Comunicação da Comissão — Critérios de análise da compatibilidade de auxílios estatais à formação sujeitos a notificação individual

2009/C 188/01

1. INTRODUÇÃO

1. O Conselho Europeu de Lisboa de Março de 2000 fixou como objectivo estratégico tornar a União Europeia na economia baseada no conhecimento mais dinâmica e competitiva do mundo. Nas conclusões de Lisboa, sublinhava-se o papel central da educação e da formação como os principais instrumentos de reforço do capital humano e do seu impacto a nível do crescimento, da produtividade e do emprego. A formação tem geralmente efeitos externos positivos para a sociedade em geral, pois aumenta a reserva de trabalhadores qualificados a que as empresas podem recorrer, reforça a competitividade da economia e promove uma sociedade do conhecimento com capacidade para enveredar pela via de um desenvolvimento mais inovador.

2. As empresas podem, porém, prestar formação a um nível inferior ao que seria socialmente óptimo se os trabalhadores puderem mudar facilmente de emprego e outras empresas forem beneficiadas pela contratação de trabalhadores que receberam formação prestada pela entidade empregadora anterior. Esta situação coloca-se, nomeadamente, no caso da formação orientada para a aquisição de competências transferíveis entre empresas. Os auxílios estatais podem contribuir para criar incentivos adicionais que levem as entidades empregadoras a prestar formação a um nível socialmente desejável.

3. A presente Comunicação fixa directrizes relativamente aos critérios que a Comissão aplicará na apreciação das medidas de auxílio à formação. Estas directrizes destinam-se a conferir transparência às decisões da Comissão e à sua fundamentação, bem como a assegurar a previsibilidade e a segurança jurídica. Nos termos do n.o 1, alínea g), do artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 800/2008 de Comissão, de 6 de Agosto de 2008, que declara certas categorias de auxílios compatíveis com o mercado comum, em aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado (Regulamento geral de isenção por categoria) [1]. Todos os auxílios individuais à formação, concedidos numa base ad hoc ou a título de um regime de auxílios, estarão sujeitos às presentes directrizes, sempre que o seu equivalente-subvenção ultrapasse 2 milhões de euros por projecto de formação.

4. Os critérios estabelecidos nas directrizes não serão aplicados automaticamente. O nível da apreciação da Comissão e o tipo de informações de que terá necessidade serão proporcionais ao risco de distorção da concorrência. Por outro lado, o âmbito da análise dependerá da natureza do caso.

2. EFEITOS POSITIVOS DO AUXÍLIO

2.1. Existência de deficiências do mercado

5. Os trabalhadores qualificados contribuem para aumentar a produtividade e a competitividade das empresas. Contudo, as entidades empregadoras e os trabalhadores podem não investir suficientemente na formação, por várias razões. Os trabalhadores podem limitar os seus investimentos em formação se tiverem pouca propensão para assumir riscos, se experimentarem restrições financeiras ou se tiverem dificuldade em dar a conhecer a futuros empregadores o nível de competências adquiridas.

6. As empresas podem abster-se de prestar formação à sua mão-de-obra ao nível que seria óptimo para a sociedade em geral. Esta situação é devida a uma deficiência do mercado relacionada com as externalidades positivas da formação e as dificuldades em rentabilizar os fundos gastos com a formação se os trabalhadores puderem mudar facilmente de entidade empregadora. As empresas poderão investir menos em formação se recearem que, depois de ter recebido formação, o trabalhador saia da empresa antes de esta ter podido recuperar o seu investimento. As empresas podem ter relutância em prestar formação suficiente aos seus trabalhadores, a menos que a formação seja rapidamente recompensada ou seja adaptada especificamente às necessidades da empresa em causa, ou ainda se o contrato de trabalho não contiver cláusulas que impeçam o trabalhador de sair da empresa antes de os custos da formação terem sido amortizados ou que imponham a obrigação de reembolsar as despesas de formação (ou parte delas).

7. O subinvestimento na formação pode verificar-se inclusive nos casos em que a empresa pode recuperar totalmente o investimento, mas em que os benefícios específicos para a empresa são inferiores aos benefícios para a sociedade em geral. As acções de formação podem conduzir a externalidades positivas, nomeadamente se a formação melhorar as qualificações transferíveis, ou seja, as qualificações que podem ser utilizadas em mais do que uma empresa. Em contrapartida, a formação específica só gera ganhos de produtividade para uma empresa específica, que pode apropriar-se facilmente desses ganhos [2]. Assim, a possibilidade de ocorrerem externalidades positivas na formação específica são menos pronunciadas do que no caso da formação geral.

8. Quando as empresas têm de incorrer em custos mais elevados com a formação de trabalhadores desfavorecidos ou com deficiência [3], sem a garantia de que irão retirar as vantagens correspondentes, podem ser incentivadas a prestar menos formação a esses grupos. Porém, é de esperar que a formação prestada a trabalhadores desfavorecidos ou com deficiência produza externalidades positivas para a sociedade em geral [4].

9. Os Estados-Membros devem demonstrar que existe uma deficiência de mercado que justifica o auxílio. Na sua análise, a Comissão terá em consideração, entre outros, os seguintes elementos:

1. Natureza da formação: se é específica ou geral, nos termos do artigo 38.o do Regulamento (CE) n.o 800/2008. Um projecto de formação pode incluir simultaneamente uma vertente de formação geral e uma vertente de formação específica. A formação geral gera mais externalidades positivas.

2. Carácter transferível das qualificações adquiridas através da formação. Quanto mais facilmente transferíveis forem as qualificações, maior será a probabilidade de que sejam geradas externalidades positivas. Considerar-se-á que a formação confere qualificações transferíveis quando, por exemplo:

a) as acções de formação são organizadas conjuntamente por empresas independentes ou são acções de formação em que se podem inscrever trabalhadores de diferentes empresas;

b) as acções de formação são certificadas, conferem um diploma reconhecido ou são validadas pelas autoridades ou instituições públicas;

c) as acções de formação são dirigidas às categorias de trabalhadores que se caracterizam por uma elevada rotação, na empresa e no sector em causa;

d) a formação pode ser valiosa para o trabalhador para além do seu emprego actual (tarefas futuras noutra empresa, vida social, bem-estar, etc.).

3. Participantes nas acções de formação: a inclusão de certas categorias de trabalhadores desfavorecidos ou com deficiência pode aumentar as externalidades positivas da formação.

2.2. O auxílio estatal como instrumento político adequado

10. O auxílio estatal não é o único instrumento político de que os Estados-Membros dispõem para promover a formação. A formação é prestada na sua maior parte através dos sistemas de ensino (por exemplo, universidades, escolas, formação profissional prestada ou patrocinada pelas autoridades públicas). As próprias pessoas podem também seguir acções de formação por sua iniciativa, com ou sem o apoio das suas entidades empregadoras.

11. Considera-se que constituem um instrumento adequado as medidas de auxílio relativamente às quais o Estado-Membro teve em conta outros meios de acção e para as quais foram estabelecidas as vantagens de optar por um instrumento selectivo como a concessão de um auxílio estatal a uma empresa específica. A Comissão terá em conta, nomeadamente, qualquer avaliação de impacto da medida prevista que o Estado-Membro possa ter efectuado.

2.3. Efeito de incentivo e necessidade do auxílio

12. Os auxílios estatais à formação devem contribuir para uma alteração do comportamento do beneficiário, de modo a que este preste um maior número de acções de formação e/ou de melhor qualidade do que seria o caso na ausência do auxílio. Caso não se verifique esse aumento do volume ou melhoria da qualidade das actividades de formação previstas, considera-se que o auxílio não teve um efeito de incentivo.

13. O efeito de incentivo é identificado através de uma análise contrafactual, comparando os níveis de formação previstos com e sem o auxílio. A maior parte das entidades empregadoras considera que é necessário prestar formação à sua mão-de-obra, a fim de garantir o bom funcionamento da sua empresa. Não se pode assumir que será sempre necessário um auxílio estatal à formação, nomeadamente no caso da formação específica.

14. Os Estados-Membros devem demonstrar à Comissão a existência de um efeito de incentivo e a necessidade do auxílio. Em primeiro lugar, o beneficiário deve ter apresentado um pedido de auxílio ao Estado-Membro em causa antes de iniciar o projecto de formação. Em segundo, o Estado-Membro deve demonstrar que o auxílio estatal estará na origem de um aumento da dimensão, da qualidade, do âmbito ou do leque de participantes do projecto de formação, em comparação com uma situação em que não exista auxílio. O volume adicional de formação disponibilizada através do auxílio pode ser demonstrado, por exemplo, pelo acréscimo do número de horas ou de cursos de formação, maior número de participantes ou transição da formação específica, adaptada a uma empresa, para a formação geral, ou ainda pelo aumento da participação de certas categorias de trabalhadores desfavorecidos ou com deficiência.

15. Na sua análise, a Comissão terá em consideração, entre outros, os seguintes elementos:

a) documentação interna relativa aos custos, orçamentos, participantes, conteúdo e calendário das acções de formação, em dois cenários: formação com auxílio e formação sem auxílio;

b) existência da obrigação jurídica de as entidades empregadoras prestarem um certo tipo de formação (por exemplo, em matéria de segurança): se essa obrigação existir, a Comissão concluirá normalmente que não existe um efeito de incentivo;

c) credibilidade do projecto apresentado, por exemplo, por referência e em comparação com os orçamentos de formação de anos anteriores;

d) relação entre o programa de formação e as actividades comerciais do beneficiário do auxílio: quanto mais estreita for essa relação, menos provável será o efeito de incentivo. Por exemplo, a formação sobre uma nova tecnologia introduzida num sector específico não terá provavelmente um efeito de incentivo, uma vez que as empresas não podem deixar de prestar formação à sua mão-de-obra sobre a nova tecnologia introduzida.

2.4. Proporcionalidade do auxílio

16. O Estado-Membro deve demonstrar que o auxílio é necessário e que o montante do auxílio se limita ao mínimo necessário para atingir o seu objectivo.

Os custos elegíveis devem ser calculados em conformidade com o artigo 39.o do Regulamento (CE) n.o 800/2008 e limitar-se aos custos das actividades de formação que não teriam sido levadas a cabo sem o auxílio;

Os Estados-Membros devem apresentar elementos comprovativos de que o montante do auxílio não ultrapassa a parte dos custos elegíveis de que a empresa não se pode apropriar [5]. De qualquer forma, as intensidades do auxílio não podem ultrapassar as estabelecidas no artigo 39.o do Regulamento (CE) n.o 800/2008, que serão aplicáveis aos custos elegíveis [6].

3. EFEITOS NEGATIVOS DO AUXÍLIO

17. Se o auxílio for proporcionado face ao objectivo a atingir, os efeitos negativos do auxílio serão provavelmente limitados e a análise destes efeitos poderá não ser necessária [7]. Porém, nalguns casos, mesmo quando o auxílio é necessário e proporcionado em relação ao objectivo de assegurar um aumento do volume de formação prestada por uma empresa específica, o auxílio pode estar na origem de uma alteração do comportamento do beneficiário que falseie significativamente a concorrência. Nestes casos a Comissão efectuará uma análise aprofundada das distorções da concorrência. O grau de distorção causado pelo auxílio pode variar em função das características do auxílio e dos mercados afectados [8].

18. As características do auxílio que podem afectar a probabilidade de se verificar uma distorção e o grau dessa distorção são as seguintes:

a) selectividade;

b) montante do auxílio;

c) repetição e duração do auxílio;

d) efeitos do auxílio para os custos da empresa.

19. Por exemplo, um regime de auxílios à formação utilizado para incentivar a maioria das empresas de um Estado-Membro a prestarem mais formação, elevando o montante total dos auxílios para um nível adequado, é susceptível de ter efeitos diferentes para o mercado do que um auxílio de montante elevado concedido a uma única empresa, para lhe permitir aumentar a formação ministrada. Este último auxílio é susceptível de ter um efeito de distorção da concorrência muito mais significativo, na medida em que os concorrentes do beneficiário do auxílio se tornarão menos competitivos [9]. A distorção será ainda maior se os custos de formação representarem uma percentagem elevada dos custos totais da empresa do beneficiário.

20. Na sua avaliação das características do mercado, que poderá dar uma ideia muito mais exacta do impacto provável do auxílio, a Comissão terá em consideração, entre outros aspectos:

a) a estrutura do mercado;

b) as características do sector ou da indústria.

21. A estrutura do mercado será avaliada com base na concentração do mercado, na dimensão das empresas [10], no grau de diferenciação dos produtos [11] e nas barreiras à entrada e à saída do mercado. As quotas de mercado e os rácios de concentração serão calculados depois de ter sido definido o mercado relevante. Regra geral, quando menor for o número de empresas, maior será a sua quota de mercado e menor será a intensidade previsível da concorrência [12]. Se o mercado afectado for concentrado, com fortes barreiras à entrada [13], e se o beneficiário do auxílio for um operador de primeiro plano nesse mercado, é mais provável que os concorrentes tenham de alterar o seu comportamento em resposta ao auxílio.

22. Na sua análise das características do sector, a Comissão terá também em conta, entre outros factores, a importância de uma mão-de-obra qualificada para as actividades da empresa, a existência de sobrecapacidade, o facto de se tratar de sectores em expansão, em fase de maturidade ou em declínio, as estratégias de financiamento da formação dos concorrentes (auxílios estatais, trabalhadores, entidades empregadoras). Por exemplo, os auxílios à formação num sector em declínio podem aumentar o risco de distorção da concorrência, ao manter em funcionamento uma empresa ineficiente.

23. Os auxílios à formação podem, em casos específicos, conduzir a distorções da concorrência relativamente a entrada e saída do mercado, efeitos sobre as trocas comerciais e exclusão do investimento em formação.

Entrada e saída no mercado

24. Num mercado competitivo, as empresas vendem produtos que proporcionam lucros. Ao alterar os custos, o auxílio estatal pode alterar a rendibilidade e, portanto, afectar a decisão da empresa de oferecer ou não um determinado produto. Por exemplo, um auxílio estatal que reduza custos correntes de produção, como os da formação do pessoal, tornará mais atraente e permitirá a empresas com menos capacidade comercial entrar no mercado ou colocar novos produtos, em detrimento de concorrentes mais eficientes.

25. A disponibilidade do auxílio estatal pode também afectar a decisão da empresa de se retirar do mercado em que opera. O auxílio estatal à formação pode reduzir o montante dos prejuízos e permitir que a empresa se mantenha no mercado durante mais tempo, o que pode significar que outras empresas mais eficientes que não recebem auxílios não são obrigadas a retirar-se do mercado em que opera.

Efeitos sobre as trocas comerciais

26. A concessão de auxílios à formação pode ter como resultado que alguns territórios beneficiem de condições de produção mais favoráveis. Esta situação pode ter por consequência uma deslocação dos fluxos comerciais em benefício das regiões que recebem estes auxílios.

Exclusão do investimento em formação

27. As empresas têm incentivos para investir em formação do pessoal, a fim de sobreviverem no mercado e de maximizarem os seus lucros. O montante de investimento em formação que uma empresa está disposta a investir em formação depende também do montante que é investido pelos seus concorrentes. As empresas que são subvencionadas pelo Estado podem reduzir o seu próprio investimento. Alternativamente, se o auxílio induzir o beneficiário do auxílio a investir mais, os concorrentes podem reagir reduzindo o seu próprio investimento em formação. Se, para atingir o mesmo objectivo, os beneficiários do auxílio ou os seus concorrentes investirem menos na presença do auxílio do que na sua ausência, o seu investimento privado na formação do pessoal é excluído pelo auxílio.

4. BALANÇO ECONÓMICO E DECISÃO

28. A última etapa da análise consiste em avaliar em que medida os efeitos positivos do auxílio superam os seus efeitos negativos. Esta análise será efectuada caso a caso. Para proceder a uma avaliação comparativa entre os efeitos positivos e negativos, a Comissão analisará esses efeitos e efectuará uma apreciação global do seu impacto nos produtores e consumidores, em cada um dos mercados afectados. A menos que esteja facilmente disponível informação quantitativa, a Comissão utilizará informação qualitativa para efeitos de avaliação.

29. É provável que a Comissão adopte uma posição mais positiva e, portanto, aceite um grau mais elevado de distorção da concorrência se o auxílio for necessário, bem dirigido para o objectivo pretendido e proporcionado, contribuindo para que uma empresa específica intensifique as suas actividades de formação e para que a sociedade seja mais beneficiada pela formação prestada do que o beneficiário do auxílio.

[1] JO L 214 de 9.8.2008, p. 3. No caso de um auxílio ad hoc à formação de montante inferior ao limiar de 2 milhões de euros, concedido a uma grande empresa, a Comissão aplicará mutatis mutandis os princípios definidos na presente Comunicação, se bem que de uma forma menos pormenorizada.

[2] Porém, as empresas podem também apropriar-se das externalidades da formação generalista, mediante cláusulas contratuais especiais que exijam que o trabalhador que recebeu formação permaneça na empresa durante um determinado período de tempo, depois de ter recebido a formação.

[3] O artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 800/2008 define o que se entende por trabalhadores desfavorecidos e com deficiência.

[4] Por exemplo, a sociedade valorizará mais do que a empresa a formação prestada aos jovens e aos trabalhadores menos qualificados, devido à produtividade mais baixa, subjectiva ou real, desses trabalhadores.

[5] Ou seja, a parte dos custos adicionais de formação que a empresa não pode recuperar, beneficiando directamente das qualificações adquiridas pelos seus trabalhadores através da formação.

[6] Ver também práticas actuais, por exemplo, C 35/2007, Auxílio à formação a favor da Volvo Cars em Gent, Decisão 2008/948/CE da Comissão de 23 de Julho de 2008 relativamente a medidas de auxílio da Alemanha à DHL e ao aeroporto Halle de Leipzig (JO L 346 de 23.12.2008, p. 1), e Decisão 2007/612/CE da Comissão de 4 de Abril de 2007 relativamente ao Auxílio C 14/06 a favor da General Motors Belgium em Antuérpia (JO L 243 de 18.9.2007, p. 71).

[7] Além disso, se o mercado de trabalho funcionasse de forma perfeita, os trabalhadores poderiam obter sempre um salário mais elevado graças às qualificações adquiridas através da formação e internalizar as externalidades positivas da formação.

[8] O auxílio pode afectar vários mercados, pois o impacto desse auxílio pode não se limitar aos mercados onde opera o beneficiário do auxílio, alargando-se a outros mercados como, por exemplo, os dos inputs.

[9] Observe-se, porém, que os auxílios à formação prestados a todo um sector de um Estado-Membro podem provocar uma distorção das trocas comerciais entre os Estados-Membros.

[10] A dimensão da empresa pode ser expressa em termos de quotas de mercado, bem como de volume de negócios e/ou emprego.

[11] Quanto menor for o grau de diferenciação dos produtos, maior será o efeito do auxílio para a rendibilidade dos concorrentes.

[12] Porém, observe-se que alguns mercados são competitivos, apesar de o número de empresas neles presentes ser reduzido.

[13] Observe-se, porém, que, por vezes, a concessão de um auxílio contribui para superar as barreiras à entrada no mercado e permite que novas empresas penetrem num mercado.

--------------------------------------------------