DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT /* SWD/2012/0381 final */
Introduction En quelques années, l'Union européenne a mis au point une
vaste politique de l'eau qui, si elle abordait initialement des problèmes
essentiellement liés à la santé, s'est progressivement intéressée à l’incidence
des grands secteurs consommateurs d’eau sur l'environnement. Avec l’adoption de
la directive-cadre sur l'eau (DCE) en 2000, la politique de l'eau a connu
un autre changement majeur en ce sens qu'elle a adopté une approche intégrée de
la gestion de l'eau, axée sur la notion de «gestion des bassins
hydrographiques», dans le but d'atteindre un bon état de toutes les eaux de
l'UE dès 2015. L’analyse
d’impact qui accompagne la communication intitulée «Plan d'action pour la
sauvegarde des ressources en eau de l’Europe» (le «plan d'action») regroupe
plusieurs évaluations, dresse l’inventaire des principaux problèmes liés à la
gestion des ressources en eau et évalue différentes options stratégiques en vue
d'une action au niveau de l'UE. La présente note de synthèse met en avant les
messages clés du rapport principal. 1. procédure et consultation des parties prenantes Le plan d'action est inclus dans le programme de travail 2012
de la Commission sous la référence 2012/ENV/005. L’élaboration
de l’analyse d’impact est le résultat d'un vaste processus de consultation
interne et externe. Cette analyse a bénéficié des contributions d'un groupe
interservices, ainsi que des recommandations du comité d'analyses d'impact. Les parties prenantes ont participé au processus d’analyse
d’impact à un stade précoce dans le cadre de la stratégie commune de mise en
œuvre de la directive-cadre sur l’eau, qui associe les États membres, la
Commission, les pays en voie d'adhésion, les pays candidats (potentiels) et les
pays de l'EEE, ainsi que les parties prenantes et les ONG. Une conférence (3e conférence de l'UE sur l'eau) durant
laquelle les parties prenantes ont discuté des projets portant sur différentes
options stratégiques s’est déroulée les 24 et 25 mai 2012. Deux consultations
publiques de douze semaines ont été organisées: la première, qui s'est déroulée
du 6.12.2011 au 27.2.2012, était consacrée au bilan de qualité de la politique
de l'eau, et la seconde, du 16.3.2012 au 8.6.2012, portait sur les
options stratégiques. En règle générale, les parties prenantes ont soutenu
l’action non législative de l’UE pour résoudre les problèmes liés à l'eau,
notamment la fourniture d’une assistance et d’instruments en matière de bilans
hydrologiques, la définition d’objectifs et la récupération des coûts, ainsi
que des mesures visant à améliorer l'information et l'efficacité en matière de
rapports. Certaines options législatives ont également été soutenues, comme un
éventuel nouveau règlement sur les normes de réutilisation de l'eau. Des points
de vue très divergents ont été exprimés en ce qui concerne l'ajout d'une
conditionnalité pour l'octroi d'un financement de l'Union européenne, dans le
cadre de la politique agricole commune (PAC) notamment, même si, dans chaque
cas, la majorité était en faveur d'une plus grande conditionnalité. Il y a par
ailleurs lieu de noter le ferme soutien exprimé en faveur de l'utilisation de
différents Fonds de l'UE pour soutenir les mesures. 2. Contexte politique, définition du problème et
principe de subsidiarité La directive-cadre sur l’eau établit un cadre juridique pour
parvenir à une gestion durable de l'eau dans l'UE. Cette directive est mise en
œuvre par cycles récurrents de six ans. Les États membres ont dû présenter
leurs premiers plans de gestion des bassins hydrographiques pour la fin de
l’année 2009 et ils les réviseront tous les six ans. Les programmes de mesures
élaborés dans le cadre des plans doivent être opérationnels à la fin de 2012.
Le deuxième cycle de plans de gestion des bassins hydrographiques doit être en
place d'ici à la fin de 2015. D'ici à 2019, la directive-cadre sur l'eau
devra être réexaminée et, le cas échéant, révisée. Les eaux européennes posent plusieurs problèmes, qui sont
décrits dans le rapport sur l’état des eaux: ·
Les informations communiquées dans les premiers plans de gestion
des bassins hydrographiques indiquent que plus de la moitié des masses d’eau de
surface en Europe n’atteignent pas un bon état écologique, et que des
mesures complémentaires à celles établies au titre d'autres directives (sur les
nitrates, les eaux urbaines résiduaires, les émissions industrielles) seront
nécessaires pour atteindre les objectifs de la DCE. ·
Le problème de la rareté de l'eau s’étend en Europe. De
vastes zones, en particulier dans le sud de l'Europe, sont touchées par la rareté
de l’eau, tandis que des utilisations concurrentes augmentent la demande sur
l’ensemble du continent. ·
La fréquence et l’intensité des inondations et des sécheresses
et leurs dommages environnementaux et économiques semblent avoir augmenté au
cours des trente dernières années, en raison tant du changement climatique que
d'autres pressions anthropogéniques (par exemple, les modifications de
l'utilisation des terres). Les eaux de l'UE subissent des pressions considérables en
raison du rejet de polluants, de modifications hydromorphologiques et du
captage de l'eau, qui sont principalement dus à la croissance démographique, à
l'utilisation des sols et à l’activité économique. Pour faire face à ces
pressions, il est nécessaire de poursuivre la mise en œuvre des mesures de
gestion des ressources en eau visant à améliorer l'utilisation efficace et
durable des ressources en eau, notamment: ·
Les mesures de rétention naturelle de l'eau pour
sauvegarder et renforcer la capacité de stockage de l'eau par les sols et les
écosystèmes, qui offrent des avantages secondaires, notamment la protection de
la biodiversité, la prévention des catastrophes, l'adaptation au changement
climatique et l'atténuation des effets de celui‑ci. ·
Les mesures d'utilisation rationnelle de l'eau qui sont
souvent une méthode rentable et durable pour faire face à des situations de
stress hydrique, dans la mesure où elles offrent, par exemple dans les
bâtiments, un important potentiel d’économies d’énergie lié aux économies
d'eau. ·
Les sources alternatives d’approvisionnement en eau telles
que la désalinisation de l'eau de mer ou la réutilisation des eaux. Conformément au principe de subsidiarité, le plan d'action
s'intéresse aux problèmes et aux instruments stratégiques qui sont utiles aux
fins de la gestion de l'eau à l'échelle de l'UE, en tenant également
compte de l'évaluation réalisée dans le cadre du contrôle de la qualité, de
l'évaluation des plans de gestion des bassins hydrographiques et du réexamen de
la politique relative à la rareté de la ressource en eau et aux sécheresses. Douze problèmes clés ont été répertoriés en quatre catégories. ·
En premier lieu, les instruments économiques permettant de
remédier aux défaillances du marché qui empêchent la mise en œuvre des
mesures précitées ne sont pas suffisamment exploités. En particulier: 1) les systèmes
de tarification actuellement utilisés en Europe sont souvent incapables de
combiner les objectifs d'efficacité et d'équité, et ne permettent pas
d’atteindre un niveau de récupération des coûts suffisant pour assurer le
financement des mesures; 2) il
n'y a pas de comptage de la consommation d'eau bien qu'il s'agisse d'une
condition indispensable pour la mise en œuvre de politiques de tarification
incitative; 3) les
consommateurs et les entreprises ne sont pas suffisamment sensibilisés au
problème que pose l’eau virtuelle ni à l'absence de systèmes d’étiquetage
appropriés, en particulier pour les biens échangés sur le marché mondial. ·
En deuxième lieu, il existe un risque que les objectifs de
la DCE ne soient pas atteints en raison d'un manque d'intégration dans les
autres domaines d'action et d'un manque de cohérence avec ceux-ci, y
compris l’agriculture, la cohésion, l’industrie et l’aménagement du territoire.
En ce qui concerne la PAC et la politique de cohésion, il est possible qu'on
assiste à une meilleure intégration des politiques à la suite de la mise en
œuvre de la proposition de cadre financier pluriannuel de l’UE. Cependant, un
soutien supplémentaire est nécessaire en ce qui concerne: 4) l'intégration
des mesures relatives à l’utilisation des sols; 5) l'utilisation
rationnelle de l'eau dans les bâtiments et les équipements; 6) le
problème des fuites dans les infrastructures dans le secteur de l’eau,
et 7) l'adoption
du principe de la réutilisation de l'eau sur la base de normes communes
pour l’UE. ·
Troisièmement, il y a lieu d'améliorer la gouvernance
actuellement inefficace en: 8)
s'attaquant aux défaillances en matière de planification et de
gestion de l’eau afin de régler les problèmes de coordination, car cela
peut influer sur la fixation des objectifs généraux relatifs aux captages ainsi
que sur la bonne application des mesures et instruments particuliers; 9) élaborant
une série de données adéquate et une méthode cohérente pour le calcul des
bilans hydrologiques, des flux et des objectifs écologiques; 10) améliorant la planification
de la gestion du risque de sécheresse dans certains États membres pour
relever le défi que représente la protection de la société et des économies
contre les incidences des sécheresses. ·
Quatrièmement, il est nécessaire de combler les lacunes
en matière de connaissances: 11) il existe de grandes
lacunes en matière d’information, notamment en ce qui concerne une méthode
cohérente pour calculer les coûts et les bénéfices des programmes de mesures
ou de l'absence de mesures; 12) lorsque les informations
sont disponibles, des problèmes subsistent en ce qui concerne la cohérence, la diffusion
et l'accessibilité de ces informations au niveau adéquat de prise de
décision. Il est possible d'améliorer les exigences actuelles en matière de
statistiques et de rapports pour les rendre plus efficaces. Les problèmes liés à la gestion de l'eau à l'échelle de
l'Union européenne empêchent de parvenir à un bon état des eaux et de réduire
le stress hydrique et la vulnérabilité de l'eau face aux phénomènes extrêmes.
Cette situation a des incidences négatives sur le milieu aquatique et partant,
sur la biodiversité et les écosystèmes. Elle a également d’importantes
incidences socio-économiques: plusieurs secteurs économiques (production
alimentaire et énergétique, transport, tourisme et services récréatifs) sont
directement tributaires de la disponibilité d’une eau présentant des normes de
qualité spécifiques et de services écosystémiques liés à l'utilisation de l'eau.
Des phénomènes extrêmes, tels que les inondations et les sécheresses, ont aussi
des conséquences très néfastes pour les secteurs économiques et la population
en général. Les incidences se concentrent souvent dans les pays à faibles
revenus et dans les régions affichant des niveaux de développement peu élevés,
en particulier les zones rurales, en raison d'un taux inférieur de mise en
œuvre des réglementations relatives à l’eau potable et au traitement des eaux
usées, de l’application peu rigoureuse ou de l'absence de planification de
l'utilisation des sols dans les zones sujettes aux inondations, et d’un accès
plus limité aux technologies et au savoir-faire permettant d'économiser l'eau.
En outre, l'accès à l'eau potable et l'assainissement de l’eau doivent être
pris en considération dans le cadre des droits de l’homme. 3. Objectifs Le plan d’action présente la réponse politique aux problèmes
décrits ci-dessus. Sa finalité à long terme consiste à garantir la
disponibilité d'une eau de bonne qualité en vue d'une utilisation durable et
équitable de l'eau. Cette réponse prend en considération les trois
dimensions de la stratégie Europe 2020 (croissance intelligente, durable et
inclusive). Pour atteindre l'objectif fixé, il est nécessaire de mettre en
œuvre, au niveau de l'UE, une approche équilibrée, qui porte en particulier
sur: ·
le bon état des eaux de l'UE d'ici à 2015 en règle
générale, ou au plus tard d'ici à 2027 pour certaines masses d'eau
couvertes par les dérogations à la DCE; ·
la réduction du stress hydrique en tenant compte de la
nécessité de maintenir les flux écologiques à un niveau compatible avec la
réalisation des objectifs de la DCE; ·
la réduction de la vulnérabilité au changement climatique
et aux phénomènes extrêmes. En ce qui concerne le stress hydrique et la vulnérabilité,
il y a lieu d’établir des objectifs concrets à l’échelle du bassin
hydrographique et de les intégrer dans le deuxième cycle de plans de gestion
des bassins hydrographiques. Quatre séries d'objectifs spécifiques qui reflètent les
quatre catégories de problèmes liés à la gestion de l’eau susmentionnés ont été
établies, à savoir: –
accroître l'utilisation d'instruments économiques pour une
meilleure répartition des ressources et une meilleure internalisation des coûts
externes; –
promouvoir l’intégration de l’eau dans les politiques
sectorielles pour garantir une meilleure assimilation des mesures de
rétention naturelle des eaux, des mesures d'utilisation rationnelle de
l'eau dans les bâtiments et les équipements, la réutilisation de l'eau,
et les instruments nécessaires pour réduire les fuites au niveau des
infrastructures d'approvisionnement en eau; –
parvenir à une gouvernance plus efficace de l’eau et des
relations de travail efficaces entre les institutions, et intégrer pleinement les
questions relatives à la qualité de l’eau, la quantité et l'hydromorphologie
dans la gestion de l'eau; –
améliorer les connaissances et les instruments dont disposent les
responsables de la gestion de l'eau, pour permettre une prise de décision
efficace et réduire la charge administrative. 4. Options stratégiques Les options stratégiques évaluées qui figurent dans le plan
d’action sont destinées à fournir aux États membres un ensemble d’instruments
pour soutenir la mise en œuvre des mesures les plus pertinentes; elles
proposent quatre approches différentes: –
Une première série d’options consiste en une approche volontaire,
qui comprend la mise au point d'une gamme d’instruments différents et
l’élaboration d’orientations à l’appui d’une gestion pratique de l'eau à
l’échelle de l’UE et des bassins hydrographiques. –
Une deuxième série d'options est regroupée dans l’approche
réglementaire, dont le but est de réaliser un grand nombre d’objectifs
similaires pour soutenir la gestion pratique de l'eau, mais par la voie
législative. –
D’autres options visent à exploiter pleinement l’éventuelle conditionnalité
appliquée aux fonds relevant du CCA (FEDER, Fonds de cohésion, Feader) pour
la période ultérieure à 2013 et pour le financement du premier pilier de
la PAC, conformément aux propositions de la Commission sur la réforme de la PAC
et sur le cadre financier pluriannuel (CFP). –
Enfin, d’autres options visent à garantir la priorité à une
gestion durable de l'eau dans les dépenses des Fonds relevant du CCA et dans
les prêts de la BEI. Cette option n'entraîne aucun changement de la politique
actuelle du cadre financier pluriannuel proposé par la Commission, mais elle ne
pourra se concrétiser que si les priorités dans le domaine de l’eau sont
intégrées par les États membres dans la programmation et la planification des
dépenses. Trente‑sept
options stratégiques ont été définies pour les quatre catégories de problèmes
et les douze questions clés mentionnées plus haut. Cette liste préliminaire
d'options a été soumise à la consultation du public et des parties prenantes et
a fait l’objet d’un examen plus approfondi afin de déterminer la série
d’options privilégiées. Les 37 options sont présentées ci-dessous et sont mises
en relation avec l’objectif spécifique auquel elles répondent et avec
l'approche politique dans laquelle elles s’intègrent. Tableau 1:
Liste des options examinées dans l’analyse d’impact – les options inscrites en
rouge et soulignées sont retenues || Approches Objectif spécifique || a) volontaire || b) Règlement || c) Conditionnalité || d) Financement prioritaire 1 Tarification || Orientations pour les systèmes d'échange || Sans objet || Inclusion dans les règles de conditionnalité du premier pilier de la PAC || Sans objet 2 Comptage || Utilisation du GMES || Modification de la DCE || Inclusion dans les règles de conditionnalité du premier pilier de la PAC || Sans objet 3 Étiquetage des biens échangés sur le marché mondial || Étiquetage facultatif || Étiquetage obligatoire || Sans objet || Sans objet 4 Mesures de rétention naturelle de l'eau || Orientations dans le cadre de la stratégie commune de mise en œuvre || Modification de la DCE || Dans le cadre de règles de mise en œuvre relevant du CCA || Dans le cadre du CCA et des prêts de la BEI 5.1 Équipements/produits liés à l'eau || Étiquetage facultatif || Étiquetage obligatoire Inclusion dans le programme de travail sur l'éco-conception[1] || Sans objet || Sans objet 5.2 Bâtiments || Notation facultative || Notation obligatoire Exigences minimales Directive || Sans objet || Sans objet 6 Fuites || Orientations || Sans objet || Sans objet || Dans le cadre du CCA et des prêts de la BEI 7 Réutilisation de l’eau || Orientations dans le cadre de la stratégie commune de mise en œuvre Norme CEN || Règlement || Sans objet || Dans le cadre du CCA et des prêts de la BEI 8 Gouvernance || Révision par des pairs || Modification de la DCE Modification de la directive ESE || Sans objet || Sans objet 9 Fixation des objectifs || Orientations dans le cadre de la stratégie commune de mise en œuvre || Modification de la DCE || Sans objet || Sans objet 10 Planification des sécheresses || Recommandation || Modification de la DCE Directive sur la sécheresse || Sans objet || Sans objet 11 Coûts et bénéfices || Orientations dans le cadre de la stratégie commune de mise en œuvre || Modification de la DCE || Sans objet || Sans objet 12 Diffusion des connaissances || Poursuite du développement du système WISE || Révision des exigences légales en matière de rapports & de statistiques || Sans objet || Sans objet 5. Déterminer la série d’options privilégiées et les
incidences L'évaluation des options peut être considérée comme un
«screening» des diverses approches pour chacun des douze problèmes recensés.
Sur la base de l'évaluation réalisée, il apparaît que, dans la plupart des cas,
les options les plus appropriées entrent dans le cadre d'une approche
d'orientation. L'approche réglementaire est recommandée pour trois problèmes
seulement (l'utilisation rationnelle de l'eau dans les équipements/produits
liés à l’eau, la réutilisation de l'eau et la diffusion des connaissances),
étant donné que le contexte stratégique actuel, notamment en ce qui concerne la
mise en œuvre de la DCE et du CFP, vise à reporter à plus tard la plupart des
options stratégiques en matière de réglementation et de conditionnalité. Les
options privilégiées sont celles qui sont inscrites en rouge et soulignées dans
le tableau 1. Il convient de préciser que les éléments qui entraîneraient
des modifications législatives ne seront pas proposés en même temps que le plan
d'action, mais feront l’objet d’une analyse plus approfondie et ne seront
proposés que sur la base d’une analyse d’impact spécifique à cet instrument. Les orientations et les instruments proposés permettront
d’examiner l'interaction avec des instruments économiques spécifiques et
la meilleure manière d'intégrer ces derniers dans les plans de gestion des
bassins hydrographiques, des inondations et des sécheresses. Ils devraient
fournir des informations encourageant une utilisation accrue de ces
instruments. Toutefois, les mesures proposées ne sont pas contraignantes, et
l’adoption de ce type d’instruments n'est pas garantie. La série de mesures proposées vise à promouvoir une plus
large intégration de l'eau dans les politiques sectorielles au moyen
d'orientations, d’une meilleure planification et d’instruments plus performants
permettant de fixer des objectifs et couvrant les différents aspects de
l'intégration sectorielle. Ces mesures permettront de mieux prendre en compte
les problèmes liés à la gestion de l'eau lors de la procédure de sélection de
projets applicable au financement au titre de la PAC et de la politique de
cohésion. Il n'existe cependant aucune garantie que les mesures seront mises en
œuvre, étant donné que la mise en œuvre continue à se faire à titre volontaire. Les orientations incluses dans la série de mesures
proposées, notamment les systèmes d’échange et les bilans
hydrologiques/objectifs, ainsi que le système de révision par des pairs
envisagé, permettraient d’examiner l’efficacité de la gouvernance dans
la planification des ressources en eau en vue d'améliorer la transparence et
l'efficacité du processus décisionnel. Des charges inutiles découlant des
exigences actuelles en matière de rapports au titre de la législation
européenne sur l'eau seraient supprimées. La série de mesures proposées comprend un vaste éventail
d'orientations et de nouveaux instruments pour répondre aux besoins les plus
urgents auxquels doivent faire face les responsables de la gestion de l'eau.
Les informations sur les bilans hydrologiques et les flux écologiques
permettraient de combler les lacunes les plus importantes dans les connaissances
dont les responsables de la gestion de l'eau ont besoin. Des plateformes
d’information et une communication d’informations de qualité supérieure au
niveau de l’UE faciliteraient l’accès à des données actualisées et davantage
interopérables, afin de permettre de prendre des décisions en matière de
gestion de l’eau et d’élaborer des politiques de manière plus efficace à
l’échelle de l'UE, au niveau national et au niveau des bassins hydrographiques.
Toutefois, il s’agit d’une action volontaire. La série de mesures proposées améliore l'efficacité de la
politique de l’UE dans le domaine de l'eau en comblant les lacunes dans les
connaissances, en améliorant la gouvernance et en concentrant les exigences en
matière de rapports sur la réduction de la charge administrative. Elle laisse
la liberté d’adapter les instruments aux situations où le rapport
coût/efficacité est élevé. Les éventuelles propositions de modification des
exigences légales en matière de rapports sur l’eau permettraient d'éliminer les
problèmes actuels de cohérence. La série de mesures proposées aurait pour effet
d’accroître la cohérence entre les politiques de l’UE (en particulier en ce qui
concerne la PAC, la cohésion, la santé et l'énergie). La série de mesures proposées contribuera à résoudre les
problèmes relatifs à l'état écologique des eaux de l'UE, au stress hydrique et
à la vulnérabilité face aux phénomènes extrêmes. Les travaux de modélisation
entrepris pour le plan d’action, ainsi que l'évaluation des différentes
mesures, fournissent des éléments permettant d'évaluer les incidences
économiques, environnementales et sociales de la mise en œuvre au niveau de
l’UE des diverses catégories de mesures, notamment les gains d'efficacité dans
l’ensemble de l’économie grâce aux mesures de gestion de l'utilisation du sol,
à une utilisation plus rationnelle de l'eau et à la garantie de la
disponibilité d'eau propre. Toutefois, les effets réels des mesures ne seront
perceptibles qu’au niveau de chacun des 110 bassins hydrographiques de l’UE,
qui constituent le niveau d’analyse pertinent. Les instruments mis au point
dans le cadre du plan d’action (bilans hydrologiques, modélisation
hydro-économique, base de données des mesures) aideront les États membres à
réaliser cette analyse lors de l'élaboration des prochains plans de gestion des
bassins hydrographiques et à choisir la combinaison de mesures la plus
appropriée. 6. Suivi et évaluation La mise en œuvre et le suivi du plan d’action reposeront sur
la stratégie commune de mise en œuvre de la DCE[2] en tant que plateforme.
La mise en œuvre s’effectuera en deux phases qui correspondent aux deux
prochaines périodes de la stratégie commune de mise en œuvre: ·
au cours de la première phase (2013-2015), l'objectif sera
d'influer sur l'élaboration des prochains plans de gestion des bassins
hydrographiques, à soumettre par les États membres d'ici la fin de 2015, et
de renforcer la base de connaissances et les instruments qui soutiendront
l’évaluation de ces plans et la révision de la directive-cadre sur l’eau; ·
la deuxième phase (2016-2018) sera consacrée à l’évaluation de
ces plans et à la préparation de la révision de la directive-cadre sur l’eau. Un tableau de bord du plan d'action sera mis au point
afin de contrôler la mise en œuvre des propositions du plan d’action et
d’évaluer les progrès réalisés. Il sera examiné chaque année par le groupe de
coordination stratégique de la stratégie commune de mise en œuvre et par les
responsables de la gestion de l'eau. [1] L'inclusion
des dispositifs utilisant de l’eau a été discutée dans le cadre du plan de
travail de la directive sur l’éco-conception pour la période 2012-2014. [2] Http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/objectifs/implementation_en.htm.