Europeiska unionen är en av världens största givare av humanitärt bistånd, och en nyckelaktör i fråga om att tillhandahålla katastrofbistånd till offer för naturkatastrofer och katastrofer orsakade av människor. Unionen verkar dessutom för att främja iakttagandet och efterlevnaden av den internationella humanitära rätten.

Genom sitt generaldirektorat för humanitärt bistånd (GD Echo) strävar Europeiska kommissionen efter att rädda och bevara liv, men också miljö och egendom, samt förebygga och mildra mänskligt lidande och slå vakt om integritet och värdighet för offer för naturkatastrofer och katastrofer orsakade av människor, i och utanför Europeiska unionen. Kommissionens mandat omfattar humanitärt bistånd och civilskydd, de två viktigaste instrument som EU förfogar över för att snabbt och effektivt kunna tillhandahålla katastrofbistånd omedelbart efter en katastrof.

EU:s humanitära bistånd, som skiljer sig från det mer långsiktiga utvecklingsbiståndet och de utrikespolitiska instrumenten, grundar sig på de humanitära principerna om humanitet, opartiskhet, oberoende och neutralitet. Åtagandet om principstyrt humanitärt bistånd är förankrat i Lissabonfördraget.

Genom sin politik för humanitärt bistånd och civilskydd kan Europeiska unionen ge konkret uttryck för sitt åtagande att stödja behövande människor i och utanför unionen i de situationer där de är som mest sårbara . Detta bidrar även till att uppfylla ett av EU:s strategiska mål på området yttre förbindelser, i enlighet med fördraget om Europeiska unionen.

Unionen fäster stor vikt vid den humanitära biståndspolitiken och har tillsatt en kommissionsledamot med särskilt ansvar för humanitärt bistånd och krishantering i den nya kommissionen. Civilskyddsmekanismen utgör sedan februari 2010 tillsammans med det humanitära biståndet ett gemensamt generaldirektorat. Mekanismens syfte är att underlätta samarbetet inom insatser för civilskyddsbistånd vid större katastrofer som kräver brådskande insatser.

Biståndets globala kontext

Många av dagens globala frågor påverkar både omfattningen och arten av humanitära problem och civilskyddsproblem:

Nya slags hot mot säkerheten. Sedan det kalla krigets slut har det varit färre konflikter mellan länder, men andra typer av konflikter har blivit vanligare och mer komplicerade att hantera. Situationen med allt fler svaga och sönderfallande stater har lett till långvarig instabilitet, våldsamma kriser och civila konflikter i södra och centrala Asien, Mellanöstern och på den afrikanska kontinenten.

Klimatförändringar. De påfrestningar som mänsklig verksamhet utsätter jordens miljö och klimat för saknar historiskt motstycke. Allt extremare väder – torka, översvämningar, stormar – drabbar människor runt om i världen som aldrig förr. I framtiden kommer sannolikt klimatförändringarna att påverka antalet naturkatastrofer och deras konsekvenser, och dessutom förändra den geografiska fördelningen av denna typ av katastrofer. I många regioner runtom i världen blir det allt svårare att få tillgång till grundläggande naturresurser, vatten och jordbruksmark, vilket skapar ytterligare spänningar och klimatrelaterad migration.

Ändringar i världsekonomin. Utvecklingsländer och länder med tillväxtekonomi är nu de nya drivkrafterna i den globala tillväxten. Man beräknar att de åtta största tillväxtekonomiernas sammanlagda BNP kommer att gå om de nuvarande G8-ländernas BNP någon gång mellan 2020 och 2025. Även om miljontals människor lyfts ur fattigdomen tack vare denna tillväxt är utvecklingen fortfarande mycket ojämlik och millennieutvecklingsmålen är fortfarande utom räckhåll för stora delar av befolkningen.

Icke-statliga aktörer spelar en allt större roll. De icke-statliga organisationerna har runtom i världen trätt fram som viktiga sociala och politiska krafter. Den privata sektorn får allt större makt, inte bara inom internationell handel och på finansmarknaderna utan även i samhällsfrågor genom den omedelbara och emotionella kraften i deras nyhetsrapportering.

Finanskrisen kan påverka de resurser som finns tillgängliga för att reagera på katastrofer. Detta kan leda till ett ännu större behov av europeisk solidaritet, och understryker vikten av att få valuta för pengarna och av ett effektivt biståndsarbete.

Följaktligen blir genomförandet av humanitärt bistånd och civilskydd allt svårare och mer komplicerat. Till följd av de allt vanligare och intensivare naturkatastroferna uppstår fler plötsliga humanitära katastrofer och framför allt mycket stora katastrofer som de som inträffade 2010 i Haiti och Pakistan. Minst 373 naturkatastrofer inträffade under året. Nästan 300 000 människor dödades och ytterligare 207 miljoner runt om i världen påverkades av katastroferna[1]. Asien drabbades hårdast, då 89 procent av offren fanns i denna region. När det gäller naturkatastrofer har 2010 varit ett av de värsta åren under de senaste två decennierna. Katastrofer orsakade av människor är fortfarande i första hand följder av inbördeskrig, där civilbefolkningen i allt större utsträckning utsätts för våld och lidande. Denna typ av konflikter präglas ofta av de stridandes förakt för internationell humanitär rätt och av inskränkningar i det humanitära utrymmet. De humanitära organisationerna får det allt svårare att nå fram till mottagarna och det blir allt svårare att skydda såväl civilbefolkning som biståndsarbetare.

En annan markant faktor är att fler aktörer kommer fram på den humanitära arenan. Utöver de traditionella humanitära icke-statliga organisationerna och de internationella humanitära organisationerna, spelar privata stiftelser och företag en allt större roll. I vissa länder gör militära styrkor delvis humanitära insatser och en del fredsbevarande styrkor har skyddsuppdrag som i vissa fall kan påverka de humanitära insatserna. Hjälp från regering till regering eller insättning av militärresurser får allt större betydelse i vissa regioner. Med det stora antalet aktörer följer stora variationer mellan motiv, intressen och metoder. Det blir därför allt viktigare att stärka och bekräfta de humanitära principerna om neutralitet och ickediskriminering.

EU:s insatser för humanitärt bistånd och civilskydd under 2010

Genom kommissionen (GD Echo) har EU tillhandahållit behovsbaserat humanitärt bistånd och gett stöd till europeiska insatser för civilskydd in natura.

GD Echo ingriper på plats när kriser uppstår eller naturkatastrofer inträffar och hjälper miljontals drabbade runtom i världen. Under 2010 uppgick kostnaderna för EU:s åtgärder vid nya eller långdragna kriser till sammanlagt 1 115 miljoner euro. Insatserna bestod i

- humanitärt bistånd till omkring 151 miljoner människor[2] i 80 länder utanför EU, varav 39 hade angetts som länder och territorier i nödläge i GD Echos ursprungliga planering,

- aktivering av civilskyddsmekanismen för 28 kriser inom och utanför EU.

Den ursprungliga budgeten för 2010 på 835 miljoner euro för humanitärt bistånd fick förstärkas flera gånger under året för att kunna bemöta nya kriser och naturkatastrofer, särskilt de två mycket stora katastroferna i Haiti och Pakistan.

Budgeten för humanitärt bistånd förstärktes med medel från reserven för katastrofbistånd, medel från Europeiska utvecklingsfonden som var öronmärkta för humanitärt bistånd till Afrika, Västindien och Stillahavsområdet samt genom överföringar från budgetposter för andra instrument för bistånd till tredjeländer.

Av det sammanlagda biståndet under 2010 användes uppskattningsvis 44 procent vid naturkatastrofer, 41 procent vid långvariga kriser och 15 procent vid tillfälliga kriser och insatser.

Naturkatastrofer fortsatte att orsaka allvarliga skador runtom i världen. GD Echo följer en tvådelad strategi vid hanteringen av detta slags katastrofer:

- Snabbinsatser genom att tillhandahålla humanitärt bistånd och underlätta och samordna civilskyddsinsatser från EU:s medlemsstater och länder som deltar i civilskyddsmekanismen på frivillig grund till andra stater (inom och utanför EU), vid aktivering av mekanismen.

- Katastrofberedskap genom att kartlägga de geografiska områden och befolkningsgrupper som är mest sårbara när det gäller naturkatastrofer och inrätta specifika katastrofberedskapsprogram för dessa.

GD Echo tillhandahöll humanitärt bistånd för att hantera följderna av följande katastrofer:

- Översvämningar i Benin, Burkina Faso, Bangladesh, Colombia och Pakistan.

- Jordbävningar i Chile, Indonesien och Haiti.

- Cykloner i södra Asien, Centralamerika och Laos.

- Torka i Afrikas horn, Sahelområdet, Bolivia och Djibouti.

- Epidemier i Kongo, Haiti, Malawi, Zimbabwe och Sydostasien.

- Särskilt bistånd gavs också till Mongoliet, som drabbats av fenomenet dzud[3], Bangladesh (råttinvasion), Filippinerna (El Niño), Guatemala som drabbats av en rad naturkatastrofer (vulkanutbrott, tropiska stormar, tropiska lågtryck efter 2009 års allvarliga torka) samt Tadzjikistan som drabbats av en jordbävning, översvämningar och en polioepidemi.

När det gäller katastrofer orsakade av människor ledde konflikterna mellan etniska grupper i södra Kirgizistan i juni 2010 till en katastrofinsats som omfattade flera sektorer, bland annat nödinkvartering, livsmedel och medicinsk hjälp, juridisk rådgivning och skydd. Den politiska och humanitära situationen i Jemen förvärrades och flera öppna interna konflikter blossade upp runtom i landet. Instabiliteten i Afrikas horn, och särskilt Somalia, genererar och ökar strömmen av flyktingar som landar vid Jemens kuster, med alltfler flyktingar och asylsökande. De militära operationer som följde på 2009 års kris med internflyktingar i Pakistan ledde till ännu fler fördrivna, vilket föranledde GD Echo att hjälpa de omkring tre miljoner drabbade som var i akut behov av humanitärt bistånd. Vid årets slut ledde motsättningarna efter valet i Elfenbenskusten till en kris som också påverkade grannländerna.

Utöver dessa kriser har kommissionen tvingats hantera flera långvariga och komplexa krissituationer . Exempel på detta är följande:

- Sudan , där den tilltagande osäkerheten med bland annat kidnappning och trakasserier riktade mot humanitära aktörer samt extremt begränsat tillträde har bidragit till att det humanitära utrymmet i Darfur nästan utplånats helt. Insatserna är i stort sett begränsade till flyktinglägren, där biståndsarbetarna arbetar under mycket farliga förhållanden.

- De palestinska territorierna , där de kombinerade verkningarna av blockaden mot Gaza, av restriktionerna för tillträde, av inskränkningarna i rörelsefriheten och av ockupationsregimen i Area C på Västbanken och i östra Jerusalem leder till att befolkningen är ytterst utsatt och beroende av externt humanitärt bistånd.

- I Demokratiska republiken Kongo har strider, sexuellt våld och fördrivning av befolkningsgrupper fortsatt under året. En gradvis stabilisering har dock noterats i vissa delar av landet.

Trots det stigande antalet naturkatastrofer och katastrofer orsakade av människor, de ökade bördor som följer av de senaste årens komplexa krissituationer, och trots det bristande iakttagandet av de humanitära principerna och den bristande säkerheten för hjälparbetare finns det också exempel på situationer där det humanitära läget förbättrats . Det finns positiva signaler som visar att humanitära insatser kan ge resultat och att de medel som tillförts bidrar till utveckling. Så var fallet i Sri Lanka och Filippinerna 2010. I Sri Lanka har den humanitära situationen utvecklats markant under året. Hittills har 75 procent av internflyktingarna kunnat återvända, medan de återstående bor hos värdfamiljer eller i läger. EU är genom sin budget fortfarande en av de mest engagerade givarna av humanitärt bistånd. Unionen finansierade humanitär minröjning, vilket har underlättat för de tidigare internflyktingarna att återvända i säkerhet. Dessutom har större fokus lagts på sektorsövergripande åtgärder, med bland annat nödbostäder, försörjningsmöjligheter och livsmedelsbistånd. Det finns fortfarande skyddsproblem, framför allt beträffande återvändande familjer med kvinnor som familjeöverhuvud. Säkerhetssituationen har nu förblivit stabil sedan konflikten upphörde och trots att tillträdet fortfarande är begränsat för Echos partner är den allmänna trenden en förbättring. I Filippinerna har säkerhetsläget börjat förbättras tack vare fredssamtalen mellan parterna som går framåt, vapenvilan som övervakas av en gemensam samordningskommitté för vapenvila och av ett internationellt övervakningsteam under malaysiskt befäl. GD Echo har fortsatt att ge stöd till fördrivna som fortfarande lever i evakueringsläger och till processen för internflyktingars återvändande. I slutet av 2010 var antalet fortfarande fördrivna människor under 25 000, vilket bekräftar det riktiga i beslutet att fasa ut det humanitära biståndet till förmån för mer långsiktiga instrument.

När det gäller civilskydd har EU:s civilskyddsmekanism aktiverats 28 gånger under året (11 gånger inom EU och 17 gånger utanför EU), som respons på bl.a. översvämningar i Pakistan, Albanien, Bosnien och Hercegovina, Montenegro, Ungern, Polen, Rumänien, Benin, Tadzjikistan och Colombia; jordbävning och koleraepidemier i Haiti; en jordbävning i Chile; ett oljeutsläpp i Mexikanska golfen; en kraftig storm (Xynthia) i Västeuropa; skogsbränder i Frankrike, Portugal och Israel; snöoväder i Storbritannien och Nederländerna; orkaner och tropiska oväder i Guatemala och Haiti och slutligen kemikalieolyckan i Ungern då flera byar översvämmades av rött slam från en lokalt aluminiumföretag. Som en del av 12 bedömnings- och samarbetsuppdrag sändes 48 experter till platser inom och utanför EU.

Den förberedande åtgärden för en snabbinsatsstyrka för EU under 2010 (ett initiativ från Europaparlamentet som inleddes 2008 och förnyades 2009 och sedan för sista gången 2010) har gett resultat i form av bra projekt och stöd till ytterligare utveckling inom arbetet i moduler. Fyra snabbinsatsmoduler från EU som utvecklats och stått stand-by enligt detta program användes för första gången under 2010 vid katastrofer, nämligen en avancerad medicinsk post med kirurgi- och vattenreningsenheter i Haiti efter jordbävningen, en pumpmodul med hög kapacitet vid översvämningarna i Polen och Moldavien samt ett team för tekniskt bistånd och stöd till Haiti i samband med koleraepidemierna.

Antalet transportoperationer ökade dramatiskt under 2010 (55 varav 50 genom direkt stöd och 5 inom ramen för ett ramavtal med en transportmäklare).

En översyn av den aktuella civilskyddspolitiken inleddes 2010 och pågår fortfarande.

I tabellen nedan redovisas fördelningen av EU:s finansiering av humanitärt bistånd och civilskydd på olika regioner för 2010, i enlighet med principen om behovsbasering (i tusen euro).

[pic]

Till skillnad från vad som är fallet med civilskyddet tillhandahåller GD Echo i allmänhet inte humanitärt bistånd direkt på fältet utan fördelar i stället medel till omkring 200 partner, t.ex. icke-statliga organisationer, FN-organ, andra internationella organisationer som Internationella rödakorskommittén och Internationella rödakors- och rödahalvmånefederationen samt vissa specialorgan i medlemsstaterna.

Det är viktigt för GD Echo att ha många olika partner, eftersom detta gör det möjligt att täcka de ökade behoven världen över, ofta i allt mer komplexa krissituationer. Tilldelningsförfarandet för stöd och bidrag som förvaltas av GD Echo grundar sig på ett urval av de förslag som bäst antas möta behoven hos de mest utsatta. Följande fördelning mellan GD Echos partner gäller för 2010: Icke-statliga organisationer 50 procent, FN-organ 39 procent och internationella organisationer 11 procent.

De humanitära organisationerna får det allt svårare att nå fram till mottagarna . Detta beror dels på att regeringar och icke-statliga aktörer, som inte ens respekterar den mest grundläggande rätten till skydd enligt internationell humanitär rätt, gör inskränkningar i det humanitära utrymmet och dels på att det finns säkerhetsproblem. Regeringar har i ökad utsträckning börjat begränsa tillhandahållandet av humanitärt bistånd (t.ex. Sri Lanka). I många konfliktområden (t.ex. Demokratiska republiken Kongo, Somalia och Sudan) ser hjälparbetarna extremt brutala former av krigföring, bland annat angrepp på civilbefolkningen, och ofta används även sexuellt våld som vapen. Det förefaller som om attacker på hjälparbetare, inbegripet utvisningar och mord, har blivit allt vanligare. Givarna måste hantera det faktum att det inte bara är hjälparbetarnas säkerhet som står på spel utan även säkerheten för den finansiering och den infrastruktur de tillhandahåller. En del regeringar är beredda att gå till ytterligheter som att expropriera eller ”låna” tillgångar och egendom som finansierats av givarna eller att utvisa humanitära biståndsorganisationer efter att först ha lagt beslag på deras tillgångar.

Politiken för humanitärt bistånd och civilskydd

På det politiska planet har många av de övergripande politiska frågorna angående humanitärt bistånd tagits upp i Europeiska samförståndet om humanitärt bistånd från 2007 och dess handlingsplan. Under hösten 2010 gjordes en halvtidsöversyn av handlingsplanen för samförståndet[4], som bekräftade att betydande framsteg skett inom samtliga åtgärdsområden vad gäller genomförandet. Resultatet av halvtidsöversynen finns på http://ec.europa.eu/echo/policies/consensus_en.htm.

Akut brist på livsmedel och näring har fortsatt drabba en stor del av de mest sårbara befolkningsgrupperna, dvs. ungefär 10 procent av de nästan en miljard människor i världen som saknar livsmedelstrygghet. I mars antog kommissionen ett meddelande om humanitärt livsmedelsbistånd[5] . I meddelandet anges den politiska ramen för EU:s humanitära livsmedelsbistånd för att öka ansträngningarna för att mildra livsmedelsosäkerheten vid humanitära kriser och för att hitta den lämpligaste sammansättningen av insatser som i varje särskild situation är de verksammaste och mest effektiva för att tillhandahålla livsmedelsbistånd.

Kommissionen har också lagt fram ett förslag om att stärka EU:s kapacitet att reagera på katastrofer . Syftet med det meddelandet[6] är att förbättra effektiviteten, samstämmigheten och synligheten genom att bygga vidare på huvuddelarna i EU:s katastrofinsats nämligen humanitärt bistånd och civilskydd samt militärt stöd när detta krävs och är lämpligt, inom och utanför EU. Erfarenheterna från Haiti och Pakistan, liksom från de senaste naturkatastroferna inom EU, kommer att ligga till grund för förslag om hur man bör gå vidare.

Sedan Lissabonfördragets ikraftträdande arbetar kommissionens i nära samråd med medlemsstaterna och andra intressenter med att inrätta en europeisk frivilligkår för humanitärt bistånd (EVHAC)[7] i enlighet med artikel 214.5. I november antogs ett meddelande med syftet att ge EU:s medborgare möjlighet att bidra till hjälpinsatserna och framhålla europeiska värden som solidaritet med världens behövande. Meddelandet kommer att följas upp med pilotåtgärder under 2011, som är Europaåret för frivilligarbete , och med utarbetandet av ett lagförslag om den europeiska frivilligkåren för humanitärt bistånd.

En särskild Eurobarometerundersökning som genomfördes 2010 om humanitärt bistånd visade att EU-medborgarna känner stark solidaritet med offren för konflikter och naturkatastrofer utanför EU. Åtta av tio EU-medborgare tycker att det är viktigt att EU finansierar humanitärt bistånd utanför de egna gränserna.

Kommissionen stöder insatser för katastrofberedskap i regioner som ofta drabbas av naturkatastrofer. Målet är att hjälpa lokalbefolkningen att reagera snabbt och effektivt när katastrofer inträffar, vilket räddar många människoliv. Kommissionen fortsatte att ge stöd till de Dipecho-program som lanserats 2009 och nya i södra Afrika, Centralasien, Sydostasien och Centralamerika. Bidragen till katastrofberedskap överstiger Dipechos handlingsplaner betydligt eftersom många av de större besluten om humanitär finansiering anger katastrofberedskap eller lindring av effekterna av katastrofer bland biståndets mål. Integreringen grundas på insatser som gäller stöd till infrastruktur, upplysning och information till allmänheten, småskaliga insatser för lindring, kartläggning och datorbearbetning av uppgifter, system för tidig varning, utbildning, institutionsuppbyggande och insatser mot klimatförändring.

I enlighet med sitt uppdrag om civilskydd uppmuntrar och främjar GD Echo samarbetet mellan de 31 stater[8] som deltar i civilskyddsmekanismen och finansieringsinstrumentet. Därigenom strävar GD Echo efter att effektivisera systemen för att förebygga och skydda mot naturkatastrofer, tekniska katastrofer och katastrofer orsakade av människor i Europa. Ett exempel är de riktlinjer som kommissionen gav ut under 2010 om nationell riskbedömning och kartläggning i samband med katastrofhantering, vilka utarbetades tillsammans med medlemsstaternas nationella myndigheter. Medlemsstaterna förväntas nu med utgångspunkt från dessa riktlinjer vidareutveckla sina nationella riskhanteringsprocesser. Detta blir ett viktigt steg mot förbättring av hanteringen av katastrofrisker i hela EU. Genomförandet av civilskyddsmekanismen och finansieringsinstrumentet garanterar ett bättre skydd för befolkningen, miljön, egendomar och kulturarvet vid katastrofer. Inom beredskapsarbetet fokuserar EU på system för tidig varning, moduler och civilskyddsmekanismens utbildningsprogram (över 870 experter utbildades under 2010 och fyra fullskaliga övningar fick stöd). Dessutom gav kommissionen finansiellt stöd till ett antal projekt för beredskapssamarbete (t.ex. förbättring av system för tidig varning i 30 europeiska länder, genom att införa femdygnsprognoser och inkludera varningar för regn och översvämningar).

Stödet, som grundas på de resurser som medlemsstaterna ställer till förfogande, lämnas till katastrofdrabbade länder inom och utanför EU efter begäran från regeringen i det berörda landet.

[1] Källa: CRED (www.cred.be).

[2] 151 miljoner, varav 101 miljoner via humanitärt bistånd, 22 miljoner via livsmedelsbistånd och 28 miljoner via katastrofberedskapsåtgärder.

[3] Naturfenomen med ihärdigt snöfall och extremkyla som föregåtts av torra somrar.

[4] KOM(2010) 722, SEK(2010) 1505.

[5] KOM(2010) 126 (http://ec.europa.eu/echo/policies/food_assistance_en.htm).

[6] KOM(2010) 600 slutlig och SEK(2010) 1243/1242.

(http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/georgieva/themes/european_disaster_response_capacity_en.htm).

[7] KOM(2010) 683(http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/georgieva/themes/voluntary_humanitarian_en.htm).

[8] De 27 EU-medlemsstaterna plus Norge, Island, Liechtenstein och Kroatien.