Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal "Hüvitised ebasoodsate tingimustega piirkondadele pärast 2010. aastat"

(2008/C 44/16)

16. veebruaril 2007 otsustas Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee täiskogu vastavalt kodukorra artikli 29 lõikele 2 koostada omaalgatusliku arvamuse järgmises küsimuses "Hüvitised ebasoodsate tingimustega piirkondadele pärast 2010. aastat".

Asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutava põllumajanduse, maaelu arengu ja keskkonna sektsiooni arvamus võeti vastu 1. oktoobril 2007. Raportöör oli Adalbert KIENLE.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 439. istungjärgul 24.– 25. oktoobril 2007 ( 24. oktoobri istungil) vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 143, erapooletuks jäi 3.

1. Järeldused ja soovitused

1.1 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee on arvamusel, et ebasoodsate looduslike tingimustega piirkonnad vajavad ning teenivad avalikkuse ja poliitikute erilist tähelepanu. Sama kehtib täielikult ka käesolevas arvamuses käsitletud "muude vähemsoodsamate piirkondade" kohta (vahepealsed piirkonnad).

1.2 EMSK leiab, et hüvitised, mida EL ja liikmesriigid ühiselt rahastavad, kujutavad endast hädavajalikku vahendit kultuurmaastiku ja põllumajanduse säilitamiseks majanduslikult, ökoloogiliselt ja ka sotsiaalselt eriti tundlikes piirkondades.

1.3 Hüvitiste eesmärk ulatub selgesti kaugemale traditsiooniliste majandusvormide säilitamisest. Kõige olulisem lähenemisviis ebasoodsate tingimustega piirkondade puhul peaks ka tulevikus olema põllumajandustootjatele ebasoodsate majandustingimuste korvamine.

1.4 EMKS soovitab seoses Euroopa Komisjoni eelseisvate kaalutlustega abikõlblike piirkondade uue määratluse üle, et EL paneks paika raamtingimused ja alternatiivsed meetodid vastavate alade määratlemiseks. Piirkondade määratluse süsteemi valik ja vastavate alade määratlemine peaks jätkuvalt jääma liikmesriikide ja piirkondade pädevusse.

1.5 EMSK juhib tähelepanu sellele, et hüvitised peavad aja jooksul muutuma usaldusväärsemaks. Abikõlblikke piirkondi puudutavate muutuste puhul tuleb vältida struktuuri lõhkumist.

1.6 EMSK on arvamusel, et terminid "ebasoodsate tingimustega piirkonnad" või "hüvitised" on avalikkusega suhtlemisel väga keerukad, ning leiab, et need tuleks asendada.

2. Arvamuse koostamise põhjused ja taust

2.1 Euroopa Komisjonil tuleb vastavalt nõukogu ettekirjutusele esitada 2008. aastal ettepanek "muude vähemsoodsamate piirkondade" (vahepealsed piirkonnad) muudetud määratlemiseks. Rakendamine on kavas 2010. aastal.

2.2 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis juba 13. septembril 2006 vastu omaalgatusliku arvamuse teemal "Põllumajanduse tulevikuväljavaated eriliste ebasoodsate looduslike tingimustega piirkondades" [1]. Arvamuses keskenduti selgelt mäestikualadele, saartele ja äärepoolseimatele piirkondadele, kuid mitte "muudele vähemsoodsamatele piirkondadele (vahepealsed piirkonnad)" ega "eriliste ebasoodsate tingimustega piirkondadele (väiksed piirkonnad)".

2.3 EMSK viitas seetõttu selgelt asjaolule, et kõnealuseid piirkondi käsitletakse ühes järgnevas — st käesolevas — arvamuses. Käesolev omaalgatuslik arvamus annab seega panuse arutellu, mis puudutab ebasoodsate tingimustega piirkondade võimalikku uut määratlemist.

2.4 Vajadus piirkondade määratlemise kontrollimise järele tuleneb Euroopa Kontrollikoja aruandest (eriaruanne nr 4/2003). Aruandes esitati kriitilised märkused järgmistes punktides: liikmesriigid kasutavad väga erinevaid näitajaid ebasoodsates tingimustes piirkondade määratlemiseks; ei ole piisavalt usaldusväärset teavet meetmete mõju kohta; puudub "hea põllumajandustava" ühtne rakendamine. Kontrollikoja peamised järeldused on suunatud "muude vähemsoodsamate piirkondade" määratlemisele ning ebasoodsate tingimustega piirkondade hüvitistega seonduvale.

2.5 2006. aasta novembris esitas Euroopa Komisjoni põllumajanduse peadirektoraat Euroopa Keskkonnapoliitika Instituudi (IEEP) hindamisaruande ebasoodsate tingimustega piirkondade hüvitiste kohta.

3. Üldised märkused

3.1 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee leiab, et ebasoodsate looduslike tingimustega piirkonnad kujutavad endast Euroopa põllumajandusmudeli olulist osa. Ebasoodsate looduslike tingimustega piirkonnad vajavad avalikkuse ja poliitikute erilist tähelepanu, et oleks võimalik rakendada spetsiifilisi ja kõnealuste piirkondade tegelikele vajadustele vastavaid meetmeid.

3.2 Nimetusega "ebasoodsate tingimustega piirkond" määratletakse sellised piirkonnad, mille põllumajanduslik maakasutus on ohustatud põllumajanduse viljelemise kohalike takistuste tõttu. See tähendab, et jätkusuutlik põllumajanduslik kasutamine on atraktiivsete maapiirkondade loomise oluline eeldus. Multifunktsionaalsuse seisukohast tähendab see, et põllumajandustootja töötab maastiku hoidmisel ja hooldamisel ka üldkasutatava hüve heaks.

3.3 EMSK juhib tähelepanu sellele, et määratlus "ebasoodsate tingimustega piirkond" on kahemõtteline, sest sageli on tegemist äärmiselt rikkaliku ja mitmekesise looduse ja maastikuga piirkondadega, kus elavad eriliste oskuste ja traditsioonidega inimesed. Seoses eriti raskete kohalike tingimustega ei ole kõnealust potentsiaali sageli aga võimalik majanduslikult kasutada. Ka põllumajandustootjate jaoks on kõnealuses sektoris ja väljaspool seda vaid ebapiisavad majanduslikud alternatiivid.

3.4 EMSK leiab, et hüvitised ebasoodsate tingimustega piirkondadele on ainulaadne ja hädavajalik vahend kultuurmaastiku ja põllumajanduse säilitamiseks majanduslikult, ökoloogiliselt ja ka sotsiaalselt eriti tundlikes piirkondades. Hüvitiste eesmärk on aktiivse ja turule suunatud põllumajanduse toetamise abil kasutada ära Euroopa ilusate kultuurmaastike suur potentsiaal. Seega ulatub hüvitiste eesmärk selgesti kaugemale traditsiooniliste majandusvormide säilitamisest. Kõige olulisem lähenemisviis ebasoodsate tingimustega piirkondade puhul peaks ka tulevikus olema põllumajandustootjatele ebasoodsate majandustingimuste korvamine eriti raskete põllumajandustingimustega piirkondades. Lisaks on alates 2007. aastast hüvitised seotud toiduohutust ning keskkonna- ja loomakaitset käsitlevatest eeskirjadest kinnipidamisega (cross compliance).

3.5 Alates 1975. aastast on välja töötatud ulatuslik Euroopa süsteem ebasoodsate tingimustega piirkondade määratlemiseks (alustati mäestikualadest). Praegu eksisteerib kolme tüüpi ebasoodsate tingimustega piirkondi: mäestikualad, muud vähemsoodsamad piirkonnad (vahepealsed piirkonnad) ning eriliste ebasoodsate tingimustega piirkonnad (väiksed piirkonnad). Kahe viimatinimetatud tüüpi piirkonna puhul on liikmesriikidevahelised erinevused väga suured nii piirkondade määratlemisel kui ka makstavate toetuste suuruse osas. Hüvitisteks eraldatud märkimisväärsete rahaliste vahendite abil on õnnestunud säilitada aktiivne põllumajandus ka tundlikes maapiirkondades.

3.6 EMSK leiab, et hüvitistel ebasoodsate tingimustega piirkondadele on kindel koht maaelu arengu programmides (EAFRD, vastavalt määrusele (EÜ) nr 1698/2005). Tõsiasi, et hüvitisi ebasoodsate tingimustega piirkondadele rahastavad EL ja liikmesriigid ühiselt, rõhutab vajadust leida sobiv tasakaal ELi ühtsete eeskirjade ning kõnealuste meetmete paindliku kujundamise vahel riiklikul või piirkondlikul tasandil

3.7 EMSK meenutab, et 2005. aastal koostatud komisjoni töödokument muude vähemsoodsamate piirkondade (vahepealsed piirkonnad) uue määratlemise meetodite kohta põrkus liikmesriikides mõistmatusele ja see lükati tagasi. Tollaste mõttekäikude keskne punkt oli katse luua ebasoodsate tingimustega piirkondade ühtne määratlus, kasutades selliseid kriteeriume nagu rohumaa osakaal ja teravilja saagikus, kuid arvesse ei võetud piirkondlikke tingimusi. Edasises arutelus tuleb arvestada tõsiseid kahtlusi ja vastuargumente tollase lähenemisviisi suhtes.

3.8 IEEP 2006. aasta novembris avaldatud hindamisaruandes juhitakse tähelepanu sellele, et hüvitiste puhul tuleks vaadelda nende vastastikkust mõju ühtse otsemaksete kava ja põllumajanduslik-keskkonnaalaste meetmetega. Samuti soovitatakse aruandes anda hüvitistele tugevam roll põllumajanduse viljelemise kohalike takistuste korvamise vahendina. Makstavate hüvitiste suurust tuleks paremini kohandada vastavalt korvatavatele puudustele.

3.9 EMSK märgib, et IEEP aruandes ei ole ühtegi viidet Euroopa Kontrollikoja poolt mainitud "ülekompenseerimise" ohule. Hüvitised küll vähendavad põllumajandustootjate suuri sissetulekuerinevusi ebasoodsate ja normaalsete tingimustega piirkondades, kuid ei kaota neid täielikult. Sõltuvalt liikmesriigist määravad eksperdid hüvitise suuruse, mis hõlmab 10–50 % põllumajandustootjate sissetulekust.

3.10 EMSK leiab, et hüvitised ebasoodsate tingimustega piirkondadele annavad väga olulise panuse põllumajanduse jätkamisse madala saagikusega ja hõredalt asustatud piirkondades. Ettevõtete püsimajäämine sõltub esmajoones põllumajandustootmise tulust ja toodete turustamisest, mitmekesistamisest tulenevast sissetulekust ning ühise põllumajanduspoliitika meetmetest. Tarvis on hüvitiste pikaajalist poliitilist usaldusväärsust, et pakkuda ebasoodsate tingimustega piirkondades eelkõige noortele põllumajandustootjatele tulevikuväljavaateid põllumajandusettevõtete ülevõtmisel.

3.11 Et tõsta kõnealuse meetme kandepinda, tuleks EMSK arvates ebasoodsate tingimustega piirkondadele mõeldud hüvitiste süsteemi arendada eraldi põllumajanduslik-keskkonnaalastest meetmetest. Lisaks tuleb keskpikas perspektiivis selgitada, kuidas arendada hüvitisi edasi keskkonnaalaste kitsendustega piirkondades. EMSK hinnangul tuleneb kõnealuse meetme vähene kasutamine, mida mainiti ka IEEP hindamisaruandes, sellest, et paljud liikmesriigid või piirkonnad peavad põllumajanduslik-keskkonnaalaseid meetmeid kõnealustes piirkondades olulisemaks.

Märkused abikõlblike piirkondade uue määratluse kohta

3.12 EMSK arvates tuleks hüvitisteks abikõlblike piirkondade uuel määratlemisel arvestada järgmiste aspektidega.

3.12.1 Hüvitised ebasoodsate tingimustega piirkondadele peaksid jätkuvalt olema suunatud aktiivse ja kohalikele tingimustele vastava põllumajanduse säilitamisele raskete põllumajandustingimustega piirkondades.

3.12.2 Seniseid arutelusid arvestades peaks tulevane ülevaatamine piirduma "muude vähemsoodsamate piirkondadega" (vahepealsed piirkonnad). Kuna eelkõige mäestikualad on objektiivselt määratletud, peaks Euroopa Komisjon veelkord selgesõnaliselt täpsustama ebasoodsate tingimustega piirkondade määratluse ülevaatamise ulatuse, et vältida ebakindlust põllumajandustootjate hulgas.

3.12.3 Ebasoodsate tingimustega piirkonnad tuleks määratleda objektiivsete ja selgete kriteeriumide alusel. Seejuures tuleks siiski täiel määral arvesse võtta iga liikmesriigi kohalikke olusid.

3.12.4 Kogemustest hüvitiste ülevaatamise katsel 2005. aastal nähtub, et keskne lähenemisviis ebasoodsate tingimustega piirkondade määratlemiseks ei ole sobiv, seda eelkõige seetõttu, et ei ole olemas ühtset Euroopa süsteemi põllumajandusmaa viljakuse klassifitseerimiseks.

3.12.5 Seetõttu soovitatakse subsidiaarsusel põhinevat lähenemisviisi: EL peaks kinnitama raamtingimused ja alternatiivsed meetodid vastavate alade määratlemiseks. Piirkondade määratluse süsteemi valik ja vastavate alade määratlemine peaks ka edaspidi jääma liikmesriikide või piirkondade pädevusse. Selleks tuleks jätkata seniseid koostööpraktikaid Euroopa Komisjoni ja liikmesriikide vahel.

3.12.6 Liikmesriigid või piirkonnad peaksid vastavate alade määratlemisel lähtuma kõigepealt looduslikest, geograafilistest ja/või klimaatilistest ebasoodsatest põllumajandustingimustest. Lisaks võib teatud tingimustel tuua sotsiaalmajanduslikud kriteeriumid, kui need peegeldavad põllumajanduse sotsiaalseid või struktuurilisi probleeme vastavas piirkonnas (nt tugev väljaränne, vanemate inimeste osakaalu märkimisväärne suurenemine piirkonna elanikkonna või põllumajandustöötajate hulgas, eriti keeruline juurdepääs avalikule infrastruktuurile, hõredalt asustatud alad). Samuti tuleb kontrollida, mil määral arvestatakse piirkondadega, mis asuvad lennujaamade, naftahoidlate, prügilate, sõjaliste objektide ja kõrgepingeliinide turvaalade ümbruses.

Samas ei tohi sotsiaalmajanduslike kriteeriumide kasutamine (nt turismist tuleneva kõrge lisaväärtusega piirkondades) viia selleni, et ebasoodsate majandustingimustega põllumajandusmaad ei arvestata enam ebasoodsate tingimustega piirkondade hulka.

3.12.7 Ka ebasoodsate tingimustega piirkondades ja eriti just seal on inimkapitali edendamine ja selle kvalifikatsiooni tõstmine kohaliku arengu jaoks keskne küsimus. Seetõttu peaksid liikmesriigid toetuspoliitika kujundamisel arvestama seda, et haridus- ja nõustamismeetmed täiendavad maapiirkondades kasulikult pindalast lähtuvaid toetusmeetmeid.

3.12.8 Euroopa Komisjonil, liikmesriikidel ja piirkondadel palutakse senisest tõhusamalt määratleda hüvitiste panus ebasoodsate tingimustega piirkondadele, et saavutada soovitud eesmärk, st aktiivse põllumajanduse säilitamine atraktiivsel maastikul. Selline järelevalve on senini puudunud, kuid oleks tarvis kehtestada.

3.12.9 Euroopa Komisjon peaks ka edaspidi hindama, millises ulatuses avaldavad kliimamuutused mõju ebasoodsate tingimustega piirkondadele.

Märkused hüvitiste eraldamise kohta ebasoodsate tingimustega piirkondadele

3.13 Euroopa Komisjon ei ole senini selgitanud, kas hüvitiste ülevaatamisel on kavas lisaks ebasoodsate tingimustega piirkondade määratlemisele ka muud muudatused, nt seoses hüvitiste eraldamise korraga.

Kui Euroopa Komisjon kavatseb seda teha, tuleks EMSK arvates arvestada järgmist.

3.13.1 Hüvitise maksmine pindalatoetuse vormis on üldiselt mõttekas, kuid põhjendatud juhtudel tuleks kehtestada loomapidamist puudutav kord, juhul kui see on kõnealuses piirkonnas tüüpiline viis põllumajandustegevuse säilitamiseks (nt veise- või lambakasvatus rohumaadel).

3.13.2 Ka hüvitiste eraldamisel tuleks püüelda Euroopa raamistiku ja riiklike või piirkondlike eeskirjade mõõduka kombinatsiooni suunas, et oleks võimalik pöörata piisavalt palju tähelepanu kohalikele tingimustele.

3.13.3 Isegi kui "ülekompenseerimise" üldist etteheidet on võimalik põllumajandusettevõtete raamatupidamistulemuste abil kummutada, tundub, et tarvis on hüvitiste eraldamine sisemiselt diferentseerida. Kui hüvitise summa hektari kohta ületab teatud miinimumsumma, peaksid liikmesriigid või piirkonnad jaotama hüvitise suuruse astmeliselt vastavalt ebasoodsate tingimuste ulatusele.

3.13.4 Põllumajandusettevõtete jätkusuutliku eksisteerimise nimel on tarvis, et hüvitised muutuksid aja jooksul usaldusväärsemaks. Mõnedes liikmesriikides kõiguvad toetused aastast aastasse väga ulatuslikult sõltuvalt riigieelarve seisundist.

3.14 EMSK viitab sellele, et võimalikud muudatused abikõlblike piirkondade osas on seotud märkimisväärse ohuga põllumajandusstruktuurile ja kultuurmaastiku säilitamisele. Toetusest ilma jäänud piirkondade puhul tuleks läbi viia riski- ja mõjuhindamine. Põllumajandustootjatel on üldiselt väga raske korvata hüvitise kaotamist teiste ettevõttesiseste meetmete abil (nt tootmise suurendamine). Seetõttu tuleks lisaks sobivatele üleminekuperioodidele ette näha ka erakorralised klauslid, et vältida põllumajandusettevõtete struktuuri lõhkumist.

3.15 EMSK juhib tähelepanu sellele, et termin "ebasoodsate tingimustega piirkonnad" on avalikkusega suhtlemisel väga keeruline. Ebasoodsate tingimustega piirkonnad võivad olla väga väärtuslikud ja ilusad kultuurmaastikud, mille omapära seisneb selles, et põllumajanduslikus mõttes on neid eriti raske majandada. Kõnealuste piirkondade inimesed tunnevad sageli erilist uhkust oma piirkonna ajaloo, traditsioonide ja maastikuilu üle ning sellest tuleneb ka suur potentsiaal piirkondlikuks arenguks. Kahjuks ei ole termin "hüvitised ebasoodsate tingimustega piirkondadele" üldsegi sobiv selleks, et aidata inimestel end oma piirkonnaga samastada. Tarvis oleks kaaluda, kas asendada termin "ebasoodsate tingimustega piirkonnad" mõne teisega, mis kajastaks paremini kõnealust potentsiaali ja eripärasid. See võib aidata kaasa sellele, et suurendada heakskiitu ebasoodsate tingimustega piirkondadele eraldatavatele hüvitistele.

Brüssel, 24. oktoober 2007

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee

president

Dimitris Dimitriadis

[1] ELT C 318, 23.12.2006, lk 93.

--------------------------------------------------