DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

que acompaña al documento

Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones

Una asociación del Espacio Europeo de Investigación reforzada en pos de la excelencia y el crecimiento (Texto pertinente a efectos del EEE)

1.           Introducción

El Espacio Europeo de Investigación (EEI) es un espacio de investigación unificado abierto al mundo y basado en el mercado interior, en el que circulan libremente los investigadores, el conocimiento científico y la tecnología y a través de cual la Unión y sus Estados miembros consolidarán sus bases científicas y tecnológicas, así como su competitividad y su capacidad para abordar colectivamente los grandes retos.

El EEI, iniciado en marzo de 2000, se ha convertido en uno de los objetivos fundamentales de la Unión desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa[1]. En la iniciativa emblemática de 2010 «Unión por la innovación» (UI)[2] de la estrategia Europa 2020[3] se anunció un marco del EEI, junto con medidas de apoyo. En dos ocasiones (febrero de 2011 y marzo de 2012), el Consejo Europeo solicitó que el EEI quedase completado a más tardar en 2014.

En un contexto de crisis económica, existe una necesidad urgente de investigación y de soluciones basadas en la investigación y la promoción de la excelencia científica en las regiones y países para favorecer el crecimiento económico. Completar el EEI contribuirá a superar los efectos negativos que sobre la eficacia de la investigación en Europa tienen la concepción y aplicación fragmentadas de las políticas y actividades de investigación.

2.           Definición del problema

2.1.        Principales barreras que obstaculizan el rendimiento de la investigación en el EEI

La UE sigue siendo uno de los protagonistas de la escena internacional de la investigación y desarrollo (I+D), pero se enfrenta a una serie de retos cruciales, como la crisis financiera, el escaso crecimiento económico y el envejecimiento de la población, que exigen respuestas urgentes.

La iniciativa emblemática de la UE para fomentar el crecimiento y el empleo «Unión por la innovación» establece un completo programa para garantizar que las ideas innovadoras puedan convertirse en productos y servicios, siendo la investigación uno de los componentes principales de dicho programa. Europa invierte ciertamente demasiado poco en investigación, si se compara con sus principales competidores (1,9 % del PIB en 2008, frente a un 2,5 % en los Estados Unidos). La producción de conocimientos se concentra en un número relativamente pequeño de Estados miembros. La investigación europea no incide suficientemente en los campos punteros (por ejemplo, tecnologías de la información y la comunicación, nanotecnología, biotecnología, biología molecular, genética) que pueden generar revoluciones tecnológicas. No se estimula, pues, la innovación, que es esencial para la mejora de la competitividad y el atractivo de la economía europea.

La investigación en Europa está estructurada de una forma muy variable y fragmentada. El Espacio Europeo de Investigación (EEI) intenta superar la fragmentación y crear unas condiciones óptimas para investigar en Europa. Desde 2000, la Unión Europea y los Estados miembros han progresado conjuntamente para hacer realidad el EEI, pero siguen existiendo varios obstáculos.

Competencia insuficiente en los sistemas nacionales de investigación: La competencia limitada entre las instituciones de investigación y las universidades conduce a una especialización insuficiente. No se crean, pues, las condiciones adecuadas para la mejora de la calidad científica. La proporción de la financiación pública asignada a través de convocatorias abiertas de propuestas de investigación varía entre el 20 y el 80 %, con un promedio del 40 %. La evaluación de los investigadores y de las propuestas de investigación no se basa en normas comparables entre países.

Permanencia de ciertos obstáculos para la cooperación y la competencia paneuropeas: Los obstáculos se deben a la escasa compatibilidad e interoperabilidad de los programas de investigación nacionales. No hay suficiente flexibilidad para que los programas nacionales puedan cooperar a través de las fronteras ni para facilitar el acceso a las grandes infraestructuras de investigación de interés europeo, así como a las infraestructuras de investigación paneuropeas. Esto significa que Europa no está aprovechando las oportunidades de mejorar la calidad y el impacto de su investigación.

Persistencia de las distorsiones entre los mercados nacionales de personal investigador: Los obstáculos se deben principalmente a los diferentes planteamientos sobre la contratación basada en el mérito, la autonomía institucional, la no aplicación de las mejores prácticas a la hora de diseñar las estrategias de recursos humanos de los investigadores y de promover la movilidad de los investigadores, así como las condiciones de trabajo poco atractivas para los investigadores jóvenes y los investigadores extranjeros. También se aplican condiciones diferentes a la transferencia de las subvenciones y al acceso a ellas. Esto reduce la movilidad de los investigadores y sus oportunidades de carrera.

Progresos limitados en materia de igualdad entre hombres y mujeres y en la dimensión de género en los contenidos de la investigación: No todos los Estados miembros aplican políticas encaminadas a aprovechar el talento de las investigadoras y de la inclusión de la dimensión de género en los contenidos de la investigación y, análogamente, no todas las organizaciones de partes interesadas aplican planes de acción para lograr la igualdad entre mujeres y hombres. Este hecho mina la calidad y la pertinencia de la investigación europea, al no aprovecharse plenamente la diversidad del potencial de los recursos humanos científicos, con los consiguientes efectos sociales y económicos adversos.

Circulación restringida y acceso desigual al conocimiento científico: Los Estados miembros no están igual de avanzados en el apoyo a las políticas de acceso abierto que podrían ayudar a reducir las asimetrías de información. Una serie de barreras impide a los investigadores acceder sin fisuras a los servicios electrónicos de investigación, entre ellas las diferentes políticas nacionales de «uso» de las infraestructuras electrónicas de investigación financiadas con fondos públicos. La transferencia de conocimientos entre las instituciones públicas de investigación y el sector privado es aún insuficiente en comparación con los Estados Unidos. Esto afecta a la calidad científica, así como a los resultados económicos obtenidos de la I+D en los sectores tanto público como privado.

2.2.        Derecho de la UE a actuar, subsidiariedad y valor añadido de la UE

Con arreglo al Tratado, la política de investigación es una competencia compartida entre los Estados miembros y la Unión. El artículo 179 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) establece el derecho de la Unión a crear las condiciones necesarias para realizar el Espacio Europeo de Investigación. El artículo 182, apartado 5, del TFUE prevé el uso del procedimiento legislativo con miras a establecer las medidas necesarias para la realización del Espacio Europeo de Investigación.

La realización del EEI no cuestiona la soberanía de los Estados miembros. En el EEI, los sistemas nacionales de investigación no desaparecen, sino que colaboran de manera abierta. Las opciones políticas seleccionadas respetan el principio de subsidiariedad en la medida en que la Unión está mejor situada que los Estados miembros para identificar ámbitos de actuación, habida cuenta de la persistencia de las barreras y de los limitados progresos observados doce años después de la puesta en marcha del EEI. El valor añadido europeo se demuestra por varios conceptos. En primer lugar, se logrará una asignación óptima de las actividades –en caso necesario– a través de la coordinación de enfoques, la mejora de la eficacia de los sistemas de investigación y la reducción de la duplicidad innecesaria de esfuerzos. En segundo, se espera que la realización del EEI aporte igualdad de oportunidades y masa crítica, posibilitando así la creación de unas condiciones que permitan colaborar a los equipos de investigación más productivos y ser competitivos internacionalmente. En tercero, el impulso europeo maximiza la posibilidad de completar el EEI a corto plazo, dada la persistencia de los obstáculos nacionales anteriormente mencionados. En cuarto lugar, el nivel de la Unión Europea es el óptimo para evaluar objetivamente si se consiguen progresos, si son proporcionados y si hacen falta nuevas medidas para mejorar la situación.

3.           Objetivos políticos

El objetivo político fundamental del Espacio Europeo de Investigación es aumentar el rendimiento, la excelencia y el impacto del sistema europeo de I+D. De este modo se contribuirá a que la UE regrese a la senda del crecimiento económico al impulsar la excelencia científica y la investigación, apoyar la innovación e incrementar el atractivo de la UE como lugar para investigar.

El objetivo de la Comunicación es identificar y promover acciones que garanticen que en 2014 a más tardar se den las condiciones adecuadas para mejorar la eficacia de los sistemas de investigación europeos.

Estas condiciones harán posibles: 1. una mayor eficacia de los sistemas nacionales; 2. un nivel óptimo de cooperación y competencia transnacionales; 3. un mercado del personal investigador más abierto; 4. igualdad de género e integración de la perspectiva de género en la investigación; y 5. una circulación y transferencia óptimas de los conocimientos científicos, en particular a través del EEI digital.

4.           Opciones políticas

Opción 1: No introducir cambios (opción Business-as-usual o BAU): Esta opción implicaría el mantenimiento de las políticas actuales, sin más esfuerzo nacional ni europeo por eliminar los obstáculos. El acontecimiento más importante sería la adopción y ejecución en 2014 de Horizonte 2020, posiblemente con un mayor presupuesto dedicado a las actividades de investigación e innovación transfronterizas.

Opción 2: Asociación reforzada para el EEI: Se invitará a los Estados miembros a llevar a cabo reformas estructurales voluntarias. Las organizaciones de partes interesadas en la investigación se comprometerían también a adoptar medidas para hacer realidad el EEI. La Comisión propondría diferentes tipos de medidas (tales como Recomendaciones) a fin de llevar a término el EEI y acompañar a los socios en la consecución de los objetivos. La Comisión evaluaría los progresos cada año, determinando en qué ámbitos sería necesario introducir más cambios.

Opción 3: Medidas jurídicas sectoriales para el EEI: Esta opción incluiría una serie de medidas jurídicas vinculantes propuestas por la Comisión en varios ámbitos (es decir, sectores temáticos) según procediera. Además, la actuación voluntaria de los Estados miembros complementaría las medidas jurídicas, abordando aquellos sectores en los que los Estados miembros y las partes interesadas estén mejor situados para afrontar determinados obstáculos importantes.

Opción 4: Una Directiva marco sobre el EEI: Esta opción consistiría en un enfoque jurídico global que revestiría la forma de una Directiva marco que contendría medidas jurídicamente vinculantes, pudiendo los Estados miembros elegir los medios apropiados para alcanzar los resultados exigidos por ella.

5.           Análisis de los impactos y comparación de las opciones políticas

Las opciones políticas proponen diferentes mecanismos para eliminar los obstáculos y promover unos sistemas de investigación más eficaces. Se espera que estas opciones logren efectos similares (por ejemplo, impactos económico, social y ambiental, excelencia de la investigación y resultados) una vez completado el EEI. Las principales diferencias entre ellas en términos de impacto estriban en el plazo de obtención de los resultados esperados, los costes de ejecución que conllevan y el grado de aceptación por parte de los Estados miembros y los interesados.

Recuadro 1: Impactos globales de la eliminación de los obstáculos para llevar a término el EEI

Impactos económicos: Los sectores público y privado de todos los Estados miembros se beneficiarán de la mayor eficacia derivada de: la asignación de más fondos a los mejores investigadores; la mayor cooperación entre los Estados miembros; las mejores soluciones a los retos sociales; el aumento de la calidad y la pertinencia de la investigación a través de una mejor consideración de la dimensión de género en todo el proceso de investigación; un mejor uso de los investigadores formados disponibles, en particular de las mujeres; y un mejor acceso de los sectores público y privado a los conocimientos en todo lugar, especialmente en las regiones menos avanzadas. Si llevar a término el EEI significa reasignar fondos nacionales a una investigación coordinada a escala transnacional, esto podría redundar en beneficio de la economía (0,25 % de crecimiento adicional del PIB) y mercado laboral (323 000 puestos de trabajo adicionales) de la UE en 2030. No obstante, las administraciones de los Estados miembros y las empresas tendrán que sufragar ciertos costes, en función del tipo de obstáculos que deban eliminarse.

Merced al EEI se pondrá más énfasis en la sostenibilidad financiera de los campos científicamente sólidos y existirá una demanda coordinada para la prestación de servicios de investigación digitales interoperables y eficaces, lo que impulsaría el sector de las TIC y la innovación en TIC en la UE. El acceso abierto aportaría beneficios importantes a la mayor parte de los agentes y ahorros potenciales a muchas entidades.

Impactos sociales: Cabría esperar repercusiones positivas, tanto directas como indirectas, de un personal investigador excelente, que trabaja más eficazmente, y de una mayor cooperación en I+D. Las medidas en favor de un EEI digital beneficiarían a los investigadores de los Estados miembros y regiones más pequeños y menos avanzados. El EEI también tendría repercusiones positivas sobre los derechos fundamentales, en particular en lo que se refiere al respeto de la igualdad de género, la libertad de expresión y la libertad de las artes y las ciencias.

Impactos ambientales: Se abordarían conjuntamente los problemas de medio ambiente y se coordinaría mejor la investigación. Se evitarían así duplicidades innecesarias y, por lo tanto, aumentaría la eficiencia.

5.1.        Evaluación de las opciones

Opción 1: Subsistirían los obstáculos existentes, lo cual impediría el logro de una mayor eficiencia en los sistemas nacionales. Derivarían ciertos beneficios de la ejecución de Horizonte 2020. Esta opción no respondería al llamamiento del Consejo Europeo en favor de la realización del EEI, ni tampoco a las expectativas de las partes interesadas.

Opción 2: Cabría esperar avances sustanciales, aunque posiblemente desiguales, para 2014. Los Estados miembros eliminarían los obstáculos en las áreas en las que fuera más necesario, con una baja carga administrativa. Movilizarían a las partes interesadas —organizaciones financiadoras y ejecutoras de la investigación — para que contribuyeran a la realización del EEI. En este momento existe consenso, en particular entre los Estados miembros, en utilizar medidas voluntarias para llevar a término el EEI. Esta opción respondería a las expectativas de los Estados miembros.

Opción 3: Esta opción implicaría un avance lento y desigual hacia la realización del EEI para 2014, pero se producirían importantes avances a largo plazo en los ámbitos en donde se hubieran adoptado medidas legislativas (y cuando se hubiera hecho). La implantación se retrasaría al menos hasta 2017, e impondría una pesada carga a las administraciones nacionales y a la Comisión. La mayoría de los Estados miembros no ha manifestado un decidido apoyo a la legislación en este ámbito, por lo que sería muy difícil conseguir que el Consejo adoptara esta opción.

Opción 4: Esta opción permitiría obtener los mejores resultados, pero solo a largo plazo si se adopta legislación. Se necesitaría tiempo para llevar a cabo una evaluación completa de la situación existente a fin de desarrollar los principios y mecanismos que deberían incluirse en el marco general, que se presentaría en 2013/14. La negociación de todas las medidas resultaría onerosa en tiempo y esfuerzo y la aplicación operativa de las mismas se retrasaría hasta después de 2017 como muy pronto. Impondría cargas muy pesadas a las administraciones públicas y a la Comisión. Al igual que en la opción anterior, sería muy difícil conseguir que el Consejo la adoptara.

5.2.        Elección de la opción política preferida

La opción 2 «Asociación reforzada para el EEI» es la única que permite avanzar decididamente hacia la realización del EEI antes de 2014 y la que supondría un menor coste. Además, esta opción incluye el desarrollo de un sistema de evaluación que ayudaría a definir futuras actuaciones. Por tanto, la opción preferida es «Asociación reforzada para el EEI».

6.           Seguimiento y evaluación

Se establecerá un mecanismo de seguimiento del EEI para evaluar los progresos realizados por los Estados miembros y las organizaciones de partes interesadas en relación con una serie de indicadores relacionados con las acciones incluidas en la opción seleccionada. Partiendo de los informes de los Estados miembros sobre las medidas que conducen hacia el EEI, la Comisión presentará en septiembre de cada año un informe sobre la situación del EEI.

Este informe evaluará las medidas tomadas y podrá incluir recomendaciones. Su propósito es servir de base para las orientaciones políticas que la Comisión propondrá al Consejo de Competitividad, así como para los debates en el marco del Foro de partes interesadas en el EEI. También podría contribuir a la encuesta anual sobre el crecimiento, que inspira las reformas nacionales de los Estados miembros en el contexto del Semestre Europeo, o para identificar acciones legales.

[1]               El artículo 179, apartado 1, del TFUE establece que: «La Unión tendrá por objetivo fortalecer sus bases científicas y tecnológicas, mediante la realización de un espacio europeo de investigación en el que los investigadores, los conocimientos y las tecnologías circulen libremente (…)».

[2]               COM(2010) 546 final.

[3]               COM(2010) 2020 final.