WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING bij Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende betalingsdiensten in de interne markt, houdende wijziging van Richtlijnen 2002/65/EG, 2013/36/EU en 2009/110/EG en houdende intrekking van Richtlijn 2007/64/EG en Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende interbancaire vergoedingen voor op kaarten gebaseerde betalingstransacties /* SWD/2013/0289 final */
1
Inleiding
Veilig, efficiënt,
concurrerend en innovatief elektronisch betalingsverkeer is cruciaal, willen
consumenten, handelaars en bedrijven optimaal profiteren van de
gemeenschappelijke markt nu de traditionele handel in de wereld zich ontwikkelt
tot e‑commerce. Met de huidige wetgeving voor het betalingsverkeer is in de
detailhandel in de EU al grote vooruitgang geboekt en werd vergaande integratie
bereikt. Toch zijn belangrijke gebieden van de betalingsmarkt (kaart-,
internet- en mobiele betalingen) nog steeds versnipperd langs nationale
grenzen. De jongste ontwikkelingen op deze markten hebben ook een aantal
lacunes in wet- en regelgeving en inconsistenties in het huidige juridische
kader voor het betalingsverkeer aan het licht gebracht.
2
Probleemomschrijving
2.1
Problemen
Met het juridische kader
van de Richtlijn Betalingsdiensten (Richtlijn 2007/64/EG, RBD)[1] kon al
aanzienlijke vooruitgang worden geboekt op weg naar algehele integratie van de
Europese betalingsmarkt in de detailhandel. Een aantal specifieke, welomlijnde
problemen op het gebied van kaart-, internet- en mobiele betalingen is echter
nog niet opgelost. De oorzaken van deze problemen zijn in twee categorieën
onder te verdelen. Ten eerste functioneert de markt op een aantal gebieden niet
optimaal. Ten tweede vertonen de bestaande wettelijke bepalingen lacunes en
tekortkomingen.
2.1.1
Marktversnippering
Technische normalisatie
en interoperabiliteit zijn belangrijke factoren in de netwerkomgeving voor
betalingen. Met het oog op een maximaal bereik onder
betalers, begunstigden en hun betalingsdienstaanbieders is interoperabiliteit
tussen verschillende systemen op basis van gemeenschappelijke normen vereist. Kaart-,
internet- en mobiele betalingen hebben echter op verschillende gebieden en in
verschillende mate te kampen met een gebrek aan normalisatie en
interoperabiliteit tussen verschillende oplossingen, met name in het
grensoverschrijdende betalingsverkeer. Deze problemen, die bovendien de
concurrentie beperken, worden nog versterkt door zwakke governanceregelingen
voor de Europese markt voor betalingen in de detailhandel.
2.1.2
Onvoldoende concurrentie
Op het gebied van
betaalkaarten hebben ondernemingen te maken met diverse beperkende
voorschriften en praktijken die tot verstoring van de concurrentie leiden. In de eerste plaats
veroorzaken collectieve overeenkomsten tussen uitgevende en accepterende banken
over interbancaire vergoedingen (IV’s) diverse problemen op het gebied van
concurrentie en marktintegratie. IV's leiden tot omgekeerde concurrentie, waarbij
de prijzen die handelaars en consumenten moeten betalen eerder stijgen dan
dalen. Daarnaast vormen het per lidstaat sterk verschillende niveau van IV's en
de manier waarop zij grensoverschrijdend worden toegepast, een belemmering voor
de marktintegratie omdat handelaars niet worden gestimuleerd om de diensten van
buitenlandse aanbieders te gebruiken. Bovendien beperken
sommige voorschriften van kaartsystemen de keuzevrijheid en de mogelijkheden
van handelaars om dure betalingsinstrumenten te weigeren of consumenten te
stimuleren om goedkopere betalingsmethoden te gebruiken.
2.1.3
Verschillen in kosten tussen
lidstaten
Toeslagen (kosten voor
het gebruik van een bepaald betaalinstrument) waren oorspronkelijk bedoeld als
een instrument waarmee handelaars consumenten ertoe konden aansporen om
goedkopere of efficiëntere betaalinstrumenten te gebruiken. Dit heeft echter
niet de beoogde resultaten opgeleverd. Momenteel zijn toeslagen in de helft van
de EU-lidstaten toegestaan en in de andere helft verboden. Dit leidt tot
aanzienlijke verwarring en nadelen voor de consument op het gebied van
e-commerce.
2.1.4
Juridisch vacuüm voor sommige
betalingsdienstaanbieders op internet
Sinds het aannemen van
de RBD in 2007 zijn nieuwe diensten ontstaan op het gebied van internetbetalingen,
zoals derde aanbieders die betaalinitiatiediensten voor onlinebankieren
aanbieden. Deze diensten vormen op internet een levensvatbaar alternatief voor
betaalkaarten omdat zij voor handelaars doorgaans goedkoper zijn en daarnaast
toegankelijk zijn voor de vele consumenten die geen kredietkaart hebben. Er is
echter in brede kring bezorgdheid ontstaan over de toegang van derden tot
onlinebankgegevens van consumenten en over het feit dat deze nieuwe diensten
buiten het bestaande juridische kader vallen.
2.1.5
Lacunes in toepassingsgebied
en inconsistente toepassing van de RBD
Een aantal
uitzonderingsbepalingen van de RBD heeft aanleiding gegeven tot sterk
uiteenlopende interpretaties en toepassingen van deze wetgeving in de
lidstaten. De uitzonderingscriteria die de RBD hanteert, blijken te algemeen of
verouderd voor nieuwe ontwikkelingen op de markt en worden door de lidstaten
verschillend geïnterpreteerd. Dat geldt met name voor de uitzonderingen die de
RBD kent voor handelsagenten, beperkte netwerken, betalingstransacties
geïnitieerd door een telecommunicatie-apparaat en onafhankelijke aanbieders van
geldautomaten. Het toepassingsgebied van de RBD vertoont ook lacunes op het
gebied van betalingen waarbij betaler of begunstigde niet in de EER is
gevestigd en van betalingen in valuta's van buiten de EU.
2.2
Gevolgen
De geconstateerde
problemen hebben gevolgen voor consumenten, handelaars, nieuwe
betalingsdienstaanbieders en de markt als geheel.
2.2.1
Ongelijke kansen voor
dienstenaanbieders/betalingsinstellingen
Bestaande marktpartijen
(met name banken en kaartsystemen) hebben gevestigde belangen in het vergroten,
of in ieder geval veilig stellen, van de inkomsten uit kaartbetalingen en
vooral uit IV's. Daarom ondervinden dienstenaanbieders die betalingsoplossingen
met lagere of in het geheel geen IV's aanbieden, ernstige moeilijkheden bij het
betreden van de markt. Bovendien belemmeren
lacunes in normalisatie en interoperabiliteit de concurrentie tussen bestaande
marktpartijen en creëren zij nog een andere belemmering voor nieuwe en
innovatieve betalingsdienstaanbieders die de markt willen betreden.
2.2.2
Nadelige gevolgen voor
gebruikers van betalingsdiensten (consumenten, handelaars)
Consumenten
worden door banken gestimuleerd om dure kaarten te gebruiken (bijvoorbeeld
"premium cards"). Wanneer zij dergelijke kaarten niet kunnen weigeren
of consumenten rechtstreeks kosten voor hun gebruik laten betalen, berekenen
handelaars deze kosten aan alle consumenten door in de vorm van hogere prijzen
voor de aangeboden goederen en diensten. Dit is nadelig voor de samenleving.
Anderzijds moeten veel kleinere handelaars kaartbetalingen mogelijk weigeren
vanwege de hoge vergoedingen (grotendeels bestaande uit IV's) die hun in
rekening worden gebracht door instellingen die betaalkaarten accepteren.
2.2.3
Geringe grensoverschrijdende
activiteit
Door onvoldoende
interoperabiliteit, met name voor debetkaarten of bij betalingen met
telebankieren, kunnen consumenten meestal alleen dure kredietkaarten gebruiken
voor hun onlineaankopen in een ander land. Waarschijnlijk mede hierdoor
bestelde 34 % van de consumenten in de EU in 2011 op internet alleen
goederen of diensten in eigen land, terwijl slechts 10 % van hen ook in
het buitenland kocht[2]. Voor handelaars wordt de
keuze van een accepterende dienstenaanbieder vaak beperkt tot gevestigde
binnenlandse partijen. Zelfs grote Europese detailhandelaars vinden het
moeilijk om gebruik te maken van de diensten van accepterende ondernemingen in
een andere lidstaat. Zo missen handelaars kansen op het gebied van schaalvoordelen
en stroomlijning van transacties.
2.2.4
Versnipperde en belemmerde
innovatie
Door technische
verschillen tussen nationale betalingsformaten en -infrastructuren zien
nieuwkomers op de markt of bestaande betalingsdienstaanbieders die met
innovatieve diensten willen beginnen hun zakelijke mogelijkheden beperkt tot de
binnenlandse markt. Dit beperkt de mogelijkheden voor schaalvoordelen door
kostenreducties en mogelijke opbrengsten en belemmert daarom investeringen in
start-ups. Uiteindelijk kan een versnippering langs nationale grenzen ertoe
leiden dat Europa op het gebied van innovatie achter gaat lopen bij andere
regio's, waaronder de Verenigde Staten of Azië en het gebied van de Stille
Oceaan.
3
Argumenten voor een
optreden van de EU
Een geïntegreerde EU-markt
voor elektronische betalingen in de detailhandel draagt bij aan het doel van
artikel 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie over een
gemeenschappelijke markt. Een geïntegreerde markt heeft onder meer als voordeel
dat betalingsdienstaanbieders meer met elkaar concurreren en dat gebruikers
(met name consumenten) veiliger gebruik kunnen maken van innovatievere
betalingsdiensten. Uiteraard
vereist een geïntegreerde betalingsmarkt die gebaseerd is op netwerken die zich
over de landsgrenzen heen uitstrekken, een gemeenschapsbrede aanpak omdat de
gehanteerde uitgangspunten, voorschriften, processen en normen in alle
lidstaten consistent moeten zijn met het oog op rechtszekerheid en gelijke
kansen voor alle marktdeelnemers. Mogelijk ingrijpen op EU-niveau is daarom in
overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
4
Beleidsdoelstellingen
De beschreven
probleemgebieden vallen onder twee algemene doelstellingen. De eerste is het
bewerkstelligen van gelijke kansen voor alle categorieën betalingsdienstaanbieders,
waardoor vervolgens de keuzemogelijkheden, efficiëntie, transparantie en
veiligheid van betalingen in de detailhandel zullen toenemen. De tweede
doelstelling is het bevorderen van het aanbod van innovatieve
grensoverschrijdende kaart-, internet- en mobiele betalingsdiensten door het
waarborgen van een gemeenschappelijke markt voor alle betalingen in de
detailhandel. Hieruit vloeien zes specifieke doelstellingen voort: -
aanpakken
van lacunes in normalisatie en interoperabiliteit voor kaart-, internet- en
mobiele betalingen, -
wegnemen
van belemmeringen voor concurrentie, met name voor kaart- en
internetbetalingen, -
afstemmen
van regelingen voor kosten en sturing van betalingsdiensten in de gehele EU, -
waarborgen
van de integratie van opkomende soorten betalingsdiensten in het
regelgevingskader, -
waarborgen
van een samenhangende toepassing van het juridisch kader (RBD) in alle
lidstaten, -
beschermen
van de belangen van de consument door uitbreiding van de wettelijke bescherming
tot nieuwe betalingskanalen en innovatieve betalingsdiensten.
5
Beleidsopties
Er is een aantal
beleidsopties in kaart gebracht. Deze opties zijn opgenomen in onderstaande
tabel (de gekozen opties zijn gemarkeerd). Andere mogelijke maatregelen,
waarmee problemen met lagere prioriteit worden aangepakt of wordt gewaarborgd
dat de belangrijkste beleidsopties volledig effectief zijn zonder op zichzelf
grote effecten te hebben (bijkomende en nadere afstemmingsmaatregelen), worden
nader beschreven in de eigenlijke effectbeoordeling. Marktversnippering Zwakke governanceregelingen 1: Geen beleidswijziging 2: Zelfregulerend orgaan, opgericht door marktdeelnemers 3: Formeel orgaan op basis van wetgeving van de medewetgevers Lacunes in normalisatie en interoperabiliteit 1: Geen beleidswijziging 2: Bevorderen van normalisatie door governancekader voor betalingen (kaartbetalingen) 3: Opdracht aan Europese Normalisatie-Organisatie (mobiele betalingen) 4: Vaststellen van bindende technische eisen door middel van wetgeving Onvoldoende concurrentie op bepaalde gebieden van kaart- en internetbetalingen Interbancaire vergoedingen (IV's) 1: Geen beleidswijziging 2: Toestaan van grensoverschrijdende acceptatie en reglementeren van de hoogte van grensoverschrijdende interbancaire vergoedingen 3: Lidstaten machtigen om binnenlandse IV's vast te stellen op basis van een gemeenschappelijke methodiek 4: Gemeenschappelijk voor de hele EU vaststellen van het niveau van IV's tot een bepaald maximum 5: Vrijstellen van commerciële kaarten en kaarten die worden uitgegeven door driepartijensystemen 6: Reglementeren van handelarenvergoedingen Restrictieve regelgeving voor ondernemingen 1: Geen beleidswijziging 2: Vrijwillig afschaffen door kaartsystemen van de verplichting om alle kaarten te honoreren 3: (Gedeeltelijk) afschaffen van de verplichting om alle kaarten te honoreren Verschillen in kosten tussen lidstaten 1: Geen beleidswijziging 2: Verbieden van toeslagen in alle lidstaten 3: Toestaan van toeslagen in alle lidstaten 4: Handelaars verplichten om altijd ten minste één algemeen gebruikt betaalmiddel zonder enige toeslag aan te bieden 5: Verbieden van toeslagen voor betaalinstrumenten met IV's Juridisch vacuüm voor bepaalde betalingsdienstaanbieders Toegang tot informatie over de beschikbaarheid van middelen voor nieuwe kaartsystemen en andere derde aanbieders 1: Geen beleidswijziging 2: Vaststellen van de voorwaarden voor toegang, omschrijven van rechten en plichten van derde aanbieders, verduidelijken van de aansprakelijkheidsverdeling 3: Derde aanbieders toegang tot de gegevens verlenen in het kader van een contractuele overeenkomst met de bank waarbij de rekening wordt aangehouden Lacunes in toepassingsgebied en inconsistente toepassing van de RBD Uitzonderingen op het toepassingsgebied van de RBD 1: Geen beleidswijziging 2: Actualiseren en verduidelijken van de uitzonderingen op het toepassingsgebied van de RBD (handelsagenten en beperkte netwerken) 3: Opheffen van uitzonderingen (telefonisch geïnitieerde betalingen en onafhankelijke geldautomaten) 4: Aanbieders van betalingsdiensten die van de uitzonderingen gebruikmaken, verplichten om toelating aan te vragen bij bevoegde autoriteiten Transacties waarbij betaler of begunstigde buiten de EER is gevestigd en betalingen in valuta's van buiten de EU 1: Geen beleidswijziging 2: Volledig uitbreiden tot alle "one-leg"-transacties en alle valuta's 3: Selectieve uitbreiding van bepaalde RBD-voorschriften tot "one-leg"-transacties en alle valuta Betrokken
partijen zijn het eens over: 1) de voordelen van een passende mate van
technische normalisatie en dus van interoperabiliteit op het gebied van kaart-,
internet- en mobiele betalingen, 2) de noodzaak van duidelijke regels voor
MIV's en andere regels voor ondernemingen met het oog op de juridische
duidelijkheid en gelijke kansen op de kaartenmarkt[3], 3) het belang
van integratie van door derde aanbieders aangeboden betaalinitiatiediensten in
het regelgevingskader, 4) de noodzaak om sturingspraktijken en met name
toeslagen te harmoniseren, 5) het verbreden en verduidelijken van het
toepassingsgebied van de RBD.
6
Effecten
Met de aanbevolen
beleidsopties wordt het volgende beoogd: -
beperken
van de versnippering van de markt door normalisatie en nieuwe
governanceregelingen, -
wegnemen
van belemmeringen voor de concurrentie, met name op het gebied van
kaartbetalingen, door reglementering van IV's, afschaffing van restrictieve
regels voor ondernemingen en verbetering van de toegang tot de markt, -
beperken
van de mogelijkheden voor het aanrekenen van toeslagen door handelaars tot de
instrumenten die buiten het toepassingsgebied van regelgeving voor IV's vallen, -
tot
stand brengen van een juridisch kader voor de toegang van derde aanbieders tot
informatie over middelen, -
significant
verkleinen van lacunes en inconsistenties in de regelgeving van de RBD. Onderwerp || Aanbevolen optie || Economische effecten op EU-niveau Governance en normalisatie Governanceregelingen || Via formeel orgaan (Europese raad voor betalingen in de detailhandel). || Meer betrokkenheid van belanghebbenden. Kosten marginaal. Normalisatie kaartbetalingen. || Via governancekader voor betalingen (binnen een Europees kader voor betalingen in de detailhandel). || Draagt bij aan volledig geïntegreerde kaartmarkt. Voordelen geschat op 4 miljard EUR per jaar, vooral voor bedrijven en consumenten. Normalisatie mobiele betalingen || Via Europese Normalisatie-Organisatie || Stimuleert de aantallen mobiele betalingstransacties. Raming: 68 % meer transacties bij normalisatie. Interbancaire vergoedingen (voor kaartbetalingen) Reglementering IV's (fase 1) || Maximum op grensoverschrijdende IV's (debet- en kredietkaarten) en toestaan van keuze voor IV's voor grensoverschrijdende transacties (door grensoverschrijdende acceptatie, zie onder). || Operationele besparingen voor grote handelaars. Naar schatting 3 miljard EUR per jaar. Reglementering IV's (fase 2) || Maximum op IV's voor debet- en kredietkaarten op EU-niveau van respectievelijk 0,2 % en 0,3 % van de transactiewaarde. || Operationele besparingen voor alle handelaars die kaarten accepteren. Naar schatting 6 miljard EUR per jaar. Een deel hiervan kan aan de consument worden doorgegeven. Interbancaire vergoedingen - belangrijkste begeleidende maatregelen Grensoverschrijdende acceptatie || Wegnemen van belemmeringen vanuit kaartsystemen en wetgeving voor grensoverschrijdende acceptatie. || Operationele besparingen voor grote handelaars geschat als deel van de 3 miljard EUR per jaar (indien niet ondersteund door reglementering van grensoverschrijdende IV's). Restrictieve regelgeving voor ondernemingen || Afschaffing van de verplichting om alle kaarten te honoreren en voorschriften voor gelijke behandeling || Operationele besparingen voor alle handelaars die kaarten accepteren. Naar schatting ten hoogste 0,6 - 1,7 miljard EUR per jaar, tot 0,5 miljard EUR bij voorgestelde maxima. Een deel hiervan kan aan de consument worden doorgegeven. Verschillen in toeslagen tussen lidstaten || Verbod op toeslagen voor betaalinstrumenten met gereglementeerde IV's. || Besparingen voor de consument: tot 731 miljoen EUR per jaar. Lacunes in toepassingsgebied en inconsistente toepassing van de RBD Toegang voor derde aanbieders tot gegevens over de beschikbaarheid van middelen || Vaststellen van voorwaarden voor toegang tot gegevens over de beschikbaarheid van middelen, vaststellen van rechten en plichten van derde aanbieders, verduidelijken van de aansprakelijkheids-verdeling. || Besparingen voor handelaars indien diensten van derde aanbieders de plaats van kredietkaarten innemen bij onlinetransacties geschat op 0,9 tot 3,5 miljard EUR per jaar. Veel lagere vergoedingen voor alle nieuwe kaartsystemen (15-75 %). Nieuwe online betalingsoplossing voor consumenten, ook indien zij geen kredietkaart bezitten. Uitzonderingen || Opnieuw vaststellen van toepassingsgebied voor handelsagenten en beperkte netwerken. Vanuit IT-infrastructuur of mobiele apparaten geïnitieerde transacties en onafhankelijke geldautomaten opnemen in het toepassingsgebied. Verplicht stellen van toelating door bevoegde autoriteiten voor onder de uitzondering vallende diensten. || Kosten voor betrokken betalingsdienstaanbieders geschat op 128 - 193 miljoen EUR (eenmalig). Voordelen niet kwantificeerbaar, maar onder meer betere bescherming van de consument, grotere veiligheid bij betalingen en eerlijke kansen voor concurrentie. Opnemen in de werkingssfeer ("one-leg"-transacties en transacties met valuta's van buiten de EU). || Selectieve uitbreiding (titel III en IV) van het toepassingsgebied van de RBD tot "one-leg"-transacties en transacties in valuta's van buiten de EU. || Kosten marginaal. Voordelen van RBD uitgebreid tot betalingstransacties met een geschatte totale waarde van 60 miljard EUR per jaar voor naar schatting 32 miljoen gebruikers van betalingsdiensten. Effecten voor
betrokken partijen Naast de bovengenoemde
rechtstreekse economische voordelen: Consumenten: Profiteren
vooral door een ruimere keuze aan betaalmiddelen, met name door diensten van
derde aanbieders en mobiele betalingen. Betere regels voor bescherming van de
consument en meer betrokkenheid bij de governance van betalingen in de
detailhandel. Handelaars: Krijgen meer
vrijheid in de acceptatie van betaalmiddelen (omdat zij dure kaarten kunnen
weigeren). Voordeel van meer normalisatie (bijvoorbeeld door rationalisatie van
kaartterminals) en mogelijkheid van grensoverschrijdende / centrale acceptatie. Nieuwkomers aan de
aanbodzijde:
Gelijke kansen en betere toegang tot de markt (bijvoorbeeld derde aanbieders en
nieuwe kaartsystemen). Profiteren van de reglementering van IV's. Bestaande betalingsdienstaanbieders
en kaartsystemen: Banken en kaartsystemen zien hun inkomsten mogelijk
teruglopen bij reglementering van IV's. Sterkere concurrentie van nieuwkomers.
Waarschijnlijk echter wel voordelen op middellange en lange termijn door meer
normalisatie en grotere aantallen kaartbetalingen dan op dit moment (omdat veel
meer handelaars, en met name kleinere, voortaan ook kaarten accepteren).
7
Voorgestelde
wetgevingsinstrumenten
Veel van de voorgestelde
beleidsmaatregelen kunnen worden uitgevoerd door herziening van de RBD. Dit
geldt met name voor de gebieden die nu al onder de RBD vallen, bijvoorbeeld de
toegang van derde aanbieders tot de markt, toeslagen en regels voor
betalingsinstellingen. Andere maatregelen, met name de reglementering van IV's
en bijkomende maatregelen, kunnen in een aparte verordening worden opgenomen. Een aantal van
bovengenoemde maatregelen kan ook op andere wijze dan via wetgeving worden
uitgevoerd, bijvoorbeeld via Europese normalisatie-organisaties. [1] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:319:0001:0036:NL:PDF [2]
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/information_society/data/main_tables [3] Met name gelet op het grote aantal rechtszaken op
concurrentiegebied.