La Unión Europea es uno de los mayores donantes de ayuda humanitaria y un actor fundamental en la prestación de ayuda de emergencia a las víctimas de catástrofes de origen humano y natural. Promueve además el respeto y la adhesión al Derecho Humanitario Internacional.

La Comisión Europea, especialmente a través de su Dirección General de Ayuda Humanitaria y Protección Civil (DG ECHO) aspira a salvar y preservar vidas pero, junto a ello, también a proteger los bienes y el medio ambiente, prevenir y reducir el sufrimiento humano y preservar la integridad y la dignidad de las poblaciones afectadas por catástrofes naturales o de origen humano que se produzcan dentro o fuera de la UE. El mandato de la Comisión abarca la ayuda humanitaria y la protección civil, los dos instrumentos principales a disposición de la Unión Europea con el fin de garantizar una rápida y efectiva prestación de la ayuda humanitaria de la UE a las personas que se enfrentan a las consecuencias inmediatas de las catástrofes.

La ayuda humanitaria de la UE, que es distinta de la ayuda al desarrollo a más largo plazo o los instrumentos de política exterior, se basa en los principios de humanidad, imparcialidad, independencia y neutralidad. Este compromiso de prestar ayuda humanitaria basada en determinados principios se asienta en el Tratado de Lisboa.

La ayuda humanitaria y las políticas de protección civil de la Unión Europea permiten demostrar con hechos su compromiso de apoyar a las poblaciones tanto de dentro como de fuera de la Unión que necesiten ayuda cuando se encuentren en situaciones de gran vulnerabilidad. Ello contribuye a la consecución de uno de los objetivos estratégicos de la acción exterior de la UE, según lo establecido en el Tratado de la Unión Europea.

La importancia de la política de ayuda humanitaria se ha reflejado en la designación de un Comisario responsable de Ayuda Humanitaria y Respuesta a las Crisis en la nueva Comisión. El Mecanismo de Protección Civil, incluido en el departamento de ayuda humanitaria en una única Dirección General desde febrero de 2010, tiene por objeto facilitar la cooperación en las intervenciones de asistencia en materia de protección civil en caso de emergencias importantes que requieran una respuesta urgente.

Contexto mundial en el que se presta la ayuda

Muchos de los problemas que aquejan al mundo actualmente tienen un impacto tanto en la dimensión como en la naturaleza de los desafíos de la ayuda humanitaria y de la protección civil:

Amenazas cambiantes a la seguridad. Si bien ha habido menos conflictos entre los países desde el final de la Guerra Fría, se ha producido un mayor número de otros tipos de conflictos más complejos a la hora de abordarlos. El creciente número de Estados con estructuras frágiles o en descomposición ha creado las condiciones para una inestabilidad prolongada, crisis violentas y conflictos civiles en todo el Asia Meridional y Central, Oriente Medio y el continente africano.

Cambio climático. Nunca antes la actividad humana ha tenido tanto impacto en el medio ambiente y el clima de nuestro planeta. El mundo experimenta unas condiciones meteorológicas extremas desconocidas hasta el presente: sequías, inundaciones, tormentas. Es probable que el cambio climático afecte en el futuro a la frecuencia de las catástrofes naturales y a la magnitud de sus consecuencias, y modifique la distribución geográfica de tales situaciones de emergencia. En muchas regiones del mundo, el acceso a los recursos naturales básicos: agua y suelo agrícola es cada vez más difícil, lo que crea nuevas tensiones y movimientos de «migración inducida por el clima».

Cambios en la economía mundial. Los países en desarrollo y emergentes son ahora los nuevos motores del crecimiento mundial. Se estima que, para 2020-2025, el PIB agregado de las ocho principales economías emergentes será superior al actual G-8. Aunque millones de personas están saliendo de la pobreza gracias a este crecimiento, el desarrollo sigue siendo muy desigual, y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) se encuentran fuera del alcance de amplios sectores de la población.

El creciente papel de los actores no estatales. Han surgido ONG en todo el mundo en tanto que importantes fuerzas sociales y políticas. El sector privado tiene un poder cada vez mayor no sólo en las empresas internacionales y las finanzas sino también en las cuestiones sociales; los medios de comunicación mundiales influyen en la política y la diplomacia gracias al impacto inmediato y emocional de sus «noticias de última hora».

La crisis financiera puede tener una incidencia sobre los recursos disponibles para responder a las emergencias. Esto puede dar lugar incluso a una mayor necesidad de solidaridad europea, y pone de manifiesto la importancia de la rentabilidad y la eficiencia en la prestación de la ayuda.

Por lo tanto, la aplicación de la ayuda humanitaria y la protección civil es cada vez más compleja y difícil . Debido a la mayor frecuencia e intensidad de las catástrofes naturales, se producen más crisis humanitarias repentinas y, en concreto, megacatástrofes tales como las que se produjeron en 2010 en Haití y Pakistán. Durante el año, se han producido alrededor de 373 catástrofes naturales que han provocado la muerte de casi 300 000 personas y que afectan a otros 207 millones en todo el mundo[1]. Asia fue la región más afectada, con el 89 % del número total de víctimas. El año 2010 fue uno de los peores años registrados en términos de catástrofes naturales en los dos últimos decenios. Las catástrofes de origen humano son causadas en su mayoría por conflictos civiles internos dado que la población civil se encuentra cada vez más expuesta a la violencia y al sufrimiento. Este tipo de conflicto se caracteriza frecuentemente por el incumplimiento de las reglas del Derecho y de los principios internacionales humanitarios por las partes en conflicto y la reducción del espacio humanitario. El acceso de los equipos de ayuda humanitaria a los beneficiarios y la protección y la seguridad de las poblaciones civiles y los trabajadores humanitarios ha pasado a ser cada vez más problemática.

Otro rasgo definitorio es la multiplicación de actores que aparecen en la escena de la ayuda humanitaria. Además de las ONG humanitarias y las organizaciones humanitarias internacionales tradicionales, las fundaciones y empresas privadas están desempeñando un papel cada vez más importante; en algunos países las fuerzas militares están realizando operaciones cuasi-humanitarias; y algunas fuerzas de pacificación reciben mandatos de protección que, en algunos casos, pueden afectar a la acción humanitaria. En ciertas regiones, la ayuda entre Gobiernos o el despliegue de recursos militares está desempeñando un papel cada vez más importante. Este gran número de actores supone una gran diversidad en las motivaciones, intereses y prácticas. Reafirmar los principios humanitarios de neutralidad y no discriminación es cada vez más importante.

La ayuda humanitaria de la UE y las actividades de protección civil en 2010

A través de la Comisión (DG ECHO), la UE proporcionó ayuda humanitaria de la UE adaptada a las necesidades existentes y facilitó la prestación de ayuda europea de protección civil en especie.

La DG ECHO interviene cuando y donde se producen crisis o catástrofes naturales , ayudando a millones de personas afectadas en todo el mundo. En 2010, la respuesta de la UE a las nuevas crisis o crisis prolongadas en el tiempo ascendía a 1 115 millones EUR y consistió en:

- proporcionar ayuda humanitaria a cerca de 151 millones de personas[2] en 80 países no pertenecientes a la UE, de los cuales 39 países/territorios se consideraron inmersos en una situación de crisis en la planificación inicial de la DG ECHO;

- activar el Mecanismo de Protección Civil para 28 crisis dentro y fuera de la UE.

El presupuesto inicial de 2010 por un importe de 835 millones EUR para ayuda humanitaria se reforzó varias veces para responder a la nuevas crisis y catástrofes naturales ocurridas durante el año, en particular las dos megacatástrofes en Haití y Pakistán.

El presupuesto de ayuda humanitaria ha aumentado: gracias a los fondos de la Reserva de Ayuda de Emergencia; utilizando asimismo el Fondo Europeo de Desarrollo para ayuda humanitaria en países de África, el Caribe y el Pacífico; y realizando transferencias de líneas presupuestarias para otros instrumentos de ayuda exterior.

Del total de la ayuda proporcionada en 2010, se ha calculado que el 44 % se destina a las catástrofes naturales, el 41 % a las crisis prolongadas, y el 15 % a crisis e intervenciones ad hoc .

Las catástrofes naturales han seguido causando graves daños en todo el mundo. La DG ECHO sigue una estrategia en dos frentes al tratar este tipo de catástrofe:

- respuesta rápida , proporcionando ayuda humanitaria y facilitando y coordinando la ayuda en materia de protección civil prestada por los Estados miembros de la UE y los países participantes en el Mecanismo de Protección Civil con carácter voluntario a otros Estados (UE o terceros países) tras la activación del Mecanismo;

- preparación a las catástrofes , mediante la identificación de las zonas geográficas y las poblaciones más vulnerables a las catástrofes naturales y para las cuales se establecen programas específicos de prevención de catástrofes.

La DG ECHO proporcionó asistencia humanitaria para hacer frente a las consecuencias de las siguientes catástrofes:

- inundaciones en Benín, Burkina Faso, Bangladesh, Colombia y Pakistán;

- terremotos en Chile, Indonesia y Haití;

- ciclones en Asia Meridional, Centroamérica y Laos;

- sequías en el Gran Cuerno de África, la región del Sahel, Bolivia y Yibuti;

- epidemias en la República del Congo, Haití, Malaui, Zimbabue y el Sudeste de Asia.

- También se proporcionó ayuda específica a Mongolia, afectada por el fenómeno Dzud[3], Bangladesh (crisis de los roedores), Filipinas (El Niño), Guatemala, afectada por una serie de catástrofes naturales (erupciones volcánicas, tormenta tropical, depresión tropical tras una grave sequía en 2009) y Tayikistán, afectado por un terremoto, inundaciones y una epidemia de polio.

En términos de crisis « de origen humano », los enfrentamientos entre etnias en el sur de Kirguistán en junio de 2010 dio lugar a una intervención de urgencia en una amplia gama de sectores, incluido el alojamiento, los alimentos y la asistencia médica, así como el asesoramiento y la protección jurídicos. En Yemen , la situación política y humanitaria se ha deteriorado, con varios conflictos internos abiertos en todo el país. La inestabilidad en el Cuerno de África, particularmente en Somalia, está generando un creciente flujo de personas que llegan a las costes de Yemen y un número creciente de refugiados y solicitantes de asilo. Las operaciones militares que siguieron a la crisis de desplazados internos de 2009 en Pakistán provocó nuevos desplazamientos que condujeron a la DG ECHO a responder a las necesidades de unos tres millones de personas necesitadas, de manera acuciante, de ayuda humanitaria. A finales de año, Costa de Marfil se ha enfrentado a una crisis postelectoral, que también afecta a los países vecinos.

Además de estas nuevas crisis, la Comisión tuvo que gestionar varias situaciones de emergencia complejas y prolongadas . Algunos ejemplos son:

- Sudán , donde el aumento de la inseguridad, incluidos frecuentes secuestros de víctimas cuidadosamente seleccionadas, el acoso a agentes humanitarios y el acceso extremadamente limitado, ha contribuido a la casi completa desaparición de un espacio humanitario en Darfur. Las intervenciones se limitan en gran medida a los campos, donde los socios trabajan en condiciones sumamente precarias.

- Los Territorios Palestinos Ocupados , donde los efectos combinados del bloqueo, la restricción del acceso y los movimientos, y el impacto del régimen de ocupación en Gaza, Área C de Cisjordania y Jerusalén Este, mantiene a la población en un estado de gran vulnerabilidad y de dependencia respecto de la asistencia humanitaria exterior.

- En la República Democrática del Congo , los combates, el desplazamiento de poblaciones y la violencia sexual han persistido durante todo el año, aunque se ha observado una estabilización gradual en algunas partes del país.

A pesar del aumento de las catástrofes naturales y de origen humano y de los mayores costes, en términos generales, de las difíciles situaciones de emergencia durante los últimos años, y a pesar de la falta de respeto y de adhesión a los principios humanitarios y la seguridad y protección de los trabajadores humanitarios, también hay casos en los que la situación humanitaria ha mejorado . Hay claros signos esperanzadores que indican que las intervenciones humanitarias resultan positivas cuando a la financiación le sucede el desarrollo. Este fue el caso de Sri Lanka y Filipinas en 2010. En Sri Lanka , la situación humanitaria ha evolucionado significativamente. Hasta la fecha, el 75 % de las personas desplazadas en el interior del país (PDI) han regresado a su lugar de origen, mientras que el resto sigue viviendo con familias de acogida o en los campamentos. A través de su presupuesto, la UE está siendo uno de los donantes de ayuda humanitaria con mayor participación y ha financiado el desminado humanitario, acciones cuya financiación ha facilitado el retorno seguro de antiguos desplazados internos. Además, se ha puesto un mayor énfasis en las intervenciones multisectoriales, incluidos los componentes relativos al alojamiento, los medios de subsistencia y la ayuda alimentaria. Persisten las inquietudes acerca de la protección, dado que una alta proporción de familias retornan con mujeres como cabezas de familia. Por último, la situación de la seguridad se ha mantenido estable desde el final del conflicto y aunque el acceso de los socios de ECHO sigue limitada, la tendencia general refleja una mejoría. En Filipinas , la situación de la seguridad ha empezado a mejorar, junto con los avances en las conversaciones de paz entre las Partes, y con el alto el fuego supervisado por un Comité Mixto de Coordinación para el cese de las hostilidades y un equipo de supervisión internacional bajo mando malasio. La DG ECHO siguió prestando asistencia a las personas desplazadas que viven aún en centros de evacuación, y apoyó el proceso de retorno de las personas desplazadas en el interior del país. A finales de 2010, el número de personas que siguen desplazadas no supera los 25 000, lo que confirma la pertinencia de suprimir gradualmente la ayuda humanitaria en favor de instrumentos a más largo plazo.

Por lo que se refiere a la protección civil, el Mecanismo de Protección Civil de la UE se ha activado en 28 ocasiones durante el año (11 veces dentro y 17 veces fuera de la UE), en respuesta, por ejemplo, a las inundaciones en Pakistán, Albania, Bosnia y Herzegovina, Montenegro, Hungría, Polonia, Rumania, Benín, Tayikistán y Colombia; el terremoto y las epidemias de cólera en Haití; un terremoto en Chile; un vertido de petróleo en el Golfo de México; una violenta tormenta (Xynthia) que afectó a Europa Occidental; incendios forestales en Francia, Portugal e Israel; nevadas en el Reino Unido y los Países Bajos; huracanes y tormentas tropicales en Guatemala y Haití; y, por último, el accidente químico en Hungría como consecuencia del cual varios pueblos quedaron inundados por el vertido de lodo rojo procedente de una planta de aluminio. 48 expertos fueron enviados dentro y fuera de la UE, como parte de las 12 misiones de evaluación y coordinación.

La acción preparatoria relativa a una capacidad de respuesta rápida de la UE para 2010 (una iniciativa del Parlamento Europeo, que comenzó en 2008 y se renovó en 2009 y, por última vez, en 2010) dio lugar a buenos proyectos y propició un ulterior desarrollo en el campo de los módulos. En 2010, se desarrollaron cuatro mecanismos de respuesta rápida a nivel europeo y, en espera de ser utilizados en el marco de este programa, se desplegaron por primera vez para emergencias un puesto médico avanzado para intervenciones quirúrgicas, una unidad de depuración de aguas en Haití tras el terremoto, un sistema de bombeo de alta capacidad para las inundaciones en Polonia y en Moldova, y un equipo de apoyo y asistencia técnica a Haití para las epidemias de cólera.

El número de operaciones de transporte aumentó espectacularmente en 2010 (55, de las cuales 50 a través de subvenciones directas y 5 al amparo del contrato marco con un corredor de transporte).

Está todavía en curso una revisión de la actual política de protección civil iniciada en 2010.

El cuadro siguiente muestra la asignación de la financiación de la UE para ayuda humanitaria y protección civil por regiones en 2010 de acuerdo con las necesidades surgidas (en miles de euros).

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A diferencia de la protección civil, la DG ECHO no presta en general la ayuda humanitaria directamente sobre el terreno, sino que cumple su mandato proporcionando financiación a unos 200 socios , entre los que figuran organizaciones no gubernamentales, organismos de las Naciones Unidas, otras organizaciones internacionales como el Comité Internacional de la Cruz Roja y la Federación Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y algunas agencias especializadas de los Estados miembros de la UE.

Para la DG ECHO es importante contar con una gran variedad de socios, ya que esto les permite satisfacer una lista de necesidades cada vez más amplia en diferentes partes del mundo, a menudo en situaciones cada vez más complejas. Las subvenciones y contribuciones gestionadas por la DG ECHO se realizan mediante una selección de las mejores propuestas recibidas para satisfacer las necesidades de las poblaciones más vulnerables. En 2010, la financiación se distribuyó entre los socios de la DG ECHO de la manera siguiente: ONG: 50 %; organismos de las Naciones Unidas: 39 %; organizaciones internacionales: 11 %.

Las organizaciones humanitarias se enfrentan a un acceso cada vez más limitado a los beneficiarios debido, por una parte, a un control del espacio humanitario por parte de los gobiernos y de los agentes no gubernamentales, que hacen caso omiso incluso de la protección más básica que concede el Derecho Humanitario Internacional y, por otra parte, a problemas de seguridad. Los gobiernos están imponiendo cada vez más restricciones a la prestación de ayuda humanitaria (por ejemplo, Sri Lanka). En muchas zonas de conflicto (por ejemplo, la RDC, Somalia y Sudán) los trabajadores humanitarios son testigos de prácticas bélicas especialmente brutales, entre las que figuran el ataque a la población civil y, con frecuencia, el recurso a la violencia sexual en tanto que instrumento de guerra. El número de ataques contra trabajadores de ayuda humanitaria, incluidas las expulsiones y las matanzas, está aumentando. Los donantes tienen que enfrentarse al hecho de que no solamente la seguridad del personal humanitario corre peligro, sino también la financiación y la infraestructura que proporcionan. Algunos gobiernos están dispuestos a llegar al extremo de expropiar o «tomar prestados» fondos y bienes financiados por los donantes y/o expulsar a agencias de ayuda humanitaria una vez despojadas de sus bienes.

Política de ayuda humanitaria y protección civil

Muchas de las cuestiones de política general sobre ayuda humanitaria se reflejan en el Consenso Europeo sobre la Ayuda Humanitaria de 2007 y su Plan de Acción. En otoño de 2010[4] se llevó a cabo una revisión intermedia del Plan de Acción del Consenso que confirmó[5] el sólido avance en la aplicación de todos los ámbitos de acción. Los resultados de la revisión intermedia están disponibles en http://ec.europa.eu/echo/policies/consensus_en.htm.

La aguda inseguridad en materia alimentaria y de nutrición siguió afectando a un gran número de poblaciones vulnerables, es decir, aproximadamente el 10 % de las cerca de mil millones de personas afectadas por la inseguridad alimentaria en el mundo. En marzo, la Comisión adoptó una Comunicación sobre Ayuda Alimentaria Humanitaria[6] que establece el marco político para la acción humanitaria de la UE con el fin de intensificar los esfuerzos para abordar la inseguridad alimentaria en las crisis humanitarias buscando la combinación más adecuada de instrumentos de respuesta para prestar la ayuda alimentaria más eficaz y efectiva posible en un determinado contexto humanitario.

Además, la Comisión presentó propuestas para reforzar la capacidad de la UE para responder a las catástrofes . La Comunicación[7] aspira a mejorar la eficacia, coherencia y visibilidad de su intervención centrándose en los principales componentes de su respuesta, es decir, la ayuda humanitaria y la protección civil, así como el apoyo militar cuando resulta necesario y conveniente, dentro y fuera de la UE. Las enseñanzas extraídas de Haití y Pakistán, así como de las catástrofes naturales recientes en Europa servirán para redactar las propuestas para el futuro.

Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la Comisión está trabajando, en estrecha consulta con los Estados miembros y otras partes interesadas, en la creación de un Cuerpo Voluntario Europeo de Ayuda Humanitaria (CVEAH)[8] , tal como se exige en el artículo 214, apartado 5. En noviembre se adoptó una Comunicación con el fin de que los ciudadanos europeos puedan hacer una contribución a los esfuerzos de ayuda y subrayando los valores europeos como la solidaridad con las personas necesitadas. A la Comunicación seguirán acciones piloto en 2011, Año Europeo del Voluntariado y la preparación de una propuesta legislativa para la creación del CVEAH.

Una encuesta especial Eurobarómetro realizada en 2010 sobre la ayuda humanitaria, revelaba un alto nivel de solidaridad entre los ciudadanos de la UE con las víctimas de los conflictos y catástrofes naturales fuera de la UE. Ocho de cada diez ciudadanos cree que es importante que la UE financie la ayuda humanitaria fuera de sus fronteras.

La Comisión apoya acciones de preparación para casos de catástrofes en las regiones propensas a las catástrofes naturales, con vistas a ayudar a las comunidades locales para reaccionar con rapidez y eficacia en esos casos, y contribuir a que se salven muchas vidas. La Comisión prosiguió su apoyo a los programas DIPECHO puestos en marcha en 2009, y a los nuevos programas en África Austral, Asia Central, el Sudeste de Asia y América Central. La contribución a la preparación para las catástrofes va mucho más allá de los planes de acción de DIPECHO, ya que muchas de las decisiones de financiación humanitaria importantes incluyen, como objetivo, la prevención de desastres o la mitigación de efectos de las catástrofes. La política de integración se basa en las actividades relacionadas con el apoyo a las infraestructuras, las campañas de concienciación y sensibilización ciudadana, las obras de pequeña envergadura destinadas a reducir la incidencia de las catástrofes, la cartografía y las actividades de informatización de datos, el desarrollo de sistemas de alerta rápida, la educación, la consolidación institucional, y las actividades relativas a la lucha contra el cambio climático.

En virtud de su mandato en materia de protección civil , la DG ECHO fomenta y facilita la cooperación entre los 31 países[9] participantes en el Mecanismo y el Instrumento Financiero de Protección Civil. Con ello, persigue mejorar la eficacia de los sistemas de prevención y protección contra las catástrofes naturales, tecnológicas o de origen humano en Europa. Por ejemplo, en 2010, la Comisión publicó un documento con directrices sobre las actividades nacionales de evaluación de riesgos y cartografía para la gestión de las catástrofes, que se redactó en colaboración con las autoridades nacionales de los Estados miembros. Ahora se espera que los Estados miembros desarrollen procesos de gestión de riesgos a nivel nacional, en relación con los cuales se hará uso de dichas directrices. Este será un importante paso de cara a la mejora de la cultura de la gestión del riesgo de catástrofes en la UE. La aplicación del Instrumento y el Mecanismo Financiero de Protección Civil garantizan que las personas, el medio ambiente, los bienes y el patrimonio cultural estarán mejor protegidos en caso de catástrofes. En el ámbito de la preparación, la ayuda de la UE se centra en los sistemas de alerta rápida, los módulos y el programa de formación del Mecanismo de Protección Civil (más de 870 expertos fueron formados en 2010 y se apoyaron cuatro ejercicios a escala real). Además, la Comisión ha dado apoyo financiero a una serie de proyectos de cooperación en materia de preparación (por ejemplo, la mejora del sistema de alerta temprana para treinta países europeos mediante la extensión de los periodos de previsión a cinco días y la inclusión de advertencias ante lluvias e inundaciones).

La ayuda basada en los recursos facilitados por los Estados miembros se presta dentro de la UE y en terceros países afectados por catástrofes previa solicitud del Gobierno del país en cuestión.

[1] Fuente: CRED (www.cred.be).

[2] 151 millones EUR, de los cuales 101 millones EUR a través de la ayuda humanitaria, 22 millones EUR a través de la ayuda alimentaria y 28 millones EUR mediante actividades de preparación a las catástrofes.

[3] Fenómeno natural derivado de intensas y continuadas nevadas combinadas con frío extremo y precedida de veranos secos.

[4] COM (2010) 722, SEC (2010) 1505.

[5] COM (2010) 722, SEC (2010) 1505.

[6] COM (2010) 126 ( http://ec.europa.eu/echo/policies/food_asistencia_es.htm ).

[7] COM (2010) 600 final y SEC (2010) 1243/1242

(http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/georgieva/themes/european_disaster_response_capacity_en.htm).

[8] COM(2010) 683(http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/georgieva/themes/voluntary_humanitarian_en.htm).

[9] Los 27 Estados miembros de la UE, Noruega, Islandia, Liechtenstein y Croacia.