (véase el apartado 4.13). Los controles referentes, por una parte, a la concordancia del número de días de trabajo prestado por los asesores con sus contratos y, por otra parte, a los pagos efectuados por las PMU para cubrir sus gastos de funcionamiento siguen siendo ineficaces (véanse los apartados 4.14 a 4.18).

5.20. Die bis zum 31. Dezember 1995 mit den hohen Restbeträgen auf den Bankkonten der PMU erwirtschafteten Zinseinnahmen beliefen sich auf 34,7 Mio ECU. Zahlreiche PMU lassen ihre Kassenmittel jedoch auf nicht ausreichend verzinsten Bankkonten ruhen. Die Delegationen sollten die Verzinsung der von den PMU angesammelten Bankguthaben stärker überwachen und diese dazu ermutigen, innerhalb eines Landes gemeinsam höhere Zinsen auszuhandeln, indem sie sich die Konkurrenz zwischen den Banken stärker zu Nutze machen (siehe Ziffern 4.19-4.20).

5.19. Todas las facturas expedidas por las empresas de los asesores deberían ir acompañadas de fichas con el tiempo trabajado, confirmadas por las unidades de gestión. Las delegaciones deberían basar sus controles financieros a posteriori en este aspecto, así como en los gastos de funcionamiento de las PMU. En este contexto, podría resultar útil recurrir a auditores locales.

5.21. Die Tatsache, daß die Kommission keine einheitlichen Rechnungsführungssysteme in den verschiedenen PMU angewandt hat, hat dazu geführt, daß jede PMU den mit der Entwicklung ihres eigenen Systems verbundenen finanziellen Aufwand getragen hat (siehe Ziffern 4.22-4.23). Das System des Kontenabschlusses, das es der Kommission ermöglichen soll, die finanzielle Umsetzung der Programme zu überwachen, wurde mit Verspätung eingeführt. Es wies eine Reihe von Mängeln auf, die trotz kostspieliger Hilfe von Beratern (Kosten von mehr als 900 000 ECU) nur teilweise beseitigt werden konnten (siehe Ziffern 4.24-4.27). Auf diese Weise wurde die Zuverlässigkeit der Berichte, welche die Kommission vorlegt, beeinträchtigt (siehe Ziffer 4.28).

5.20. Al 31 de diciembre de 1995, los importantes saldos acreedores de las cuentas bancarias de las PMU habían generado intereses por valor de 34,7 millones de ecus. No obstante, numerosas PMU dejan en depósito su tesorería en cuentas bancarias insuficientemente remuneradas. Las delegaciones deberían controlar más la remuneración de los depósitos bancarios de las PMU y animarles a que negocien conjuntamente, en el mismo país, la obtención de tipos de remuneración más elevados estimulando la competencia de los distintos bancos (véanse los apartados 4.19 y 4.20).

5.22. Das gegenwärtig von der Kommission angewandte Finanzinformationssystem PHACSY zur Überwachung der Verträge und der von den PMU getätigten Zahlungen sollte durch ein anderes System ersetzt werden, das dem Bedarf der PMU stärker entspricht und in ihre Rechnungsführung eingebunden ist (siehe Ziffern 4.25-4.28).

5.21. Como la Comisión no ha establecido sistemas contables uniformes en las PMU, cada unidad soportó el coste del desarrollo de un sistema diferente (véanse los apartados 4.22 y 4.23). El dispositivo de rendición de cuentas que debe permitir a la Comisión controlar la ejecución financiera de los programas se instaló con retraso, y tenía lagunas que sólo se solucionaron parcialmente mediante costosas intervenciones de asesores (más de 900 000 ecus) (véanse los apartados 4.24 a 4.27). Todo ello repercutió en la fiabilidad de los informes presentados por la Comisión (véase el apartado 4.28).

5.23. Die Bewertung der wirtschaftlichen Verwendung der PHARE-Mittel ist umso schwieriger, als es bei vielen aus dem PHARE-Programm finanzierten Vorhaben keine klar definierten Ziele gibt und der Hauptanteil der Haushaltsmittel auf technische Hilfe entfällt, deren Ergebnisse im allgemeinen schwer faßbar sind (siehe Ziffer 4.30). Obwohl das PHARE-Programm bereits seit sechs Jahren läuft, war die Kommission erst jetzt dabei, ein Bewertungssystem auszuarbeiten. Eine sorgfältige Bewertung der Programmergebnisse ist jedoch vor allem deshalb wichtig, weil es sich um ein dezentrales System handelt, über das die Kommission nur eine entfernte Kontrolle ausüben soll. Die Mängel des Systems zur jährlichen Bewertung der Vorhaben (siehe Ziffern 4.32 und 4.34) haben dazu geführt, daß es keine ausreichenden Anhaltspunkte gibt, anhand derer sich das Erreichen der Ziele im Rahmen der verschiedenen Programme messen läßt. Aus diesem Grund ist die Verwendung der PHARE-Mittel nicht transparent genug. Die Verteilung der Zuständigkeiten im Bereich der Bewertung auf die verschiedenen Kommissionsdienste sollte klarer definiert werden. Jedes Sektorprogramm sollte systematisch bewertet werden (siehe Ziffern 4.29-4.34).

5.22. Convendría sustituir al sistema actual de información financiera PHACSY utilizado por la Comisión para seguir tanto los contratos como los pagos de las PMU, por otro sistema que responda mejor a sus necesidades y se integre en su contabilidad (véanse los apartados 4.25 a 4.28).

5.23. La ausencia de objetivos claramente definidos para numerosos proyectos financiados por PHARE, junto con el hecho de que la parte fundamental del presupuesto se destina a actividades de asistencia técnica cuyos resultados son generalmente poco tangibles, vuelve más difícil la evaluación de la buena utilización de los fondos (véase el apartado 4.30). Tras seis años de aplicación del programa PHARE, la Comisión seguía aún en la fase de elaboración de un sistema de evaluación. Es especialmente importante proceder a una valoración detallada de los resultados de los programas puesto que se trata de un sistema descentralizado que la Comisión sólo debe controlar a distancia. El disfuncionamiento del sistema de evaluación anual de los proyectos (véanse los apartados 4.32 y 4.34) ha provocado la falta de pruebas que permitan determinar en qué medida los distintos programas han alcanzado sus objetivos. Así pues, queda clara la utilización de los fondos PHARE. El reparto de competencias de evaluación en los servicios de la Comisión debería plantearse más claramente. Cada programa sectorial debería ser objeto de una valoración sistemática (véanse los apartados 4.29 a 4.34).

Zusammenfassende Schlußfolgerung

5.24. Der Hof unterstützt den Grundsatz der Dezentralisierung sowohl auf der Ebene der Delegationen als auch auf der Ebene der Empfängerstaaten - soweit er unter den örtlichen Bedingungen umsetzbar ist; dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Vorbereitung der PHARE-Länder auf ihren Beitritt zur Union. Es muß jedoch zu einer Rationalisierung bei der Umsetzung dieses Grundsatzes durch eine klarere Definition der Aufgaben und eine Verringerung der Programmanzahl kommen. Ferner müssen insbesondere die Kommissionsdelegationen bei der Durchführung der Sektorprogramme umfassendere Überwachungsaufgaben übernehmen. Zu diesem Zweck müssen ihre Humanressourcen neu bewertet werden. Darüber hinaus sollten die Empfängerstaaten nach und nach an der Finanzierung der Programme beteiligt werden, und es sollten systematische Bewertungen stattfinden, welche die Grundlage für die Mittelverteilung an die einzelnen Länder und Sektoren darstellen sollten.

Conclusión global

5.24. Siempre que las condiciones locales lo permitan, el Tribunal apoya el principio de descentralización, tanto en las delegaciones como en los Estados beneficiarios, especialmente en la perspectiva de la preparación de los países PHARE a la adhesión. No obstante, resulta fundamental que la aplicación de este principio se racionalice con una mejor definición de las tareas y una reducción del número de programas. Concretamente deben confiarse tareas de control más amplias a las delegaciones de la Comisión en el marco de la ejecución de los programas sectoriales. Para ello, debe realizarse una nueva estimación de sus recursos humanos. Por otra parte, convendría asociar progresivamente los países beneficiarios a la financiación de los programas y practicar sistemáticamente evaluaciones que sirvan de base a la distribución de los fondos entre los distintos países y sectores.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 19. März 1997 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo, en su reunión del 19 de marzo de 1997.

Bernhard FRIEDMANN

Por el Tribunal de Cuentas

Präsident

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) Artikel 3 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3906 des Rates vom 18. Dezember 1989 (ABl. L 375 vom 23. 12. 1989), sieht die Finanzierung von Vorhaben "in erster Linie in den Bereichen Landwirtschaft, Industrie, Investitionen, Energie, Ausbildung, Umweltschutz sowie Handel und Dienstleistungen" vor.

(2) Verordnung (EWG) Nr. 2698 des Rates vom 17. September 1990 (ABl. L 257 vom 21. 9. 1990). Diese Verordnung sah auch die Unterstützung der Deutschen Demokratischen Republik und Jugoslawiens im Rahmen des PHARE-Programms vor. Nach der deutschen Einheit wurde die Hilfe an die DDR mit der Verordnung (EWG) Nr. 3800/91 des Rates vom 23. Dezember 1991 (ABl. L 257 vom 28. 12. 1991) eingestellt; wegen des Krieges in Jugoslawien wurde die aus dem PHARE-Programm an dieses Land gewährte Unterstützung im Jahre 1991 eingestellt. Nach der Spaltung der Tschechoslowakei wurden ab Januar 1993 zwei verschiedene Hilfsprogramme für die tschechische Republik und die Slowakei eingeführt.

(1) El segundo párrafo del artículo 3.1 del Reglamento (CEE) n° 3906/89 del Consejo, de 18 de diciembre de 1989 (DO L 375 de 23. 12. 89) establece la financiación de proyectos «en particular en los sectores de la agricultura, la industria, las inversiones, la energía, la formación, la protección del medio ambiente, así como en el comercio y los servicios».

(3) Verordnung (EWG) Nr. 3800 des Rates vom 23. Dezember 1991 (ABl. L 357 vom 28. 12. 1991).

(2) El Reglamento (CEE) n° 2698/90 del Consejo, de 17 de septiembre de 1990 (DO L 257 de 21. 9. 1990), establecía igualmente una asistencia PHARE para la República Democrática Alemana y Yugoslavia. Sin embargo, el Reglamento (CEE) n° 3800/91 del Consejo, de 23 de diciembre de 1991 (DO L 357 de 28. 12. 1991) ha puesto fin a la ayuda concedida a la RDA a raíz de la unificación alemana, y la asistencia PHARE otorgada a Yugoslavia se suspendió en 1991 debido a la guerra. A partir de enero de 1993, se han establecido dos programas de ayuda diferentes para la República Checa y para Eslovaquia, debido a la escisión de la antigua Checoslovaquia.

(4) Verordnung (EWG) Nr. 2334 des Rates vom 7. August 1992 (ABl. L 227 vom 11. 8. 1992).

(3) Reglamento (CEE) n° 3800/91 del Consejo, de 23 de diciembre de 1991 (DO L 357 de 28. 12. 1991).

(5) Verordnung (EG) Nr. 1366 des Rates vom 12. Juni 1995 (ABl. L 133 vom 17. 6. 1995).

(4) Reglamento (CEE) n° 2334/92 del Consejo, de 7 de agosto de 1992 (DO L 227 de 11. 8. 1992).

(6) Verordnung (EG) Nr. 462 des Rates vom 11. März 1996 (ABl. L 65 vom 15. 3. 1996).

(5) Reglamento (CE) n° 1366/95 del Consejo, de 12 de junio de 1995 (DO L 133 de 17. 6. 1995).

(7) Verordnung (EG) Nr. 463/96 des Rates vom 11. März 1996 (ABl. L 65 vom 15. 3. 1996).

(6) Reglamento (CE) n° 462/96 del Consejo, de 11 de marzo de 1996 (DO L 65 de 15. 3. 1996).

(8) Decentralised implementation system (DIS), das im Jahre 1994 durch Veröffentlichung eines neuen Verfahrenshandbuchs verstärkt wurde.

(7) Reglamento (CE) n° 463/96 del Consejo, de 11 de marzo de 1996 (DO L 65 de 15. 3. 96).

(9) In folgenden Ländern wurden die Verträge im Jahre 1995 in erster Linie oder vollständig im Rahmen der zentralen Verfahren abgeschlossen: Albanien, Estland, Lettland, Litauen, Slowenien und ehemaliges Jugoslawien.

(8) «Decentralised implementation system» (DIS), reforzado en 1994 con la publicación de un nuevo manual de procedimientos.

(10) Das Europäische Parlament hat seinerseits stets darauf gedrängt, die Verwaltung des PHARE-Programms so dezentral wie möglich zu gestalten (Entlastung für das Haushaltsjahr 1994, Bericht von Frau E. Kjer Hansen vom März 1996, PE 215.707, Ziffer 2.1).

(9) Los países cuyos contratos se han celebrado básica o integralmente mediante procedimientos centralizados en 1995 son los siguientes: Albania, Estonia, Letonia, Lituania, Eslovenia y la antigua Yugoslavia.

(11) Der Rat und das Europäische Parlament haben in ihren Empfehlungen und Entschließungen, die Teil der Entlastung für 1994 sind, gefordert, daß die Rolle der Kommissionsdelegationen bei der dezentralen Verwaltung des PHARE-Programms verstärkt wird.

(10) Por su parte, el Parlamento Europeo siempre ha insistido para que la gestión del programa PHARE se descentralice todo lo posible (aprobación de la gestión de 1994, informe de la Sra. E. Kjer Hansen, de marzo de 1996 - PE 215.707, apartado 2.1).

(12) Programmdurchführungseinheit (Programme Management Unit: PMU).

(11) En sus recomendaciones y resoluciones que acompañan a la aprobación de la gestión de 1994, tanto el Consejo como el Parlamento Europeo insistieron en reforzar la función de las delegaciones de la Comisión en la gestión descentralizada del programa PHARE.

(13) Artikel 107 der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977, ABl. Nr. L 356 vom 31. 12. 1977, zuletzt geändert durch die Verordnung (EG, Euratom, EGKS) Nr. 2335/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 (ABl. L 240 vom 7. 10. 1995, S. 12).

(12) Unidad de gestión de programa («Programme Management Unit») (PMU).

(14) Siehe Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 1990, Ziffer 12.77 (ABl. C 324 vom 13. 12. 1991).

(13) Artículo 107 del Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977 (DO L 356 de 31. 12. 1977), modificado en último lugar por el Reglamento (CE, Euratom, CECA) n° 2335/95 del Consejo, de 18 de septiembre de 1995 (DO L 240 de 7. 10. 95, pag. 12).

(15) Im Vergleich dazu liegt diese Schwelle beim TACIS-Programm beispielsweise bei 300 000 ECU.

(14) Véase el Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo a 1990, apartado 12.77 (DO C 324 de 13. 12. 1991).

(16) Programme authorising officer (PAO).

(15) Compárese, por ejemplo, con los 300 000 ecus del programa TACIS.

(17) Anhang 3 enthält ein zusammenfassendes Organigramm der Ende 1995 mit dem PHARE-Programm befaßten Dienste.

(16) «Programme authorising officer» (PAO).

(18) Artikel 3 des Rahmenabkommens.

(17) El Anexo 3 muestra un organigrama sucinto de los servicios del programa PHARE al final de 1995.

(19) Siehe Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 1993, Ziffer 12.29 (ABl. C 327 vom 24. 11. 1994).

(18) Artículo 3 del acuerdo-marco.

(20) Bestimmungen für die Durchführung des Zahlstellensystems.

(19) Véase el Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo a 1993, apartado 12.29 (DO C 327 de 24. 11. 1994).

(21) Siehe Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 1994, Ziffer 10.29 (ABl. C 303 vom 14. 11. 1995).

(20) Modalidades de aplicación del sistema de pago de anticipos.

(22) Siehe Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 1991, Ziffer 14.46 (ABl. C 330 vom 15. 12. 1992) und Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1993, Ziffer 12.10 (ABl. C 327 vom 24. 11. 1994).

(21) Véase el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1994, apartado 10.29 (DO C 303 de 14. 11. 1995).

(23) Programm zur Förderung der strukturellen Entwicklung in bestimmten Regionen.

(22) Véase el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 1991, apartado 14.46 (DO C 330 de 15. 12. 1992) y el Informe Anual relativo a 1993, apartado 12.10 (DO C 327 de 24. 11. 1994).

(24) Central financing and contracting units.

(23) Programa para el desarrollo estructural de determinadas regiones.

(25) Ohne Berücksichtigung der Vertragsverlängerungen.

(24) «Central financing and contracting units».

(26) Association Européenne pour la Coopération (Europäische Gesellschaft für Zusammenarbeit), bei der es sich um eine von der Kommission selber eingerichtete Vereinigung ohne Erwerbszweck handelt, die von ihr verwaltet wird.

(25) Sin tener en cuenta las prórrogas de contratos.

(27) Diese Schwelle liegt im allgemeinen bei 65 % der bei der Bewertung berücksichtigten Punkte.

(26) Asociación Europea de Cooperación, asociación sin ánimo de lucro, creada y gestionada por la propia Comisión.

(28) Manual for contract and procurement rules under the DIS (Handbuch über die Vertrags- und Vergabebestimmungen im Rahmen des DIS), Teil 2-A, Ziffer 5.

(27) En general, el 65 % de los aspectos evaluados.

(29) Förderungswürdigkeit sowie Sachkompetenz und Erfahrung des Unternehmens in dem betreffenden Bereich; ferner Erfahrung in dem betreffenden PHARE-Land (bzw. den PHARE-Ländern) oder in Drittländern; Qualität der im Rahmen früherer Aufträge erbrachten Leistungen.

(28) «Manual for contract and procurement rules under the DIS», Parte 2-A, apartado 5.

(30) Im Zusammenhang mit dem 1991 in Bulgarien durchgeführten Programm zur Entwicklung des Finanzsektors kam es sogar zur freihändigen Vergabe eines Vertrags über 28 770 ECU an das Unternehmen, das den Vertrag über technische Hilfe an die PMU erhalten hatte.

(29) Carácter subvencionable, competencia y experiencia de la empresa en relación con el sector; experiencia en el país o países PHARE afectados o en países terceros; calidad de las prestaciones en contratos anteriores.

(31) Siehe Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 1993, Ziffer 12.45 (ABl. C 327 vom 24. 11. 1994).

(30) En el programa de 1991 «desarrollo del sector financiero» en Bulgaria, se firmó incluso un contrato de 28 770 ecus por contratación directa con la empresa titular del contrato de asistencia técnica de la PMU.

(32) Siehe Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 1991, Ziffer 14.52 (ABl. C 330 vom 15. 12. 1992; Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1992, Ziffer 11.96 (ABl. C 309 vom 16. 11. 1993) und Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1994, Ziffer 10.36 (ABl. C 303 vom 14. 11. 1995).

(31) Véase el Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo a 1993, apartado 12.45 (DO C 327 de 24. 11. 1994).

(33) Artikel 2 der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 (ABl. L 70 vom 16. 3. 1990).

(32) Véase el Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo a 1991, apartado 14.52 (DO C 330 de 15. 12. 1992); Informe Anual 1992, apartado 11.96 (DO C 309 de 16. 11. 1993) e Informe Anual 1994, apartado 10.36 (DO C 303 de 14. 11. 1995).

(34) Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 1990, Ziffer 12.72 (ABl. C 324 vom 13. 12. 1991); Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1991, Ziffer 14.55 (ABl. C 330 vom 15. 12. 1992); Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1993, Ziffer 12.132 (ABl. C 327 vom 24. 11. 1994) und Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1994, Ziffer 10.62 (ABl. C 303 vom 14. 11. 1995).

(33) Artículo 2 del Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977 (DO L 70 de 16. 3. 1990).

(35) Logical framework (logischer Rahmen).

(34) Véase el Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo a 1990, apartado 12.72 (DO C 324 de 13. 12. 1991); Informe Anual relativo a 1991, apartado 14.55 (DO C 330 de 15. 12. 1991); Informe Anual relativo a 1993, apartado 12.132 (DO C 327 de 24. 11. 1994) e Informe Anual relativo a 1994, apartado 10.62 (DO C 303 de 14. 11. 1995).

(36) "Monitoring and assessment" reports.

(35) «Logical framework».

(37) Sound and Efficient Management.

(36) Informes de «seguimiento y evaluación».

(38) Diese Änderung sieht vor, daß die voraussichtlichen Aufträge für die Dienstleistungen im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht werden, um den Bietern bessere Möglichkeiten zur Beteiligung an den Ausschreibungen zu eröffnen.

(37) «Sound and Efficient Management».

(38) La revisión se refiere a la publicación de las previsiones de contratos de servicios en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, para informar mejor a los licitadores de las posibilidades de participación en las convocatorias de concursos.

ANHANG 1

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

ANEXO 1

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANHANG 2

ANEXO 2

DURCHFÜHRUNGSETAPPEN DES PHARE-PROGRAMMS IM RAHMEN DES DEZENTRALEN DURCHFÜHRUNGSSYSTEMS

>VERWEIS AUF EINEN FILM>

ETAPAS DE LA EJECUCIÓN DE PHARE SEGÚN EL PROCEDIMIENTO DESCENTRALIZADO

>

REFERENCIA A UN FILM>

ANHANG 3

ORGANIGRAMM DER GD IA/B UND DER DELEGATIONEN ZUM 31. 12. 1995

ANEXO 3

>VERWEIS AUF EINEN FILM>

>ANFANG EINES SCHAUBILD>

ORGANIGRAMA DE LA DG IA/B Y DE LAS DELEGACIONES AL 31.12.1995

Anmerkung:

>REFERENCIA A UN FILM>

1. Die in Klammern angegebene Zahl entspricht der Anzahl der Dienstposten (A+B). Bei den Ländergruppen und den Delegationen wurden nur die Posten angegeben, die mit Zuständigkeiten bei der Durchführung des PHARE-Programms verbunden sind.

>PRINCIPIO DE GRÁFICO>

2. Ende 1995 verfügte die Kommission noch nicht über Delegationen in den baltischen Staaten sowie in Kroatien, Bosnien und der ehemaligen jugoslawischen Republik Makedonien; die drei letztgenannten Länder wurden erst ab 1996 in das PHARE-Programm einbezogen.>ENDE EINES SCHAUBILD>

Notas:

1. Número de puestos (A+B) entre paréntesis. Para las divisiones geográficas y las delegaciones, los puestos se refieren únicamente a los que incluyen competencias en la ejecución del programa PHARE.

2. Al final de 1995 la Comisión no disponía aún de delegaciones en los países bálticos, en Croacia, Bosnia y en la antigua República Yugoslava de Macedonia, puesto que estos tres últimos países sólo forman parte de PHARE desde 1996.>FIN DE GRÁFICO>

ANTWORTEN DER KOMMISSION

2. FUNKTIONSWEISE DES DEZENTRALEN DURCHFÜHRUNGSSYSTEMS

RESPUESTA DE LA COMISIÓN

2. FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA DE EJECUCIÓN DESCENTRALIZADA

Analyse der Ausführungsraten des PHARE-Finanzrahmens

Análisis de los porcentajes de ejecución del presupuesto PHARE

Höhe der Mittelbindungen

2.1. Anhang 1 enthält eine Aufschlüsselung der jährlichen Zahlenangaben, aus denen der Programmzyklus von drei bis vier Jahren deutlich hervorgeht.

Nivel de los compromisos presupuestarios

2.2. In zahlreichen Ländern ist die Programmdurchführung gemischt, d. h. einige Programme werden über das dezentrale Durchführungssystem (DIS) und einige Programme im zentralen Durchführungsverfahren abgewickelt (siehe Ziffer 2.7.), wodurch ein Vergleich der Ausführungsraten schwierig wird. Selbst innerhalb eines bestimmten Programms können die Verträge für einige Komponenten über das DIS und für andere Komponenten zentral vergeben werden.

2.1 El Anexo 1 presenta un desglose de las cifras por años, que refleja claramente el ciclo de 3 4 años de los programas.

Beim dezentralen Durchführungssystem müssen außerdem Arbeitsprogramme, bei denen alle für eine Vertragsvergabe vorgesehenen Projekte im Finanzierungsabkommen bezeichnet und begründet sind, von der Kommission genehmigt werden, bevor eine Ausschreibung und Vertragsvergabe erfolgen kann und Mittel an die Länder überwiesen werden können. Diese Vorschrift gilt allerdings nicht für die von den Zentraldiensten der Kommission direkt verwalteten Projekte. Dies erklärt zum Teil die vom Hof angegebene unterschiedliche Ausführungsrate für die im DIS-Verfahren abgewickelten Programme und die zentral verwalteten Programme.

2.2 En numerosos países, existe una combinación de programas ejecutados a través de DIS y programas que utilizan procedimientos centralizados (véase 2.7), lo cual complica la comparación de los porcentajes de ejecución. Incluso dentro de un programa específico, podrían existir componentes financiados por DIS y componentes contratados de forma centralizada.

2.3. Beim gegenwärtigen System gelten die Vorschriften der Haushaltsordnung für die gesamte Rechnungsführung der Kommission. Für die von den Programm-Durchführungseinheiten (PMU) getätigten endgültigen Zahlungen gibt es ein internes System, mit dem diese Zahlungen der PMU beurteilt und erfaßt werden (PHACSY). Weiterhin wäre darauf hinzuweisen, daß der an die PMU als Vorschußzahlungen überwiesene endgültige Betrag zuvor von der Kommission geprüft wird, damit sichergestellt ist, daß er weitestmöglich mit den tatsächlichen Zahlungsverpflichtungen der PMU auf der Grundlage der Ausgabenveranschlagungen im Rahmen der Arbeitsprogramme übereinstimmt.

Por otro lado, en el marco de DIS, los programas de trabajo en los cuales se definen y justifican todos los proyectos que deben ser objeto de un contrato en el contexto del memorándum de financiación, deben ser aprobados por la Comisión antes de que pueda efectuarse la licitación y la adjudicación del contrato y de que los fondos puedan transferirse a los países. Se trata de una exigencia que no se aplica a los proyectos administrados directamente por los servicios centrales de la Comisión. Esto explica en parte la diferencia entre el porcentaje de ejecución citado por el Tribunal entre los programas gestionados por DIS y los programas con gestión centralizada.

2.3 El sistema actual está vinculado a las condiciones del Reglamento financiero para toda la contabilidad de la Comisión. Por lo que se refiere a los pagos finales efectuados por las UGP, existe un sistema interno que mide y registra los pagos finales efectuados por las UGP (PHACSY). Por otro lado, hay que señalar que el importe final transferido a las UGP como anticipos, es comprobado de antemano por la Comisión para garantizar que corresponde en la medida de lo posible a las obligaciones reales de pago de las UGP, sobre la base de las previsiones de gastos efectuados por medio de programas de trabajo.

Verzögerungen bei der Durchführung der Programme

Retrasos en la aplicación de los programas

Verzögerungen, die das Phare-Programm als Ganzes betreffen

2.5. Die Kommission stimmt der ersten Bemerkung des Hofes zu. Der allgemeine Finanzrahmen für Phare wurde vorwiegend anhand politischer Kriterien und weniger nach Maßgabe der Aufnahmekapazität der Länder festgesetzt. Bei der Festsetzung der jährlichen Mittelzuweisungen aus dem Haushalt für die einzelnen Länder in dem fraglichen Zeitraum stützte sich die Kommission nicht nur auf Wirtschaftsparameter, die Größe der Bevölkerung, die bei der Umgestaltung erzielten Fortschritte und eine allgemeine Bedarfsanalyse, sondern trug auch der jeweiligen Aufnahmekapazität Rechnung.

Retrasos que afectan al programa PHARE en general

Die Festlegung der jährlichen Sektorprogramme erfolgte in erster Linie in Funktion der internen Beschlußfassungsstruktur eines Landes, wobei dem in der Phare-Verordnung verankerten Grundsatz eines "nachfrageorientierten Vorgehens" im Rahmen von Phare Rechnung getragen wurde. Als Folge davon kam es mitunter zu Verzögerungen, da detaillierte Programme nur nach der Aushandlung eines Richtprogramms mit der Regierung und der anschließenden Unterzeichnung des Finanzierungsabkommens vereinbart werden konnten.

2.5 La Comisión suscribe la primera observación del Tribunal. El presupuesto general del programa PHARE se definió fundamentalmente en función de criterios políticos y no en función de la capacidad de absorción de los países. La Comisión definió las asignaciones presupuestarias anuales a los distintos países para el período en cuestión no sólo en función de parámetros económicos, del tamaño de la población, de los avances en la transición, de una evaluación general de las necesidades, sino también en función de la capacidad de absorción.

2.6. Der jährliche Programmierungs- und Mittelbindungszyklus, der vor Einführung der Mehrjahresrichtprogramme ab 1995 durchlaufen wurde, führte in der Praxis dazu, daß Programmierung und Mittelbindung zu Beginn eines jeden Jahres wieder ganz von vorne anfangen mußten. Hierdurch wiederum kam es zu einem ungünstigen Mittelbindungsprofil, d. h. im Laufe eines Jahres konzentrierten sich die Mittelbindungen auf den letzten Teil des Jahres.

Los programas sectoriales anuales se definieron fundamentalmente en función de la estructura interna de la toma de decisiones de un país determinado, habida cuenta del principio de respuesta a la demanda definida en el Reglamento PHARE. En consecuencia, se registraron algunos retrasos dado que los programas detallados no podían aceptarse hasta después de la conclusión de un programa indicativo con el Gobierno, seguido de la firma del memorándum de financiación.

Mit der 1995 eingeführten Mehrjahresprogrammierung wurde dieses Problem teilweise aus dem Weg geräumt, d. h. es wird im Rahmen nationaler Strategien und Ziele vorgegangen, die im voraus mit den Richtgrößen für die Haushaltsansätze festgelegt werden.

2.6 El ciclo anual de programación y compromiso aplicado antes de la introducción de los programas indicativos plurianuales desde 1995 implicaba en la práctica que el ciclo de programación y compromiso había de iniciarse desde el principio al comienzo de cada año. Esto conducía en efecto a la indeseable norma de que los compromisos de todo un año se concentraban en la última parte del año en cuestión.

Die Programme von 1994 für Polen sind in diesem Zusammenhang ein gutes Beispiel, denn in diesem Fall wurde das jährliche Richtprogramm erst im Oktober nach dem Abschluß der Verhandlungen mit der Regierung genehmigt, weshalb die Finanzierungsvorschläge in nur drei Monaten ausgearbeitet werden mußten. Die Aufstellung der Prioritäten erfolgt im Zuge eines ständigen Dialogs mit dem Partnerland, und im Falle Polens waren 1994 viele der Programme, die finanziert werden sollten, in den Oktober 1994 vorausgegangenen Monaten mit den polnischen Behörden eingehend erörtert worden, und somit blieb für die Ausarbeitung der Finanzierungsvorschläge nur wenig Zeit, zumal es sich obendrein bei einigen um Anschlußphasen an früher bereits genehmigte Programme handelte. Die Finanzierungsabkommen für die Programme 1994 wurden im Februar bzw. im März 1995 unterzeichnet, wodurch weitere drei Monate zur Verfügung standen, um die betreffenden Programme weiter auszufeilen, bevor die rechtliche Vereinbarung zwischen der Kommission und der polnischen Regierung zustande kam.

El marco de programación plurianual, introducido en 1995, remedió parcialmente este problema, en el sentido de que funciona en el contexto de estrategias y objetivos nacionales definidos desde el principio con asignaciones presupuestarias indicativas.

2.7. In der Anfangsphase des Übergangs war ein breitangelegtes Vorgehen nach Sektoren gerechtfertigt, und die Kommission hätte es politisch nicht rechtfertigen können, daß einige wichtige Sektoren wegen Personalmangels bei der Kommission nicht in ein bestimmtes Länderprogramm einbezogen werden könnten.

El programa de 1994 para Polonia se cita a este respecto como ejemplo: el programa indicativo anual se había aprobado en octubre de ese año en el momento de la conclusión de las negociaciones con el Gobierno, lo cual había dejado apenas tres meses para la elaboración de las propuestas de financiación. En algunos casos, la definición de las prioridades se inscribe dentro de un diálogo continuo con el país socio y, en el caso de Polonia, muchos de los programas que deben financiarse habían sido objeto de intensos debates con las autoridades polacas en los meses previos a octubre de 1994, lo cual explica porqué las propuestas de financiación han debido elaborarse en un corto período de tiempo, tanto más cuanto que algunas de ellas eran de hecho fases de seguimiento de programas aprobados los años anteriores. Los memorandos de financiación para los programas de 1994 se firmaron en febrero y marzo de 1995, lo cual proporcionó tres meses suplementarios para la elaboración de los programas correspondientes, antes del acuerdo legal entre la Comisión y las autoridades polacas.

Die Kommission hat zugestanden, daß es ein Problem darstellt, daß einige Programme anhand einer großen Zahl kleiner und mittelgroßer Verträge durchgeführt wurden und dies in einigen Fällen einen umfassenden Verwaltungs- und Managementaufwand sowohl für die PMU als auch für die Kommission mit sich führte. Die Zahl der in der Datenbasis der Kommission (DESIREE) erfaßten Verträge kann an sich irreführend sein, denn sogar die kleinsten Ausgaben der PMU (z. B. Kommunikationen, Käufe kleinen Umfangs) werden als einzelne Verträge registriert. Zugegeben, kleine Verträge waren in vielen Fällen aus Flexibilitätsgründen gerechtfertigt, doch konnte diese Vielzahl kleiner Verträge nicht beibehalten werden. Deshalb führte die Kommission im August 1996 13 sektorbezogene Rahmenverträge ein, mit denen im Prinzip alle Projekte von bis zu 300.000 ECU durchgeführt werden sollen. Durch die Rahmenverträge wird sich die Zahl der kleinen Verträge beträchtlich verringern.

2.7 La primera fase de la transición justificó una amplia distribución sectorial y habría sido políticamente inaceptable para la Comisión justificar que algunos sectores importantes no pudieran incluirse en un programa nacional determinado por dificultades de personal por parte de la Comisión.

Aus Tabelle 3 wird nicht ersichtlich, daß es sich bei den Programmen vielfach um eine Fortführung von Programmen vorausgegangener Jahre handelt (z. B. bei fünf der Programme in Ungarn handelt es sich um die Umweltprogramme von 1990, 1991, 1992, 1993 und 1994, die von derselben PMU verwaltet wurden). Die Kommission schätzt, daß jede PMU im Durchschnitt in dem fraglichen Zeitraum drei bis vier Programme leitete. Außerdem gehören hierzu Programme, die nicht mit Hilfe des DIS verwaltet wurden, so in Bulgarien, wo 15 der insgesamt 56 Programme nicht über das dezentrale Durchführungssystem abgewickelt wurden.

La Comisión ha reconocido el problema de que algunos programas estaban siendo ejecutados a través de numerosos contratos de pequeña y mediana envergadura, lo cual en algunos casos ha implicado una carga importante en la administración y gestión tanto para las UGP como para la Comisión. No obstante, el número de contratos registrados en la base de datos DESIREE de la Comisión puede prestar a confusión porque incluso los pequeños gastos de las UGP (p. e. las comunicaciones, las pequeñas compras, etc.) se registran como contratos individuales. Tras reconocer que, en numerosos casos, los pequeños contratos se justificaban debido a su flexibilidad, su volumen no podía mantenerse. Esta es la razón por la que la Comisión introdujo en agosto de 1996 trece contratos marco sectoriales por medio de los cuales todos los proyectos por un importe máximo de 300 000 ecus deberían, en principio, ejecutarse. Los contratos marco permitirán reducir de manera significativa el número de pequeños contratos.

El cuadro n° 3 no refleja el hecho de que en numerosos casos los programas son la continuación de un programa de un año anterior (así, por ejemplo, cinco de los programas para Hungría son los programas medioambientales de 1990, 91, 92, 93 y 94 gestionados por la misma UGP). La Comisión considera que cada UGP gestionó por término medio entre 3 y 4 programas durante el período en cuestión. Por otro lado, este cuadro incluye programas no gestionados a través de DIS, como es el caso de Bulgaria donde no se ejecutaron a través de DIS 15 de los 56 programas.

Verzögerungen auf der Ebene der dezentralen Durchführungsverfahren

2.9. Es sollte nicht vergessen werden, daß bei den im DIS verwalteten Programmen als bedingte Zwischenstufe zwischen dem Finanzierungsbeschluß und der ersten Vorschußzahlung die Unterzeichnung des Finanzierungsabkommens durch das Partnerland und die Kommission erfolgt, was die Verzögerung teilweise erklärt.

Retrasos registrados en los procedimientos DIS

2.10. Wie aus der Bemerkung des Hofes hervorgeht, hat sich die Einführung des DIS-Handbuches, in dem die Verfahren für die Arbeitsprogramme klar darlegt sind, von 1995 an günstig ausgewirkt.

2.9 Hay que señalar que para los programas gestionados por DIS, la firma de un memorándum de financiación entre el país socio y la Comisión constituye una etapa intermedia y condicional entre la decisión de financiación y el pago del primer anticipo, lo cual explica en parte los retrasos.

2.11. Die Kommission räumt zwar ein, daß eine Bearbeitungszeit von 87 Tagen nicht optimal ist, doch schätzte sie die hierfür benötigte Zeit realistisch ein, was in der in das DIS-Handbuch aufgenommenen Vorschrift zum Ausdruck kommt, derzufolge die PMU der Kommission alle Arbeitsprogramme 90 Tage im voraus vorlegen müssen.

2.10 Como indica la observación del Tribunal, la introducción del manual DIS proporcionando unos procedimientos claros para los programas de trabajo tuvo un impacto positivo a partir de 1995.

Bei der Überarbeitung des DIS-Handbuches soll das Verfahren für die Vorlage der Arbeitsprogramme gestrafft und vereinfacht werden.

2.11 Aunque la Comisión reconoce que un plazo de tratamiento de 87 días no es óptimo, hizo una evaluación realista del plazo necesario, que se traduce en la introducción en el manual DIS de la norma que dice que todos los programas de trabajo han de ser presentados a la Comisión por las UGP con 90 días de antelación.

2.12. Die Haushaltsordnung schreibt vor, daß die Verträge von der Kommission genehmigt werden müssen. Eine Genehmigung von Verträgen im Wert von mehr als 500.000 ECU durch die zentralen Dienststellen war in den ersten Jahren des Phare-Programms erforderlich, damit für eine angemessene Finanzkontrolle des Programms gesorgt war, da es in den Delegationen an Personal mangelte. Die Kommission überprüft dies zur Zeit, und möglicherweise wird ein neuer Hoechstbetrag, ab dem Verträge von den zentralen Dienststellen genehmigt werden müssen, fallweise für die einzelnen Länder vereinbart, je nachdem ob die Delegation über genügend Kapazität verfügt, um dieser Ausweitung ihres Zuständigkeitsbereiches nachzukommen.

En el manual DIS revisado, se armonizará y simplificará el procedimiento para los programas de trabajo.

2.12 El Reglamento financiero requiere el visado de los contratos por la Comisión. El visado por los servicios centrales de los contratos superiores a 500 000 ecus resultó necesario los primeros años de PHARE para ejercer un control financiero adecuado del programa, habida cuenta de la falta de recursos en las delegaciones. La Comisión está revisando este procedimiento y puede convenirse individualmente para cada país un nuevo límite para el visado de los contratos por los servicios centrales, habida cuenta de la capacidad de la delegación para asumir esta mayor responsabilidad.

Organisation der Kommissionsdienststellen

Organización de los servicios de la Comisión

Rolle der Delegation

2.13. Siehe Abschnitt 2.19. für die Genehmigung der Arbeitsprogramme.

Función de las delegaciones

2.16. Da die Einrichtung der Delegationen in Mitteleuropa von 1990 bis 1995 erfolgte und hierfür nur sehr begrenzte Mittel zur Verfügung standen, konnte die Kommission folglich die Präsenz ihrer Dienste vor Ort nicht so verstärken, wie es die Haushaltsbehörde und der Rechnungshof forderten.

2.13 Véase el punto 2.19 en lo referente a las aprobaciones de los programas de trabajo.

Es stimmt zwar, daß ihre Delegationen schwach mit Personal ausgestattet waren, doch beschloß die Kommission im März 1996, während sie neue Planstellen zuteilte und zunächst eine Umsetzung von Beamten im Außendienst vornahm, der personellen Verstärkung der in Tabelle 6 aufgeführten Delegationen Vorrang zu geben. Bei der Ressourcenallokation im Jahr 1996 wurde die Zahl der örtlichen Bediensteten beträchtlich erhöht (30 %). Dadurch konnte das in Tabelle 6 genannte Personal insgesamt wesentlich aufgestockt werden, und zwar von 65 auf 80 Personen (+ 20 % im Jahr 1996).

2.16 Dado que la apertura de las delegaciones de Europa Central tuvo lugar entre 1990 y 1995 y que se efectuó con recursos muy limitados, la Comisión no estuvo en condiciones de reforzar la presencia de sus servicios in situ, como habían solicitado la autoridad presupuestaria y el Tribunal de Cuentas.

Zur Verstärkung der Management-, Evaluierungs- und Kontrollkapazität der Kommissionsdienststellen sowohl in Brüssel als auch in den Delegationen änderte die Haushaltsbehörde die Erläuterungen des Haushaltsplans. Daher sollen die für die Verwaltung des Phare-Programms zuständigen Delegationen 20 bis 25 neue Stellen für örtliche TH-Bedienstete erhalten.

No obstante, reconociendo la falta de recursos en las delegaciones, la Comisión decidió, en marzo de 1996, a la vez que atribuía nuevos puestos y durante una primera reconversión de funcionarios del servicio de relaciones exteriores, conceder prioridad al refuerzo de las delegaciones mencionado en el cuadro 6. Por otro lado, en la asignación de recursos de 1996, ha habido un aumento importante (30 %) del número de agentes locales, lo cual permitió aumentar de manera significativa el total del personal mencionado en el cuadro 6, de 65 a 80 personas (+ 20 % en 1996).

2.17. Die vom Rechnungshof genannten beträchtlichen Verzögerungen bei der Besetzung freier Planstellen sind unter anderem auf die Schwierigkeiten zurückzuführen, die mit der Einstellung von Fachpersonal verbunden waren; dies wird durch die Tatsache veranschaulicht, daß die freie Stelle des Landwirtschaftsberaters zweimal ausgeschrieben werden mußte. Bei der Ernennung der Delegationsleiter sind mehr Aspekte zu berücksichtigen und verschiedene Parameter wie die Folgen für die Zentraldienste und die Delegationen zu beachten.

Con el fin de reforzar la capacidad de gestión, evaluación y control de los servicios de la Comisión, tanto en los servicios centrales como en las delegaciones, la autoridad presupuestaria modificó las observaciones presupuestarias de PHARE. Esta es la razón por la que se crearán en las delegaciones responsables de la gestión del programa PHARE entre 20 y 25 nuevos puestos ALAT (agentes locales de asistencia técnica).

Die Kommission ist sich der Folgen dieser Verzögerungen bewußt und hat bereits, vor allem im Zuge der Rotation, Maßnahmen getroffen um sicherzustellen, daß die Ernennungen für die Planstellen auf den verschiedenen Ebenen innerhalb der vorgesehenen normalen Fristen erfolgen, damit die Delegationen nicht vor größere Schwierigkeiten gestellt werden.

2.17 Los considerables retrasos para cubrir los puestos vacantes mencionados por el Tribunal, pueden imputarse, entre otras cosas, a las dificultades para la contratación de personal especializado, demostradas por el hecho de que el puesto vacante en la delegación de consejero agrícola debió publicarse dos veces. Por lo que se refiere a los puestos de jefe de delegación, los nombramientos deben hacerse en un contexto más amplio, habida cuenta de distintos parámetros como las consecuencias para la sede central y para las delegaciones.

2.18. Den Rahmenabkommen und jeweiligen Finanzierungsabkommen zufolge ist für die Durchführung von Phare im DIS-Verfahren der Anweisungsbefugte des Programms zuständig, der über die Einhaltung der Verfahren und die ordnungsgemäße Verwendung der Mittel der Gemeinschaft zu wachen hat. Die Kommission ist indessen für die in der Haushaltsordnung definierte vorherige Kontrolle verantwortlich.

La Comisión reconoce las consecuencias de estos retrasos y, especialmente en el contexto del ejercicio de rotación, ya ha adoptado medidas para garantizar que los nombramientos a los puestos a distintos niveles se hagan durante el período normal previsto con el fin de no generar dificultades de importancia en las delegaciones.

Aufgrund der personellen Sachzwänge konzentrierten sich die Delegationen vorrangig auf eine transparente Haushaltsführung, d. h. auf die in der Haushaltsordnung speziell hervorgehobenen Aspekte - Ausschreibungs- und Vertragsvergabeverfahren - und weniger auf die Überwachung der Projekte und die Kontakte zu den Endbegünstigten; für letzteres wurden externe Sachverständige eingestellt.

2.18 De acuerdo con las disposiciones de los acuerdos marco y de los memorandos de financiación específicos, la ejecución descentralizada de PHARE depende del ordenador de pagos del programa que es responsable del respeto de los procedimientos y de la utilización adecuada de los fondos comunitarios. No obstante, la Comisión es responsable de la supervisión previa, tal como se define en el Reglamento financiero.

Mit der Einführung des auf regionaler Ebene funktionierenden Monitoring- und Bewertungssystems im Jahr 1995 (siehe Ziffer 4.29.) hat sich die Lage verbessert, auch wenn das Grundproblem der personellen Unterbesetzung nach wie vor gegeben ist. Die geänderten Phare-Erläuterungen des Haushaltsplans werden durch die Finanzierung von Personal, das speziell für die Überwachung der Projektdurchführung eingesetzt wird, wesentlich zur Lösung des Problems beitragen.

Habida cuenta de las restricciones de personal, las delegaciones se concentraron fundamentalmente en la gestión financiera y transparente de los fondos, es decir en los aspectos específicamente señalados en el Reglamento financiero (los procedimientos de licitación y adjudicación de contratos) y no en la vigilancia de la ejecución de los proyectos y contactos con los beneficiarios finales, que se ha garantizado contratando a algunos expertos exteriores.

Gracias a la introducción del sistema de control y evaluación en 1995 (véase el punto 4.29) que funcionaba con una base regional, la situación ha mejorado, aunque persiste el problema básico de la insuficiencia de recursos. Las observaciones presupuestarias PHARE modificadas aportarán una contribución esencial a este respecto, gracias a la financiación de un personal consagrado específicamente a la vigilancia de la ejecución de los proyectos.

Rolle der zentralen Kommissionsdienste

2.19. Das Verfahren, nach dem das Arbeitsprogramm zunächst von den Delegationen geprüft und dann von den zentralen Dienststellen genehmigt wird, wurde aus verschiedenen Gründen eingeführt:

Función de los servicios centrales de la Comisión

a) Nutzung der Ortskenntnis und des Fachwissens der Delegationen bei gleichzeitigem Eingeständnis ihrer personellen Sachzwänge.

2.19 Se introdujo el sistema mediante el cual las delegaciones examinan primero el programa de trabajo que luego es aprobado por los servicios centrales por distintas razones:

b) Die zentralen Dienststellen müssen einbezogen werden, damit für die Verbindung von Programmierung und Durchführung unter Beachtung des allgemeinen Grundsatzes gesorgt ist, daß es Aufgabe der zentralen Dienststellen ist, die Einhaltung der strategischen Ausrichtung des Finanzierungsabkommens zu gewährleisten.

a) para aprovechar los conocimientos generales y técnicos disponibles en las delegaciones, reconociendo al mismo tiempo sus limitaciones en los recursos humanos;

c) Die Arbeitsprogramme sind die Grundlage für die Überweisung von Vorschußzahlungen, die von den zentralen Dienststellen genehmigt und ausgeführt werden müssen. Bei diesem Verfahren ist die Kommission in Brüssel für die endgültige Genehmigung zuständig. Ein geändertes System, bei dem genauer zwischen der Rolle der Delegation und der Rolle der zentralen Dienste unterschieden wird, soll mit dem überarbeiteten DIS-Handbuch eingeführt werden.

b) la participación de los servicios centrales es necesaria para garantizar el vínculo entre la programación y la ejecución, respetando el principio general según el cual los servicios centrales son responsables del respeto de las orientaciones estratégicas definidas en el memorándum de financiación;

2.20. (a) Stellenbeschreibungen für die zentralen Kommissionsdienststellen liegen teilweise vor und die restlichen Stellenbeschreibungen befinden sich in Ausarbeitung. Wo offizielle Stellenbeschreibungen fehlen, wurden die Aufgaben der einzelnen Kräfte in Unterlagen auf Abteilungsebene festgelegt.

c) los programas de trabajo constituyen la base de las transferencias de los anticipos que deben ser aprobadas y realizadas por los servicios centrales. Con este sistema, la aprobación final corresponde a los servicios centrales de la Comisión. Se introducirá un sistema revisado que establecerá una distinción más clara entre las funciones de la delegación y las de los servicios centrales al mismo tiempo que el manual DIS revisado.

(b) Bei der Berichterstattung über Phare-bezogene Fragen sind die im allgemeinen Organisationsplan vorgegebenen Wege einzuhalten, während der Austausch von Mitteilungen über operationelle Fragen oder Aspekte der Durchführung zwischen dem Referatsleiter und dem Delegationsleiter erfolgt. Dies wurde 1995 durch die Umstrukturierung der Direktion B nach geographischen Gesichtspunkten erleichtert. Alle Mitarbeiter der Delegationen erstatten dem Delegationsleiter Bericht, was auch für die Berater gilt.

2.20 a) Las descripciones de los puestos en los servicios centrales están parcialmente disponibles, permaneciendo el resto en preparación. No obstante, cuando no existe descripción oficial de los puestos, las funciones de los distintos miembros del personal se han definido en algunos documentos de los servicios.

2.22. Es muß zwar dafür gesorgt werden, daß die Delegationen mit Fachpersonal ausgestattet werden, das sich mit den Finanz- und Vertragsfragen befaßt, doch ist es keine Lösung, Mitarbeiter, die sich mit diesen Fragen in den Zentraldiensten befassen, zu den Delegationen abzustellen. In den Zentraldiensten muß Kapazität zur Bearbeitung dieser Fragen aufrechterhalten werden, nicht nur um die Verträge zu bearbeiten, die von Brüssel unterschrieben und genehmigt werden müssen, sondern auch für die Genehmigung der Arbeitsprogramme und die Aufstellung der Vorschriften und Verfahren für das Phare-Programm insgesamt - was nach wie vor Aufgabe der zentralen Kommissionsdienststellen ist. Wegen des Mangels an Fachpersonal in den Delegationen befinden sich eine Reihe von Zuständigkeiten im Finanz- und Vertragsbereich im Interesse einer wirtschaftlichen Haushaltsführung immer noch bei den Zentraldiensten (siehe Ziffer 2.12.).

b) Aunque los canales establecidos para realizar el informe de las cuestiones relativas al programa PHARE deben respetar el organigrama general, el intercambio de comunicaciones relativas a los aspectos operativos y de ejecución de PHARE se realiza entre el jefe de unidad y el jefe de delegación. Este procedimiento fue facilitado por la reorganización de la dirección B con criterios geográficos en 1995. Todo el personal de las delegaciones informa al jefe de delegación, incluidos los consejeros.

2.22 Aunque es importante garantizar que las delegaciones cuenten con personal especializado en las cuestiones contractuales y financieras, no está previsto desplazar al personal que se ocupa de estas cuestiones de los servicios centrales hacia las delegaciones. Es necesario mantener en los servicios centrales personal capacitado para tratar estas cuestiones, no sólo para tratar los contratos que precisan de la firma y el visado de los servicios centrales, sino también para la aprobación de los programas de trabajo y el establecimiento de normas y procedimientos para todo el programa PHARE (que sigue siendo responsabilidad de los servicios centrales). Habida cuenta de la falta de personal especializado en las delegaciones, se mantuvieron una serie de responsabilidades en materia financiera y contractual en los servicios centrales con el fin de garantizar una gestión financiera sana (véase el punto 2.12).

3. PROGRAMM-DURCHFÜHRUNGSEINHEITEN (PMU)

3. UNIDADES DE GESTIÓN DE LOS PROGRAMAS (UGP)

Einrichtung der Programm-Durchführungseinheiten

Creación de las unidades de gestión

Rolle des Anweisungsbefugten für das Programm

3.2. Die Kommission räumt ein, daß die Verwaltungskapazität der nationalen Verwaltungen für die Abwicklung der Phare-Programme zu begrenzt war. In Anbetracht des politischen Wunsches, ein dezentralisiertes System einzuführen, wurde das System der PMU zum Teil aufgrund eben dieser Unzulänglichkeiten in den Partnerländern eingeführt, und den zentralen Kommissionsdienststellen wie auch den Delegationen wurde eine wichtige Rolle bei ihrer Überwachung übertragen.

Función del ordenador de pagos del programa

Die Kommission mußte spezifische Verfahren für die Durchführung von Phare festlegen, um den Vorschriften der Haushaltsordnung gerecht zu werden, wozu u. a. auch die Standardausschreibungs- und Vertragsvergabeverfahren sowie bestimmte Formate für die Berichterstattung über finanzielle und technische Fragen gehören.

3.2 La Comisión reconoce la limitación de las capacidades de las Administraciones nacionales para gestionar los programas PHARE. No obstante, habida cuenta de la voluntad política de un enfoque descentralizado, el sistema UGP se estableció parcialmente en reconocimiento de estas deficiencias en los países socios, atribuyéndose una importante función de supervisión a los servicios centrales de la Comisión así como a las delegaciones.

Ausbildungsmaßnahmen im Hinblick auf die Anwendung dieser Vorschriften und Verfahren mußten parallel zur Durchführung der Programme vorgesehen werden. In Unterstützung dieses Prozesses beinhalteten die Programme als wichtige Komponente die Bereitstellung von technischer Hilfe für die Programm-Durchführungseinheiten (PMU). Die Delegationen standen außerdem den PMU bei ihren regulären täglichen Kontakten umfangreich mit Rat und Tat zur Seite.

La Comisión debió imponer procedimientos específicos para la ejecución de PHARE con el fin de tener en cuenta las exigencias del Reglamento financiero, tanto de los procedimientos normales de licitación como de adjudicación de los contratos, de los formatos específicos para los informes técnicos y financieros, etc.

3.3. Der Anweisungbefugte für ein Programm hat gewöhnlich den Rang eines Staatssekretärs oder dessen Stellvertreters, so daß die volle Integration des Phare-Programms in die Politik der Regierung sichergestellt ist. Einige Anweisungsbefugte verwenden zwar nur einen geringen Teil ihrer Zeit auf diese spezifische Aufgabe, doch ist dies ein Weg, um für die weitestmögliche Einbindung von Phare in die allgemeine Politik der betreffenden Regierung zu sorgen. Die Aufgabe des Anweisungsbefugten für das Programm im Rahmen des DIS besteht darin, (1) strategische Leitlinien und eine politische Orientierung für die Durchführung des Programms vorzugeben und (2) dafür zu sorgen, daß die Kapazität der Verwaltung ausreicht um sicherzustellen, daß die Phare-Verfahren und die Grundsätze der wirtschaftlichen Haushaltsführung eingehalten werden.

Junto con la ejecución de los programas, se proporcionó una formación relativa a la aplicación de estas normas y procedimientos. La concesión de una asistencia técnica a las UGP fue un importante aspecto de este proceso. Por otro lado, las delegaciones proporcionaron una importante asistencia a las UGP mediante los contactos diarios regulares.

Es sei hier vermerkt, daß beim DIS die Weiterübertragung gewisser Verwaltungsaufgaben auf bis zu zwei Personen möglich ist, doch entbindet dies den Anweisungsbefugten für das Programm nicht von seiner Gesamtverantwortung für die Leitung des betreffenden Phare-Programms.

3.3 El ordenador de pagos de un programa tiene normalmente el rango de secretario o subsecretario de Estado, garantizando así la integración total del programa PHARE en las políticas del Gobierno. Aunque algunos ordenadores de pagos sólo dedican una pequeña parte de su tiempo a esta función específica, se trata de una manera eficaz de garantizar la integración máxima de PHARE en las políticas generales de la administración en cuestión. La función del ordenador de pagos en DIS es (1) proporcionar la orientación estratégica y política para la ejecución del programa y (2) facilitar una capacidad administrativa suficiente para garantizar el respeto de los procedimientos PHARE y de los principios de una buena gestión financiera.

Hay que tener en cuenta que DIS permite la subdelegación de algunas tareas administrativas a un máximo de dos personas, aunque esta disposición no descarga al ordenador de pagos de su responsabilidad general en lo referente a la gestión del programa PHARE en cuestión.

Entwicklung der Programm-Durchführungseinheiten

3.4. Zu Tabelle 7 lassen sich die folgenden Erläuterungen anführen:

Desarrollo de las unidades de gestión

a) Von 1991 bis 1994 erhöhte sich die Zahl der Länder, die Programme im Rahmen des DIS durchführten, von 4 auf 6.

3.4 Con respecto al cuadro n° 7, pueden darse las siguientes explicaciones:

b) 1994 wurde die Haushaltslinie für grenzübergreifende Programme vom Europäischen Parlament eingerichtet, womit eine neue Art von Programm mit besonderen Durchführungsmodalitäten geschaffen wurde, die sich nicht in die vorhandenen PMU integrieren ließen.

a) Entre 1991 y 1994, el número de países que están ejecutando programas mediante DIS ha aumentado de 4 a 6.

c) Durch die Spaltung der Tschechoslowakei im Jahr 1993 entstand über Nacht die Notwendigkeit, eine parallele PMU in der Slowakei einzurichten, was 1994 geschah, damit für die Kontinuität der Programmdurchführung gesorgt war.

b) En 1994, el Parlamento Europeo introdujo una línea presupuestaria transfronteriza por la que se creó un nuevo tipo de programa con modalidades específicas de ejecución que no podían integrarse en las UGP existentes.

d) Seit 1994 hat sich die Zahl der PMU stabilisiert.

c) La división de Checoslovaquia en 1993 implicó, de repente, la necesidad de crear estructuras paralelas en Eslovaquia en 1994 con el fin de garantizar la continuidad de la ejecución de los programas.

Die Kommission räumt ein, daß es in der Anfangszeit keine bestimmte Strategie für die Zahl der PMU gab. Mit dem Auslaufen von Programmen werden auch eine Reihe von PMU eingestellt werden; so werden beispielsweise in Bulgarien 1997 voraussichtlich drei PMU ihre Arbeit beendet haben und geschlossen werden sowie zwei in Ungarn.

d) Una estabilización del número de UGP desde 1994.

Darüber hinaus verfolgt die Kommission eine Strategie, um die Einrichtung neuer PMU zu vermeiden: Die Einrichtung der PMU wird nicht in Ländern nachvollzogen, in denen das DIS eingeführt wurde (Slowenien und die baltischen Staaten); an ihre Stelle soll vielmehr eine zentrale Einheit für die Finanzierung und die Vertragsvergabe (CFCU) treten (siehe Ziffer 3.30.), die für die Rechnungsführung für die Programme zuständig wäre und die Verantwortung für die Festlegung der Politik und der Strategie im Rahmen des Phare-Programms den einschlägigen Ministerien selbst überließe.

Al principio, no había estrategia específica con respecto al número de UGP. No obstante, a medida que los programas finalicen, se cerrarán una serie de UGP. Por ejemplo, está previsto que en 1997 tres UGP de Bulgaria y dos de Hungría hayan terminado su tarea y hayan cerrado.

In der Slowakei sollen die 25 PMU nach und nach auf 5 verringert werden, und es soll eine CFCU eingerichtet werden. Dieses Vorgehen wird zur Zeit mit den nationalen Koordinatoren anderer Länder erörtert, obgleich es sich vielleicht nicht überall wird verwirklichen lassen, wenn die laufenden Programme reibungslos durchgeführt werden sollen.

Por otro lado, la Comisión sigue una estrategia destinada a evitar la apertura de nuevas UGP: la estructura de las UGP no se repetiría en los países donde debe introducirse DIS (Eslovenia y Estados bálticos) sino que será sustituida por una unidad central de financiación y adjudicación de contratos (véase 3.30) que será responsable de la gestión financiera de los programas y dejará las responsabilidades de la definición de las políticas y estrategias del programa PHARE a los propios ministros responsables.

Im Zuge der jährlichen Programmierung 1997 befaßt sich die Kommission auch weiterhin mit der Frage, wie die Einrichtung neuer PMU und eine größere Konzentration von Phare-Programmen in den einzelnen Ländern vermieden werden kann. Als Endziel wird angestrebt, daß die Aufgaben der PMU von der nationalen Verwaltung übernommen und die PMU vollständig in diese eingebunden wird. Dies war in einigen Fällen möglich, wie bei den PMU im Nationalen Fonds für Umweltschutz und im Verkehrsministerium Polens.

En Eslovaquia, las 25 UGP se reducirán a 5 y se creará una unidad central de financiación y adjudicación de contratos. Este enfoque está siendo discutido con los coordinadores nacionales de otros países, aunque puede no ser posible su ejecución en todos los países si debe garantizarse la buena ejecución de los programas en curso.

A lo largo del ejercicio de programación anual de 1997, la Comisión sigue estudiando cómo evitar la creación de nuevas UGP, así como una mayor concentración de los programas PHARE de cada país. El objetivo último es que la función de la UGP sea asumida por la Administración nacional y se integre a ésta completamente. Esto ha sido posible en algunos casos, como para la UGP del Fondo nacional para la protección del medio ambiente y para el Ministerio de Transportes de Polonia.

Rolle der Programm-Durchführungseinheiten

Función de las Unidades de gestión

Hauptmerkmale der Durchführungseinheiten

3.5. Die Kommission akzeptiert die Bemerkung, die PMU seien unterschiedlich gut und die unzulängliche Qualität der von den fraglichen PMU erbrachten Leistungen habe in einigen Fällen zu Verzögerungen bei der Ausführung geführt. Die Ausschreibungs- und Vertragsvergabeverfahren und somit die ordnungsgemäße Verwendung der Gemeinschaftsmittel wurden allerdings nicht beeinträchtigt, da die Kommission die einzelnen Schritte des Beschaffungsverfahrens überwachte, die auch durch nachträgliche Kontrollen nachgeprüft werden können.

Principales características de las unidades de gestión

3.6. Die Kommission stimmt der globalen Analyse des Hofes zu. Es muß indessen bei der "Einbindung" zwischen Politik und Durchführung unterschieden werden.

3.5 La Comisión acepta la observación de que las UGP son de calidad variable y de que la insuficiente calidad del trabajo de la UGP en cuestión ha implicado en algunos casos retrasos en la ejecución. Sin embargo, los procedimientos de licitación y contratación y en consecuencia la adecuada utilización de los fondos comunitarios no se han visto comprometidos dado que las etapas del procedimiento de adjudicación de los contratos fueron supervisadas por la Comisión y pueden ser comprobadas por auditorías «a posteriori».

Über den Programm-Anweisungsbefugten wurden die meisten Phare-Programme angemessen in die allgemeine Entwicklungspolitik und die Arbeit der betreffenden Verwaltung zur Ausarbeitung der Strategie eingebunden. Aufgrund der Vorschriften der Haushaltsordnung und aus Gründen der Transparenz war es in dem fraglichen Zeitraum nicht möglich, Phare mehr in die Verwaltungsverfahren und -praktiken der Verwaltungen einzugliedern.

3.6 La Comisión acepta el análisis general del Tribunal. No obstante, es importante establecer una distinción en términos de «integración» entre la política y la ejecución.

3.7. Es trifft zu, daß es zu Beginn des Phare-Programms im Jahr 1990/91 keine Strategie für die Integration der Phare-Verwaltung in die jeweiligen nationalen Verwaltungen gab. Dies war nicht zuletzt darauf zurückzuführen, daß Phare ursprünglich nicht als Langzeitprogramm geplant war, aber auch auf die unzulängliche Kapazität der Verwaltung in den Ländern Mittel- und Osteuropas. Wie bereits unter Ziffer 3.4. erwähnt wird eine aktive Strategie zur "vollen" Integration von Phare immer dann verfolgt, wenn bei der Reform der öffentlichen Verwaltung genügend Fortschritte erzielt wurden. Wie unter Ziffer 3.4. gesagt wurde, hat sich dies in einigen Fällen bereits als erfolgreich erwiesen, vor allem dann, wenn die nationalen Durchführungsstellen Mittel aus dem Staatshaushalt oder von anderen Gebern zu verwalten haben.

A través de la función del ordenador de pagos, la mayoría de los programas PHARE se integraron razonablemente en los trabajos generales de desarrollo de políticas y estrategias de la administración en cuestión. Debido a las exigencias del Reglamento financiero, y por necesidad de transparencia, durante el período en cuestión no siempre fue posible integrar a PHARE en los procedimientos y prácticas de una administración determinada.

3.8. Die hohe Personalfluktuation in den PMU ist ein Problem, dem sich alle Hilfeprogramme gegenüber sehen und das sich nur durch eine allgemeine Reform der öffentlichen Verwaltung der einzelnen Länder lösen läßt. Die Kommission hat zwar das Prinzip der "Gehaltsaufbesserung" akzeptiert, um das Personal zu halten, die Verwaltungen der Partnerländer waren indessen verständlicherweise im allgemeinen nicht gewillt, von dieser Möglichkeit Gebrauch zu machen, die mit sich brächte, daß in ihren Verwaltungen unterschiedliche Gehälter gezahlt würden.

3.7 Es exacto que no existía ninguna estrategia cuando comenzó PHARE en 1990/91 para la integración de la gestión de PHARE en la administración en cuestión, entre otras cosas porque PHARE no se concibió en principio para ser un programa a largo plazo y por las insuficientes capacidades administrativas de los países de Europa Central y Oriental. Como se indicaba en el punto 3.4, se pretende conseguir una estrategia activa para la «completa» integración de PHARE, cuando se han realizado suficientes avances en la reforma de la Administración pública. En algunos casos, este método ya ha resultado satisfactorio, como se menciona en el punto 3.4 anterior, especialmente cuando las estructuras nacionales de ejecución deben administrar fondos procedentes del presupuesto nacional o de otros donantes.

Der hohe Personalwechsel spiegelt in Wirklichkeit das Dilemma wider, daß sich die Beamten durch ihre Arbeit mit Phare höherqualifizieren und ihren Marktwert steigern und somit für die Privatwirtschaft, die höhere Gehälter bietet, interessant werden.

3.8 El problema de la importante rotación de personal de las UGP es un problema al que se enfrentan todos los programas de ayuda que no podrá solucionarse más que con una reforma general de la Administración pública de cada uno de los países. Aunque la Comisión aceptó el principio del «topping up» para mantener al personal de PHARE en sus puestos, existe una comprensible reticencia general por parte de las administraciones asociadas de recurrir a esta posibilidad que implicaría la diferenciación de los sueldos en sus administraciones.

3.9. Im Januar 1994 stellte der nationale Koordinator in Polen zum ersten Mal Leitlinien für die Gehaltsraster des Personals von PMU-Stiftungen auf.

La importante rotación del personal refleja de hecho el dilema siguiente: al trabajar con PHARE, los funcionarios han aumentado sus calificaciones y su valor en el mercado y son atraídos por el sector privado, que les ofrece mejores sueldos.

3.9 Por lo que se refiere a las escalas salariales para el personal de las UGP (Fundación), el coordinador nacional de Polonia publicó directrices a este respecto por primera vez en enero de 1994.

Rolle der an die Durchführungseinheiten geleisteten technischen Hilfe

3.10. Wie der Hof sagt, gibt es zwei Arten von technischer Hilfe. Lediglich die technische Hilfe im Verwaltungsbereich ist direkt mit der Entwicklung der Verwaltungskompetenzen der PMU verbunden. Die operationelle technische Hilfe (für die politische Beratung und den Aufbau der Institutionen) gehört nicht zur gleichen Kategorie.

Función de la asistencia técnica en las unidades de gestión

3.11. Wie der Hof unter Ziffer 3.10. bereits bemerkt, hat die technische Hilfe eine Doppelfunktion. Politisch gesehen ist es nicht unangemessen, daß technische Hilfe auch noch Mitte 1995 nötig ist, da dies als operationeller Aspekt in die Programmdurchführung eingeht. Andererseits ist in dieser Zeit Verwaltungshilfe gerechtfertigt, da mit dem DIS-Handbuch neue Vorschriften für die strategische Planung und Berichterstattung seitens der PMU eingeführt wurden, die eine diesbezügliche Schulung erforderlich machten.

3.10 Como indica el Tribunal, existen dos tipos de asistencia técnica. Sólo la asistencia técnica administrativa está directamente vinculada al desarrollo de la capacidad de gestión de las UGP. La asistencia técnica operativa (para el asesoramiento político y el refuerzo de las instituciones) no está incluida en la misma categoría.

3.12. Durch die zwischen den TH-Kräften und den PMU-Mitarbeitern bestehende tägliche Wechselbeziehung und Zusammenarbeit wurde Know-how an das PMU-Personal auf vielfältige Weise weitergegeben, u. a. durch Ausbildung am Arbeitsplatz, spezielle Schulungslehrgänge in Programm-Management und damit verbundene Ausbildungsmaßnahmen, die häufig Teil des TH-Vertrags waren.

3.11 Como indica el Tribunal en el punto 3.10, la asistencia técnica tiene una función doble. Del lado político, lo más razonable es que la asistencia técnica sea todavía necesaria a mediados de 1995, ya que se trata de un aspecto operativo integrado de la ejecución del programa. Por otra parte, el apoyo administrativo, en este período, está justificado dado que el manual DIS introdujo nuevos requisitos en materia de planificación estratégica y elaboración de informes por parte de las UGP que precisaban de formación en nuevas competencias.

Der Begriff "Know-how-Transfer" wurde zwar nicht immer ausdrücklich im Vertrag genannt, doch andere, inhaltlich gleiche Formulierungen wurden verwendet wie 'Rat, Hilfe, Unterstützung'. Die Kommission wird aber der Bemerkung des Hofes Folge leisten und für eine Standardisierung der diesbezüglichen Vertragsbedingungen (terms of reference) sorgen.

3.12 La transferencia de conocimientos al personal de las UGP se efectuó, además de por los contactos diarios y la cooperación entre los ayudantes técnicos y el personal de las UGP, de numerosas formas: formación in situ, cursos de formación específicos en gestión de programas y formaciones relacionadas, a menudo facilitadas como parte del contrato de asistencia técnica.

Es stimmt, daß die TH-Sachverständigen vor ihrer Einstellung keine spezifische Schulung in den DIS-Verfahren erhalten, da bei ihrer Auswahl unter anderem als Kriterium zur Anwendung kommt, daß sie mit allen Aspekten der Verwaltung des Programmzyklus, einschließlich der Verwaltung der von Gebern bereitgestellten Mittel, vertraut sein müssen. Die Kommission gibt zu, daß vor Einführung des DIS-Handbuches weniger Klarheit über die Verfahren herrschte, was ein echtes Hindernis war.

Aunque el concepto de «transferencia de conocimientos» no siempre se inscribió explícitamente en el contrato, se han utilizado otros términos con la misma finalidad, como «aconsejar, asistir, apoyar». No obstante, la Comisión seguirá la observación del Tribunal y se ocupará de la normalización de las cláusulas a este respecto.

Die Ex-post-Evaluierung der TH-Kräfte ist ein fester Bestandteil der abschließenden Programmbewertung, die wiederum Teil des 1995 eingeführten neuen Monitoringsystems ist und 1996 in Kraft trat. Zusätzlich zu dieser systematischen Evaluierung wird die technische Hilfe ständig von der Kommission überwacht und Sachverständige, die nicht genug leisten, sind dementsprechend ersetzt worden.

Es exacto que los expertos en asistencia técnica no reciben formación específica en materia de procedimientos DIS antes de ser contratados, dado que uno de los criterios de selección es su conocimiento de todos los aspectos del ciclo de gestión de un programa, incluida la administración de los fondos de los donantes. La Comisión reconoce que antes de la difusión del manual DIS había menos precisión sobre los procedimientos, lo cual representaba una dificultad.

3.13. Bis 1994 konnten die Verträge unbegrenzt verlängert werden. Im Einzelfall konnte der Antrag auf einen Zusatz zum Vertrag lediglich von der Kommission geprüft werden, wenn er vom Anweisungsbefugten für das Programm vorgelegt wurde, ausschlaggebend waren stets die bisherige Leistung und die Umstände.

La evaluación a posteriori de los asesores técnicos es parte integrante de las evaluaciones finales del programa, que forman parte del nuevo sistema de seguimiento introducido en 1995 y que entró en vigor en 1996. Además de esta evaluación sistemática, la asistencia técnica es objeto de un seguimiento continuo por parte de la Comisión, que ha sustituido a los expertos cuyo rendimiento no resultaba satisfactorio.

Dieser Aspekt war in dem im Februar 1994 verteilten DIS-Handbuch übersehen worden, weshalb im März 1995 über die Delegationen gesondert darauf hingewiesen wurde. Daraufhin wurden die folgenden Grundregeln angewandt, die auch heute noch gelten:

3.13 Antes de 1994, no había límites para la prolongación de los contratos. En cada caso, la solicitud de prórroga sólo podía ser examinada por la Comisión si era presentada por el ordenador de pagos y siempre sobre la base de los últimos resultados y de las circunstancias.

a) Die Kosten und die Dauer der Vertragszusätze dürfen die Kosten und die Dauer des ursprünglichen Vertrages nicht überschreiten.

Esta cuestión se había ignorado en el manual DIS difundido en febrero de 1994 y fue en consecuencia objeto de una comunicación independiente a través de las delegaciones en marzo de 1995. Las normas básicas que se ejecutaron a continuación y que siguen estando en vigor son las siguientes:

b) Die Gebührensätze und das sonstige Kostenniveau des ursprünglichen Vertrags sind bei etwaigen späteren Zusätzen beizubehalten.

a) el coste y la duración de las prórrogas de contrato no pueden superar el coste y duración del contrato original,

c) Die Zusätze müssen vor Ablauf des ursprünglichen Vertrags unterzeichnet sein.

b) los tipos de los honorarios y de otros niveles de costes del contrato original deben mantenerse para todas las prórrogas siguientes,

Die Kommission hat an einer weiteren Ausfeilung dieser Vorschriften gearbeitet, was sich in dem überarbeiteten DIS-Handbuch niederschlagen wird.

c) las prórrogas deben firmarse antes del vencimiento del contrato original.

3.14. Die Rolle der TH-Experten in den PMU wird in den Bedingungen ihres Vertrages festgelegt. Wenn Sachverständige der Kommission Bericht erstatten mußten, so war dies gewöhnlich dadurch bedingt, daß die Kommission als Auftraggeber auftrat.

Comisión prosiguió la elaboración de estas normas que se incluirán en el manual DIS revisado.

3.15. In den Anfangsjahren von Phare bemühte sich die Kommission über die täglichen Kontakte der Delegation um den Aufbau einer angemessenen Arbeitsbeziehung zwischen den PMU und den TH-Sachverständigen. In den PMU wurde nach und nach ein Erfahrungsschatz angesammelt, der es ermöglichte, die technische Hilfe so effizient zu verwalten, daß weit weniger Hilfe seitens der Kommission erforderlich ist.

3.14 La función de los expertos en asistencia técnica ante las UGP está definida en su contrato. Siempre que los expertos han tenido la obligación de informar a la Comisión, ha sido generalmente por el hecho de que la Comisión actuaba como entidad adjudicadora.

3.15 En los primeros años de ejecución de PHARE, la Comisión realizó un esfuerzo especial, mediante contactos diarios por parte de la delegación para garantizar unas buenas relaciones laborales entre las UGP y los expertos en asistencia técnica. Las UGP adquirieron progresivamente la experiencia necesaria para administrar la asistencia técnica de manera eficaz, siendo necesarias muchas menos intervenciones de la Comisión.

Verfahrenshandbuch für das DIS

3.16. Die erste Zusammenstellung der Verfahren wurde 1990 in einem Dokument mit dem Titel "Provisions for Implementation of the Advance Payments System for projects financed under the EC Phare Programme" (Vorschriften für die Anwendung des Vorschußzahlungssystems für im Rahmen des Phare-Programms der Gemeinschaft finanzierte Projekte) herausgegeben. Hinzu kamen noch Standardausschreibungs- und Vertragsdokumente. Ein umfassendes Verfahrenshandbuch wurde im Februar 1994 verteilt. Die Delegationen und auch die Zentraldienste der Kommission setzten beträchtliche personelle Mittel ein, um den PMU bei der Anwendung dieser Verfahren zu helfen.

Manual de procedimientos DIS

Was die Vollständigkeit des Handbuches anbelangt, wurden zwar die Standardverträge anschließend nicht als Teil des Handbuches verteilt, doch wurden Standardmodelle für die einzelnen Verträge ausgearbeitet und auf Anfrage zur Verfügung gestellt. Da die meisten dieser Vertragsarten nicht von den PMU, sondern vielmehr von der Kommission in Brüssel veröffentlicht werden, hat die Nichtverteilung dieser Verträge als Teil des Handbuches keinerlei Schwierigkeiten verursacht.

3.16 La primera serie de procedimientos fue publicada en 1990 en un documento titulado «Disposiciones para la ejecución de un sistema de pago de los anticipos para los proyectos financiados en el marco del programa PHARE de la CE», combinado con documentos estándar para las licitaciones y la adjudicación de contratos. En febrero de 1994 se distribuyó un manual de procedimientos detallado. Por otro lado, tanto el personal de las delegaciones como el de los servicios centrales consagran considerables recursos a ayudar a las UGP a realizar estos procedimientos.

Um Mißverständnisse in Verbindung mit der bei Phare verwendeten Terminologie zu vermeiden, hat die Kommission keine offiziellen Übersetzungen des Handbuchs für die dezentrale Durchführung in die verschiedenen Sprachen der Phare-Länder veröffentlicht. Die Kommission hätte die Richtigkeit derartiger Übersetzungen nicht überprüfen können. Mindestens zwei der Phare-Länder (Polen und Ungarn) haben jedoch das Handbuch eigenverantwortlich in ihre Landessprache übersetzt, und dieses Vorgehen soll gegebenenfalls auch auf andere Länder ausgedehnt werden.

Por lo que se refiere a la exhaustividad del manual, aunque los contratos normales no se hayan distribuido posteriormente como parte del manual, se han elaborado algunos modelos normales para cada uno de estos contratos y están disponibles si son solicitados. Dado que la mayoría de estos tipos de contratos no son publicados por las UGP sino por la Comisión en Bruselas, el hecho de no haber distribuido estos contratos por medio del manual no ha planteado ninguna dificultad.

3.17. Es ist richtig, daß sich der Wert des mit dem Beraterbüro geschlossenen Vertrags von ursprünglich 59.581 ECU auf 212.000 ECU erhöhte, bis das Projekt im März 1994 abgeschlossen wurde. Da jedoch ein umfassendes Handbuch an alle am Phare-Programm Beteiligten verteilt werden mußte, hielt man es im Interesse des Programms für das beste, den Vertrag zu verlängern und auf der bereits gewonnenen Erfahrung aufzubauen und nicht die Arbeiten zu unterbrechen und eine neue Ausschreibung zu veröffentlichen.

Con el fin de evitar confusión sobre la terminología utilizada en PHARE, la Comisión no ha publicado traducción oficial del manual DIS en las distintas lenguas nacionales de los países PHARE. La Comisión no habría estado en condiciones de controlar la precisión de estas traducciones. Sin embargo, al menos dos de los países PHARE (Polonia y Hungría) han traducido el manual a sus idiomas, bajo su propia responsabilidad y, si es preciso, se extenderá este enfoque a otros países.

3.18. Die Kommission gibt die Schwächen in Verbindung mit den Folgemaßnahmen zu der ersten DIS-Schulung zu und wird bei der für das überarbeitete Handbuch durchzuführenden Ausbildung für entsprechende Folgemaßnahmen sorgen. Es sei jedoch darauf hingewiesen, daß zusätzlich zu den vom Finanzkontrolleur in den Ländern veranstalteten Ausbildungsseminaren in einigen Fällen auch die PMU oder die nationalen Koordinatoren selbst Schulungslehrgänge für das Personal der Durchführungseinheiten veranstalteten. Außerdem unterstützten sowohl die Delegationen als auch die zentralen Kommissionsdienststsellen die PMU täglich mit Rat und Tat.

3.17 Es exacto que el valor del contrato original firmado con la empresa pasó de 59 581 ecus a 212 000 ecus antes de finalizar el proyecto en marzo de 1994. No obstante, habida cuenta de la necesidad de distribuir un manual detallado a todas las partes interesadas por el programa PHARE y la infraestimación que se había realizado de la cantidad de trabajo necesario, se consideró que era del interés del programa prolongar el contrato y proseguir sobre la experiencia ya adquirida en lugar de detener el trabajo y convocar una nueva licitación.

3.18 La Comisión reconoce los incumplimientos relativos al seguimiento de la formación original DIS y garantizará un seguimiento adecuado en el marco de la formación que debe proporcionarse para el manual revisado. No obstante, hay que señalar que además de los seminarios de formación organizados en los países por el interventor de la Comisión, en algunos casos las UGP o los coordinadores nacionales han organizado cursos de formación para el personal de las UGP. Por otro lado, tanto el personal de las delegaciones como el de los servicios centrales han asesorado diariamente a las UGP.

Kosten der Durchführungseinheiten

3.19. Die Kommission hat dies eingeräumt, und in das überarbeitete DIS-Handbuch sollen besondere Bestimmungen für die Finanzierung der Verwaltungs- und Betriebskosten der Durchführungseinheiten durch Phare aufgenommen werden.

Coste de las unidades de gestión

3.19 La Comisión reconoció este hecho y el manual revisado de los procedimientos DIS incluirá disposiciones específicas para la financiación por parte de PHARE de los gastos de gestión y funcionamiento de las UGP.

Betriebskosten der Durchführungseinheiten

3.22. Diese Frage wurde bisher fallweise vor allem im Rahmen der Genehmigung der Arbeitsprogramme behandelt. Die Kommission ist sich dieser Problematik bewußt und wird sie in dem überarbeiteten DIS-Handbuch lösen.

Gastos de funcionamiento de las unidades de gestión

3.23. Die Kommission weist darauf hin, daß die in Tabelle 8 aufgeführten ausländischen Sachverständigen nicht als zum Personal der PMU gehörig zu betrachten sind, auch wenn sie häufig zu den PMU abgestellt waren.

3.22 La cuestión ha sido examinada hasta ahora sobre una base específica, especialmente mediante la aprobación de programas de trabajo. Consciente de este problema, la Comisión abordará esta cuestión en el manual revisado de los procedimientos DIS.

3.24. Der Hof führte bereits unter Ziffer 3.9. den besonderen Fall der PMU in Polen an. Das Tempo der Reform des öffentlichen Dienstes behinderte die Lösung des globalen Problems. Die neue rechtliche Regelung für den öffentlichen Dienst (ein Phare-Projekt von 1992) wird indessen am 1. Januar 1997 endlich in Kraft treten, nachdem sie im August 1996 vom Parlament angenommen worden war, und somit wird ein kompetenter, gut bezahlter öffentlicher Dienst entstehen, der an die Stelle der Stiftungen treten wird.

3.23 La Comisión señala que los expertos extranjeros mencionados en el cuadro n° 8, aunque frecuentemente destinados en las UGP, no deben considerarse miembros del personal de las UGP.

Selbstverständlich sollte jedoch der Beitrag von Phare zu den Betriebskosten (einschließlich Gehälter) derartiger Programme im Laufe der Zeit geringer werden. Die Kommission hat deshalb in das operationelle Länderprogramm 1996 die Bedingung aufgenommen, daß vor der Fertigstellung des operationellen Länderprogramms mit der polnischen Regierung eine Absichtserklärung vereinbart wird, aus der hervorgeht, wie die Regierung die Betriebskosten in dem Dreijahreszeitraum für alle PMU in Polen zu übernehmen gedenkt (beispielsweise durch die Festsetzung eines bestimmten prozentualen Anteils des jährlichen operationellen Länderprogramms, den Phare auf degressiver Basis beisteuert).

3.24 El Tribunal ya ha definido en el punto 3.9 el caso específico de las UGP de Polonia. El ritmo de las reformas de la Administración pública ha constituido una dificultad en la solución del problema general. No obstante, la nueva ley sobre la función pública (un proyecto PHARE de 1992) entrará finalmente en vigor el 1 de enero de 1997, tras su aprobación por el Parlamento en agosto de 1996, y con ella surgirá una función pública profesional, bien remunerada, que continuará el trabajo de las Fundaciones.

(a) PARD, die polnische Agentur für Regionalentwicklung (die als PMU für das Programm STRUDER fungiert), beschäftigt 28 aus dem Phare-Programm bezahlte Mitarbeiter. Die übrigen 62 vom Hof angeführten Kräfte werden aus dem Phare-Programm finanziert, um die sechs regionalen Entwicklungsagenturen zu verstärken, über die das Phare-Programm abgewickelt wird. Diese Entwicklungsagenturen sind autonome Einrichtungen, die aus dem Staatshaushalt finanziert werden.

Está sin embargo claro que la contribución de PHARE a los gastos de funcionamiento de estos programas, incluidos los sueldos, deberá ser regresiva en el tiempo. Por eso la Comisión integró una condición en el programa operativo nacional de 1996 según la cual se convendrá un Memorándum de acuerdo con las autoridades polacas, antes del final del programa operativo nacional de 1997, indicando cómo el Gobierno prevé asumir los gastos de funcionamiento durante un período de 3 años (p.e. fijando un determinado porcentaje del programa operativo nacional anual al cual PHARE contribuirá de manera regresiva) para todas las UGP de Polonia.

(b) Hier sei angemerkt, daß die Zahl der 49 Mitarbeiter auch 21, verschiedenenorts im Land gebrauchte Kräfte einschließt, die dafür sorgen, daß die Projekte in einem so großen Land, das so starke regionale Unterschiede aufweist, effizient abgewickelt werden.

a) El organismo polaco para el desarrollo regional (PARD, la UGP responsable del programa STRUDER) emplea a 28 personas remuneradas por el programa PHARE. Las otras 62 personas mencionadas por el Tribunal para reforzar las 6 agencias de desarrollo regional por medio de las cuales se aplica el programa PHARE son remuneradas por este programa. Las instituciones autónomas de los organismos de desarrollo regional son financiadas por el presupuesto nacional.

3.25. Rumänien: Von den 32 Mitarbeitern arbeiten 19 in der FIMAN. Die FIMAN wurde zu Beginn des Phare-Programms geschaffen, da in der nationalen Verwaltung eine geeignete Stelle fehlte. Die Stiftung wurde als Durchführungseinheit für die Abwicklung einer Reihe von Programmen benutzt, bei denen es keine Alternative gab. In Kenntnis des vom Hof aufgezeigten Problems hat die Kommission eine Prüfung der technischen, finanziellen und Managementaspekte der FIMAN in Auftrag gegeben, die im ersten Quartal 1997 abgeschlossen sein wird. Es herrscht im Prinzip Einvernehmen mit der neuen Regierung Rumäniens, daß die Aufgaben der FIMAN zu überprüfen wären und die Programmverwaltung wieder möglichst in den nationalen Verwaltungen angesiedelt werden sollte.

b) Hay que señalar que las 49 personas incluyen a 21 personas repartidas por el país que garantizan la ejecución eficaz en un país tan extenso y que presenta tantas disparidades regionales.

3.26. Das Programm wurde 1994 einer inhaltlichen Überprüfung unterzogen, die zu einer Neuzuteilung von Mitteln für das Massenprivatisierungsprogramm und einer Verlängerung der Laufzeit des Programms führte. Die drei Mitarbeiter der PMU, die die Durchführungseinheit im Laufe des Jahres 1994 verließen, taten dies aus Gründen, die mit diesem Prozeß nichts zu tun hatten.

3.25 Rumania: De los 32 miembros del personal, 19 trabajan para FIMAN. FIMAN se creó al principio del programa PHARE para atenuar la ausencia de estructuras adecuadas en la Administración nacional. Se ha utilizado como UGP para la ejecución de una serie de programas para los cuales no existía ninguna solución alternativa. Reconociendo el problema definido por el Tribunal, la Comisión solicitó una auditoría técnica, financiera y de gestión de FIMAN, que se terminará durante el primer trimestre de 1997. Existe un acuerdo de principio con el nuevo Gobierno de Rumania para revisar las funciones de FIMAN y concentrar la gestión del programa en las Administraciones nacionales en la medida de lo posible.

3.27. Die vom Hof genannten Tagegelder wurden nur dann aus Phare-Mitteln gezahlt, wenn die Missionen im Rahmen der Programmdurchführung gerechtfertigt waren.

3.26 El contenido del programa se revisó en 1994 tras una reasignación de los fondos al Programa masivo de privatización y de una prolongación de la fecha de vencimiento del programa. Los tres miembros del personal de las UGP que abandonaron las UGP durante 1994 lo hicieron por razones no relacionadas con este proceso.

Die Kommission stellte fest, daß die UN-Sätze, die für die Tagegelder der Ortskräfte angewandt wurden, in keinem Verhältnis zu den örtlichen Gehältern standen. Im Oktober 1996 führte die Kommission eine neue Regelung ein, mit der die Sätze herabgesetzt wurden.

3.27 Las indemnizaciones diarias mencionadas por el Tribunal sólo se pagaron con fondos de PHARE cuando las propias misiones se justificaban en el contexto de la ejecución del programa.

Die Kommission hat in Kenntnis dieses wichtigen Aspektes in dem überarbeiteten DIS-Handbuch die Bestimmungen für die Erhöhung der Bezüge der örtlichen Bediensteten genau festgelegt.

La Comisión reconoció que los tipos aplicados por las Naciones Unidas para las indemnizaciones diarias pagadas al personal local eran desproporcionados en relación con los sueldos locales. En octubre de 1996, la Comisión introdujo nuevas normas que redujeron los tipos.

3.28. In diesen Fällen erklärt sich aus der Art der Programme - vor allem Landwirtschaft und Entwicklung - die relative Höhe der nichtgehaltsbezogenen Betriebskosten, die durch die für die Programmdurchführung erforderlichen regionalen Schwerpunkte bedingt waren.

En reconocimiento de esta cuestión crucial, la Comisión definió claramente, en el manual revisado de los procedimientos DIS, las disposiciones para el «topping up» de los sueldos de los funcionarios locales.

3.29. Der Finanzkontrolleur schnitt die Frage der degressiven Betriebskosten der PMU sogar schon 1991 im Anschluß an Stichprobenprüfungen in Polen an und beharrte stets darauf, daß die einschlägigen Bestimmungen eingehalten werden müßten. Die Anfälligkeit der nationalen Verwaltungen und das Fehlen ausreichender Finanzmittel zur Deckung dieser Kosten haben es bisher nicht ermöglicht, die degressive Finanzierung in vollem Umfang durchzuziehen, ohne Gefahr zu laufen, daß die weitere Durchführung bereits gut fortgeschrittener Programme in Frage gestellt wird. Im Zuge der gegenwärtigen Bemühungen um eine beträchtliche Strammung des Phare-Programms soll die degressive Finanzierung (zusammen mit dem allmählichen Auslaufen des Einsatzes ausländischer Langzeitberater in den PMU) auf verschiedene Weise gelöst werden, zum Beispiel durch einen ständigen Abbau der Zahl der PMU und den ausdrücklichen Hinweis auf die degressive Übernahme der Kosten in den Bestimmungen für die Einsetzung der zentralen Einheiten für die Finanzierung und Vertragsvergabe (CFCU) (auf die Forderung des Finanzkontrolleurs hin wurde die vollständige Finanzierung der Verwaltungskosten der CFCU definitiv auf höchstens drei Jahre beschränkt, um dann in den darauffolgenden drei Jahren auszulaufen).

3.28 En estos casos, la naturaleza de los programas, especialmente la agricultura y el desarrollo regional, pueden explicar los gastos de funcionamiento relativamente elevados no vinculados a los sueldos, habida cuenta de la necesidad de establecer puntos de contacto regionales para la ejecución del programa.

3.31. Seit 1994 wurde an der Möglichkeit gearbeitet, eine zentrale Einheit für Finanzierung und Vertragsvergabe einzurichten, doch da es sich hierbei um eine sehr komplexe Frage handelt - insbesondere auf der Seite der Partnerländer - wird erst 1997 die Einrichtung dieser Einheiten anlaufen. Im Grunde handelt es sich bei der CFCU um eine Einheit, die für alle Verwaltungsfragen, einschließlich Ausschreibungen, Vertragsvergabe und Berichterstattung im finanziellen Bereich, für alle oder die meisten der Programme in einem bestimmten Land zuständig ist.

3.29 El interventor planteó efectivamente la cuestión de la disminución de los gastos de funcionamiento de las UGP (artículo 6 del Reglamento PHARE) a partir de 1991 tras efectuar controles específicos en Polonia y siempre hizo hincapié en el respeto de las disposiciones pertinentes. La fragilidad de las Administraciones nacionales y la ausencia de recursos financieros suficientes para cubrir estos costes hicieron imposible hasta ahora la aplicación de la disminución total sin correr el riesgo de poner en peligro la continuación de la ejecución de programas ya bien encaminados. No obstante, en el marco de los esfuerzos actuales sobre armonización sustancial de PHARE, la aplicación de la disminución progresiva (así como la supresión progresiva de los asesores expatriados durante mucho tiempo en las UGP) se abordará de distintas maneras, en particular reduciendo permanentemente el número de UGP y estipulando expresamente la disminución progresiva de las disposiciones relativas a la creación de las unidades centrales de financiación y adjudicación de contratos (CFAC) (a petición del interventor, la financiación completa de los gastos de funcionamiento de las CFAC se limitó estrictamente a tres años como máximo, con una supresión progresiva claramente definida en los tres años siguientes.)

Die Kommission hat beschlossen, die dezentrale Durchführung in den übrigen Ländern lediglich auf die Einrichtung von CFCU anstelle von PMU zu beschränken. In den baltischen Staaten wurde Einvernehmen hierüber erzielt, und es ist vorgesehen, daß die CFCU ihre Arbeit im April/Mai 1997 aufnehmen.

3.31 A partir de 1994 se ha desarrollado la posibilidad de crear una unidad central de financiación y adjudicación de contratos, pero debido a la complejidad de la cuestión, en particular por parte de los países socios, la creación de estas unidades no comenzará hasta 1997. La característica básica de una unidad central de financiación y adjudicación de contratos es la de ser responsable de todos los aspectos administrativos, incluida la convocatoria de licitaciones, la adjudicación de contratos, la elaboración de informes financieros, etc. para todos o para la mayoría de los programas de un país determinado.

Die Kommission wird im ersten Quartal 1997 mit Slowenien eine Absichtserklärung über die Einrichtung einer CFCU unterzeichnen, wobei gemäß Finanzierungsabkommen für die technische Durchführung von Phare nach wie vor die einschlägigen Ministerien oder eine andere kompetente Durchführungsstelle zuständig sein werden. Diese CFCU im slowenischen Finanzministerium wird sich aus slowenischen Beamten, die vom Staat bezahlt werden, und örtlichen Bediensteten, die aus dem Phare-Programm bezahlt werden, zusammensetzen. Die CFCU übernimmt die Rechnungsführung für alle dezentralen Programme, bei denen die gleiche Rechnungsführungsmethode angewandt wird. Ferner wird sie die Einhaltung der Vorschriften und Regeln überwachen und als Ratgeber bei der Ausarbeitung sämtlicher Ausschreibungsverfahren (und ihrer vertraglichen Auswirkungen), tätig werden, die von den für die Programme zuständigen PMU eingeleitet werden.

La Comisión decidió que la ejecución descentralizada debe extenderse a los demás países tan sólo mediante la creación de una unidad central de financiación y adjudicación de contratos, en oposición a las UGP. En los Estados bálticos, se ha alcanzado un acuerdo y está previsto que los CFAC estén operativos en abril/mayo de 1997.

Durante el primer trimestre de 1997, la Comisión firmará un memorándum de acuerdo con Eslovenia para la creación de una unidad central de financiación y adjudicación de contratos, si bien la ejecución de PHARE sigue siendo competencia de cada Ministerio u otra autoridad responsable de la ejecución, de acuerdo con el memorándum de financiación. Esta CFAC, dentro del Ministerio esloveno de Hacienda, estará compuesta por funcionarios eslovenos remunerados por el Gobierno y de agentes locales remunerados por PHARE. Será responsable de la contabilidad de todos los programas descentralizados y utilizará un método común de contabilidad. Será también responsable del control del respeto de las normas y reglamentos y actuará como organismo consultivo para la preparación de todos los procedimientos de licitación y sus consecuencias contractuales, iniciados por las unidades técnicas encargadas de los programas.

Kosten der ausländischen technischen Hilfe zur Unterstützung der Programm-Durchführungseinheiten

3.32.-3.35. In diesem Abschnitt nimmt der Hof Bezug auf die technische Hilfe in Unterstützung der PMU (wie in der Überschrift angedeutet), macht jedoch auch Bemerkungen, die sich auf die Förderung der Politik auf hoher Ebene und den Aufbau der Institutionen beziehen, die feste Bestandteile der Programmdurchführung sind und als Betriebskosten des Programms, nicht aber als Kosten der PMU zu betrachten sind. Diese Betriebskosten sind selbst für Programme erforderlich, die nicht im Wege des DIS abgewickelt werden. Diese beiden Formen der technischen Hilfe wurden häufig im Rahmen ein und desselben Vertrages verpflichtet.

Coste de la asistencia técnica extranjera de apoyo a las unidades de gestión

3.32. Die von Phare gezahlten Honorare spiegeln die Marktsätze wider, da sie im Ausschreibungswege festgesetzt werden, wobei das wirtschaftlich günstigste Angebot in einem Verfahren ausgewählt wird, bei dem die technischen Vorteile mit 70 % und die finanziellen Aspekte mit 30 % bewertet werden. Die Höhe der Honorare variiert je nach Art der Aufgaben und des Bereichs. In einigen Fachbereichen sind höhere Honorare, z. B. 17.000 ECU, für hochfachliche Beratungsdienste (beispielsweise zur Privatisierung oder im Banksektor) gerechtfertigt.

3.32 3.35 En esta sección, el Tribunal menciona la asistencia técnica de apoyo a las UGP, como figura en el título, pero incluye observaciones relativas al apoyo político de alto nivel y al refuerzo de las instituciones que forman parte integrante de la ejecución del programa y se consideran como gastos de funcionamiento del programa y no como costes de las UGP. Estos gastos de funcionamiento son necesarios incluso para programas no aplicados mediante DIS. Estos dos tipos de asistencia técnica fueron frecuentemente objeto de un mismo contrato.

3.33. Diese Bemerkung beschränkt sich nicht auf das DIS, sondern ist eher allgemein auf das Phare-Programm bezogen.

3.32 Los honorarios pagados por PHARE reflejan los tipos del mercado dado que son determinados por licitación y que la oferta seleccionada es la económicamente más ventajosa mediante un proceso en el que la cualificación técnica se valora en un 70 % y los aspectos financieros en un 30 %. Los tipos de honorarios varían en función de la naturaleza del trabajo y del sector afectado. Para algunos sectores especializados son justificables tipos más elevados, llegando hasta 17 000 ecus para expertos muy especializados, por ejemplo para la privatización y el sector bancario.

Verträge wurden indessen nur in wenigen Fällen über die EGZ geschlossen, vor allem weil es eindeutige Vorteile bietet, Sachverständige über Unternehmen zu verpflichten, die auch die zusätzlichen Dienstleistungen erbringen, für die Qualitätskontrolle, die Unterstützung der Verwaltung und Kontinuität in Fällen höherer Gewalt oder Nichterfuellung seitens der Experten sorgen können. Diese zusätzlichen Dienstleistungen, die die EGZ nicht erbringen kann, haben natürlich ihren Preis. Daher beschränkt sich in vielen Fällen der zusätzliche Gewinn bei der Einschaltung solcher Unternehmen nicht nur auf die Ersetzung von Sachverständigen.

3.33 Esta observación no se limita a DIS, sino que se refiere más bien al programa PHARE en general.

3.34. Die Bemerkung des Hofes geht über das dezentrale Durchführungssystem an sich hinaus. Die Kommission hält es für äußerst wichtig, im Interesse der Projekte und einer wirtschaftlichen Haushaltsführung sicherzustellen, daß die technische Qualität, aber auch die Kosten der von den Bietern eingereichten Angebote entsprechend bewertet werden, was erklärt, warum das Finanzangebot nur 30 % der Bewertung ausmacht.

No obstante, los contratos sólo se celebraron por medio de la asociación europea para la cooperación (AEC) en un número limitado de casos. En efecto, es claramente ventajoso contratar expertos por medio de sociedades que puedan ofrecer servicios de apoyo, un control de calidad, un apoyo administrativo, así como una continuidad en casos de fuerza mayor y de no prestación de los expertos. Estos servicios suplementarios que la AEC no puede ofrecer tienen claramente un precio. En consecuencia, en numerosos casos, el beneficio suplementario derivado de la colaboración con sociedades no se limita a la sustitución de los expertos.

Die kurze Kandidatenliste wird zwar allen Bietern mitgeteilt und ermöglicht die Bildung von Arbeitsgemeinschaften (die insofern eindeutige Vorteile bieten, als sie Fachberater aus verschiedenen Mitgliedstaaten und Organisationen anziehen), doch wird in den Anweisungen an die Bieter ausdrücklich darauf hingewiesen, daß bei der Bildung von Arbeitsgemeinschaften, die sich aus auf der Kandidatenliste stehenden Unternehmen zusammensetzen, trotzdem berücksichtigt werden muß, daß der Grundsatz des Wettbewerbs gewahrt bleibt.

3.34 La observación del Tribunal se aplica a un campo más extenso que DIS. La Comisión considera que es esencial garantizar, en interés de los proyectos y de una gestión financiera sana, la moderación adecuada de la calidad técnica, así como el coste de las ofertas de los licitadores, lo cual explica porqué la evaluación financiera sólo cuenta un 30 %.

3.35. Auf diese allgmeine Bemerkung wurde unter Ziffer 3.12. geantwortet.

Aunque la Comisión comunica a los licitadores la lista restringida de las empresas admitidas y permite la formación de consorcios (lo cual favorece claramente la contratación de expertos de distintos Estados miembros y organizaciones), las instrucciones dadas a los licitadores estipulan claramente que la creación de consorcios entre las sociedades que figuran en la lista restringida deben sin embargo respetar los principios de competencia.

Die Kommission möchte zu den genannten Beispielen folgendes bemerken:

3.35 La observación general se trató en el punto 3.12.

a) Im Rahmen dieses Vertrages erhielt das Landwirtschaftsministerium die für die Durchführung der Phare-Programme HU9004 (20 Millionen ECU), HU9104 (13 Millionen ECU), HU9202 (5 Millionen ECU) und HU9304 (30,5 Millionen ECU) erforderliche technische Hilfe. Kennzeichnend für die ersten schwierigen Jahre des Phare-Programms waren der Personalmangel im Ministerium und die Notwendigkeit, für eine gewisse Kontinuität der Berater zu sorgen, um die ersten Projekte nicht zu gefährden. Nach Ansicht der Kommission waren deshalb die verschiedenen Verlängerungen dieses TH-Vertrages für das Landwirtschaftsministerium gerechtfertigt. Es muß angemerkt werden, daß dieser TH-Vertrag auf Antrag des Landwirtschaftsministeriums wiederholt verlängert wurde. Sobald im Ministerium eine Durchführungseinheit mit Regierungsbeamten und ausgebildeten Kräften eingerichtet war, veröffentlichte die Kommission eine neue Ausschreibung für eine andere Art von Hilfe, die sich mehr mit der Beratung in Fragen der europäischen Integration befassen sollte.

La Comisión presenta los siguientes comentarios en lo referente a los ejemplos específicos mencionados:

b) Mit den Vertragsverlängerungen sollte nicht nur das Programm 1991 zum Abschluß gebracht werden, sondern es sollte auch für Kontinuität im Falle der Programme 1994 und 1995 gesorgt werden, die aufgrund des komplizierten Privatisierungsprozessses diese Fachberatung erforderlich machten.

a) El contrato en cuestión proporcionó al Ministerio de Agricultura la asistencia técnica necesaria para la ejecución de los programas PHARE HU9004 (20 millones de ecus), HU9104 (13 millones de ecus), HU9202 (5 millones de ecus) y HU9304 (30,5 millones de ecus). La falta de personal del Ministerio y la necesidad de garantizar una cierta continuidad en los expertos con el fin de no comprometer la elaboración de los primeros proyectos han caracterizado los primeros años difíciles del programa PHARE. Estos hechos han justificado a los ojos de la Comisión las distintas prórrogas de este contrato de asistencia técnica al Ministerio de Agricultura. Hay que señalar que este contrato se prolongó varias veces de 1990 a 1995 a petición del Ministerio de Agricultura. En cuanto se creó una UGP en el Ministerio con funcionarios del Gobierno y un personal formado, la Comisión convocó una nueva licitación para otro tipo de asistencia, más orientada al asesoramiento en materia de integración europea.

c) Der ursprüngliche Vertrag wurde nach einer Ausschreibung abgeschlossen, um der ehemaligen Tschechischen und Slowakischen föderativen Republik und der späteren Tschechischen Republik bei der Durchführung der Umweltschutzprogramme im Rahmen der nationalen Progamme CS 1990 und 1991 zu helfen. Im Dezember 1992 vertrat die Kommission die Ansicht, daß diese Verlängerung erforderlich sei, um für Kontinuität bei der Durchführung der Umweltschutzprogramme 1990 und 1991 in einer aufgrund der Spaltung der Tschechoslowakei instabilen Zeit zu sorgen. Gesonderte Programm-Durchführungseinheiten wurden im tschechischen Umweltministerium bzw. im slowakischen Umweltministerium eingerichtet. Der einzige Kontinuitätsfaktor während der Trennung der Programme waren die Sachverständigen. Der letzte Zusatzvertrag für den Zeitraum von April bis Juni 1994 wurde von der Kommission zur Überbrückung der Lücke bis zur Veröffentlichung einer neuen Ausschreibung akzeptiert.

b) Las prórrogas del contrato tenían por objeto no sólo finalizar el programa de 1991 sino también garantizar la continuidad para los programas de 1994 y 1995, que requerían competencias especializadas debido a la complejidad del proceso de privatización.

d) Dies ist ein gutes Beispiel für einen effektiven Know-how-Transfer. Das ursprüngliche Team der ausländischen Berater setzte sich aus 2 Langzeitberatern, 3 Teilzeitberatern und auch aus Kurzzeitberatern zusammen, während dem derzeitigen Team ein Langzeitberater, ein Teilzeitberater und einige Kurzzeitberater angehören.

c) El contrato original se celebró tras una licitación, con el fin de ayudar a la antigua Federación de Checoslovaquia y más tarde a la República Checa a ejecutar los proyectos sectoriales en materia de medio ambiente de los programas nacionales CS 1990 y 1991. La Comisión consideró en diciembre de 1992 que la prolongación del contrato era necesaria para garantizar la continuación de la ejecución de los programas sectoriales para el medio ambiente durante el período inestable que siguió a la división de Checoslovaquia. Se crearon unidades independientes responsables de la ejecución del proyecto en el Ministerio checo del medio ambiente y en el Ministerio eslovaco del medio ambiente. Los expertos representaron el único elemento de continuidad en la separación de los programas. La Comisión aceptó la última enmienda que abarca el período de abril a junio de 1944 para llenar el vacío hasta la convocatoria de una nueva licitación.

d) Éste es un buen ejemplo de la transferencia eficaz de conocimientos. El equipo original de expertos extranjeros de 1991 estaba compuesto por 2 asesores residentes, 3 asesores a tiempo parcial y expertos contratados por un corto período; el equipo actual está formado por un asesor residente, un asesor a tiempo parcial y los expertos contratados por un corto período.

4. KLARHEIT DES DEZENTRALEN DURCHFÜHRUNGSSYSTEMS

4. CLARIDAD DEL SISTEMA DE GESTIÓN DESCENTRALIZADA

Ausschreibungsverfahren

4.2. Diese Bemerkung bezieht sich nicht speziell auf das DIS. Sie stellt die generelle Vereinbarkeit der Haushaltsordnung mit der Phare-Verordnung in Frage, was die beschränkte Ausschreibung anbelangt. Im Oktober 1995 wurde Artikel 118 der Haushaltsordnung dahingehend geändert, daß alle Ausschreibungen vorher öffentlich bekannt gemacht werden müssen, was bedeutet, daß beschränkte Ausschreibungen nach einer Vorauswahl von Interessensbekundungen aller interessierten Unternehmen durchgeführt werden.

Licitaciones

4.3. Nach Ansicht der Kommission bleibt der Grundsatz des offenen Wettbewerbs im Rahmen des DIS gewahrt. Alle kurzen Auswahllisten für beschränkte Ausschreibungen müssen vorher von der Delegation und/oder den Zentraldiensten in Brüssel genehmigt werden, was auch für die Bewertungsberichte gilt. Außerdem erstatten seit 1995 alle Delegationen den Zentraldiensten monatlich Bericht in Form statistischer Angaben zu den Kandidatenlisten und der Auftragsvergabe in den einzelnen Ländern. Vor der unter Ziffer 4.2. erwähnten Änderung von Artikel 118 ging man bei den Kandidatenlisten für beschränkte Ausschreibungen von den in der Zentralkartei der Leistungsanbieter (Central Consultancy Register) stehenden Beratungsunternehmen aus. Die Aufnahme in dieses Register steht allen in der Europäischen Union oder in einem Phare-Land eingetragenen Beratern oder Beraterfirmen offen. In das DIS-Handbuch wurde die Pflicht zur Beachtung einer ausgewogenen geographischen Streuung der in eine Kandidatenliste aufgenommenen Unternehmen als ein zusätzlicher Schutz eingebaut, um die Chancengleichheit zu gewährleisten. Was die Bemerkung zu den polnischen und ungarischen Unternehmen angeht, läßt sich folgende Erklärung anführen:

4.2 Esta observación no se limita estrictamente a DIS. Cuestiona la compatibilidad general del Reglamento financiero con el Reglamento PHARE sobre los procedimientos de licitación restringida. En octubre de 1995 se modificó el artículo 118 del Reglamento financiero, requiriendo la publicación previa de todas las licitaciones, lo cual significa que los procedimientos de licitación restringida se convocan después de efectuar una preselección de las manifestaciones de interés enviadas por todas las sociedades interesadas.

a) Durch die häufige Aufnahme polnischer und ungarischer Unternehmen in die Kandidatenlisten wird Artikel 7 der Phare-Verordnung an sich nicht in Frage gestellt, da mit diesem Artikel die Absicht verfolgt wird, die gleichen Wettbewerbsbedingungen für alle in Frage kommenden Länder, einschließlich der Partnerländer, sicherzustellen.

4.3 La Comisión considera que el principio de competencia abierta se respeta en el marco de DIS. Todas las listas relativas a los procedimientos de licitación restringida requieren la aprobación previa por la delegación y/o los servicios centrales, así como los informes de evaluación. Por otro lado, desde 1995, todas las delegaciones proporcionan todos los meses a los servicios centrales estadísticas sobre la elaboración de las listas restringidas y la adjudicación de contratos en cada país. Antes de la modificación del artículo 118 mencionada en el punto 4.2, las listas de los procedimientos de licitación restringida se elaboraban con las sociedades inscritas en el Registro central de asesores, inscripción abierta a toda persona o sociedad registrada en la Unión Europea o en uno de los países PHARE. En el manual DIS, la obligación de respetar una distribución geográfica equilibrada de las sociedades que figuraban en la lista restringida constituía una protección suplementaria para garantizar la igualdad de oportunidades. Por lo que se refiere a la observación relativa a las empresas polacas y húngaras, hay que decir lo siguiente:

b) Die Bemerkung des Hofes spiegelt die größere Kapazität und Präsenz der einheimischen Beratungsfirmen wider und stellt eine logische und willkommene Entwicklung dar, da die Ausgangsposition dieser Unternehmen für eine Teilnahme an Phare-Ausschreibungen gut ist, denn sie sind mit den örtlichen Gegebenheiten und der Landessprache vertraut.

a) el hecho de que las empresas polacas y húngaras aparezcan frecuentemente en las listas restringidas no compromete el artículo 7 del Reglamento PHARE, dado que este artículo tiene por objeto garantizar una competencia igual para todos los países beneficiarios, incluidos los países socios;

4.4. Die Kommission hält die Diversifizierung der kurzen Kandidatenlisten für sehr wichtig, damit gleiche Wettbewerbsbedingungen gewährleistet sind und jegliches Element eines bevorzugten Marktanteils für bestimmte Unternehmen vermieden wird.

b) la observación del Tribunal refleja las mayores capacidades y la presencia de empresas locales de asesores que constituyen un desarrollo lógico y deseable, dado que estas empresas están bien situadas para participar en las licitaciones PHARE, habida cuenta de su conocimiento de la situación local y de la lengua.

Nach Ansicht der Kommission bestätigen die Zahlen, daß der Grundsatz der gleichen Wettbewerbsbedingungen insofern beachtet wurde, als 1.102 Unternehmen für die 320 geprüften Ausschreibungen in die Liste aufgenommen wurden. Die Tatsache, daß 24 Unternehmen 10 bis 31 Mal auf der Liste standen, läßt sich wie folgt erklären:

4.4 La Comisión concede una gran importancia a la diversificación de las listas restringidas con el fin de garantizar el respeto del principio de competencia y evitar cualquier elemento que pudiera favorecer a algunas empresas.

a) Für einige hochspezialisierte Bereiche können nur wenige Unternehmen das gewünschte Fachwissen vorweisen.

La Comisión considera que las cifras confirman el hecho de que se ha respetado el principio de competencia habida cuenta del hecho de que se incluyó en las listas restringidas a 1 102 empresas para 320 licitaciones examinadas. El hecho de que se haya incluido a 24 empresas entre 10 y 31 veces puede explicarse del siguiente modo:

b) Alle kurzen Kandidatenlisten müssen von der Delegation der jeweiligen Länder genehmigt werden. Mit diesem Verfahren soll zwar - unter anderem - für gleiche Wettbewerbsbedingungen gesorgt werden, doch kann dies nur auf Länderbasis erfolgen.

a) Para algunos sectores muy especializados, sólo un número muy limitado de empresas puede ofrecer las competencias requeridas.

c) Es muß eingeräumt werden, daß zahlreiche Unternehmen, obwohl die grundlegende förmliche Voraussetzung für die Aufnahme in eine Kandidatenliste die Eintragung in die Zentralkartei der Leistungsanbieter (Central Consultancy Register - AAR) ist, weit proaktiver bei der Vermarktung ihrer Dienstleistungen direkt an die PMU und die Delegationen vorgingen. Diese bedeutende Investition seitens der Unternehmen hat ihnen häufig einen verständlichen komparativen Vorteil verschafft, vor allem weil die PMU westliche Unternehmen nur beschränkt kannten.

b) Todas las listas restringidas son refrendadas por la delegación en cada país. Aunque este proceso tiene por objeto garantizar (entre otras cosas) el respeto del principio de competencia, éste sólo puede aplicarse con una base nacional.

4.6. Die PMU haben über die zentralen Kommissionsdienststellen stets Zugang zum AAR gehabt. 1994 und im Laufe des Jahres 1995 wurde die Datenbasis in allen Delegationen eingerichtet, um den Zugang noch mehr zu erleichtern (in Ungarn war der Zugang bereits 1993 hergestellt). Eine Erklärung zu der Bemerkung des Hofes, daß die Durchführungseinheiten dazu tendierten, große Unternehmen zu beauftragen, wird unter Ziffer 4.4. gegeben.

c) Hay que reconocer que, aunque la condición oficial básica para la inscripción en la lista restringida sea la inscripción en el Registro central de asesores (RCA), numerosas empresas comercializaron muy activamente sus servicios directamente con las UGP y las delegaciones. Esta importante inversión por parte de las empresas a menudo les ha conferido una ventaja comprensible, especialmente habida cuenta del conocimiento relativamente limitado en las UGP de las empresas occidentales.

4.7. In jedem Fall ist der Anweisungsbefugte für das Programm (PAO) und nicht das TH-Team für die endgültige Zusammenstellung der Listen verantwortlich, die von der Kommission genehmigt werden müssen. Bei der Absicherung gegen eine Einflußnahme von Beratungsbüros auf die Aufstellung der Listen kommt der Kommission eine besonders wichtige Rolle zu. Mit der Änderung von Artikel 118 der Haushaltsordnung wurde größere Transparenz geschaffen (siehe Ziffer 4.2.). Die Kommission wird besondere Anweisungen an die Programm-Anweisungsbefugten dahingehend erlassen, daß als zusätzliche Sicherung externe Berater nicht in das Verfahren zur Aufstellung der Kandidatenlisten einzubeziehen sind.

4.6 Las UGP siempre han tenido acceso al RCA por medio de los servicios centrales de la Comisión. En 1994 y durante 1995 la base de datos se instaló en todas las delegaciones para facilitar aún más este acceso (en Hungría, se podía acceder ya en 1993). La observación del Tribunal según el cual las UGP tendieron a consultar a grandes empresas se comenta en el punto 4.4 anterior.

4.8. Beim DIS wohnt die Delegation im allgemeinen der Angebotsauswertung als Beobachter bei; dies gibt der Kommission die Möglichkeit, die Bewertung der Angebote zu überwachen. Die Protokolle über die Angebotsbewertung fielen unterschiedlich gut aus. Im Oktober 1996 gab die Kommission jedoch ein Standardmodell für die Abfassung dieser Protokolle heraus, das jetzt verwendet wird, so daß die Protokolle umfassend über den Verlauf der Angebotsbewertung berichten und auch eine vergleichende Beurteilung der verschiedenen eingegangenen Angebote enthalten.

4.7 En cada caso, la constitución final de la lista restringida ha sido responsabilidad del ordenador de pagos y no de los expertos en asistencia técnica y ha estado supeditada a la aprobación por la Comisión. La función de la Comisión es de una importancia particular para evitar cualquier influencia del asesor en el proceso de inscripción en las listas restringidas. La modificación del artículo 118 del Reglamento financiero introdujo un elemento suplementario de transparencia (véase el punto 4.2). La Comisión dará instrucciones específicas a los ordenadores de pagos para que los asesores exteriores no participen en la elaboración de las listas restringidas, como garantía suplementaria.

4.9. Die Ausschußmitglieder mögen zwar nicht immer in der Angebotsbewertung erfahren sein, doch besitzen sie die hierfür erforderliche bereichsspezifische Erfahrung. Die möglicherweise fehlende verfahrenstechnische Erfahrung wurde durch die technische Hilfe und die Präsenz der Delegation ausgeglichen. Alle Mitglieder des Bewertungsausschusses müssen eine Unparteilichkeitserklärung unterzeichnen. Stellt sich heraus, daß ein Ausschußmitglied Beziehungen zu einem der Bieter unterhält, so wird dieses Mitglied aus dem Bewertungsausschuß ausgeschlossen, und seine Bewertungspunkte werden von der Gesamtbewertung abgezogen.

4.8 De acuerdo con DIS, la delegación asiste generalmente como observador a las evaluaciones de las ofertas, lo cual proporciona a la Comisión un medio para controlar este proceso. La calidad de las actas de las evaluaciones de las ofertas ha sido variable. Sin embargo, en octubre de 1996, la Comisión publicó un modelo estándar para las actas de evaluación de las ofertas que está siendo ahora utilizado y que da cuenta de manera detallada del proceso de evaluación así como de la valoración comparativa de las distintas ofertas recibidas.

4.10. Die Kommission hat keine Leitlinien für Standard-Vergütungssätze aufgestellt. Die Marktsätze sind je nach dem gefragten Bereich äußerst unterschiedlich. Mit dem Handbuch sollte sichergestellt werden, daß die Marktsätze Anwendung finden und eine Verzerrung der Sätze vermieden wird. Dies ist besonders wichtig bei denjenigen Ausschreibungen, bei denen kein Wettbewerb im Hinblick auf die Bewertung des finanziellen Angebots möglich war. Die Erfahrung hat gezeigt, daß die PMU nun erfahren genug sind, um diese Vorschrift anzuwenden, und da für die Vertragsverhandlungen stets die vorherige Genehmigung der Delegation erforderlich ist, wird die Anwendung dieser Vorschrift auch genügend überwacht.

4.9 Aunque los miembros de los Comités no siempre tienen experiencia en la evaluación de ofertas, sí que tienen la experiencia sectorial necesaria para ello. La posible falta de experiencia de los procedimientos se compensó con la asistencia técnica y la presencia de la delegación. Todos los miembros del Comité de evaluación de las ofertas está obligado a firmar una declaración de imparcialidad. Si todo indica que un miembro del Comité tiene relaciones con alguno de los licitadores, se descalifica a esta persona del Comité de evaluación y se ignoran sus notas.

4.10 La Comisión no ha publicado directrices relativas a los tipos de honorarios normales. Los tipos del mercado varían enormemente en función del sector del que se trate. El objetivo del manual consiste en garantizar la ejecución de los tipos del mercado y en evitar distorsiones de los tipos de los honorarios. Esto es especialmente importante en las ofertas para las que no ha sido posible encontrar competencia en la evaluación financiera. La experiencia pone de manifiesto que las UGP han adquirido la suficiente experiencia para aplicar esta norma. Como todas las negociaciones de contratos requieren la aprobación previa de la delegación, la aplicación de esta norma es objeto de un control suficiente.

Zahlungen

4.11. Die Kommission ist nicht an der vorherigen Genehmigung von Zahlungen im Rahmen des DIS beteiligt. Nach der endgültigen Prüfung für den Programmabschluß nimmt die Kommission den Rechnungsabschluß vor und akzeptiert somit alle im Rahmen eines Programms genehmigten Vorgänge. Eine Sicherung, wie es im DIS-Handbuch heißt, ist die für die Bankkonten der PMU bestehende Gegenzeichnungspflicht, die eine Vorbedingung für die Überweisung von Mitteln durch die Kommission ist. Die Kommission räumt ein, daß die Verfahren zur Kontrolle der Zahlungen nicht genau genug festgelegt waren, und sie wird dies in dem überarbeiteten Handbuch nachholen.

Pagos

4.13. Aufgrund der in den Anfangsjahren von Phare fehlenden personellen Ressourcen konzentrierte sich die Kommission zunächst auf die Vorabkontrolle der Rechnungsführung (Genehmigung der Arbeitsprogramme u. s. w.) und weniger auf die Rechnungsprüfungen. Dies war außerdem durch das relativ langsame Durchführungstempo in den Jahren 1990-92 bedingt, das dazu führte, daß die Rechnungsprüfungen in jener Zeit nicht absolut vorrangig eingestuft wurden. Sobald jedoch zusätzliches Personal zur Verfügung stand, verbesserte sich die Lage. So wurden von 1990 bis 1996 insgesamt 219 Prüfungen vorgenommen, von denen 173 im Zeitraum von 1994 bis 1996 stattfanden. Viele der Ergebnisse dieser Rechnungsprüfungen lieferten Anhaltspunkte für die Verbesserung des DIS-Handbuches, das jetzt überarbeitet wird.

4.11 En DIS, la Comisión no participa en la aprobación previa de los pagos. Es después de la auditoría final para el cierre del programa cuando la Comisión procede a la liquidación de cuentas y acepta así todas las transacciones autorizadas de conformidad con un programa determinado. Una protección, como se indica en el manual DIS, es la exigencia de dos firmas para las cuentas bancarias de las UGP, condición previa para la transferencia de fondos de la Comisión. Reconociendo que los procedimientos de control de los pagos no estaban suficientemente definidos, la Comisión abordará claramente esta cuestión en la versión revisada del manual.

4.14. Bei den Zahlungen geht man im wesentlichen von der Erfuellung der im Vertrag genannten Berichterstattungspflichten aus und stützt sich auf die Überprüfung der Zahl der von den Beratern tatsächlich geleisteten Arbeitstage. Die Kommission hat diese Schwachstelle benannt und zugegeben und wird sie in dem überarbeiteten DIS-Handbuch völlig ausräumen.

4.13 Habida cuenta de una falta de recursos en los primeros años de ejecución de PHARE, la Comisión se concentró en primer lugar en el control previo de la gestión financiera (aprobación de programas de trabajo . . .) y no en las auditorías. Esta situación también debe imputarse al ritmo relativamente lento de ejecución durante el período de 1990 92, lo cual significa que las auditorías no formaban parte de las prioridades absolutas durante este período. Durante el período 1990 96, se efectuaron un total de 219 auditorías, 173 durante el período de 1994 96. Muchas de las conclusiones de estas auditorías han permitido mejorar el manual DIS que está siendo revisado.

4.15. Die Kommission vertritt die Auffassung, daß die vom Hof in Erwägung gezogene Kontrolle zu umständlich und in Anbetracht der unbedeutenden Höhe der fraglichen Ausgaben im Verhältnis zu den Betriebsausgaben nicht kostenwirksam wäre.

4.14 Los pagos se efectúan fundamentalmente en base al cumplimiento de la realización de informes que se definen en el contrato, así como a una comprobación del número real de días trabajados por los expertos. La Comisión definió y reconoció este punto flaco y lo abordará de manera detallada en la versión revisada del manual DIS.

Die Betriebskosten werden von den örtlichen Behörden über die Arbeitsprogramme und das EDV-Meldesystem (PHACSY, siehe Ziffern 4.24./4.28) mitgeteilt, bei dem verschiedene Codes verwendet werden, um derartige Ausgaben von den übrigen Rechnungsvorgängen zu unterscheiden. Dies reichte für den Verwaltungsbedarf der Kommission aus, doch soll die Möglichkeit einer detaillierten Gliederung derartiger Kosten geprüft werden.

4.15 La Comisión considera que el control planteado por el Tribunal sería extremadamente pesado y poco rentable dada la escasa importancia de los gastos en cuestión en relación con los gastos de funcionamiento.

Das gesamte System fußt auf der Richtigkeit der Verbuchung der Ausgaben zu Lasten des entsprechenden Haushaltsrahmens für ein Projekt sowie auf der Richtigkeit der diesbezüglichen Meldungen. Da für beide Funktionen die örtlichen Stellen zuständig sind, weist die Kommission nochmals darauf hin, wie wichtig ihre Beachtung für die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung ist.

Los gastos generales son indicados por las autoridades locales por medio de programas de trabajo y por el sistema informático de elaboración de informes (PHACSY, véanse los puntos 4.24/4.28), que utiliza un código diferente para distinguir este tipo de gastos del resto de las operaciones. Este método resultó suficiente para las necesidades de gestión de la Comisión; sin embargo, se estudiará la posibilidad de disponer de una codificación más detallada de estos costes.

Und schließlich kontrolliert die Kommission die Ausführung eines Programms, einschließlich der Betriebskosten, im Zuge der endgültigen Prüfung, auf deren Grundlage der Rechnungsabschluß vorgenommen wird.

El conjunto del sistema se basa en la precisión de la consignación de los gastos en el presupuesto de proyecto adecuado y en la precisión del informe. Dado que las autoridades realizan estas dos funciones locales, la Comisión hará hincapié en la importancia de su respeto por una gestión financiera sana.

4.16. Der ursprünglich für die Betriebskosten vorgesehene Betrag wurde durch eine Mittelumverteilung von 1,22 Millionen ECU auf 2,4 Millionen ECU erhöht. Im Rahmen der generellen Unterstützung der Privatisierungspolitik der Regierung war die Bereitstellung von Hilfe für die neugegründete Privatisierungsstelle wie auch für das Privatisierungszentrum lebenswichtig, da beide Stellen andernfalls versagt hätten. Die Kommission hielt deshalb eine Ausnahme für gerechtfertigt. Die Privatisierungsstelle wurde später zum Privatisierungsministerium umgestaltet. Das Privatisierungszentrum finanziert sich seit 1995 vollständig selbst; es gilt als das beste Schulungszentrum für Privatisierung in Polen und befaßt sich mit der strategischen Beratung und Ausbildung mehrerer Regierungen von GUS-Staaten.

Por último, el control por la Comisión de la ejecución de un programa, incluidos los gastos generales, se efectúa con la auditoría final, a partir de la cual se liquidan las cuentas.

4.17. Im Falle der Doppelfinanzierung in Ungarn leitete die ungarische Stiftung für Unternehmensförderung unverzüglich Schritte ein, um eine Regelung mit dem Auftragnehmer herbeizuführen. In der Folge beantragten und erhielten sie eine Rückerstattung der entsprechenden Ausgaben.

4.16 Una reasignación de los fondos hizo aumentar el importe originalmente previsto para los gastos generales de 1,22 millones de ecus a 2,4 millones de ecus. En el marco del apoyo general en favor de la política de privatización del Gobierno, era esencial garantizar el apoyo a la nueva agencia de privatización así como al centro de privatización, que en caso contrario no habrían salido adelante. La Comisión considera pues que en este caso estaba justificado hacer una excepción. Esta agencia se transformó a continuación en el Ministerio de Privatización; el centro de privatización se financia en su totalidad desde 1995 y se considera que es el mejor centro de formación en materia de privatización en Polonia, proporcionando asesoramiento estratégico y formación a numerosos Gobiernos de los países de la CEI.

Im Falle Rumäniens stellten sich bei der von der Kommission vorgenommenen Prüfung keinerlei derartige Unregelmäßigkeiten heraus. Die Kommission wird der Bemerkung des Rechnungshofes nachgehen.

4.17 En el caso de la doble financiación en Hungría, la Fundación húngara para la promoción de las empresas adoptó inmediatamente medidas para llegar a un acuerdo con el contratista. Así, reclamó y obtuvo el reembolso de los gastos correspondientes.

4.18. Die Kommission kann für ihre diesbezüglichen internen Kontrollen nicht getadelt werden. Im erstgenannten Fall - Zahlung von 27.174 ECU als Vergütung für den ehemaligen Präsidenten der Stiftung für Privatisierung - genehmigte die Kommission diese Zahlung nicht und stimmte ihr auch nicht zu. Am 23. Januar 1996 teilte die Kommission dem Anweisungsbefugten für das Programm schriftlich mit, daß der Betrag von 27.147 ECU aufgrund der endgültigen Rechnungsprüfung des Programms in voller Höhe wieder eingezogen würde.

En el caso de Rumania, una auditoría efectuada por la Comisión no reveló este tipo de irregularidades. La observación del Tribunal será objeto de un seguimiento por parte de la Comisión.

4.18 La Comisión no puede ser criticada por sus controles internos a este respecto. En el primer caso (pago de un sueldo de 27 174 ecus al anterior Presidente de la Fundación para la privatización), la Comisión nunca ha autorizado ni aceptado tal pago. El 23 de enero de 1996, la Comisión escribió al ordenador de pagos para informarle de que, en base a la auditoría final del programa, el importe de 27 147 ecus se recuperaría en su totalidad.

Einnahmen

4.19. Siehe Antwort unter Ziffer 4.21.

Ingresos

4.20. Im Rahmen des DIS muß jede PMU ein zinstragendes, auf ECU lautendes Konto eröffnen, bevor überhaupt Mittel an das Partnerland überwiesen werden können. Dies ist eine Vorschrift, die in jedem Finanzierungsabkommen enthalten ist. Außerdem wird in dem überarbeiteten DIS-Handbuch ganz besonders darauf hingewiesen werden, wie wichtig es ist, welche Banken die PMU auswählen. Der von der Bank gezahlte Zinssatz ist nicht das einzige Auswahlkriterium - die Glaubwürdigkeit der Bank und ihre Sicherheit sind für eine absolute Transparenz der Bankkonten ebenfalls sehr wichtige Aspekte. Die Kommission mißt dieser Frage besondere Bedeutung bei, und die Delegationen überprüfen zur Zeit die von den PMU in den einzelnen Ländern getroffene Auswahl von Banken. Die Kommission wird aber mit den Delegationen die Möglichkeit erörtern, anhand spezifischer Kriterien für jedes Land eine Vorauswahl von Banken zu treffen, die dann für die Einrichtung eines Kontos für die Phare-Mittel in Frage kämen.

4.19 Véase la respuesta dada en el punto 4.21.

4.21. Die mit einem Programm erwirtschafteten Zinsen können in das Programm wieder investiert werden, doch in jedem Fall muß die PMU in einem Arbeitsprogramm den Betrag der auf dem Konto aufgelaufenen Zinsen und das Projekt, das mit diesen Zinsen finanziert werden soll, mitteilen. Eine vorherige Genehmigung dieser Projekte durch die Kommission muß stets erfolgen. Auf jeden Fall können lediglich diejenigen Projekte, die den Zielvorgaben des Finanzierungsabkommens entsprechen, aus den Zinsen finanziert werden.

4.20 En el marco de DIS, cada UGP está obligada a abrir una cuenta en ecus generadora de intereses antes de que puedan transferirse fondos al país socio. Se trata de una exigencia específica estipulada en cada memorándum de financiación. Por otro lado, el manual DIS revisado hará hincapié en la importancia de la selección de los bancos por las UGP. El tipo de interés pagado por el banco no es el único criterio de selección; la credibilidad del banco y la seguridad son también de una gran importancia para garantizar la transparencia completa de las cuentas bancarias. La Comisión concede una importancia particular a este problema y las delegaciones están comprobando las selecciones de bancos efectuadas por las UGP en cada país. No obstante, la Comisión examinará con las delegaciones la posibilidad de efectuar una preselección de bancos en cada uno de los países, en base a criterios específicos, que serán a continuación seleccionables para los fondos bancarios de PHARE.

Ungarn: Der Kauf wurde von der Kommission im November 1994 im Arbeitsprogramm genehmigt. Die Genehmigung stützte sich auf den Antrag und die Begründung seitens der HFEP und der 20 örtlichen Stellen, die der Kommission bereits vorher genannt worden waren. Es wurde zugestanden, daß Fahrzeuge für die Außendiensttätigkeit, insbesondere zur Betreuung der Kleinstkredite, nötig seien, und die Genehmigung des Kaufs wurde nicht mit der Aufstockung der verfügbaren Haushaltsmittel durch die aufgelaufenen Zinsen begründet.

4.21 Los intereses generados por un programa pueden volverse a invertir en él. No obstante, en cada caso la UGP está obligada a informar en un programa de trabajo de los intereses generados por la cuenta y los proyectos que tiene previsto financiar con cargo a estos intereses. En todos los casos es necesaria la aprobación previa de estos proyectos por la Comisión. En cada caso, sólo los proyectos que respondan a los objetivos del memorándum de financiación pueden ser financiados con cargo a los intereses.

Polen: Die auf dem Bankkonto des Privatisierungsprogramms 1991 aufgelaufenen Zinsen beliefen sich auf 1,6 Millionen ECU und wurden für den Haushaltsposten allgemeine Unterstützung zugeteilt. Schließlich wurde dieser Haushaltsposten nicht vollständig ausgegeben, und ein Betrag von 150.000 ECU wird von der Kommission wieder eingezogen werden. Außerdem wäre zu erwähnen, daß die Ausgaben zu Lasten dieses Haushaltspostens nicht ausschließlich Betriebskosten betrafen. 0,6 Millionen ECU waren zwar für Betriebskosten der PMU bestimmt, doch 0,8 Millionen ECU dienten der Finanzierung einheimischer Privatisierungsfachleute, und mit 0,2 Millionen ECU wurde ausländische technische Hilfe bezahlt.

Hungría: La Comisión aprobó la compra en el programa de trabajo aprobado en noviembre de 1994. Esta aprobación se basaba en la petición y justificación del HFEP y de 20 organismos locales, ya comunicadas anteriormente a la Comisión. Se reconoció la necesidad de disponer de vehículos para actividades fuera de las oficinas, especialmente para el seguimiento de los microcréditos, no estando motivada la aprobación de la compra por el aumento del presupuesto disponible gracias a los intereses generados.

Polonia: Los intereses obtenidos en la cuenta bancaria del programa de privatización de 1991 ascendían a 1,6 millones de ecus y se destinaron a la línea presupuestaria de apoyo general. Finalmente, no se utilizó totalmente esta línea presupuestaria y la Comisión recuperará 150 000 ecus. Por otro lado, hay que señalar que los gastos efectuados con cargo a esta línea presupuestaria no se consagraron solamente a los gastos generales. En cualquier caso, 0,6 millones de ecus se consagraron a la cuenta general de la UGP, 0,8 millones de ecus a la financiación de los expertos privados locales y 0,2 a la asistencia técnica extranjera.

Rechnungsführungs- und Finanzberichte

4.23.-4.24. Die Kommission hat ein einheitliches Informationssystem für die Rechnungsführung zum Zweck der Finanzkontrolle und Transparenz konzipiert, das als Phacsy bekannt ist und von allen PMU benutzt wird, da es alle in den Allgemeinen Bedingungen verlangten Informationen liefert.

Informes contables y financieros

4.25. Wie bereits unter Ziffer 4.23. gesagt, handelt es sich beim Phacsy um ein Finanzinformationssystem und nicht um ein Rechnungsführungssystem. Zugegeben, das Phacsy ist verbesserungsbedürftig oder müßte völlig geändert werden, doch die Kommission kann sich dem diesbezüglichen Standpunkt des Hofes nicht anschließen. Ein EDV-Meldesystem, das den Zwecken der Kommission gerecht wird, läßt sich nicht in Zusammenarbeit mit über hundert PMU ausarbeiten. Es wird noch solange zu Doppelbuchungen bei einigen PMU kommen, wie deren EDV- oder Buchführungssysteme nicht mit den Normen der Kommission für die Berichterstattung vereinbar sind.

4.23 4.24 La Comisión ha ideado un sistema informático uniforme de gestión financiera destinado a la elaboración clara y rigurosa de informes financieros, Phacsy, utilizado por todas las UGP y que proporciona todas las informaciones requeridas en las condiciones generales.

4.26. Mit den vom Hof genannten Verträgen sollte sichergestellt werden, daß das Phacsy in allen PMU funktioniert und von diesen auch angewandt wird, so daß sie der Kommission Bericht erstatten.Gleichzeitig wurden auf Wunsch der Kommission kleinere Verbesserungen vorgenommen.

4.25 Como se indica en el punto 4.23, Phacsy es un sistema informático financiero y no un sistema contable. Tras reconocer que Phacsy debe ser mejorado o completamente modificado, la Comisión no comparte el dictamen del Tribunal sobre este punto. Un sistema informático de elaboración de informes destinado a la Comisión no puede crearse en cooperación con más de cien UGP. Seguirán produciéndose dobles entradas en determinadas UGP mientras sus sistemas contables o informáticos sean incompatibles con las normas de la Comisión en materia de elaboración de informes.

Als Ergebnis davon erhöhte sich von Mai 1994 bis Ende 1995 der Umfang der Meldungen seitens der PMU - die Zahl der gemeldeten Verträge und Zahlungen erhöhte sich um 211 % bzw. 274 %. In Anbetracht der personellen Sachzwänge der Kommission hätte die Alternative zu dieser Vertragsvergabe darin bestanden, daß keine DIS-Daten zur Verfügung gestanden hätten.

4.26 Los contratos mencionados por el Tribunal estaban destinados a garantizar el funcionamiento y ejecución de Phacsy en todas las UGP, en el proceso de elaboración de los informes que han de enviarse a la Comisión. En paralelo, se introdujeron algunas mejoras menores a petición de la Comisión.

Für das Phare-Programm konnte zur Einrichtung eines Rechnungsführungssystems nicht direkt auf die Erfahrung anderer von der Kommission verwalteter Hilfeprogramme zurückgegriffen werden, da bei ihnen anders vorgegangen wird als beim Phare-Programm.

Todo ello ha dado como resultado que entre mayo de 1994 y finales de 1995, ha aumentado el nivel de elaboración de informes por las UGP. El número de contratos y pagos que eran objeto de un informe aumentó un 211 % y un 274 % respectivamente. Habida cuenta de las dificultades presupuestarias de la Comisión, la alternativa a esta situación habría sido la no disponibilidad de los datos DIS.

4.27.-4.28 Die vom Hof 1995 festgestellten Verbesserungen, die auch 1996 noch anhielten, sind das Ergebnis der unter Ziffer 4.26 erwähnten Verträge mit externen Beratern.

Para el programa PHARE, no era posible sacar directamente provecho de la experiencia de otros programas de ayuda gestionados por la Comisión para la creación de un sistema contable, dado que no funcionan con la misma base que el programa PHARE.

4.27 4.28 Las mejoras observadas por el Tribunal en 1995, que han continuado en 1996, son el resultado de los contratos celebrados con los expertos externos mencionados en el punto 4.26.

Berichte über die Wirksamkeit der Aktionen

4.29.-4.35. Globale Antwort:

Informes sobre la eficacia de las acciones

Die Kommission war sich stets bewußt, wie wichtig die Evaluierung ist, damit die Mittel der Gemeinschaft ordnungsgemäß verwendet werden. Es ist zwar normal, daß man sich in den ersten Jahren der Programmdurchführung mehr auf die Festlegung und Einleitung von Programmen konzentriert, doch die Beamten der Kommission besuchten regelmäßig die Länder, und es wurden auch fallweise Evaluierungsstudien durchgeführt. Aufgrund des zusätzlichen Problems der begrenzten personellen Ressourcen war die Kommission in diesem Bereich nicht aktiver, und diese Situation hat sich nicht geändert.

4.29 4.35 Respuesta general:

Um die Programme mehr auf die Erzielung der Ergebnisse und die Umsetzung der Ziele auszurichten, wurden indessen Maßnahmen in Verbindung mit den Verfahren der Programmkonzeption und der Programmbetreuung ergriffen. 1992 wurde ein integrierter Ansatz für den Projektzyklus in Anlehnung an die Methode der Projektplanungsübersicht eingeführt, wobei man sich die Erfahrungen der GD VIII zunutze machte. Bekanntlich ist dies eine komplexe Angelegenheit, und die PMU haben eigene Schulungsmaßnahmen zusätzlich zu den von der Kommission für sie durchgeführten Ausbildungsmaßnahmen veranstaltet. Ein gezielterer Auffrischungskurs ist geplant, sobald das überarbeitete DIS-Handbuch herauskommt.

La Comisión siempre ha reconocido la importancia de la evaluación para garantizar la utilización adecuada de los fondos comunitarios. Aunque es natural que durante los primeros años de ejecución de los programas se haya prestado una mayor atención a la definición y a la iniciación de los mismos, el personal de la Comisión efectuó también misiones ordinarias en los países así como estudios de evaluación específicos. La dificultad suplementaria de la limitación de los recursos humanos impidió a la Comisión ser más activa en este ámbito, y constituye un problema continuo.

Während einzelne Elemente bereits in früheren Jahren eingeführt worden waren, wurde 1994 ein strukturiertes und umfassendes Monitoringsystem aufgestellt und in das DIS-Handbuch aufgenommen. Bei diesem System wurden die strategische Planung und die Berichterstattung im Rahmen der Arbeitsprogramme und Zwischenberichte durch die Einführung strategischer Pläne für die einzelnen Programme und - zum ersten Mal - jährliche "Monitoring- und Bewertungsberichte" erweitert, in denen die PMU mitteilen sollen, welche Fortschritte bei der Umsetzung der Programmziele gemacht wurden und welche Probleme sich dabei stellten. In die Rahmenabkommen wurden außerdem umfassendere Evaluierungsbestimmungen aufgenommen, und es wurden Orientierungslinien für die Vorlage der wichtigsten Programmunterlagen (Finanzierungsvorschlag/Finanzierungsabkommen) aufgestellt. Durch die Verbesserung sämtlicher die strategische Planung und Festsetzung klarer Ziele betreffenden Aspekte des Programmzyklus soll die Bemessung der Wirksamkeit der Programme erleichtert werden.

En cualquier caso, con el fin de orientar los programas sobre la producción de resultados y la realización de objetivos, se adoptaron algunas medidas en relación con los mecanismos de concepción y seguimiento de los programas. El enfoque del ciclo de proyecto integrado se introdujo en 1992 siguiendo la metodología del marco lógico, en base a la experiencia de la DG VIII. Este enfoque es efectivamente complejo y las UGP han organizado su propia formación además de la facilitada por la Comisión. Una vez que se distribuya el manual DIS revisado, está previsto realizar un curso de reciclaje más especializado.

Hinsichtlich der im DIS-Handbuch vorgeschriebenen jährlichen "Monitoring- und Bewertungsberichte", die die PMU vorlegen müssen, stellte sich schon bald heraus, daß sie nicht die für eine angemessene Verwaltung geeigneten qualitativen und sachlichen Informationen über den Programmfortschritt und die Programmleistung lieferten. Deshalb arbeitete das Mitte 1995 neu eingerichtete Referat für Monitoring und Evaluierung als erstes an der Aufstellung einer geeigneteren Methode für die Verbesserung der Programme während ihrer Laufzeit. Bei diesem neuen Ansatz wählte man statt einer von den PMU selbst vorgenommenen Bewertung, systematisch mit Hilfe unabhängiger Experten jährliche Bewertungen nach einer Standardmethode durchführen zu lassen, jedoch unter Einbeziehung des jeweiligen Partnerlandes und der Kommissionsdienststellen. Dieses neue Konzept kam Mitte 1996 zur Anwendung. Das ursprüngliche DIS-Handbuch wurde durch eine Beilage "Monitoring and Assessment" (Monitoring und Bewertung) ergänzt, die an alle einschlägigen Phare-Partner verteilt wurde. Ab Dezember 1996 gingen dann regelmäßig Berichte nach dieser neuen Methode ein, die an die Stelle der früheren "Monitoring- und Evaluierungsberichte" traten.

Aunque ya se habían introducido componentes independientes desde los primeros años, en 1994 se introdujo un nuevo sistema de seguimiento estructurado y completo que se incluyó en el manual DIS. Este sistema extendía la planificación estratégica y la elaboración de informes de los programas de trabajo y de los informes sobre la evolución, introduciendo planes estratégicos para cada programa y, por primera vez, «informes anuales de control y evaluación», en los cuales las UGP debían indicar los progresos y las dificultades registrados en la realización de los objetivos del programa. También se introdujo una cláusula de evaluación reforzada en los acuerdos marco. Se publicaron algunas directrices para la presentación de los documentos básicos de los programas (propuestas y memorandos de financiación). Al mejorar así todos los aspectos del ciclo de los programas en términos de planificación estratégica y de definición de objetivos claros, se facilitaba la medida de la eficacia.

Phare-Einzelevaluierungen, bei denen es sich um Länderstudien (Ungarn, Rumänien), spezifische Programme oder Programmbestandteile handeln konnte, wurden in den Jahren 1992 - 1996 durchgeführt. In dieser Zeit intensivierte sich nach und nach die Evaluierungstätigkeit, bis schließlich insgesamt über 70 derartige Studien vorlagen (fast die Hälfte dieser Berichte wurde 1996 verfaßt). Die Empfehlungen und gewonnenen Erfahrungen wurden den Programmen wieder zugeleitet und, wo angebracht oder möglich, für künftige Programme verwertet. Allerdings lassen sich die TH-Programme schwerer evaluieren als Infrastrukturprogramme.

Resultó muy rápidamente que los informes anuales de control y evaluación requeridos por el manual DIS y que debían ser producidos por las UGP no proporcionaban las informaciones cualitativas y materiales sobre los progresos y los resultados de los programas necesarios para una buena gestión. En consecuencia, el primer problema abordado por la nueva unidad de supervisión y evaluación creada a mediados de 1995 fue la definición de un mejor instrumento para mejorar los programas a lo largo de su ejecución. El nuevo enfoque optó por pasar de la autoevaluación por las UGP a evaluaciones anuales sistemáticas efectuadas según un método normalizado con la ayuda de expertos independientes pero en participación con el país socio interesado y los servicios de la Comisión. Este nuevo enfoque entró en vigor a mediados de 1996. El manual DIS existente fue completado por un submanual de control y evaluación distribuido a todos los socios PHARE interesados. La producción regular de informes redactados con arreglo a este nuevo enfoque comenzó en diciembre de 1996, sustituyendo así a los anteriores «informes de control y evaluación».

Neben der Intensivierung der operationellen Überwachung und Bewertung der Programme über das 1995 geschaffene Referat widmete die Kommission auch allen anderen Etappen der Evaluierung größere Aufmerksamkeit und setzte 1996 ein neues Evaluierungsreferat ein. Diese Dienststelle befindet sich in der mit der SEM 2000-Initiative geschaffenen Direktion für Personal und Finanzmittel der Generaldirektion 1A.

Durante el período de 1992 a 1996 se efectuaron algunas evaluaciones individuales de PHARE, que iban de los estudios referentes a un país (Hungría, Rumania) a programas o componentes específicos. En total, se efectuaron más de 70 de estos estudios, a un ritmo que se intensificó progresivamente (cerca de la mitad de estos informes se han redactado en 1996). Las recomendaciones y conclusiones sacadas se integraron en los programas y se utilizaron para la elaboración de programas futuros, en la medida de lo posible. No obstante, hay que reconocer que la evaluación de los programas de asistencia técnica es más difícil que la de los programas de infraestructuras.

Además del refuerzo del control operativo y de la evaluación de los programas garantizado mediante la unidad creada en 1995, la Comisión reforzó su atención sobre las demás fases de la evaluación creando una nueva unidad de evaluación en 1996. Esta unidad está integrada en la nueva DGIA Dirección de recursos humanos y financieros, creada en el contexto de la iniciativa SEM 2000.

5. SCHLUSSFOLGERUNG

5.1. Die komplexen Umstände, unter denen Phare ins Leben gerufen wurde, sowie die Personalknappheit beurteilt die Kommission ebenso wie der Rechnungshof. Allerdings muß auch der politische Kontext gesehen werden, der ein dezentrales Vorgehen erforderlich macht (siehe Abschnitt 1.6). Wichtig war dies vor allem in Anbetracht der Ziele, die mit dem Phare-Programm verfolgt wurden (Unterstützung von Wirtschaftsreform und Transformation), hing doch sein Erfolg vom vollen Einsatz der Länder selbst ab. Daher war es von entscheidender Bedeutung, daß Phare nicht als Hilfeprogramm im herkömmlichen Sinne angelegt war.

5. CONCLUSIÓN

Wo immer möglich, hat sich die Kommission auf die bei der Umsetzung anderer Hilfeprogramme gewonnenen Erfahrungen gestützt. Im Bereich der nachträglichen Evaluierung treten jedoch besondere, allen Gebern bekannte Schwierigkeiten bei der Bewertung von Technische-Hilfe-Programmen auf, deren Ergebnis zwar leicht zu bemessen ist, deren Auswirkungen sich aber schwerer beurteilen lassen. Bei der Errichtung der Evaluierungseinheit im Rahmen der Initiative SEM 2000 im Jahre 1996 stützte sich die Kommission jedoch auf ihre umfangreichen Erfahrungen in diesem Bereich.

5.1 La Comisión comparte la valoración del Tribunal en cuanto a las circunstancias especialmente difíciles en que se creó el programa PHARE y la limitación de los recursos humanos disponibles. No obstante, hay que tener en cuenta que el contexto político requería un enfoque descentralizado (véase la sección 1.6). Esto tenía una importancia particular habida cuenta del objetivo de PHARE (apoyar la transición y la reforma económica), ya que su éxito dependía del compromiso total de los propios países. Esta es la razón por la que era esencial que PHARE no estuviera concebido como un programa de ayuda en sentido tradicional.

Was das Rechnungsführungssystem angeht, so lassen die Besonderheiten von Phare andere von der Kommission verwandte Systeme nicht zu.

En la medida de lo posible, la Comisión sacó partido de la experiencia adquirida en la ejecución de otros programas de ayuda. No obstante, en el ámbito de la evaluación a posteriori existen especiales dificultades, experimentadas por todos los donantes en la evaluación de programas de asistencia técnica, cuyos resultados pueden medirse fácilmente, aunque la evaluación del impacto sea más difícil. No obstante, la creación en 1996 de la unidad de evaluación en el contexto de SEM 2000 se ha efectuado en base a la experiencia general de la Comisión en este ámbito.

Por lo que se refiere al sistema contable, las características particulares de PHARE no han permitido reproducir otros sistemas utilizados por la Comisión.

Funktionsweise des Dezentralen Durchführungssystems (DIS)

5.2. Die Kommission räumt ein, daß beim DIS das Erfordernis eines Arbeitsprogramms als Grundlage für jede Mittelübertragung eine zusätzliche Stufe darstellt, die es in zentral durchgeführten Programmen nicht gibt. Dies ist jedoch eine wesentliche Voraussetzung für die Mittelübertragung in die Partnerländer und liegt eindeutig im Interesse eines gesunden Finanzmanagements. Inzwischen hat das System Fortschritte gemacht, aber abschaffen kann die Kommission es nicht, und so wird die Ausführungsrate wohl weiter hinter der von zentral durchgeführten Programmen zurückbleiben.

Funcionamiento del sistema de gestión descentralizada (DIS)

5.3. a) Hier muß berücksichtigt werden, daß das Phare-Programm 1990 mit nur zwei Ländern und einem Budget von 500 Mio. ECU anlief und allgemein von einer Programmdauer von nur zwei bis drei Jahren ausgegangen wurde. Danach richtete sich auch die ursprüngliche Personalstärke. Heute ist festzustellen, daß die Personalaufstockung bis 1994/95 der rasch steigenden Anzahl der Phare-Länder und dem wachsenden Haushalt in keiner Weise entsprach. Der allgemeinen Schlußfolgerung des Rechnungshofs, daß für die Verwaltung des Phare-Programms nicht genügend Personal bereitgestellt wurde, kann die Kommission daher nur zustimmen.

5.2 La Comisión reconoce que en el marco de DIS, la exigencia de un programa de trabajo como condición previa a la transferencia de fondos es una etapa suplementaria que no existe en los programas centralizados. No obstante, se trata de una exigencia esencial para la transferencia de fondos hacia los países socios que repercute claramente en el interés de una gestión financiera sana. Aunque la Comisión está mejorando este sistema, no puede suprimirlo y es probable que el ritmo de ejecución siga siendo más lento que para los programas centralizados.

b) Wie oben gesagt, räumt die Kommission ein, daß bei der Festsetzung des Gesamtbudgets für Phare in erster Linie von politischen Erwägungen und weniger von der tatsächlichen Aufnahmefähigkeit ausgegangen wurde.

5.3 a) Hay que reconocer que PHARE comenzó con sólo dos países y un presupuesto de 500 millones de ecus en 1990 y con la idea general de que su duración sería de 2 ó 3 años. El nivel de personal se había definido originalmente sobre esta base. Hoy se puede reconocer que el aumento del personal en el período que llegaba hasta 1994/95 no reflejó en absoluto el rápido crecimiento del número de países seleccionables para el programa PHARE y el aumento del presupuesto. En consecuencia, la Comisión suscribe la conclusión general de que el personal puesto a disposición de PHARE ha sido insuficiente.

c) Die volle Mittelbindung an sich hat sich niemals nachteilig auf die Programmaufstellung ausgewirkt oder zu einer unangemessenen Verwendung von Gemeinschaftsmitteln geführt. Für die Durchführung der Projekte kommt es vielmehr darauf an, daß angemessene Projekte ausgewählt werden, die den Zielen der Finanzierungsabkommen entsprechen und in Form von Arbeitsprogrammen vor der Mittelüberweisung von der Kommission genehmigt werden.

b) Como se indica anteriormente, la Comisión reconoce que el presupuesto general de PHARE se definía fundamentalmente en base a consideraciones políticas y no a la capacidad de absorción real.

d) In der Anfangsphase der Transformation war eine sektorale Breite gerechtfertigt, und es wäre politisch nicht zu vertreten gewesen, hätte die Kommission wegen eigenen Personalmangels wichtige Sektoren aus einem Länderprogramm ausgenommen.

c) El nivel total de compromiso nunca ha comprometido, por sí solo, la calidad de la preparación de los programas ni ha supuesto una utilización inadecuada de los créditos comunitarios. La ejecución de los proyectos siempre ha dependido de la definición de unos proyectos adecuados que respeten los objetivos de los memorandos de financiación aprobados por la Comisión por medio de programas de trabajo previos a las transferencias de fondos.

Die Verzögerungen bei der Genehmigung von Programmen und Aufträgen durch die Kommission sind vor allem auf Personalmangel zurückzuführen. Allerdings ging es der Kommission bei der Genehmigungserteilung in erster Linie um Einhaltung der Verfahren und Gewährleistung der Qualität und weniger darum, die Umsetzung zu beschleunigen.

d) La primera fase de la transición justificaba un enfoque muy sectorial, y habría sido políticamente inaceptable para la Comisión justificar que algunos sectores importantes no pudieran incluirse en un programa nacional determinado debido a dificultades de personal por su parte.

5.4.-5.5. Seitdem das Europäische Parlament bei der Haushaltsentlastung 1994 eine stärkere Dezentralisierung zugunsten der Delegationen gefordert hat, hat die Kommission die Umsetzung dieser Politik aktiv betrieben. Den Aufgabenbereich der Delegationen zu erweitern, ohne ihnen auch die Mittel zur Erfuellung ihrer Aufgaben zu übertragen, stuende allerdings im Widerspruch zu den Grundsätzen einer wirtschaftlichen Haushaltsführung.

Los retrasos de la Comisión en la aprobación de los programas de trabajo y de los contratos fueron imputables fundamentalmente a la falta de personal. No obstante, la Comisión se ha preocupado de garantizar que la aprobación se dé fundamentalmente en base al respeto de los procedimientos y la calidad y no en acelerar simplemente la ejecución.

Um dieses Vorhaben anzugehen, hat die Kommission innerhalb des Delegationspersonals Umbesetzungen vorgenommen; dadurch, daß die Personalstärke gemessen am tatsächlichen Bedarf sehr begrenzt ist (nicht nur in Ostmitteleuropa, wo neue Delegationen eröffnet wurden, sondern auch in anderen Teilen der Welt), hat diese Politik bei den Delegationen in den Phare-Ländern aber kaum Wirkung gezeigt.

5.4 5.5 Desde que el Parlamento Europeo pidió una mayor descentralización en favor de las delegaciones en la aprobación de la ejecución del presupuesto de 1994, la Comisión se dedicó activamente a aplicar esta política. No obstante, sería contrario a los principios de la gestión sana y eficaz aumentar las responsabilidades de las delegaciones sin proporcionarles los medios para asumir esta tarea.

Echte Fortschritte bei der Personalaufstockung in den Delegationen sind 1997 zu erwarten, nachdem die Anmerkungen zum Phare-Budget geändert worden sind und nun die Möglichkeit besteht, zusätzliches Personal für die Delegationen in Ostmitteleuropa einzustellen. Parallel dazu ist geplant, die Überwachung des DIS weiter zu dezentralisieren.

Para solucionar esta cuestión, la Comisión aplicó una política de reconversión del personal de las delegaciones, aunque los limitados recursos en relación con las necesidades reales (no sólo en Europa Central donde se han abierto nuevas delegaciones, sino también en otras regiones del mundo) tuvieron como consecuencia que esta política ha tenido poco impacto real en las delegaciones de los países PHARE.

5.6. Die Kommission stimmt mit den Empfehlungen des Rechnungshofs überein und ist durch folgende Maßnahmen bereits entsprechend vorgegangen:

Se espera que en 1997 se den verdaderos progresos en materia de refuerzo del personal de las delegaciones, tras la modificación de las observaciones presupuestarias de PHARE que han abierto la posibilidad de contratar más personal en las delegaciones de Europa Central. Paralelamente, está prevista una mayor desconcentración para la supervisión de DIS.

a) Konzentrierung und zahlenmäßige Begrenzung der Maßnahmen gemäß der Heranführungsstrategie des Europäischen Rates von Essen durch Mehrjahresprogrammierung.

5.6 La Comisión acepta las recomendaciones del Tribunal y ya ha empezado a seguir este enfoque aplicando las siguientes medidas:

b) Schaffung einer operationellen Überwachungs- und Evaluierungseinheit;

a) concentración y limitación de las intervenciones en base a la estrategia de preadhesión definida en Essen, mediante la programación indicativa plurianual;

c) Ausbau der Kapazität der Delegationen zur Überwachung der Durchführung von Phare durch Personalaufstockung dank den Änderungen in den Anmerkungen zum Phare-Budget;

b) creación de una unidad operativa de control y evaluación;

d) Rationalisierung des Vertragsmanagements durch Einführung von Rahmenverträgen;

c) aumento de la capacidad de las delegaciones para controlar la ejecución de PHARE mediante el aumento de personal que ha sido posible realizar por las observaciones presupuestarias modificadas de PHARE;

e) Überarbeitung der Verfahren im DIS-Handbuch.

d) armonización de la gestión de los contratos mediante la introducción de contratos marco;

e) revisión de los procedimientos del manual DIS.

Programme Management Units (PMU)

5.7. Die Kommission schließt sich der Schlußfolgerung generell an und ist bezüglich der PMU zu einer Strategie übergegangen, die ab 1997 zu einer zahlenmäßigen Abnahme der PMU führen dürfte (siehe Abschnitt 3.4).

Unidades de gestión de los programas

5.8. Bei den Mitarbeitern in den PMU handelt es sich vielfach um Personal der Ministerien, so daß die erlernten Managementkenntnisse den Ministerien erhalten bleiben. Problematisch ist jedoch die hohe Fluktuation beim PMU-Personal, wenngleich dies auch ein Zeichen für einen erfolgreichen Know-how-Transfer ist, durch den dieses Personal für den privaten Sektor interessant wird.

5.7 Compartiendo la conclusión general del Tribunal, la Comisión ha adoptado una estrategia sobre las UGP que debería implicar una reducción de su número a partir de 1997 (véase la sección 3.4).

5.9. Die Schlußfolgerungen unter Punkt a), b), d) und e) kann die Kommission nicht gelten lassen. Die Aufgaben der technischen Hilfe sind in jedem Falle in den Terms of Reference und die Berichtsauflagen je nach den Bedingungen der vertragsschließenden Behörde im Rahmen des Projekts festgelegt. Den Mangel an Erfahrung beim örtlichen Personal der PMU hat die Kommission wohl erkannt, ihm aber mittels Fortbildung und tagtäglicher Beratung durch Kommissionspersonal, hauptsächlich über ihre Delegationen, entgegengewirkt. Besondere Bestimmungen über Vertragszusätze waren zwar nicht im DIS-Handbuch enthalten, wurden aber später ausgearbeitet und den PMU mitgeteilt. Nachträgliche Evaluierungen der technischen Hilfe werden im Rahmen der Abschlußevaluierungen der Programme vorgenommen.

5.8 Una buena parte del personal empleado en las UGP es personal de los Ministerios; en consecuencia, las técnicas de gestión adquiridas están a disposición de los Ministerios. No obstante, la elevada rotación del personal de las UGP plantea problemas, aunque también es un indicador de la eficacia de la transferencia de conocimientos, que hace que este personal resulte atractivo para el sector privado.

5.10. Zu Beginn des Phare-Programms gab es zwar kein umfassendes Handbuch zu den Verfahren, doch wurden den PMU die wichtigsten Anleitungen für das Vorauszahlungssystem sowie für Ausschreibungen und Vergabe übermittelt. Die Delegationen vor Ort standen den PMU täglich für jede Hilfe zu allen Fragen des DIS zur Verfügung. Das Handbuch wurde nicht in die Landessprachen übersetzt, weil die Kommission für Genauigkeit und Qualität der Übersetzungen keine Verantwortung übernehmen konnte und dies angesichts der Tatsache, daß die meisten der PMU-Mitarbeiter mit dem Englischen vertraut sind, auch nicht vordringlich war. Indessen unterstützte die Kommission die Länder, die es übernahmen, das Handbuch in eigener Verantwortung zu übersetzen, d. h. Polen (1994) und Ungarn. Fortbildungsmaßnahmen wurden von der Kommission bewilligt und in den Ländern selbst organisiert.

5.9 La Comisión no está de acuerdo con las conclusiones para los puntos a, b, d y e. La función de la asistencia técnica se define para cada contrato y se establecen las exigencias en materia de elaboración de informes en el contexto del proyecto y en función de las exigencias de las autoridades responsables de la ejecución del contrato. La Comisión reconoció la falta de experiencia del personal local de las UGP, pero combatió este problema mediante la formación y proporcionando asesoramiento día a día, fundamentalmente a través de sus delegaciones. Aunque no se haya incluido en el manual DIS ninguna norma específica sobre las cláusulas adicionales a los contratos, éstas se elaboraron más tarde y se notificaron a las UGP. Por lo que se refiere a la evaluación a posteriori de la asistencia técnica, ésta se efectúa en el contexto de las evaluaciones finales de los programas.

5.11. Die Notwendigkeit einer degressiven Finanzierung der laufenden Kosten sieht die Kommission ein und hat entsprechende Schritte unternommen; die Ergebnisse können aber erst nach 1996 beurteilt werden.

5.10 Aunque al principio del programa PHARE no existiera un manual detallado de procedimientos, las directrices básicas para el sistema de anticipos, las licitaciones y las celebraciones de contratos se habían comunicado a las UGP. Las delegaciones in situ estaban disponibles día a día para proporcionar una asistencia a las UGP en todos los aspectos de DIS. La Comisión no tradujo el manual a las lenguas locales, ya que no podía asumir la responsabilidad de la precisión y la calidad de las traducciones, y tanto más cuanto que no se trataba de una prioridad absoluta dado que la mayoría del personal que trabaja en las UGP tienen un buen conocimiento del inglés. No obstante, la Comisión apoyó a los países que tomaron la iniciativa de traducir el manual bajo su propia responsabilidad, como por ejemplo Polonia (en 1994) y Hungría. La Comisión proporcionó y organizó una formación en los propios países.

5.12. Die Kosten für technische Hilfe zur Unterstützung der PMU hält die Kommission für gerechtfertigt. Die unter Ziffer 3.32-3.35 angeführten Beispiele beziehen sich vielfach auf spezialisierte technische Hilfe zur Unterstützung der Regierungspolitik und für den Aufbau von Institutionen und nicht auf die verwaltungstechnische Unterstützung der PMU. Im übrigen ist die Kommission der Meinung, daß dank den Verfahren zur Gewährleistung des Wettbewerbs ein angemessenes Gleichgewicht zwischen Kosteneffektivität und fachlicher Qualität hergestellt werden konnte.

5.11 La Comisión reconoce la necesidad de reducir la financiación de los gastos generales, habiéndose adoptado algunas medidas en este sentido, cuyos resultados no podrán evaluarse hasta después de 1996.

5.13. Der Empfehlung des Rechnungshofs wird bereits Folge geleistet, zum Beispiel in Polen und in dem überarbeiteten DIS-Handbuch.

5.12 La Comisión considera que se justifica el coste de la asistencia técnica a las UGP. Los ejemplos mencionados en los puntos 3.32 3.35 se refieren en muchos casos a una asistencia técnica especializada para el apoyo de políticas y el refuerzo de las instituciones y no a una asistencia técnica administrativa a las UGP. Por otro lado, la Comisión considera que los procedimientos para garantizar la competencia han sido satisfactorios al garantizar un equilibrio apropiado en la relación entre la eficacia de los costes y la calidad técnica.

5.14. Wo es möglich ist, werden zur Senkung der Verwaltungskosten und zur Erhöhung der Effizienz zentrale Finanz- und Vergabestellen eingerichtet. Die Einführung dieses Verfahrens ist jedoch in Ländern, die bereits nach dem PMU-System arbeiten, wenn auch nicht ausgeschlossen, so doch nicht systematisch anwendbar, weil dadurch die Durchführung laufender Programme unterbrochen werden könnte. In diesen Fällen ist die Integration der PMU in die nationalen Verwaltungen das wichtigste Ziel, obwohl bei bestimmten Arten von Programmen (z. B. zivile Gesellschaft) schon aufgrund der Programmziele die Rolle des Zentralstaates eher abgebaut werden soll. Siehe Erwiderung unter Ziffer 3.4 und 3.30.

5.13 La recomendación del Tribunal ya se está aplicando, por ejemplo en Polonia y en el manual DIS revisado.

5.15. Eine Verringerung der dem PMU übertragenen Aufgaben ist nicht geplant, denn beiden Seiten geht es darum, im Land die Kapazitäten für ein effizientes und transparentes Finanzmanagement aufzubauen. Während der Bedarf an technischer Hilfe im Zeitraum 1990-95 stieg, wird davon ausgegangen, daß sich dieser Trend demnächst allmählich ins Gegenteil verkehrt, wenngleich zu berücksichtigen ist, daß mit der Einbringung neuer auf die Vorbereitung zum Beitritt gerichteter Programme möglicherweise neue Fähigkeiten gefragt sind.

5.14 En la medida de lo posible, se crearon algunas unidades centrales responsables de la financiación y de la adjudicación de contratos con el fin de reducir los costes administrativos y aumentar la eficacia. No obstante, aunque no esté excluida en los países que aplican ya el sistema de UGP, este enfoque no puede aplicarse sistemáticamente puesto que corre el riesgo de perturbar la ejecución de los programas en curso. En estos casos, la absorción de las UGP en las Administraciones nacionales sigue siendo el objetivo principal, aunque para algunos tipos de programas se busca la reducción del control por el Gobierno central debido a la naturaleza del programa. Véase la respuesta a los puntos 3.4 y 3.30.

Parallel zur Verteilung des überarbeiteten DIS-Handbuchs ist ein umfassendes Fortbildungsprogramm einschließlich Auffrischungskursen geplant.

5.15 No está previsto reducir el número de funciones atribuidas a las UGP dado el interés de las dos partes por reforzar en el país las capacidades de gestión eficaz y transparente de los fondos. Mientras que durante el período de 1990 5, la solicitud de asistencia técnica aumentó, esta tendencia debería invertirse progresivamente en lo sucesivo, aunque es necesario emitir reservas para las nuevas cualificaciones que podrían requerirse a raíz de la introducción de programas orientados hacia la preadhesión.

Es gibt zwar bereits Verfahren für die Evaluierung der technischen Hilfe und die Verlängerung von Verträgen, aber für letztere werden mit dem überarbeiteten DIS-Handbuch neue Regeln eingeführt.

Está previsto que un programa detallado de formación acompañe la distribución del manual DIS revisado, que incluirá cursos de reciclaje.

Aunque ya se han introducido sistemas para la evaluación de la asistencia técnica y la prolongación de los contratos, por lo que se refiere a esto último se introducirán algunas medidas mejoradas con el manual DIS revisado.

Klarheit des dezentralen Durchführungssystems (DIS)

5.16. Bei der Erstellung der Auswahllisten im Rahmen des DIS für Transparenz zu sorgen, obliegt in erster Linie der Delegation und nicht den zentralen Dienststellen der Kommission, außer wenn die Vertragssumme 500.000 ECU übersteigt. Anhand von monatlich erstellten Berichten der Delegation wird dies aber von den zentralen Dienststellen überwacht.

Claridad del sistema de gestión descentralizada

5.17. Durch die Änderung des Artikels 118 wurde das System eingeführt, wonach alle Projekte vor ihrer Ausschreibung öffentlich bekanntgegeben werden, und die Auswahlliste wird nach einem Vorauswahlverfahren anhand des Verzeichnisses der Firmen, die Interesse an dem Projekt bekundet haben, zusammengestellt. Dieses System wird von der Hauptverwaltung der Kommission seit August 1996 und von den PMU im Rahmen des DIS seit Oktober 1996 angewandt.

5.16 Es fundamentalmente a la delegación a quien incumbe la función de garantizar la transparencia en la redacción de las listas restringidas en el marco de DIS y no a los servicios centrales de la Comisión, salvo en los casos en que el valor del contrato sea superior a 500 000 ecus. No obstante, los servicios centrales deben supervisar estos procedimientos mediante los informes mensuales elaborados por las delegaciones.

5.18. Die Zahlungen wurden von der Kommission durch Rechnungsprüfungen kontrolliert. Wegen der Mittelknappheit in den ersten Jahren konzentrierte sich die Kommission jedoch zunächst eher auf eine Kontrolle des Finanzmanagements im vorhinein (Genehmigung von Arbeitsprogrammen usw.) als auf Rechnungsprüfungen. Das lag zum Teil auch an der verhältnismäßig niedrigen Durchführungsquote im Zeitraum 1990-92, derentwegen Rechnungsprüfungen damals nicht vordringlich waren. Sobald jedoch weitere Mittel zur Verfügung standen, besserte sich die Lage, so daß zwischen 1990 und 1996 insgesamt 219 Rechnungsprüfungen durchgeführt wurden. Die Verbesserungen, die derzeit am DIS vorgenommen werden, gehen zum großen Teil auf die bei diesen Rechnungsprüfungen gewonnenen Erfahrungen zurück.

5.17 La modificación del artículo 118 introdujo el sistema por el cual todos los proyectos son anunciados públicamente antes de ser objeto de una licitación, y la lista restringida se elabora en función de la lista de las empresas que han manifestado su interés, después de una preselección. Los servicios centrales de la Comisión aplican este sistema desde agosto de 1996 y para las UGP de DIS desde octubre de 1996.

5.19. Die Kontrolle der Rechnungen obliegt der PMU unter der Aufsicht des Programmanweisungsbefugten; eine Überprüfung durch die Kommission erfolgt im Rahmen von nachträglichen Rechnungsprüfungen (siehe Ziffer 4.13). Die Kommission räumt ein, daß die Qualität der von den PMU durchgeführten Kontrollen unterschiedlich ist. Das überarbeitete DIS-Handbuch soll einen ausführlichen Abschnitt über die Grundsätze eines effizienten Finanzmanagements enthalten, darunter auch Verfahren, die sich an die Prüfung der Rechnungen anschließen. Außerdem prüft die Kommission zur Zeit, wie die Kapazität in den Partnerländern gesteigert und deren eigene Finanzkontrollstellen weiter integriert werden können.

5.18 La Comisión ha efectuado el control de los pagos mediante auditorías. Sin embargo, habida cuenta de una falta de recursos en los primeros años del programa PHARE, la Comisión se concentró en el control previo de la gestión financiera (aprobación de los programas de trabajo . . .) y no en las auditorías. Esta situación resultaba también del ritmo relativamente lento de ejecución durante el período de 1990 92, período durante el cual las auditorías no constituían pues la prioridad esencial. No obstante, en cuanto se dispuso de recursos complementarios mejoró la situación y se realizó un total de 219 auditorías en 1990 6. Muchos de los resultados de estas auditorías han proporcionado material para la mejora del manual DIS que está siendo revisado.

Den Vorschlag des Rechnungshofs, einheimische Prüfungsgesellschaften zu beauftragen, wird die Kommission prüfen.

5.19 El control de las facturas es responsabilidad de la UGP bajo la autoridad del ordenador de pagos, y a continuación son verificadas por la Comisión mediante auditorías a posteriori (véase el punto 4.13). La Comisión reconoce que la calidad del control efectuado por las UGP es variable. El manual DIS revisado incluirá una sección detallada sobre los principios de una gestión financiera que indicará los procedimientos que deben seguirse para la comprobación de las facturas. Por otro lado, la Comisión está examinando los posibles métodos para reforzar las capacidades e integrar mejor los organismos de control financiero de los países socios.

5.20. Wirtschaftliche Kriterien wie Höhe der Zinssätze und Qualität der Dienstleistungen spielen zwar bei der Wahl der Banken eine wichtige Rolle, doch muß auch die Sicherheit der Bankguthaben berücksichtigt werden. Ein schlagendes Beispiel in diesem Zusammenhang sind die Probleme, die unlängst im bulgarischen Bankensektor aufgetreten sind und zur Einfrierung der Phare-Konten geführt haben. Unter Berücksichtigung all dessen setzen sich die Delegationen zusammen mit den Partnerländern jedoch weiter mit dieser Frage auseinander. Außerdem wird in dem überarbeiteten DIS-Handbuch besonders hervorgehoben, wie wichtig die Wahl der Banken durch die PMU ist.

La Comisión examinará la posibilidad de recurrir a empresas de auditoría locales sugerida por el Tribunal.

5.21.-5.22. Ein einheitliches Rechnungsführungssystem kann nicht in jeder PMU eingeführt werden. Die Kommission hat jedoch ein Finanzinformationssystem mit der Bezeichnung Phacsy geschaffen, das in jeder PMU bei der Berichterstattung über die Verwendung der Vorauszahlungen der Kommission an die einzelnen PMU verwendet wird. Im Januar 1996 begann die Kommission damit, dieses System zu verbessern; das überarbeitete System wird im Verlauf des Jahres 1997 in den PMU eingeführt.

5.20 Aunque los criterios comerciales en términos de tipos de interés y de calidad de los servicios deben desempeñar una importante función en la elección del banco, la seguridad de los fondos también debe tenerse en cuenta. Los recientes problemas del sector bancario búlgaro y la consiguiente congelación de las cuentas de PHARE son un buen ejemplo. No obstante, aún teniendo esto en cuenta, las delegaciones examinan esta cuestión con los países socios. Por otro lado, el manual DIS revisado destacará la importancia de la selección de los bancos por parte de las UGP.

5.23. Die Kommission hat ihre Evaluierungssysteme allmählich weiterentwickelt und ständig zu verbessern gesucht. 1992 wurde das Konzept der Projektplanungsübersicht eingeführt, 1994 das Überwachungs- und Bewertungssystem in das DIS-Handbuch übernommen, 1995 eine Überwachungs- und Bewertungseinheit geschaffen und das im DIS-Handbuch enthaltene Überwachungssystem durch ein besseres ersetzt und 1996 eine neue Einheit für nachträgliche Evaluierungen für Phare und andere Hilfeprogramme geschaffen. Nach dem neuen Überwachungssystem ist für jedes Sektorprogramm alljährlich und bei Abschluß eine Bewertung vorgesehen. Außerdem werden gezielte Evaluierungen vorgenommen. Es wurden die nötigen Maßnahmen getroffen, um zu gewährleisten, daß den Evaluierungsergebnissen bei der Definition neuer ähnlicher Programme gebührend Rechnung getragen wird.

5.21 5.22 No puede crearse en todas las UGP un sistema contable uniforme. No obstante, la Comisión ha introducido un instrumento para la elaboración de informes financieros, conocido bajo el nombre de Phacsy, utilizado en todas las UGP para dar cuenta de la utilización de los anticipos pagados por la Comisión a cada UGP. La Comisión inició los trabajos para mejorar este sistema en enero de 1996 e instalará el sistema revisado en las UGP a lo largo de 1997.

5.23 La Comisión ha desarrollado progresivamente y ha pretendido mejorar constantemente sus sistemas de evaluación. Las fechas importantes son: 1992, cuando se introdujo el enfoque del marco lógico, 1994, con la introducción de un sistema de control y evaluación en el manual DIS, 1995 con la creación de una unidad de seguimiento y evaluación y de un sistema de seguimiento mejorado que sustituye al introducido en el manual DIS y 1996, con una nueva unidad para la evaluación a posteriori de PHARE y de otros programas de ayuda. En el marco del nuevo sistema de seguimiento, cada programa sectorial será objeto de una evaluación anual y final. Por otro lado, se efectuarán algunas evaluaciones selectivas. Se han adoptado las medidas necesarias para garantizar que se tienen en cuenta efectivamente los resultados de estos ejercicios cuando se definan nuevos programas relacionados.

Zusammenfassende Schlußfolgerung

5.24. Die Kommission hat einige der Schwächen im dezentralen Durchführungssystem für Phare erkannt und bereits Maßnahmen zur Verbesserung des Systems eingeleitet, so die MIP (Mehrjahresrichtprogramme) für eine bessere Programmierung und Planung, transparentere Ausschreibungsverfahren im Anschluß an die Änderung des Artikels 118 der Haushaltsordnung und die Schaffung einer neuen Finanzdirektion im Rahmen der Initiative SEM 2000. Dies zusammen mit der systematischen operationellen Überwachung der Programme durch die Kommission und die Schaffung der Finanzdirektion mit einer neuen Evaluierungseinheit wird dazu beitragen, das Finanzmanagement und -leistung des Phare-Programms zu verbessern.

Conclusión general

Eine weitere Dezentralisierung des Programms zugunsten der Delegationen und Partnerländer ist nur dort möglich, wo es die örtlichen Gegebenheiten erlauben. Mit der Analyse dieser Gegebenheiten hat die Kommission bereits begonnen.

5.24 La Comisión, reconociendo algunas de las debilidades del sistema de gestión descentralizada de PHARE, ya introdujo algunas medidas para mejorar el sistema, como los programas indicativos plurianuales, para mejorar la programación y la planificación estratégica, unos procedimientos de licitación más transparentes tras la modificación del artículo 118 del Reglamento financiero, la creación de una nueva dirección financiera en el contexto de la iniciativa SEM 2000. Estas medidas, junto con el seguimiento operativo sistemático de los programas por la Comisión y la creación de la dirección financiera que dispondrá de una nueva unidad para la evaluación, contribuirán a mejorar la gestión financiera y los resultados del programa PHARE.

Es werden Vorbereitungen dafür getroffen, die Delegationen vor allem durch die Entsendung von Finanzbeauftragten zu stärken und bei ausreichender Kapazität ihren Aufgabenbereich zu erweitern und ihnen die Überwachung des DIS zu übertragen. Möglich wird dies durch die Genehmigung, 2 % des Verwaltungshaushalts für die Einstellung von Personal zur Mithilfe bei der Durchführung der Phare-Programme zu verwenden (Änderung der Anmerkungen zum Phare-Budget); schon aus den Mitteln für 1996 sollen für die Delegationen in Ostmitteleuropa 20-25 örtliche TH-Bedienstete eingestellt werden. Ein Beschluß über eine weitere Dezentralisierung zugunsten der Delegationen wird voraussichtlich im ersten Quartal 1997 gefaßt.

Sólo puede realizarse una descentralización más avanzada del programa hacia las delegaciones y los países socios cuando lo permiten las condiciones locales. La Comisión ya ha iniciado el análisis de estas condiciones.

Mit dem überarbeiteten DIS-Handbuch werden nicht nur die bisherigen Verfahren für Arbeitsprogramme vereinfacht und das Genehmigungsverfahren rationalisiert, es enthält auch ausführliche Leitlinien für das Finanzmanagement und verbesserte Verfahren für die Auftragsvergabe. Ferner wird das Problem einer Finanzierung der laufenden Kosten durch Phare angegangen und die Möglichkeit zu weiterer Dezentralisierung der Programmdurchführung geboten, sofern den vorgegebenen Kriterien dabei entsprochen werden kann. Voraussetzung wäre jedoch in jedem Falle eine Absichtserklärung mit klaren Angaben zu Rechtsverpflichtungen, Finanzhaftung und Träger.

Se está preparando el aumento del personal de las delegaciones, en particular, el encargado de temas financieros y, en los casos en que se dispone de la capacidad suficiente, el aumento de su responsabilidad en la supervisión de DIS. Esto ha sido posible al autorizar la utilización de un 2 % del presupuesto ordinario para contratación de personal encargado de ayudar en la ejecución de los programas PHARE (observaciones presupuestarias modificadas de PHARE) y ya está previsto, con los fondos para 1996, contratar a 20 25 personas ALAT para las delegaciones de Europa Central. Se espera que durante el primer trimestre de 1997 se adopte una decisión sobre una mayor descentralización hacia las delegaciones.

Daneben bemüht sich die Kommission um die notwendige Rationalisierung und Konzentrierung der Programme im Rahmen der gegenwärtigen Halbzeitüberprüfung des Phare-Programms und arbeitet effektiv daran, die Zahl der PMU zu verringern.

El manual DIS revisado no sólo simplificará los procedimientos existentes para los programas de trabajo y garantizará la armonización de los procedimientos de aprobación, sino que además proporcionará orientaciones detalladas en materia de gestión financiera y para la mejora de los procedimientos de adjudicación de los contratos. Abordará el problema de la financiación por PHARE de los gastos generales y permitirá extender la ejecución descentralizada de los programas cuando la estructura de ejecución respete algunos criterios predefinidos. No obstante, cada caso será objeto de un memorándum de acuerdo independiente que especificará claramente las obligaciones jurídicas y la responsabilidad financiera.

Schließlich ist die Kommission dabei, bei den Rechnungsprüfungen der Programme gezielter vorzugehen. Zum einen will sie die Prüfungen von abgelaufenen Programmen auf deren endgültigen Abschluß ausrichten und zum andern bei noch laufenden Programmen versuchsweise Zwischenprüfungen vornehmen. Dabei soll länder- oder sektorweise vorgegangen werden. Im übrigen besteht die Absicht, intensiver mit den nationalen Kontrollstellen zusammenzuarbeiten, um sie an der Überwachung der Verwendung von Phare-Mitteln im Rahmen des DIS stärker zu beteiligen.

Paralelamente, la Comisión está examinando las necesidades en materia de racionalización y concentración de los programas, mediante la revisión intermedia de PHARE que se está efectuando, y prosigue activamente una estrategia de reducción del número de UGP.

La Comisión está introduciendo también un enfoque más centrado en las auditorías de programas. Por una parte, se centrará en las auditorías de los programas vencidos con el fin de completar su cierre oficial y, por otra parte, proseguirá un programa de auditorías provisionales de programas en curso con una base específica. Estas auditorías se efectuarán por países o sectores. Por otro lado, la Comisión tiene la intención de intensificar la cooperación con los organismos de control nacionales de cada país con el fin de proseguir su integración en el control de la utilización de los fondos de PHARE en el marco de DIS.

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