Oblikovanje kazenskopravne politike EU: zagotavljanje učinkovitega izvajanja politik EU s pomočjo kazenskega prava

Namen tega sporočila je predstaviti okvir prihodnjega razvoja kazenskopravne politike EU na podlagi Lizbonske pogodbe. EU ima zdaj izrecno pravno podlago za sprejetje direktiv kazenskega prava z namenom zagotavljanja učinkovitega izvajanja politik EU, ki so predmet usklajevalnih ukrepov. Splošni cilj kazenskopravne politike EU bi moral biti krepitev zaupanja državljanov v dejstvo, da živijo v svobodni, varni in pravični Evropi, da se pravo EU, ki varuje njihove interese, v celoti izvaja in izvršuje ter da bo EU obenem ravnala v popolnem spoštovanju načel subsidiarnosti in sorazmernosti ter drugih temeljnih načel Pogodbe.

Skrb za državljane EU

Državljani EU menijo, da so kazniva dejanja pomemben problem, s katerim se sooča Unija. Ko so bili pozvani, naj opredelijo vprašanja, na katera bi morale evropske institucije za okrepitev Evropske unije osredotočiti ukrepe v prihodnjih letih, so boj zoper kazniva dejanja uvrstili med štiri glavna področja ukrepov[1]. EU sprejema ukrepe kazenskega prava že več kot desetletje z namenom učinkovitejšega boja zoper kazniva dejanja, ki imajo vedno pogosteje mednarodno razsežnost in so vedno bolj prefinjena. Ti ukrepi dosegajo določeno stopnjo zbližanja skupnih opredelitev pojmov in ravni kaznovanja nekaterih posebej hudih kaznivih dejanj, kot so terorizem, trgovina z ljudmi, trgovina s prepovedanimi drogami in goljufije, ki škodijo finančnim interesom EU[2]. Ker v zvezi s tem pred Lizbonsko pogodbo[3] ni bilo nedvoumne pravne podlage, je bilo sprejetih le zelo malo ukrepov za namen krepitve izvrševanja politik EU[4]. To sporočilo se bo osredotočilo na ta vidik kazenskega prava EU.

Dodana vrednost kazenskega prava EU

Kazensko pravo je vsekakor občutljivo področje politike, na katerem razlike med nacionalnimi sistemi ostajajo bistvene, na primer v zvezi z vrsto in razponom sankcij ter opredelitvijo določenega ravnanja za upravni prekršek ali kaznivo dejanje. Vendar pa lahko EU odpravi vrzeli in pomanjkljivosti na področjih, kjer ukrepanje EU pomeni dodano vrednost. Kar zadeva čezmejno razsežnost mnogih kaznivih dejanj, lahko sprejetje ukrepov kazenskega prava EU pomaga zagotavljati, da se storilci kaznivih dejanj ne morejo ne skriti za mejo ne zlorabiti razlik med nacionalnimi pravnimi sistemi za namene kaznivega ravnanja.

Krepitev medsebojnega zaupanja

Tudi skupna minimalna pravila na določenih področjih kaznivih dejanj so bistvena za krepitev medsebojnega zaupanja med državami članicami in nacionalnimi sodnimi organi. Ta visoka raven zaupanja je nujno potrebna za nemoteno sodelovanje sodnih organov različnih držav članic. Načelo vzajemnega priznavanja pravosodnih ukrepov, ki je temelj pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah[5], se lahko učinkovito izvaja le na tej podlagi.

Zagotavljanje učinkovitega izvrševanja zakonodaje

Kazensko pravo ima lahko pomembno vlogo pri zagotavljanju izvajanja politik Evropske unije. Te politike so odvisne od učinkovitega izvajanja v državah članicah. Unija sama ne more zagotoviti, da bi njeni predpisi s področij od varstva okolja in ohranjanja ribolovnih virov do prometne varnosti, urejanja finančnih storitev, varstva podatkov in zaščite finančnih interesov EU imeli zaželen učinek za državljana.

Države članice so dolžne zagotavljati izvajanje politik Unije in se lahko ponavadi same odločijo o sredstvih izvrševanja. V zvezi s tem imajo nadzor in inšpekcijski pregledi odločilno vlogo. Kadar možnosti izbire sredstev izvrševanja v državah članicah ne dajejo zaželenih rezultatov in raven izvrševanja ostaja različna, lahko Unija sama določi skupna pravila o načinu zagotavljanja izvajanja, vključno po potrebi z zahtevo po kazenskih sankcijah za kršitve prava EU.

Skladnost in doslednost

Čeprav imajo lahko ukrepi kazenskega prava EU pomembno vlogo kot dopolnitev nacionalnih sistemov kazenskega prava, pa je jasno, da kazensko pravo odraža temeljne vrednote, običaje in izbire vsake družbe. V Lizbonski pogodbi je ta raznolikost dopuščena[6]. Zato je zaradi dejanske dodane vrednosti zlasti pomembno zagotoviti doslednost in skladnost kazenskopravne zakonodaje[7].

Novi pravni okvir

Pravni okvir na podlagi Lizbonske pogodbe ponuja nove priložnosti za razvoj kazenskopravne zakonodaje EU. Predvsem pravni okvir institucijam EU in državam

članicam omogoča sodelovanje na jasni podlagi za skladno in dosledno kazensko pravo EU, ki obenem učinkovito varuje pravice osumljencev, obtožencev in žrtev ter spodbuja kakovost pravosodja. Pred Lizbonsko pogodbo je imel pravni okvir, ki je veljal za večino kazenskopravne zakonodaje[8], številne pomanjkljivosti. Te so obsegale zlasti zahteve po soglasju vseh držav članic, le posvetovanje z Evropskim parlamentom in neobstoj možnosti postopkov ugotavljanja kršitev pred Sodiščem Evropske unije za zagotavljanje pravilnega izvajanja zakonodaje EU v državah članicah.

Nova pravna ureditev daje močno vlogo Evropskemu parlamentu s postopkom soodločanja in popolni sodni nadzor Sodišču Evropske unije. Svet lahko sprejme predlog, če ga podpira kvalificirana večina držav članic. Lizbonska pogodba je poleg tega bistveno okrepila vlogo nacionalnih parlamentov. Ti lahko izrazijo svoje mnenje o zakonodajnih predlogih in imajo pomembno nalogo spremljanja spoštovanja načela subsidiarnosti. Na področju kazenskega prava je ta vloga nacionalnih parlamentov močnejša kot v okviru drugih politik EU[9].

Ukrepi kazenskega prava obsegajo prisilna pravila, katerih posledica je lahko odvzem prostosti. Zato Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – ki je postala pravno zavezujoča na podlagi Lizbonske pogodbe[10] – določa pomembne omejitve ukrepanja EU na tem področju. Listina, ki je kompas vseh politik EU, zagotavlja zavezujoče jedro pravil, ki varujejo državljane.       

Države članice lahko pri sprejemanju zakonodaje na področju kazenskega materialnega prava ali kazenskega procesnega prava uporabijo tako imenovano „zavoro v sili“, če menijo, da predlagana zakonodaja posega v temeljne vidike njihovega nacionalnega sistema kazenskega pravosodja: v tem primeru se predlog predloži Evropskemu svetu.

Danska ne sodeluje pri pred kratkim sprejetih ukrepih na področju materialnega kazenskega prava, Združeno kraljestvo in Irska pa sodelujeta le pri sprejetju in uporabi določenih pravnih aktov na podlagi odločitve o „privolitvi“[11].

Zakaj bi morala EU ukrepati – dodana vrednost kazenskopravne zakonodaje EU

Z Lizbonsko pogodbo je EU dobila pristojnost na področju kazenskega procesnega in materialnega prava. Čeprav vloga EU ni nadomestiti nacionalne kazenske zakonike, pa lahko kazenskopravna zakonodaja EU v okviru pristojnosti EU znatno obogati veljavne nacionalne kazenskopravne sisteme.

· Kazensko pravo EU krepi zaupanje državljanov pri izvrševanju njihove pravice do svobode gibanja ter kupovanja blaga ali storitev pri dobaviteljih iz drugih držav članic z učinkovitejšim bojem proti kaznivim dejanjem ter s sprejetjem minimalnih standardov procesnih pravic v kazenskem postopku in minimalnih standardov za žrtve kaznivih dejanj.

· Dandanes storilci veliko hudih kaznivih dejanj, vključno s kršitvami usklajene zakonodaje EU, storijo na čezmejni ravni. To je spodbuda in možnost za storilce kaznivih dejanj, da izberejo državo članico z najbolj popustljivim sistemom sankcij na področjih določenih kaznivih dejanj, če ne bo stopnja zbližanja nacionalnih pravnih sistemov preprečila obstoja takšnih „pribežališč“.

· Skupna pravila krepijo medsebojno zaupanje med organi sodne oblasti in organi pregona držav članic. To lajša vzajemno priznavanje pravosodnih ukrepov, saj nacionalni organi bolj sproščeno priznavajo odločbe, izdane v drugi državi članici, če so opredelitve zadevnih kaznivih dejanj združljive in je razpon sankcij vsaj malo zbližan. Skupna pravila tudi lajšajo sodelovanje na področju uporabe posebnih preiskovalnih ukrepov v čezmejnih primerih.

· Kazensko pravo EU pomaga preprečevati in sankcionirati hude kršitve prava EU na pomembnih področjih politike, kot sta varstvo okolja ali nezakonito zaposlovanje.

1. Področje uporabe kazenskega prava EU

EU lahko na podlagi člena 83 Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljnjem besedilu: PDEU) sprejema direktive o minimalnih pravilih na področju kazenskega prava EU glede opredelitve različnih kaznivih dejanj.

Prvič, ukrepi se lahko sprejmejo na podlagi člena 83(1) PDEU v zvezi s seznamom nedvoumno navedenih desetih kaznivih dejanj (tako imenovanih „evropskih kaznivih dejanj“), ki zadevajo terorizem, trgovino z ljudmi, spolno izkoriščanje žensk in otrok, nedovoljen promet s prepovedanimi drogami in orožjem, pranje denarja, korupcijo, ponarejanje plačilnih sredstev, računalniški kriminal in organizirani kriminal[12]. To so kazniva dejanja, zaradi katerih je pristop na ravni EU po sami opredelitvi potreben zaradi njihove posebej hude narave in čezmejne razsežnosti, in sicer v skladu s samo Pogodbo. Večina področij kaznivih dejanj že ureja zakonodaja, sprejeta pred Lizbonsko pogodbo, ki je bila posodobljena ali pa je v postopku posodobitve. Dodatna „evropska kazniva dejanja“ lahko določi le Svet soglasno in s soglasjem Evropskega parlamenta.

Drugič, člen 83(2) PDEU Evropskemu parlamentu in Svetu podeljuje pristojnost, da na predlog Komisije določita „minimalna pravila glede opredelitve kaznivih dejanj in sankcij na zadevnem področju, če se izkaže, da je približevanje določb kazenske zakonodaje in drugih predpisov držav članic nujno zaradi zagotovitve učinkovitega izvajanja politike Unije na področju, za katero veljajo usklajevalni ukrepi“. V tej določbi ni navedenih posebnih kaznivih dejanj, vendar pa je izpolnjevanje določenih pravnih meril določeno kot predpogoj za sprejetje ukrepov kazenskega prava na ravni EU. Zato je kazenskopravna politika EU posebej utemeljena zlasti v zvezi s členom 83(2) PDEU in je področje, in na katerem želi to sporočilo zagotoviti posebno usmeritev. Najpomembneje pa je, da morajo institucije EU na tem področju oblikovati možnosti politike za uporabo kazenskega prava kot orodja izvrševanja ali proti njej (namesto drugih ukrepov, kot so upravne sankcije) ter določiti, na področju katerih politik je treba uporabiti kazensko pravo kot dodatno orodje izvrševanja.

Primer: Pravila EU o ravnanju na finančnem trgu so značilen primer ureditve področja, na katerem bi bilo lahko kazensko pravo koristno dodatno orodje za zagotavljanje učinkovitega izvrševanja. Kot se je izkazalo v finančni krizi, se pravila na področju finančnih trgov ne spoštujejo vedno in ne uporabljajo v zadostni meri. To lahko znatno oslabi zaupanje v finančni sektor. Večje zbliževanje pravnih režimov držav članic, tudi na področju kazenskega prava, lahko pomaga preprečiti tveganje nepravilnega delovanja finančnih trgov in pomaga pri oblikovanju enakih pogojev za vse na notranjem trgu[13].

Ne glede na to člen 325(4) Pogodbe določa posebno možnost sprejetja ukrepov na področju preprečevanja in boja proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Unije, področju, ki je delno že urejeno s predlizbonsko zakonodajo[14]. To področje je velikega pomena za davkoplačevalce EU, ki financirajo proračun EU in upravičeno pričakujejo učinkovite ukrepe zoper nezakonite dejavnosti, osredotočene na javna sredstva EU, na primer v okviru kmetijskega in regionalnega sklada EU ali razvojne pomoči[15].

2. Katera načela bi morala usmerjati kazenskopravno zakonodajo EU?

Kazenskopravna zakonodaja EU mora biti tako kot kazenskopravna zakonodaja v nacionalnem pravu pazljivo pretehtana. Kazensko pravo, bodisi nacionalno bodisi evropsko, sestavljajo predpisi, ki imajo pomemben vpliv na posameznike. Zaradi navedenega in zato, ker mora kazensko pravo vedno ostati skrajno sredstvo, nova zakonodaja zahteva spoštovanje temeljnih pravnih načel.

2.1. Splošna načela, ki jih je treba spoštovati

Splošni zahtevi po subsidiarnosti zakonodaje EU je treba posvetiti posebno pozornost v zvezi s kazenskim pravom. To pomeni, da lahko EU izvaja zakonodajno pristojnost le, če cilja ni mogoče učinkoviteje doseči z ukrepi na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni, ampak ga je zaradi obsega ali učinkov predlaganega ukrepa lažje doseči na ravni Unije.

Poleg tega je treba temeljne pravice, kakor jih zagotavljata Listina Evropske unije o temeljnih pravicah ter Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, spoštovati na vseh področjih politik Unije. Ukrepi kazenskega prava so občutljivi v zvezi s temeljnimi pravicami. Neizogibno posegajo v pravice posameznika, naj bodo to pravice osumljenca, žrtve ali prič. Poleg tega je lahko njihova posledica odvzem prostosti, zato morajo biti deležni posebne pozornosti zakonodajalca.

2.2. Dvofazni zakonodajni pristop na področju kazenskega prava

Zakonodajalec EU bi moral v dveh fazah sprejemati odločitve o ukrepih kazenskega prava, namenjenih zagotavljanju učinkovitega izvajanja politik EU, ki so predmet usklajevalnih ukrepov.

2.2.1. Prva faza: odločitev o tem, ali sploh sprejeti ukrepe kazenskega prava

· Nujnost in sorazmernost – kazensko pravo kot skrajno sredstvo („ultima ratio“)

Preiskave kaznivih dejanj in kazenske sankcije lahko pomembno vplivajo na pravice državljanov in vključujejo učinek stigmatizacije. Zato mora kazensko pravo vedno ostati skrajno sredstvo. To je odraženo v splošnem načelu sorazmernosti (kot ga določa Pogodba o Evropski uniji[16], v zvezi s kaznimi pa Listina Evropske unije o temeljnih pravicah[17]). Za ukrepe kazenskega prava, ki podpirajo izvrševanje politik EU[18], Pogodba izrecno določa preskus, ali so ukrepi kazenskega prava „nujni“ za zagotavljanje učinkovitega izvajanja politike.

Zato mora zakonodajalec preučiti, ali ne bi mogli ukrepi, ki niso ukrepi kazenskega prava, na primer režimi sankcij upravne ali civilne narave, v zadostni meri zagotoviti izvajanja politike in ali ne bi težav učinkoviteje reševalo kazensko pravo. Zato bo potrebna natančna analiza v ocenah učinkov pred pripravo zakonodajnih predlogov (vključno na primer s posebnostmi zadevnega področja politike in v odvisnosti od njih), preučitev ustreznosti režimov sankcij držav članic za doseganje zaželenega rezultata ter težav, s katerimi se soočajo nacionalni organi pri izvajanju prava EU v praksi.

2.2.2. Druga faza: načela, ki usmerjajo odločitev o tem, katere ukrepe kazenskega prava sprejeti

Če bi se v prvi fazi izkazalo, da je treba sprejeti ukrepe kazenskega prava, je naslednje vprašanje, kakšne konkretne ukrepe sprejeti.

· Minimalna pravila

Zakonodaja EU v zvezi z opredelitvijo kaznivih dejanj in sankcij je omejena na minimalna pravila iz člena 83 Pogodbe. Ta omejitev onemogoča popolno uskladitev. Obenem je treba zaradi načela pravne varnosti jasno opredeliti ravnanje, ki se bo štelo za kaznivo.

Vendar pa direktiva EU o kazenskem pravu na državljane nima nobenega neposrednega vpliva; najprej jo je treba prenesti v nacionalno pravo. Zato zahteve po pravni varnosti niso enake zahtevam po nacionalni kazenskopravni zakonodaji. Ključna je jasnost predvidenih rezultatov izvajanja zakonodaje EU za nacionalnega zakonodajalca.

V zvezi s sankcijami so lahko „minimalna pravila“ zahteve po določeni vrsti kazenskih sankcij (npr. globah, zaporni kazni, prepovedi opravljanja dejavnosti), njihovem razponu ali po opredelitvi na ravni EU, kaj se bo štelo za obteževalne ali olajševalne okoliščine. V vseh primerih lahko pravni akt EU določi le, katere sankcije naj bodo „najmanj“ dostopne sodnikom v državah članicah.

· Nujnost in sorazmernost

Zgoraj izpostavljeni pogoj „nujnosti“ velja tudi na ravni odločanja o tem, katere ukrepe kazenskega prava vključiti v določen pravni akt. „Preskus nujnosti“ postane pomembnejši, bolj kot so podrobna predvidena pravila glede na vrsto in razpon sankcij, ki naj bi se zahtevale od držav članic. Velja izrecna zahteva Listine Evropske unije o temeljnih pravicah[19], da „kazen ne sme biti nesorazmerna s kaznivim dejanjem“.

· Nedvomno dokazana dejstva

Institucije EU se morajo biti pri ugotavljanju potrebe po minimalnih pravilih na področju kazenskega prava zmožne zanesti na nedvomno dokazana dejstva o naravi ali učinkih zadevnega kaznivega dejanja in o raznolikih pravnih situacijah v vseh državah članicah, ki bi lahko ogrozile učinkovito izvrševanje politike EU, na podlagi katere države članice usklajujejo zakonodajo. Zato mora imeti EU na voljo statistične podatke nacionalnih organov, ki ji omogočajo ocenitev dejanske situacije. Komisija bo kot del svojega nadaljnjega ukrepanja razvila načrte za zbiranje nadaljnjih statističnih podatkov in dokazov za obravnavanje področij, ki jih zajemata člena 325(4) in 83(2).

· Prilagoditev sankcije kaznivemu dejanju

Razvoj kazenskopravne zakonodaje, zlasti kot podpore učinkovitosti politik EU, zahteva tudi temeljito preučitev na primer naslednjih vprašanj:

– ali vključiti vrste sankcij poleg odvzema prostosti in glob zaradi zagotavljanja najvišje ravni učinkovitosti, sorazmernosti in odvračilnosti ter potrebo po dodatnih ukrepih, kot je zaplemba, ter

– ali določiti kazensko ali nekazensko odgovornost pravnih oseb, zlasti v zvezi s področji kaznivih dejanj, na katerih imajo pravne osebe posebej pomembno vlogo kot storilci.

Kakšna je možna vsebina minimalnih pravil kazenskega prava EU?

Opredelitev kaznivih dejanj, tj. opis ravnanja, ki se šteje za kaznivo, vedno zajema ravnanje glavnega storilca, v večini primerov pa tudi udeležbo pri ravnanju, kot sta napeljevanje in pomoč. V nekaterih primerih je zajet tudi poskus storitve kaznivega dejanja.

V vseh kazenskopravnih aktih EU je v opredelitvi kaznivega dejanja zajet naklep, v nekaterih primerih pa je zajeta tudi huda malomarnost. Nekateri pravni akti podrobneje določajo, kaj naj bi se pri odmerjanju sankcije v posameznem primeru štelo za „obteževalne“ ali „olajševalne“ okoliščine.

Na splošno zakonodaja EU zajema kazniva dejanja fizičnih oseb in pravnih oseb, kot so družbe in združenja. Kazniva dejanja pravnih oseb so lahko pomembna na mnogih področjih, na primer v zvezi z odgovornostjo za izlitja nafte. Vendar pa je na podlagi veljavne zakonodaje državam članicam vedno prepuščena možnost v zvezi z vrsto odgovornosti pravnih oseb za kazniva dejanja, saj pojma kazenske odgovornosti pravnih oseb ne poznajo vsi nacionalni pravni sistemi.

Poleg tega lahko zakonodaja EU zajema pravila o pristojnosti in druge vidike, ki se štejejo za del opredelitve, kot potrebne elemente učinkovitega izvajanja pravnih določb.

Kazensko pravo EU lahko v zvezi s sankcijami od držav članic zahteva, naj sprejmejo učinkovite, sorazmerne in odvračilne kazenske sankcije za določeno ravnanje. Učinkovitost zahteva, da je sankcija ustrezna za doseganje zaželenega cilja, tj. spoštovanja predpisov; sorazmernost zahteva, da je sankcija uravnotežena z resnostjo ravnanja in njegovim učinkom ter da ne sme presegati tistega, kar je nujno potrebno za doseganje cilja; odvračilnost pa zahteva, da ima sankcija ustrezen odvračilni učinek za morebitne nove storilce kaznivih dejanj.

Včasih kazensko pravo EU podrobneje določa, katero vrsto in/ali kakšen razpon sankcije je treba uporabiti. Mogoče je vključiti tudi določbe v zvezi z zaplembo. Osnovni cilj zbližanja sistemov kazenskega prava v EU ni zvišanje zadevnega razpona kazni v državah članicah, ampak zmanjšanje razlik v nacionalnih sistemih in zagotovitev, da vse države članice dejansko izpolnjujejo zahteve po „učinkovitih, sorazmernih in odvračilnih“ sankcijah.

3. Na katerih področjih politike EU bi lahko bilo potrebno kazensko pravo EU?

Ukrepe kazenskega prava je mogoče šteti za element zagotavljanja učinkovitega izvrševanja politik EU, kot določa Pogodba o delovanju Evropske unije. Politike EU urejajo raznolika področja, na katerih so bila v zadnjih desetletjih v blaginjo državljanov razvita skupna pravila. Ta področja politik segajo od pravil carinske unije in notranjega trga do varstva okolja.

Države članice so na vseh teh področjih politik dolžne zagotoviti sankcioniranje kršitev prava EU z učinkovitimi, sorazmernimi in odvračilnimi kaznimi. Na splošno lahko izberejo naravo sankcij, ki niso nujno kazenske sankcije, ampak so lahko tudi upravne sankcije.

Če posledica diskrecijske pravice držav članic pri izvajanju prava EU ni zaželeno učinkovito izvrševanje, je morda nujno z minimalnimi pravili na ravni EU urediti, katere sankcije morajo določiti države članice v nacionalni zakonodaji. Zbliževanju ravni sankcij bo zlasti treba posvetiti pozornost, če bo analiza veljavne zakonodaje na področju sankcij upravne ali kazenske narave razkrila večje razlike med državami članicami in če bo posledica teh razlik nedosledna uporaba pravil EU.

Če bo ukrepanje na ravni EU potrebno, bo moral zakonodajalec EU odločiti, ali so potrebne kazenske sankcije ali zadoščajo skupne upravne sankcije. To bo odvisno od ocene posebnih težav izvrševanja na področju politike v vsakem posameznem primeru v skladu z zgoraj navedenimi temeljnimi načeli.

Obstaja več področij politik, ki so bila usklajena in kjer se je izkazalo, da so potrebni ukrepi kazenskega prava na ravni EU. To zadeva zlasti ukrepe boja proti zelo škodljivim praksam in nezakonitim dobičkom na nekaterih gospodarskih področjih z namenom varovanja dejavnosti zakonitega poslovanja in zaščite interesov davkoplačevalcev:

· v finančnem sektorju, na primer v zvezi s tržno manipulacijo ali trgovanjem z notranjimi informacijami[20];

· na področju boja proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Evropske unije, da bi zagotovili varnost finančnih sredstev davkoplačevalcev na enaki stopnji po vsej Uniji. Komisija je v pred kratkim sprejetem sporočilu določila vrsto orodij, ki bi jih bilo treba upoštevati za okrepitev tega varstva[21], vključno s kazenskim postopkom, skupnimi opredelitvami kaznivih dejanj in pravili o pristojnosti.

· zaščita evra pred ponarejanjem s kazenskim pravom z namenom krepitve zaupanja javnosti v varnost plačilnih sredstev.

Komisija bo še naprej preučevala načine, na katere bi lahko kazensko pravo prispevalo h gospodarskemu okrevanju kot pomoč pri reševanju vprašanja nezakonitih dejavnosti na področju gospodarstva in finančnega kriminala.

Vlogo kazenskega prava kot potrebnega orodja za zagotavljanje učinkovitega izvrševanja zakonodaje bi bilo mogoče podrobneje preučiti na drugih usklajenih področjih politike. Vzorčni primeri bi lahko bili:

· cestni promet v zvezi z, na primer, hudimi kršitvami družbenih, tehničnih, varnostnih in tržnih pravil EU za poklicni promet[22];

· varstvo podatkov v primerih hudih kršitev veljavnih določb prava EU[23];

· carinske določbe v zvezi z zbliževanjem kaznivih dejanj in kazni na področju carinskega prava[24];

· varstvo okolja, če je treba še bolj okrepiti veljavno kazenskopravno zakonodajo na tem področju[25] z namenom preprečevanja in sankcioniranja okoljske škode;

· ribiška politika na področjih, na katerih je EU sprejela kampanjo „nične tolerance“ proti nezakonitemu, neprijavljenemu in zakonsko neurejenemu ribolovu, ter

· politike notranjega trga za boj proti hujšim nezakonitim praksam, kot so ponarejanje in korupcija ali nerazkrito navzkrižje interesov v okviru javnih naročil.

To so področja, na katerih bo treba podrobneje preučiti, ali in na katerih področjih bi se lahko minimalna pravila o opredelitvi kaznivih dejanj in sankcij izkazala za bistvena za zagotavljanje učinkovitega izvajanja zakonodaje EU.

Ta analiza bi morala upoštevati naslednje pomisleke:

upoštevati je treba stopnjo resnosti in značaj pravne kršitve. Za določena nezakonita dejanja, ki veljajo za posebej huda, upravna sankcija morda ni dovolj močan odziv. Obenem je mogoče sankcije kazenskega prava izbrati, kadar se zdi pomembno poudariti hudo neodobravanje za zagotavljanje odvračilnega učinka. Vnos obsodb v kazensko evidenco je lahko izjemno odvračilne narave. Obenem kazenski postopek pogosto zagotavlja boljše varstvo pravic obdolženca, ki odraža stopnjo resnosti obtožbe; upoštevati je treba učinkovitost sistema sankcij ter obseg, v katerem veljavne sankcije ne dosegajo zaželene ravni izvrševanja zakonodaje, in razloge za to. Treba bi bilo izbrati vrsto sankcije, ki se šteje za najustreznejšo za doseganje cilja na svetovni ravni, in sicer učinkovitosti, sorazmernosti in odvračilnosti. Upravno sankcijo je pogosto mogoče naložiti in izvršiti nemudoma, s tem pa se je mogoče izogniti dolgotrajnemu in potratnemu postopku. O uporabi upravnih sankcij je zato mogoče razmišljati na področjih, na katerih na primer prestopek ni posebej hud ali je število takšnih prestopkov visoko ter na področjih, na katerih so upravne sankcije in postopki ustrezni in učinkoviti iz drugih razlogov (npr. zapletenih gospodarskih ocen). Upravno pravno zato v številnih primerih zagotavlja tudi širšo paleto možnih sankcij (od glob in začasnega odvzema dovoljenj do odvzema pravice do javnih subvencij), ki jih je mogoče prilagoditi posameznemu primeru. Upravne sankcije so lahko zato v številnih primerih zadostne sankcije ali celo učinkovitejše od kazenskih sankcij.

4. Sklepna ugotovitev

Čeprav z Lizbonsko pogodbo uvedeni novi pravni okvir bistveno ne spreminja možnega področja uporabe kazenskega prava EU, pa znatno krepi možnost napredovanja z razvojem skladne kazenskopravne politike EU, ki upošteva učinkovito izvrševanje in zanesljivo varstvo temeljnih pravic. To sporočilo pomeni prvi korak v prizadevanjih Komisije za uveljavitev usklajene in dosledne kazenskopravne politike EU z določanjem načina, kako bi morala EU uporabljati kazensko pravo za zagotavljanje učinkovitega izvajanja politik EU. To politiko je treba oblikovati z osredotočanjem na potrebe državljanov EU in zahteve območja svobode, varnosti in pravice EU, obenem pa v celoti upoštevati načelo subsidiarnosti in značaj kazenskega prava kot skrajnega sredstva.

Komisija bo v ta namen v tesnem sodelovanju s Parlamentom in Svetom oblikovala vzorčni jezik. Ta bi moral voditi zakonodajalca EU pri vsaki pripravi predpisov kazenskega prava, ki določajo minimalna pravila o kaznivih dejanjih in sankcijah. To bi prispevalo k zagotavljanju doslednosti, povečanju pravne varnosti in lajšanju izvajanja prava EU. Komisija bo ustanovila tudi strokovno skupino, ki ji bo v pomoč pri zbiranju dejstev in odpiranju novih razprav o pomembnih pravnih vprašanjih za zagotavljanje učinkovitega prenosa zakonodaje EU v nacionalne kazenskopravne sisteme držav članic. To vključuje, na primer:

-           razmerje med sistemi kazenskih in nekazenskih sankcij ter

-           razlago pojmov kazenskega prava, ki se pogosto uporabljajo v zakonodaji EU, kot so pojmi „učinkovita, sorazmerna in odvračilna sankcija“, „primer majhne vrednosti“ ali „pomoč in napeljevanje“.

Komisija bo na podlagi natančnih vrednotenj veljavnih ukrepov kazenskega prava EU ter nepretrganega posvetovanja z državami članicami in neodvisnimi strokovnjaki v prihodnjih letih še naprej razvijala kazenskopravno politiko EU.

Naša vizija za skladno in dosledno kazenskopravno politiko EU do leta 2020

– Kazensko pravo EU je lahko pomembno orodje za boljši boj proti kaznivim dejanjem kot odziv na pomisleke državljanov in za zagotavljanje učinkovitejšega izvajanja politik EU. .

– Komisija bo na področjih politike EU, kjer se ugotovi preslabo izvrševanje, ocenila potrebo po novih ukrepih kazenskega prava na podlagi vrednotenja prakse izvrševanja in ob popolnem spoštovanju temeljnih načel Pogodbe, kot sta subsidiarnost in sorazmernost. To zadeva zlasti zaščito delovanja finančnih trgov, zaščito finančnih interesov EU, zaščito evra pred ponarejanjem, hude kršitve cestnoprometnih predpisov, hude kršitve predpisov o varstvu podatkov, carinske prestopke, varstvo okolja, ribiško politiko in politike notranjega trga za boj proti nezakonitim praksam, kot so ponarejanje in korupcija ali nerazkrito navzkrižje interesov v okviru javnih naročil.

– Obstajati bi moralo splošno razumevanje temeljnih načel, ki so podlaga kazenskopravne zakonodaje EU, kot sta razlaga temeljnih pravnih pojmov, ki se uporabljajo v kazenskem pravu EU, in način, kako lahko kazenske sankcije zagotovijo najvišjo dodano vrednost na ravni EU.

– Ukrepi kazenskega prava bi morali biti trdno utemeljeni na močnih ter po vsej EU razširjenih standardih procesnih pravic in pravic žrtev v skladu z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah.

[1]               Glej Eurobarometer št. 75, pomlad 2011. Glavna štiri področja, na katera bi bilo treba osredotočiti ukrepe EU, so: gospodarska in monetarna politika, politika priseljevanja, zdravstvena politika in boj zoper kazniva dejanja.

[2]               Okvirni sklep Sveta o boju proti terorizmu (2002/475/PNZ), UL L 164, 22.6.2002, str. 3; Okvirni sklep Sveta o opredelitvi minimalnih določb glede elementov kaznivih dejanj in kazni na področju nedovoljenega prometa s prepovedanimi drogami (2004/757/PNZ), UL L 335, 11.11.2004; Direktiva o preprečevanju trgovine z ljudmi in boju proti njej ter zaščiti njenih žrtev in o nadomestitvi Okvirnega sklepa Sveta 2002/629/PNZ (UL L 101, 15.4.2011, str. 1); Konvencija o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti (UL L 316, 27.11.1995, str. 49).

[3]               Vendar glej sodbi Sodišča Evropske unije v zadevah C-176/03 in C-440/05.

[4]               Direktiva 2008/99/ES o kazenskopravnem varstvu okolja (UL L 328, 6.12.2008, str. 28); Direktiva 2009/123/ES o spremembah Direktive 2005/35/ES o onesnaževanju morja z ladij in uvedbi kazni za kršitve (UL L 280, 27.10.2009, str. 52) in Direktiva 2009/52 o minimalnih standardih glede sankcij in ukrepov zoper delodajalce nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (UL L 168, 30.6.2009, str. 24); Okvirni sklep Sveta z dne 29. maja 2000 o povečanju zaščite s kaznimi in drugimi sankcijami za ponarejanje v zvezi z uvedbo evra (UL L 140, 14.6.2000, str. 1).

[5]               Glej člen 82(1) PDEU.

[6]               Glej člen 67(1) PDEU: „Unija vzpostavi območje svobode, varnosti in pravice ob spoštovanju temeljnih pravic in različnih pravnih sistemov in izročil držav članic.“

[7]               V zvezi s potrebo po večji skladnosti pri razvoju kazenskega prava EU glej, na primer, Manifest o kazenski politiki EU iz leta 2009 (http://www.crimpol.eu), ki ga je pripravila akademska skupina 14 profesorjev kazenskega prava iz desetih držav članic Evropske unije.

[8]               Na podlagi prej veljavne Pogodbe o Evropski skupnosti, v okviru katere so bili na podlagi tako imenovanega „tretjega stebra“ običajni pravni akti kazenskopravne zakonodaje okvirni sklepi, je že bilo sprejetih nekaj direktiv z ukrepi kazenskega prava: z namenom zagotavljanja izvrševanja določb v zvezi z varstvom okolja, zoper onesnaževanje morja z ladij in nezakonito zaposlovanje (direktive 2008/99, 2009/123 in 2009/52) na podlagi sodne prakse Sodišča Evropskih skupnosti (C-176/03). Zbliževanje vrst in razpona sankcij je bilo možno le v okvirnih sklepih (C-440/5).

[9]               Glej Protokol št. 1 o vlogi nacionalnih parlamentov v Evropski uniji in Protokol št. 2 o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti, zlasti člen 7(2).

[10]             Glej Sporočilo Komisije „Strategija za učinkovito izvajanje Listine o temeljnih pravicah v Evropski uniji“ (COM(2010) 573 z dne 19. oktobra 2010).

[11]             Glej protokola št. 21 in 22.

[12]             Glej okvirne sklepe in direktive, navedene v opombi 3 zgoraj. Več navedenih okvirnih sklepov bo v skladu z Lizbonsko pogodbo ponovno ocenjenih v prihodnjih letih, vključno z Okvirnim sklepom 2000/383, kakor je bil spremenjen z Okvirnim sklepom 2001/888, leta 2012.

[13]             Glej Sporočilo „Krepitev sistemov sankcij v sektorju finančnih storitev“, COM(2010) 716 z dne 8. decembra 2010.

[14]             Glej Konvencijo iz leta 1995 o zaščiti finančnih interesov EU in njene protokole ter Uredbo Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti v zvezi z upravnimi sankcijami (UL L 312, 23.12.1995, str. 1).

[15]             Glej „Sporočilo o zaščiti finančnih interesov Evropske unije s kazenskim pravom in upravnimi preiskavami – Celostna politika za zaščito denarja davkoplačevalcev“, COM(2011) 293, z dne 26. maja 2011.

[16]             Člen 5(4) PEU.

[17]             Člen 49(3) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.

[18]             Člen 83(2) PDEU.

[19]             Člen 49 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.

[20]             Glej Sporočilo „Krepitev sistemov sankcij v sektorju finančnih storitev“, COM(2010) 716 konč. z dne 8. decembra 2010, str. 14.

[21]             Glej „Sporočilo o zaščiti finančnih interesov Evropske unije s kazenskim pravom in upravnimi preiskavami – Celostna politika za zaščito denarja davkoplačevalcev“, COM(2011) 293, z dne 26. maja 2011, str. 10.

[22]             Delovni dokument služb Komisije SEC(2011) 391 z dne 28. marca 2011, ki je priložen beli knjigi „Načrt za enotni evropski prometni prostor – na poti h konkurenčnemu in z viri gospodarnemu prometnemu sistemu“, COM(2011) 144 z dne 28. marca 2011, odstavek 176.

[23]             Glej Sporočilo „Celovit pristop k varstvu osebnih podatkov v Evropski uniji“, COM(2010) 609 z dne 4. novembra 2010, str. 9.

[24]             Glej Sporočilo „Zagotavljanje območja svobode, varnosti in pravice za državljane Evrope – Akcijski načrt izvajanja stockholmskega programa“, COM(2010) 171 z dne 20. aprila 2010, str. 22.

[25]             Direktiva 2008/99/ES o kazenskopravnem varstvu okolja (UL L 328, 6.12.2008, str. 28) in Direktiva 2009/123/ES o onesnaževanju morja z ladij in uvedbi kazni za kršitve (UL L 280, 27.10.2009, str. 52)