Avizul Comitetului Economic și Social European privind "Evoluția plăților compensatorii pentru zonele defavorizate începând cu anul 2010"

(2008/C 44/16)

La 16 februarie 2007, în conformitate cu articolul 29 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, Adunarea Plenară a Comitetului Economic și Social European a hotărât să elaboreze un aviz din proprie inițiativă cu privire la Evoluția plăților compensatorii pentru zonele defavorizate începând cu anul 2010.

Secțiunea pentru agricultură, dezvoltare rurală și protecția mediului, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 1 octombrie 2007. Raportor: dl Kienle.

În cea de-a 439-a sesiune plenară, care a avut loc la 24 și 25 octombrie 2007 (ședința din 24 octombrie), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 143 voturi pentru, 0 voturi împotrivă și 3 abțineri.

1. Concluzii și recomandări

1.1 Comitetul Economic și Social European este de părere că zonele cu handicapuri naturale necesită și merită o atenție specială pe plan politic și din punctul de vedere al opiniei publice. Acest lucru este valabil, fără excepție, și pentru categoria "alte zone defavorizate" (zone intermediare) menționată în prezentul aviz.

1.2 CESE consideră mijloacele destinate plăților compensatorii, cofinanțate de UE și statele membre, ca fiind un instrument indispensabil pentru conservarea spațiului rural și a agriculturii în localitățile deosebit de sensibile din punct de vedere economic, ecologic, dar și social.

1.3 Scopul plăților compensatorii depășește în mod clar cadrul conservării formelor tradiționale de exploatare agricolă. Compensarea dezavantajelor economice ale producătorilor agricoli ar trebui să constituie și în viitor modul determinant de abordare a zonelor defavorizate.

1.4 Pentru discuțiile viitoare din cadrul Comisiei Europene privind noua clasificare a zonelor eligibile, CESE recomandă ca UE să stabilească condițiile-cadru și metodele alternative de clasificare a zonelor. Alegerea sistemului de clasificare a zonelor și identificarea acestora ar trebui să rămână, în continuare, responsabilitatea statelor membre și a regiunilor.

1.5 CESE atrage atenția asupra faptului că acordarea acestor plăți de-a lungul timpului trebuie să fie mai fiabilă. În cazul unor eventuale modificări ale zonelor eligibile, trebuie să fie evitate întreruperile de ordin structural.

1.6 Pentru CESE, concepte precum "zone defavorizate" sau "plăți compensatorii" sunt foarte greu de explicat opiniei publice, ar fi așadar de dorit ca acestea să fie înlocuite.

2. Originea și istoricul avizului

2.1 Consiliul a invitat Comisia Europeană să prezinte în 2008 o propunere privind o nouă clasificare a categoriei "alte zone defavorizate" (zone intermediare), care urmează a fi puse în aplicare în 2010.

2.2 La 13 septembrie 2006, Comitetul Economic și Social European adoptase deja un aviz din proprie inițiativă privind perspectivele de viitor ale agriculturii în zonele cu handicapuri naturale specifice [1]. Acest aviz punea un accent puternic pe zonele insulare, montane și ultraperiferice, dar nu acoperea categoria "alte zone defavorizate (zone intermediare)" și nici "zonele cu handicapuri naturale specifice (zone mici)".

2.3 Astfel, CESE indicase în mod explicit că urma să abordeze subiectul acestor zone într-un aviz ulterior. Prezentul aviz din proprie inițiativă contribuie, prin urmare, la dezbaterea privind o eventuală nouă clasificare a zonelor defavorizate.

2.4 Raportul special nr. 4/2003 al Curții de Conturi Europene menționează necesitatea reexaminării clasificării zonelor defavorizate. Criticile formulate de către Curte privesc în special următoarele puncte: statele membre recurg la o mare diversitate de indicatori pentru a stabili dacă o zonă este defavorizată sau nu; nu există suficiente informații viabile privind rezultatele aplicării regimului de subvenții; noțiunea de "bune practici în materie de agricultură" nu este pusă în aplicare într-un mod coerent. Principalele concluzii ale Curții de Conturi se referă la clasificarea categoriei "alte zone defavorizate" și la diverse aspecte privind plățile compensatorii.

2.5 În noiembrie 2006, Direcția Generală Agricultură a Comisiei Europene a prezentat un raport de evaluare, elaborat la cererea Institutului European pentru Politică a Mediului (IEPM), privind situația plăților compensatorii acordate zonelor defavorizate.

3. Observații generale

3.1 Comitetul Economic și Social European consideră că zonele cu handicapuri naturale fac parte integrantă din "modelul agricol european". Zonele cu handicapuri naturale necesită o atenție specială, atât pe plan politic, cât și din punctul de vedere al opiniei publice, pentru a se putea lua măsuri specifice adaptate necesităților reale ale acestora.

3.2 Trebuie clasificate ca "zone defavorizate" acele zone în care exploatarea agricolă amenință să fie abandonată din cauza handicapurilor legate de condițiile locale. Această clasificare implică recunoașterea faptului că exploatarea agricolă durabilă este o condiție importantă pentru ca o zonă rurală să fie considerată atractivă. În cadrul multifuncționalității, producătorul agricol nu își exercită doar activitatea profesională, ci contribuie în același timp la dezvoltarea colectivității, conservând și întreținând peisajul.

3.3 CESE atrage atenția asupra faptului că noțiunea de "zone defavorizate" este extrem de ambivalentă, deoarece adeseori se vorbește aici despre regiuni cu o natură și un cadru natural deosebit de bogat și diversificat și cu deosebite competențe și tradiții ale locuitorilor. Din cauza situației și a condițiilor deosebit de dificile, adeseori aceste potențiale nu pot fi însă exploatate din punct de vedere economic. De asemenea, de cele mai multe ori, alternativele economice de care dispun producătorii agricoli, atât în interiorul, cât și în afara sectorului, sunt nesatisfăcătoare.

3.4 CESE consideră că plățile compensatorii acordate zonelor defavorizate reprezintă un instrument unic și indispensabil pentru conservarea spațiului rural și a agriculturii în localitățile deosebit de sensibile din punct de vedere economic, ecologic, dar și social. Scopul plăților compensatorii este de a pune în valoare potențialele considerabile ale spațiilor rurale frumoase, prin promovarea unei agriculturi active, orientate spre piață. Astfel, scopul plăților compensatorii depășește în mod clar cadrul conservării formelor tradiționale de exploatare. Compensarea dezavantajelor economice ale producătorilor agricoli din zone în care condițiile de exploatare sunt extrem de dificile ar trebui să constituie și în viitor modul determinant de abordare a plăților compensatorii pentru zonele defavorizate. La aceasta se adaugă din 2007 condiționarea plăților compensatorii de respectarea normelor privind siguranța alimentelor, ca și protecția mediului și protecția animalelor (eco-condiționalitate).

3.5 Începând cu anul 1975, pornind de la zonele montane, a fost creat un sistem european global de clasificare a zonelor defavorizate. În prezent, există trei tipuri de zone defavorizate: zone montane, alte zone defavorizate (zone intermediare) și zone cu handicapuri specifice (zone mici). Cu privire la ultimele două categorii, se înregistrează mari diferențe și variații de la un stat membru la altul, atât în ceea ce privește clasificarea zonelor, cât și valoarea sumelor acordate. Mijloacele financiare considerabile care au fost destinate plăților compensatorii au făcut posibilă, într-o mare măsură, menținerea unei agriculturi active, în special în zonele rurale sensibile.

3.6 CESE consideră că plățile compensatorii acordate zonelor defavorizate ocupă un loc aparte în programele de dezvoltare rurală (FEADR, în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 1698/2005). Cofinanțarea acestor plăți compensatorii de către UE și statele membre scoate în evidență necesitatea de a coordona în mod coerent normele UE și spațiul de manevră de care dispun guvernele naționale sau regiunile pentru punerea detaliată în aplicare a acestora.

3.7 CESE reamintește că, în 2005, un document de lucru al Comisiei privind o propunere de metodă pentru o nouă clasificare a categoriei "alte zone defavorizate (zone intermediare)" a fost întâmpinat cu mult scepticism și respins de mai multe state membre. Dezbaterile de atunci erau axate pe încercarea de a stabili o definiție uniformă a zonelor defavorizate la nivel central, bazându-se pe criterii cum ar fi procentajul suprafețelor de pășuni naturale sau producția de cereale, fără a lua însă în considerare particularitățile regionale. Rezervele și contraargumentele majore pe care le-a suscitat această abordare ar trebui luate în considerare în vederea unor dezbateri viitoare.

3.8 Raportul de evaluare al IEPM din noiembrie 2006 subliniază că plățile compensatorii trebuie privite sub aspectul interacțiunii acestora cu regimul de plată unică pe exploatație și cu măsurile agro-ecologice. În același timp, acest raport recomandă să se pună mai mult accentul pe particularitatea acestor plăți, și anume acordarea lor pentru compensarea handicapurilor privind exploatarea agricolă generate de amplasament. Valoarea plăților compensatorii ar trebui să fie mai bine adaptată handicapurilor pe care trebuie să le compenseze.

3.9 CESE subliniază că, în general, raportul de evaluare al IEPM nu semnalează nici un risc de supracompensare, față de care Curtea de Conturi Europeană își manifestase îngrijorarea. Plățile compensatorii doar reduc diferența considerabilă care există între veniturile producătorilor agricoli din zonele defavorizate și cele ale producătorilor agricoli din zonele care nu sunt defavorizate, dar nu reușesc să înlăture existența acesteia. Specialiștii estimează contribuția plăților compensatorii la veniturile agriculturilor la un procentaj care oscilează între 10 %-50 %, în funcție de fiecare stat membru.

3.10 CESE consideră că plățile compensatorii pentru zonele defavorizate au o contribuție importantă la asigurarea continuității activităților agricole în zonele cu productivitate scăzută, precum și în zonele cu densitate scăzută a populației. Viabilitatea exploatațiilor depinde în primul rând de veniturile obținute din producția agricolă și din vânzarea de produse pe piață, de veniturile provenite din diversificare, precum și de măsurile politicii agricole comune. Pentru a crea perspective de viitor, în special pentru tinerii producători agricoli care preiau exploatațiile agricole situate în zone defavorizate, este indispensabil ca plățile compensatorii să fie viabile din punct de vedere politic pe termen lung.

3.11 CESE consideră că sistemul de plăți compensatorii acordate zonelor defavorizate trebuie să se dezvolte separat de măsurile agro-ecologice, pentru ca acest sistem să aibă o definiție clară. Pe termen mediu, trebuie de asemenea definită evoluția viitoare a plăților compensatorii pentru zonele cu constrângeri de mediu. CESE consideră că aplicarea limitată a acestor măsuri, menționată de raportul IEPM, se explică prin faptul că numeroase state membre sau regiuni au tendința să promoveze măsurile agro-ecologice în aceste zone.

Observații privind noua clasificare a zonelor eligibile

3.12 CESE consideră că aspectele următoare ar trebui luate în considerare în vederea noii clasificări a zonelor eligibile să primească plăți compensatorii pentru zonele defavorizate:

3.12.1 Plățile compensatorii ar trebui să aibă în continuare ca principal scop menținerea unei agriculturi active și adaptate condițiilor locale, inclusiv în zonele unde condițiile de exploatare sunt dificile.

3.12.2 Ținând seama de dezbaterile anterioare, ar trebui ca revizuirea prevăzută să se limiteze la categoria "alte zone defavorizate (zone intermediare)". Având în vedere că zonele montane pot fi identificate obiectiv, Comisia Europeană ar trebui să precizeze din nou în mod clar — și pentru a evita incertitudinea în rândul producătorilor agricoli — amploarea pe care ar trebui să o aibă revizuirea zonelor defavorizate.

3.12.3 Zonele defavorizate ar trebui să fie identificate pe baza unor criterii obiective și clare, dar într-un cadru care să permită luarea în considerare pe deplin a condițiilor locale din fiecare stat membru.

3.12.4 Din experiența dobândită în 2005 în urma încercării de revizuire a acestor plăți, rezultă clar că o abordare centrală a clasificării zonelor defavorizate este inadecvată, în special pentru că nu există un sistem european uniform care să permită clasificarea productivității suprafețelor agricole.

3.12.5 În consecință, Comitetul recomandă o abordare bazată pe principiul subsidiarității: UE ar trebui să fixeze condițiile-cadru și metodele alternative de clasificare a zonelor. Alegerea sistemului de clasificare a zonelor și identificarea acestora ar trebui să rămână, în continuare, responsabilitatea statelor membre și a regiunilor. De asemenea, ar trebui continuate procedurile de cooperare dintre Comisia Europeană și statele membre în acest domeniu.

3.12.6 În clasificarea zonelor, statele membre sau regiunile ar trebui să se bazeze în primul rând pe criteriile privind un handicap natural, determinat de mediu și/sau de climă în exploatarea agricolă. În anumite condiții, se pot utiliza și criterii socio-economice dacă acestea reflectă problemele sociale sau structurale ale agriculturii în contextul lor regional respectiv (de exemplu emigrarea masivă, îmbătrânirea puternică a populației locale sau a producătorilor agricoli, accesul deosebit de dificil la infrastructura publică, densitatea scăzută a populației). În afară de aceasta, trebuie verificat în ce măsură au fost luate în considerare zonele aflate în jurul aeroporturilor, rezervoarelor de petrol, depozitelor de deșeuri, obiectivelor militare și în perimetrele de protecție din jurul liniilor de înaltă tensiune.

Pe de altă parte, zonele agricole afectate de handicapuri în exploatare nu pot fi excluse din clasificarea ca zone defavorizate din considerente socio-economice, de exemplu pentru că prezintă o valoare adăugată turistică importantă.

3.12.7 Și în regiunile defavorizate și mai ales în acestea, promovarea și calificarea capitalului uman constituie aspecte esențiale în privința amplasării întreprinderilor. Prin urmare, în cadrul politicii de promovare, statele membre ar trebui să aibă grijă ca măsurile de educație și consultare să completeze măsurile de sprijin pe exploatație într-un mod benefic pentru zonele rurale.

3.12.8 Comisia Europeană, statele membre și regiunile sunt invitate să scoată în evidență, mai bine decât până în prezent, contribuția plăților compensatorii pentru zonele defavorizate la îndeplinirea obiectivelor, adică la conservarea unei agriculturi active într-un peisaj atractiv. Până în prezent, o astfel de monitorizare a lipsit, iar aceasta ar trebui introdusă.

3.12.9 De asemenea, Comisia Europeană ar trebui să examineze în ce măsură aspectele legate de schimbările climatice pot avea un impact asupra zonelor defavorizate.

Observații privind acordarea plăților compensatorii pentru zonele defavorizate

3.13 Comisia Europeană nu a indicat încă în mod clar dacă, cu ocazia reexaminării plăților compensatorii, prevede să efectueze și alte modificări în afară de o nouă clasificare a zonelor defavorizate, cum ar fi, de exemplu, modul de acordare a acestor sume.

În cazul în care sunt prevăzute și astfel de modificări, CESE consideră că ar trebui să fie avute în vedere următoarele elemente:

3.13.1 Deși acordarea plăților compensatorii sub forma unei plăți pe suprafața de teren este, în principiu, adecvată, în cazuri justificate, atunci când creșterea animalelor este o caracteristică a regiunii în cauză, necesară pentru a menține activitatea agricolă (de exemplu creșterea bovinelor sau ovinelor în regiunile de pășune), ar trebui să se poată stabili norme privind această componentă.

3.13.2 În ceea ce privește acordarea plăților compensatorii, ar trebui și urmărită o combinare judicioasă a normelor comunitare cu cele naționale sau regionale, pentru ca particularitățile locale să fie suficient luate în considerare.

3.13.3 Chiar dacă reproșul general privind o "supracompensare" poate fi respins în urma analizei bilanțurilor contabile ale exploatațiilor agricole, o diferențiere internă a modului în care sunt acordate plățile compensatorii pare totuși necesară. În cazul în care valoarea plății acordate pe hectar depășește o anumită sumă minimă, statele membre sau regiunile ar trebui să eșaloneze această sumă în funcție de gradul de defavorizare.

3.13.4 Pentru a garanta durabilitatea exploatațiilor agricole, este necesar ca acordarea acestor plăți de-a lungul timpului să fie mai fiabilă. Într-adevăr, în unele state membre, plățile fluctuează mult de la un an la altul, în funcție de situația bugetelor naționale.

3.14 CESE subliniază faptul că o eventuală modificare a regiunilor eligibile aduce cu sine riscuri importante pentru structura agrară și conservarea spațiului rural. Ar trebui să se procedeze la o analiză de risc și la o evaluare a consecințelor pentru acele regiuni care ar putea să nu mai beneficieze de aceste plăți compensatorii. În general, producătorilor agricoli le va fi foarte dificil să compenseze pierderea acestor sume prin alte măsuri, cum ar fi de exemplu o intensificare a producției. În consecință, ar trebui prevăzute nu numai perioade tranzitorii suficient de lungi, ci și clauze specifice pentru cazurile extreme, pentru a se evita întreruperile structurale în exploatațiile agricole.

3.15 CESE atrage atenția asupra faptului că noțiunea de "zone defavorizate" este foarte greu de explicat opiniei publice. "Zonele defavorizate" pot reprezenta spații rurale caracterizate printr-o mare frumusețe și valoare, care au însă particularitatea de a fi foarte greu de exploatat din punct de vedere agricol. Adeseori locuitorii zonelor defavorizate sunt mândri de istoria, tradiția și frumusețea peisajului din regiunea "lor", din care rezultă și mari potențiale de dezvoltare regională. Noțiunea de "plăți compensatorii pentru zone defavorizate" nu este, din păcate, deloc potrivită pentru a contribui la identificarea locuitorilor cu regiunea "lor". Trebuie analizat dacă acest concept de "zone defavorizate" nu ar putea fi înlocuit cu un altul care să reflecte mai bine aceste potențiale și caracteristici specifice. Astfel s-ar putea obține o mai bună acceptare a plăților compensatorii acordate zonelor defavorizate.

Bruxelles, 24 octombrie 2007.

Președintele

Comitetului Economic și Social European

Dimitris Dimitriadis

[1] JO C 318, 23.12.2006, p. 93.

--------------------------------------------------