Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Udvikling i udligningsgodtgørelsen for ugunstigt stillede områder fra 2010"

(2008/C 44/16)

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg besluttede den 16. februar 2007 under henvisning til forretningsordenens artikel 29, stk. 2, at udarbejde en initiativudtalelse om: Udvikling i udligningsgodtgørelsen for ugunstigt stillede områder fra 2010.

Det forberedende arbejde henvistes til EØSU's Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, som udpegede Adalbert Kienle til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 1. oktober 2007.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 439. plenarforsamling den 24. og 25. oktober 2007, mødet den 24. oktober 2007, følgende udtalelse med 143 stemmer for, ingen imod og 3 hverken for eller imod:

1. Konklusioner og henstillinger

1.1 Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg mener, at områder med naturbetingede handicap fortjener særlig opmærksomhed i offentligheden og fra politisk hold. Dette gælder også fuldt ud de "andre ugunstigt stillede områder" (mellemliggende områder), der omtales i denne udtalelse.

1.2 Den udligningsgodtgørelse, som samfinansieres af EU og medlemsstaterne, er efter EØSU's opfattelse et nødvendigt instrument til bevarelse af kulturlandskabet og landbruget i områder, som økonomisk, økologisk og socialt set er særligt følsomme.

1.3 Målet med godtgørelsen er klart mere vidtgående end blot at bevare traditionelle driftsformer. Det vigtigste udgangspunkt for ugunstigt stillede områder bør også fremover være udligning af økonomiske ulemper for landmændene.

1.4 I forbindelse med Kommissionens forestående overvejelser om omklassificering af støtteområder anbefaler EØSU, at EU fastlægger rammebetingelserne herfor og forskellige, alternative klassificeringsmetoder. Det bør fortsat være op til medlemsstaterne og regionerne at vælge, hvilket system de vil anvende til områdeklassificering.

1.5 Det er efter EØSU's mening nødvendigt, at udbetalingen af godtgørelsesbeløb efterhånden bliver mere pålidelig. Eventuelle ændringer i støtteområder må ikke føre til strukturelle forstyrrelser.

1.6 Begreberne "ugunstigt stillede områder" og "udligningsgodtgørelse" er meget vanskelige at formidle til offentligheden og bør derfor skiftes ud med andre betegnelser.

2. Baggrund og forhistorie

2.1 Rådet har anmodet Kommissionen om i 2008 at forelægge et forslag til ændret klassificering af de såkaldte "andre ugunstigt stillede områder" (mellemliggende områder), som skal gennemføres i 2010.

2.2 Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog allerede den 13. september 2006 en initiativudtalelse om "Fremtidsperspektiver for landbruget i områder med særlige naturbetingede handicap" [1]. Udtalelsen satte fokus på bjergegne, øer og ultraperifere områder, men ikke kategorien "andre ugunstigt stillede områder (mellemliggende områder)" og "områder med specifikke handicap (småområder)".

2.3 EØSU gjorde derfor udtrykkeligt opmærksom på, at det i en særskilt udtalelse — den her foreliggende — ville beskæftige sig med disse områder. Nærværende initiativudtalelse bidrager således til debatten om en eventuel omklassificering af de ugunstigt stillede områder.

2.4 Kravet om en revision af områdeinddelingen tager udgangspunkt i Revisionsrettens beretning (særberetning nr. 4/2003). Beretningens kritik fokuserede navnlig på følgende punkter: Medlemsstaterne anvender en bred vifte af indikatorer til klassificering af et ugunstigt stillet område, der er ikke tilstrækkelige pålidelige oplysninger om virkningerne af de pågældende foranstaltninger, og der er ikke nogen ensartet definition af "god landbrugspraksis". I særberetningens hovedkonklusioner sættes fokus på klassificeringen af "andre ugunstigt stillede områder" og på godtgørelsesspørgsmål.

2.5 I november 2006 forelagde Kommissionens Generaldirektoratet for Landbrug en evalueringsrapport fra IEEP (Institute for European Environmental Policy) om udligningsgodtgørelse i ugunstigt stillede områder.

3. Generelle bemærkninger

3.1 EØSU betragter områder med naturbetingede handicap som en central del af "den europæiske landbrugsmodel". Områder med naturbetingede handicap kræver særlig opmærksomhed i offentligheden og fra politisk hold, så der kan iværksættes konkrete foranstaltninger, der imødekommer disse områders reelle behov.

3.2 Ved hjælp af en klassificering som "ugunstigt stillet område" skal der foretages en kortlægning af de områder, hvor udnyttelsen af jord til landbrugsformål er truet på grund af lokalt betingede driftsmæssige handicap. Til grund herfor ligger den erkendelse, at en bæredygtig arealudnyttelse til landbrugsformål er en vigtig forudsætning for attraktive landdistrikter. I overensstemmelse med princippet om multifunktionalitet rettes opmærksomheden i den forbindelse ikke kun mod landbrugerens erhvervsmæssige virksomhed, men også, i almenvellets interesse, mod landskabets bevarelse og pleje.

3.3 EØSU gør opmærksom på, at begrebet "ugunstigt stillede områder" er helt misvisende, da det ofte drejer sig om regioner, hvor landskabet og naturen er særlig rig og varieret, og hvor der også er en stor rigdom af folkelige traditioner og færdigheder. På grund af særlig vanskelige beliggenhedsforhold kan dette potentiale imidlertid ofte ikke udnyttes. Også for landmændene er de økonomiske alternativer både inden for og uden for sektoren ofte utilstrækkelige.

3.4 Efter EØSU's opfattelse er udligningsgodtgørelsen for ugunstigt stillede områder et enestående og uundværligt værktøj til bevarelse af kulturlandskabet og landbruget i områder, der er særlig følsomme både i økonomisk, økologisk og social henseende. Udligningsgodtgørelsen har til hensigt at udnytte det betydelige potentiale, der ligger gemt i smukke europæiske kulturlandskaber, ved at fremme et aktivt, markedsorienteret landbrug. Målet med godtgørelsen er dermed klart mere vidtgående end blot at bevare traditionelle driftsformer. Det vigtigste udgangspunkt for ugunstigt stillede områder bør også fremover være udligning af økonomiske ulemper for landmænd i områder med særlig vanskelige driftsbetingelser. Hertil kommer, at udligningsgodtgørelsen fra 2007 er betinget af, at kriterierne for fødevaresikkerhed, miljø og dyrebeskyttelse overholdes (krydsoverensstemmelse).

3.5 I 1975 indledtes med udgangspunkt i bjergområder udviklingen af et omfattende europæisk system til klassificering af ugunstigt stillede områder. I dag er der tre typer ugunstigt stillede områder: bjergområder, andre ugunstigt stillede områder (mellemliggende områder) og områder med specifikke handicap (småområder). Hvad angår sidstnævnte områdetype er der store forskelle mellem medlemsstaterne både med hensyn til klassificering af områderne og størrelsen af den bevilgede godtgørelse. Med de betydelige finansielle midler, der er afsat til udligningsgodtgørelse, er det i vid udstrækning lykkedes at holde liv i landbruget, også i følsomme landdistrikter.

3.6 EØSU betragter udligningsgodtgørelsen til ugunstigt stillede områder som en fast bestanddel af landdistriktudviklingsprogrammet (ELFUL, jf. forordning (EF) 1698/2005). Da udligningsgodtgørelsen til ugunstigt stillede områder samfinansieres af EU og medlemsstaterne, er det nødvendigt med en fornuftig blanding af ensartede EU-regler og et vist spillerum på nationalt/regionalt plan med hensyn til den nærmere udformning af de pågældende foranstaltninger.

3.7 EØSU minder om, at et arbejdspapir fra Kommissionen fra 2005 med titlen "Metode til omklassificering af "andre ugunstigt stillede områder" (mellemliggende områder)" stødte på manglende forståelse og blev afvist i mange regioner i EU. Det centrale i overvejelserne var forsøget på at nå frem til en ensartet definition af ugunstigt stillede områder ud fra kriterierne græsningsarealernes andel og kornudbyttet, men uden mulighed for at tage hensyn til særlige regionale forhold. I de videre drøftelser må der tages hensyn til de meget store betænkeligheder og betydelige modargumenter mod denne tilgang.

3.8 IEEP's evalueringsrapport fra november 2006 peger på, at udligningsgodtgørelsen skal ses i sammenhæng med enkeltbetalingen pr. bedrift og med støtten til miljøvenligt landbrug. Samtidig anbefaler den en kraftigere profilering af udligningsgodtgørelsen for at kompensere for lokalt betingede driftsmæssige handicap. Størrelsen af den bevilgede udligningsgodtgørelse bør tilpasses bedre til de handicap, som der skal kompenseres for.

3.9 IEEP's evalueringsrapport henviser ikke til den fare for "overkompensation", som Revisionsretten peger på. Udligningsgodtgørelsen reducerer, men fjerner ikke helt, den betydelige indkomstkløft mellem landbrugere i ugunstigt stillede områder og landbrugere i andre områder. Ifølge ekspertvurderinger bidrager udligningsgodtgørelsen med 10-50 % af landbrugsindkomsten, afhængigt af hvilken medlemsstat der er tale om.

3.10 EØSU mener, at udligningsgodtgørelsen i ugunstigt stillede områder yder et særdeles vigtigt bidrag til landbrugets videreførelse i regioner med ringe udbytte samt i tyndt befolkede områder. Landbrugsbedrifternes overlevelse i disse områder afhænger først og fremmest af indtægterne fra landbrugsproduktionen og af salget af produkterne på markedet, af indtægter opnået ved diversificering og af foranstaltninger under den fælles landbrugspolitik. Med henblik på navnlig at give unge landmænd i ugunstigt stillede områder gode fremtidsperspektiver ved overtagelsen af landbrugsbedrifter er det nødvendigt at sikre, at der i politisk henseende på længere sigt kan regnes med udligningsgodtgørelsen.

3.11 For at give udligningsgodtgørelsesordningen for ugunstigt stillede områder en skarpere profil mener EØSU, at udviklingen af den bør holdes adskilt fra støtten til miljøvenligt landbrug. På mellemlangt sigt må det også gøres klart, hvordan udligningen skal videreudvikles i områder med miljørestriktioner. EØSU mener, at den ringe anvendelse af ovennævnte udligningsforanstaltninger, som nævnes i IEEP's evalueringsrapport, også kan forklares ved, at mange medlemsstater og regioner foretrækker landbrugsmiljøforanstaltninger i de pågældende områder.

Overvejelser om omklassificering af støtteområder

3.12 EØSU mener, at der bør tages hensyn til følgende aspekter ved omklassificeringen af ugunstigt stillede områder, der er berettiget til udligningsgodtgørelse:

3.12.1 Udligningsgodtgørelsen til ugunstigt stillede områder bør fortsat tage sigte på at bevare et levende landbrug tilpasset de lokale forhold — også i områder med vanskelige driftsbetingelser for landbruget.

3.12.2 I lyset af den hidtidige debat bør den forestående revision begrænses til "andre ugunstigt stillede områder" (mellemliggende områder). Da navnlig bjergområder er klassificeret på et objektivt grundlag, bør Kommissionen endnu engang nøjagtigt angive — også for at undgå usikkerhed blandt landbrugerne — i hvor stor udstrækning, der vil blive foretaget en revideret klassificering af ugunstigt stillede områder.

3.12.3 De ugunstigt stillede områder bør klassificeres efter objektive og klare kriterier, men på en måde, der gør det muligt at tage behørigt hensyn til de lokale forhold i hver enkelt medlemsstat.

3.12.4 Erfaringerne med den revision af udligningsgodtgørelsen, der forsøgtes gennemført i 2005, viser tydeligt, at en central tilgang ikke er egnet til klassificering af ugunstigt stillede områder, først og fremmest fordi der ikke findes noget fælles system til bestemmelse af landbrugsarealers ydeevne.

3.12.5 Der anbefales derfor en subsidiaritetsbaseret tilgang: EU bør fastlægge rammebetingelserne for og alternative metoder til områdeklassificering, mens valget af systemer til klassificering og fastlæggelse af områder fortsat bør være medlemsstaternes og regionernes ansvar. Kommissionens og medlemsstaternes hidtidige samarbejdsbaserede praksis på dette område bør fortsættes.

3.12.6 Medlemsstaterne og regionerne bør først og fremmest anvende naturbestemte, geografiske og/eller klimatiske handicap for landbruget som kriterier for områdeklassificering. De kan under visse omstændigheder kompletteres med socioøkonomiske kriterier, dersom disse afspejler landbrugets sociale eller strukturelle problemer i en bestemt region (f.eks. en kraftig afvandring, en betydelig aldring af regionens befolkning generelt eller dens landbrugsaktive befolkning eller en særlig vanskelig adgang til den offentlige infrastruktur, tyndt befolkede områder). Derudover må det undersøges, om der tages hensyn til områder i nærheden af lufthavne, olielagre, affaldsdeponier, militærinstallationer og beskyttelseszoner omkring højspændingsledninger.

Omvendt må socioøkonomiske kriterier, f.eks. i regioner med en høj værditilvækst som følge af turisme, ikke føre til, at landbrugsarealer med driftshandicap ikke længere klassificeres som ugunstigt stillede områder.

3.12.7 Også og særligt i ugunstigt stillede områder er fremme og kvalificering af den menneskelige kapital et vigtigt konkurrenceparameter. Derfor bør medlemsstaterne i udformningen af deres støttepolitik sikre, at uddannelses- og rådgivningsforanstaltninger supplerer arealstøtten på en måde, som gavner landdistrikterne.

3.12.8 Kommissionen, medlemsstaterne og regionerne anmodes om mere præcist at identificere det bidrag, udligningsgodtgørelsen til ugunstigt stillede områder yder til opnåelse af målet, dvs. til bevarelse af et aktivt landbrug i et attraktivt landskab. En sådan overvågning har hidtil manglet og bør nu indføres.

3.12.9 Kommissionen bør fortsat undersøge, hvorvidt klimaændringer kan have en indvirkning på de ugunstigt stillede områder.

Overvejelser om ydelse af udligningsgodtgørelse til ugunstigt stillede områder

3.13 Kommissionen har endnu ikke gjort det klart, om der i forbindelse med revisionen af udligningsgodtgørelsen for ugunstigt stillede områder planlægges ændringer ud over områdeklassificeringen, f.eks. med hensyn til den måde, godtgørelsen ydes på.

Hvis Kommissionen planlægger sådanne ændringer, mener EØSU, at der bør tages hensyn til følgende forhold:

3.13.1 Det er i princippet hensigtsmæssigt at yde udligningsgodtgørelse i form af arealbetaling. I begrundede tilfælde bør der kunne indføres en ordning for husdyravl, hvor dette i den pågældende region er typisk for bevarelsen af landbruget (f.eks. kvæg- eller fårehold i græsningsområder).

3.13.2 I forbindelse med tildeling af udligningsgodtgørelse må der tilstræbes en fornuftig blanding af europæiske rammer og nationale/regionale bestemmelser, så der i tilstrækkelig grad kan tages hensyn til lokale forhold.

3.13.3 Selv når den generelle beskyldning om "overkompensation" kan tilbagevises ved at gennemgå landbrugsbedrifternes bogføring, forekommer det nødvendigt med en intern differentiering i ydelsen af udligningsgodtgørelse. Når udligningsbeløbet pr. hektar overstiger et vist mindstebeløb, bør medlemsstaterne eller regionerne graduere udligningsgodtgørelsen efter handicappets omfang.

3.13.4 Med henblik på en bæredygtig videreførelse af landbrugsbedrifter er det nødvendigt på langt sigt at sikre større pålidelighed i betalingerne. I nogle medlemsstater varierer betalingerne tydeligt fra det ene år til det andet afhængigt af landets budgetsituation.

3.14 EØSU henviser til, at mulige ændringer i støtteområderne medfører betydelige risici for landbrugsstrukturen og for bevarelsen af kulturlandskabet. For områder, der kan miste deres støtteberettigelse, bør der foretages en risiko- og konsekvensvurdering. Landbrugerne vil generelt have svært ved at kompensere for tab at udligningsgodtgørelse gennem andre driftsforanstaltninger som f.eks. produktionsforøgelser. Der bør derfor ud over tilstrækkelige overgangsperioder indføres særbestemmelser for trængte landmænd for at undgå et strukturelt sammenbrud i landbrugsbedrifterne.

3.15 EØSU henleder opmærksomheden på, at begrebet "ugunstigt stillede områder" er meget vanskeligt at formidle til offentligheden. "Ugunstigt stillede områder" kan være overordentlig værdifulde og smukke kulturlandskaber, som også er kendetegnede ved at give særlig vanskelige vilkår for landbrugsdrift. Befolkningen i de ugunstigt stillede områder er ofte meget stolte af "deres" regions historie, traditioner og landskabelige skønhed, som også udgør et stort potentiale for den regionale udvikling. Betegnelsen "udligningsgodtgørelse for ugunstigt stillede områder" bidrager desværre overhovedet ikke til, at befolkningen kan identificere sig med "deres" region. Det må overvejes, om betegnelsen "ugunstigt stillede regioner" kan erstattes af en anden, som bedre afspejler regionernes potentiale og særlige kendetegn. Dette kunne bidrage til at skabe større accept af udligningsgodtgørelsen for ugunstigt stillede områder.

Bruxelles, den 24. oktober 2007.

Dimitris Dimitriadis

Formand for

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

[1] EUT C 318 af 23.12.2006, s. 93.

--------------------------------------------------