/* KOM/2010/0700 lopull. */ KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE, ALUEIDEN KOMITEALLE JA KANSALLISILLE PARLAMENTEILLE EU:n talousarvion kokonaistarkastelu
[pic] | EUROOPAN KOMISSIO | Bryssel 19.10.2010 KOM(2010) 700 lopullinen KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE, ALUEIDEN KOMITEALLE JA KANSALLISILLE PARLAMENTEILLE EU:n talousarvion kokonaistarkastelu {SEC(2010) 7000 lopullinen} KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE, ALUEIDEN KOMITEALLE JA KANSALLISILLE PARLAMENTEILLE EU:n tal ousarvion kokonaistarkastelu EU:n menojen ja tulojen laaja-alaisesta kokonaistarkastelusta päätettiin vuonna 2006 [1]. Talouden suhdanteet ovat kuitenkin tämän toimeksiannon antamisen jälkeen muuttuneet ratkaisevasti, ja maailmanlaajuinen talouskriisi on johtanut tilanteeseen, jossa julkiset menot ovat Euroopan maissa nousseet poliittisen keskustelun keskiöön. Kaikkialla Euroopan unionissa joudutaan tekemään vaikeita valintoja, ja julkisten menojen painopisteet on nyt kyseenalaistettu tavalla, jollaista ei ole nähty vuosikymmeniin. Julkisilla menoilla on kuitenkin samaan aikaan ollut erittäin tärkeä merkitys elvytykselle. Vuoden 2008 lopussa sovitulla elvytyspaketilla vältettiin pahin kriisi. Järkevällä kohdentamisella varmistettiin, että tuki suunnattiin aloille, joilla elvytyksestä voitiin odottaa saatavan hyötyä tulevaisuudessa. Elvytyskohteisiin kuuluivat tämän vuoksi muun muassa kasvua tukevat toimet, strategiset infrastruktuurit sekä toimenpiteet, joilla pyrittiin estämään keskeisen osaamisen ja tärkeiden resurssien menettäminen sokin seurauksena. Talousarvion kokonaistarkastelu tehdään näin ajankohtana, jona kansalaiset pitävät prioriteettien asettamista, lisäarvoa ja julkisten menojen laadukkuutta tärkeimpinä näkökohtina. Kokonaistarkastelu perustuu pitkään kestäneeseen kuulemis- ja pohdintaprosessiin[2]. Tämän prosessin ansiosta voitiin testata kaikkein lupaavimpia ajatuksia siitä, miten EU:n talousarvion määrärahat voidaan parhaiten kohdentaa niin, että EU:n tavoitteiden saavuttaminen turvataan, miten voidaan parhaiten varmistaa, että talousarvio on politiikkalähtöinen ja että sillä edistetään Eurooppa 2020 -strategiaa, miten talousarviolla voidaan saavuttaa sille asetetut tavoitteet mahdollisimman tehokkaasti ja miten löydettäisiin uusia tapoja, joilla voitaisiin parhaiten tarjota EU:n toimintapolitiikan rahoittamiseksi tarvittavat resurssit. Julkisilla menoilla on aina jokin tavoite. EU:n tärkeimpänä tavoitteena on työllisyyttä tukeva kasvu. Menoilla pyritään näin etenkin lisäämään työllisyyttä, parantamaan EU:n yritysten kilpailukykyä sekä tarjoamaan avoimet ja nykyajan vaatimuksia vastaavat yhtenäismarkkinat. Komission on määrä esittää ehdotuksensa seuraavaksi monivuotiseksi rahoituskehykseksi ennen vuoden 2011 heinäkuun 1. päivää. Tässä tarkastellaan eräitä sellaisia EU:n talousarvioon liittyviä kysymyksiä, joilla on merkitystä seuraavan ja myöhempien rahoituskehysten kannalta. EU:n on muun muassa pystyttävä ottamaan huomioon taloutta ja julkista taloutta kohdanneen kriisin ja väestönmuutosten kaltaisten pitkän aikavälin haasteiden yhteisvaikutukset sekä puuttumaan ilmastonmuutokseen ja luonnonvaroihin kohdistuvien paineiden aiheuttamiin ongelmiin. Lisäksi kyse ei ole ensi sijassa siitä, olisiko menoja kasvatettava vai supistettava, vaan pikemminkin siitä, miten varat voitaisiin käyttää entistä järkevämmin . Talousarviouudistuksen on lisäksi perustuttava kokonaisvaltaiseen tulevaisuudennäkemykseen, joka kattaa sekä meno- että tulopuolen. Tulevaisuuden valinnoista sopiminen on Euroopan unionille suuri haaste mutta sopimukseen pääseminen on myös merkittävä saavutus. Se olisi hyvin selkeä osoitus siitä, että Euroopan unioni pystyy sille tarjolla olevia keinoja käyttämällä saamaan aikaan tuloksia, joilla on todellista merkitystä kansalaisille. 1. Nykyisestä talousarviosta saadut kokemukset Lissabonin sopimuksella otettiin käyttöön uusi oikeudellinen perusta monivuotista rahoituskehystä varten. Sopimuksessa vahvistettiin, että EU:n menopolitiikan on tarpeen perustua keskipitkän aikavälin lähestymistapaan ja että EU:n rahoitus saadaan myös vastaisuudessa omista varoista. Tässä tulevaisuutta hahmottelevassa talousarvion kokonaistarkastelussa on sen vuoksi otettu laajalti huomioon myös nykyisestä rahoituskaudesta saadut kokemukset. EU:n talousarvio on tähän mennessä osoittautunut tehokkaaksi välineeksi EU:n päämäärien saavuttamisessa ja sen toimintapolitiikan toteuttamisessa. EU:n talousarviosta myönnetyllä rahoituksella on todellisuudessa pystytty vauhdittamaan kasvua ja luomaan uusia työpaikkoja, lisäämään tutkimusta ja parantamaan kilpailukykyä ja osaamista sekä varmistamaan, että unioni tarjoaa yhteisvastuun periaatteen mukaisesti erityistukea niille, jotka sitä eniten tarvitsevat. Talousarviosta on tuettu ensisijaisia hankkeita ja myönnetty talouskriisin seurauksena tarvittua elvytystukea. Talousarvion varoilla on myös parannettu turvallisuutta unionissa, ja siitä on myönnetty apua sadoille miljoonille maailman köyhimpään väestönosaan kuuluville ihmisille. Sen varoilla on lisäksi nopeutettu kehitystä Euroopan naapurimaissa ja edistetty EU:n toimintaperiaatteita kaikkialla maailmassa. Tavoitteeksi on otettava, että talousarviota käytetään mahdollisimman tehokkaasti EU:n päämäärien saavuttamiseksi. Seuraavassa tarkastellaan eräitä tärkeitä kokemuksia, joita voidaan hyödyntää tähän tavoitteeseen pyrittäessä. - EU:n monivuotisiin rahoituskehyksiin perustuva järjestelmä otettiin käyttöön vuonna 1988. Tällä järjestelmällä on pystytty varmistamaan, että budjettikuri on säilynyt tiukkana ja että EU:n menot ovat olleet keskipitkällä aikavälillä ennustettavissa. Ennustettavuus on kuitenkin merkinnyt joustavuuden vähenemistä. Viime vuodet ovat osoittaneet, ettei rahoituskehyksellä ja sen mukaisilla ohjelmilla ole aina pystytty vastaamaan ratkaisevan tärkeiden poliittisten tavoitteiden ja muuttuvien olosuhteiden asettamiin haasteisiin. EU:n päätöksentekoa on vaikeuttanut se, ettei nykyinen järjestelmä tarjoa riittävästi joustavuutta. EU:n päätökset antaa lisäapua kehitysmaille, kun elintarvikkeiden hinnat nousivat rajusti vuonna 2008, vastata Galileon ja ITERin kaltaisten eurooppalaisten suurhankkeiden muuttuviin tarpeisiin, jotka johtuivat hankkeiden pitkästä toteutusjaksosta ja kustannusten kasvusta, osallistua talouden elvytykseen vuosina 2008 ja 2009 sekä reagoida tsunamin kaltaisiin maailmanlaajuisiin kriiseihin ovat vaatineet erittäin vaikeita mukautuksia, jotka ovat perustuneet muualla talousarviossa syntyneiden odottamattomien liikkumavarojen käyttöön. Määrärahojen uudelleen kohdentamiselle on ollut esteitä jopa ohjelmien sisällä, mikä on vaikeuttanut uusien tarpeiden, kuten kansanterveydellisten hätätilanteiden, asianmukaista priorisointia, kriisin jälkeen tarvittua koulutustarpeiden uudelleenarviointia sekä unionin ja nopeasti kehittyvän talouden maiden välisissä suhteissa tapahtuneiden muutosten huomioon ottamista. Näin se, ettei talousarviossa pystytä ennakolta varautumaan odottamattomaan, on haitaksi sekä EU:n toiminnalle että sen maineelle. - Viime vuosien ennakoimattomiin tapahtumiin kuuluvat myös talouskriisi ja sen vaikutukset talouden ohjausjärjestelmästä käytävään keskusteluun. Kriisi on osoittanut, että EU:n taloudet ovat toisistaan riippuvaisia ja että yhteisiä sääntöjä on tarpeen tehostaa. Talousarviosta tuettiin Euroopan rahoituksenvakautusmekanismia myöntämällä mekanismiin liittyviä takauksia. Sitä käytettiin näin innovatiivisella tavalla kiireelliseen tarpeeseen vastaamiseksi. Tukeen sovellettiin kuitenkin tiukkoja, omien varojen enimmäismäärään perustuvia rajoituksia. Lisäksi ehdotettiin, että EU:n varojen saantia voitaisiin käyttää keinona, jolla tuetaan vakaus- ja kasvusopimuksen soveltamista edistäviä ehkäiseviä ja korjaavia toimenpiteitä. - Nykyisestä rahoituskehyksestä tehtyä sopimusta edeltäneiden neuvottelujen piirteet ovat vaikuttaneet siihen, miten talousarviolla pystytään saavuttamaan sille asetetut tavoitteet. Nettoaseman merkityksen korostaminen johti siihen, että ohjelmien tavoitteenasettelua vääristi pyrkimys varata etukäteen mahdollisimman suuri osuus määrärahoista kansallisiin tarkoituksiin. Tätä tavoitetta pidettiin tärkeämpänä kuin suorituskyvyn parantamista tukevia toimenpiteitä, joihin kuuluvat muun muassa makrotason poliittinen vuoropuhelu sekä määrärahojen varaaminen käytettäväksi tehokkaan toteuttamisen perusteella myönnettäviin lisämääriin. Nettoaseman korostamisesta oli seurauksena myös se, että eurooppalainen ulottuvuus, jossa EU voi tarjota suurimman lisäarvon, ei aina ollut ensisijainen kriteeri. Oikeudenmukaista nettoasemaa koskeva keskustelu vaikutti näin kielteisesti toteutuksen laatuun ja vähensi EU:n tasolla saatavaa lisäarvoa. - Uusien ohjelmien käynnistäminen vaatii aikaa etenkin silloin, kun ne perustuvat kumppanuuteen, jonka tarkoituksena on ottaa huomioon paikalliset tarpeet ja prioriteetit. Säädösten hyväksymisen ja rahoituskauden alkamisen välisen ajanjakson pituudella on ratkaisevan tärkeä merkitys sille, miten hyvin ohjelmat saadaan käynnistettyä. Vuoden 2007 alkuun päättyneellä jaksolla rahoituspaketti hyväksyttiin myöhään, mikä lyhensi tätä ratkaisevan tärkeää ajanjaksoa. Tästä oli seurauksena se, että ohjelmat käynnistettiin myöhässä, minkä vaikutukset ovat eräissä tapauksissa tuntuneet koko ohjelmakauden ajan. - Ohjelmien käynnistämiseen liittyneet viiveet, menettelyjen monimutkaisuus, erittäin pitkälle hajauttamiseen perustuva lähestymistapa ja jäsenvaltioiden julkisiin talouksiin kohdistuneet finanssikriisin vaikutukset aiheuttivat sen, että koheesiopolitiikan määrärahojen toteuttaminen käynnistyi hitaasti. Mahdollisia keinoja tilanteen korjaamiseksi ovat suunnittelun parantaminen, päätöksenteon nopeuttaminen, menettelyjen selkiyttäminen ja yhdenmukaistaminen, selkeämpi ensisijaisten tavoitteiden määrittely kaikilla tasoilla sekä joustavampi lähestymistapa yhteisrahoitukseen. - Ohjelmia koskevat säännöt saattavat heikentää ohjelmista myönnettävällä EU:n rahoituksella aikaan saatavia vaikutuksia. Vaikka tarkastukset ovat auttaneet varmistamaan, että moitteettoman varainhoidon periaatteen mukaista varainhoitoa on pystytty jatkuvasti parantamaan, ohjelmien väliset epäjohdonmukaisuudet ja merkittävät hallinnolliset rasitteet ovat kuitenkin heikentäneet toiminnan vaikuttavuutta. Ohjelmia on tarkastuksissa lisäksi yleensä arvioitu pikemminkin panosten kuin tulosten perusteella. Tämä on puolestaan vähentänyt niiden kannustimien merkitystä, joilla tuetaan vaikuttaviin tuloksiin pyrkimistä. - Nykyinen rahoituskehys sisältää ensimmäiset toimenpiteet, jotka liittyvät täysin uuteen näkemykseen siitä, millaisia vaikutuksia EU:n talousarviolla voidaan saada aikaan. Jos EU:n talousarvion tarjoaman vipuvaikutuksen avulla voidaan hankkia rahoitusta muista julkisista ja yksityisistä lähteistä, samoilla talousarviovaroilla voidaan tukea EU:n toimintapolitiikalle asetettujen tavoitteiden saavuttamista entistä tehokkaammin. Tämä lähestymistapa on osoittautunut toimivaksi riskinjakorahoitusvälineen kaltaisissa tapauksissa. Kyseisellä välineellä on saatu yritykset investoimaan riskialttiimpaan tutkimukseen. Avustuksiin perustuvan lähestymistavan korostamisella on näin saatettu rajoittaa niitä vaikutuksia, joita talousarviolla voidaan saada aikaan. 2. EU:n talousarvion PERUSTANA OLEVAT PERIAATTEET EU:n talousarvion on perustuttava tiettyihin perusperiaatteisiin, joiden pohjalta eri vaihtoehtoja olisi arvioitava. Euroopan kansalaisten olisi näiden perusperiaatteiden ansiosta saatava entistä parempi käsitys siitä, mihin EU:n talousarviolla pyritään ja miten tärkeimmät valinnat on tehty. 2.1. T oimintapolitiikan tärkeimpien tavoitteiden saavuttaminen EU:n talousarvio on keskeinen väline kansalaisten sekä talouden ja yhteiskunnan toimijoiden tarpeisiin perustuvassa EU:n toimintapolitiikan suunnittelussa ja toteuttamisessa. Se ei kuitenkaan ole ainoa EU:n käytettävissä oleva väline, sillä monet EU:n tavoitteista voidaan saavuttaa lainsäädännön tai politiikan yhdenmukaistamisella. Talousarviolla on tästä huolimatta keskeinen asema EU:n keinovalikoimassa. Tilanteessa, jossa runsaasti julkista rahoitusta tarvitsevia kohteita on useita, meno-osuuksien olisi vastattava EU:n politiikan keskeisten tavoitteiden painoarvoja. Kohdentamisessa olisi otettava huomioon myös Lissabonin sopimukseen sisältyvät uudet poliittiset suuntaviivat sekä eräät tärkeiksi katsotut osa-alueet, joihin kuuluvat esimerkiksi energia ja ilmasto, EU:n ulkoinen ulottuvuus sekä oikeus- ja sisäasiat. EU:n talousarvion olisi ennen kaikkea oltava tärkeimpiä välineitä, joilla tuetaan älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua edistävän Eurooppa 2020 -strategian toteuttamista. Talous- ja finanssikriisiä on seurannut hitaamman kasvun aika. Kriisin jälkeiseen tilanteeseen ei voida tehokkaasti puuttua eikä kasvupotentiaalia lisätä julkisen talouden vakauttamisen aikana toimenpitein, joita toteutetaan ainoastaan kansallisella tasolla, vaan tarvitaan myös yhteistä toimintaa EU:n tasolla. EU:n talousarviolla on tarpeen tukea kasvun edellytysten palauttamista ohjaamalla resursseja kohteisiin, joissa niillä saadaan aikaan entistä enemmän hyötyä entistä laajemmin ja nopeammin. 2.2. EU:n tason lisäarvo Politiikkalähtöisten hankkeiden tuottamaa lisäarvoa ei voida pitää pelkkänä laskennallisena suureena, vaan se on tärkeä kriteeri arvioitaessa sitä, ovatko EU:n tasolla aiheutuneet menot perusteltuja, toisin sanoen saavatko kansalaiset enemmän hyötyä EU:n tasolla toteutuneista menoista verrattuna kansallisiin menoihin. Eurooppalaisen ulottuvuuden avulla kansallisen tason rahoituksesta voidaan tehdä mahdollisimman tehokasta. Sillä voidaan samalla myös auttaa supistamaan kokonaismenoja keskittämällä yhteisiä palveluja ja resursseja mittakaavaetujen varmistamiseksi. Tämän vuoksi EU:n talousarviosta olisi rahoitettava EU:n julkisia hyödykkeitä, toimia, joita jäsenvaltiot ja alueet eivät itse pysty rahoittamaan, ja toimia, joissa EU:n rahoituksella voidaan varmistaa paremmat tulokset. EU:n menot ovat vuonna 2010 yhteensä 122,9 miljardia euroa. Summa on suhteellisen pieni kansallisiin talousarvioihin verrattuna. Se on noin 1 prosentti EU:n bruttokansantuotteesta, kun julkisten kokonaismenojen osuus EU:n alueella on keskimäärin 45–50 prosenttia. Eräät menojen kannalta merkittävät osa-alueet, kuten terveyteen, koulutukseen ja sosiaaliturvaan liittyvien palvelujen tuottaminen, rahoitetaan perustellusti kansallisista talousarvioista, joiden varoilla tuotetut palvelut heijastavat yhteiskunnan valintoja. Toisilla osa-alueilla sen sijaan EU:n talousarviosta myönnettävä rahoitus on järkevin ratkaisu ja paras tapa saavuttaa EU:n tavoitteet. EU:ssa on 500 miljoonaa kansalaista, ja se on maailman suurin talous. EU tarjoaa näin todelliset mahdollisuudet lisäarvon hyödyntämiseen. EU:ssa saadaan mittakaavaetuja ja toimet voidaan tehokkaasti keskittää ensisijaisiin tavoitteisiin ilman turhia päällekkäisyyksiä. Koska kyse on laajasta alueesta, keskeisiä toimintalinjoja voidaan toteuttaa tehokkaasti esimerkiksi silloin kun on kyse kilpailuun perustuvasta, tutkimusta koskevan huippuosaamisen kehittämisestä, jota varten tarvittavaa kriittistä massaa ei yleensä ole saatavilla pelkästään kansallisella tasolla. EU:n rahoituksella voidaan myös kattaa sellaisia tarpeita, joita ei kansallista politiikkaa koskevassa päätöksenteossa ole sen luonteen vuoksi otettu huomioon. Tällaisiin kuuluvat etenkin valtioiden rajat ylittävät tarpeet infrastruktuurin, liikkumisen, alueellisen yhteenkuuluvuuden ja EU:n tutkimusyhteistyön kaltaisilla aloilla. Näiden tarpeiden huomiotta jättäminen vahingoittaisi koko EU:n etua. EU:n tarjoamat mahdollisuudet vipuvaikutuksen hyödyntämiseen voivat auttaa hankkimaan julkista ja yksityistä rahoitusta paljon laajemmalti kuin yksinomaan kansallisella tasolla olisi mahdollista. Aikana, jona julkiseen talouteen kohdistuu vakavia ja pitkäaikaisia rajoitteita, EU:n talousarvion ja kansallisten talousarvioiden koordinointia olisi pidettävä ratkaisevan tärkeänä keinona, jolla voidaan parantaa talouden ohjausjärjestelmää, toiminnan avoimuutta ja julkisten menojen tehokkuutta. 2.3. Tuloslähtöinen talousarvio Niiden osa-alueiden nimeäminen, joilla EU:n ulottuvuus voi tarjota enemmän lisäarvoa, ei kuitenkaan itsessään riitä. Varojen käyttämisestä oikeisiin kohteisiin on hyötyä vain silloin kun samalla saavutetaan toivotut tulokset. Meno-ohjelmilla on oltava todellisia vaikutuksia niin, että investoinneilla saadaan aikaan toimintaa, jonka tuloksia mitataan käytettyjen panosten sijaan toiminnan tosiasiallisten vaikutusten perusteella. Lisäksi on löydettävä asianmukainen tasapaino ennustettavuuden ja tärkeinä tavoitteina olevien joustavuuden, ehtojen asettamisen ja tuloksiin perustuvan maksatuksen välillä samoin kuin yksinkertaistamisen ja moitteettoman varainhoidon edellyttämän valvonnan välillä. Käytössä on oltava sekä kannustimia että tarkastuksia sen varmistamiseksi, että menoilla saavutetaan niiden varsinaiset tavoitteet. 2.4. Yhteisvastuuseen perustuva yhteinen etu Yhteisvastuu on yksi Euroopan unionin peruspilareista. Se kuuluu unionin keskeisiin toimintaperiaatteisiin ja sen tärkeimpiin vahvuuksiin. Talousarvio ei ole ainoa keino, jolla EU voi edistää yhteisvastuuta, mutta se on tässä yhteydessä välttämätön väline. Unionin talouksien väliset erot ovat laajentumisen myötä lisääntyneet. Vähemmän kehittyneiden alueiden tukemisesta niin, että ne voivat pyrkiä yhteisiin tavoitteisiin, on unionille etua poliittisesta, yhteiskunnallisesta ja taloudellisesta näkökulmasta, sillä vakaudesta koituvat edut hyödyttävät kaikkia. Euroopan unioni pyrkii toteuttamaan kokonaisvaltaista talousstrategiaa tulevan kasvun varmistamiseksi. Yhteisvastuu edellyttää tässä yhteydessä erityisen huomion kiinnittämistä heikoimmassa asemassa oleviin sekä niihin, joille uudistukset aiheuttavat erityisiä rasitteita. Tästä yhteisvastuuseen perustuvasta lähestymistavasta saatavat edut koituvat kuitenkin kaikille. Ne näkyvät yhtenäismarkkinoiden kasvupotentiaalina, kansallisella ja alueellisella tasolla tarjottavan EU:n rahoituksen rajatylittävinä vaikutuksina sekä itseään vahvistavassa myönteisessä kehityksessä, joka perustuu siihen, että yksityishenkilöt ja yritykset tarttuvat EU:n tarjoamiin tilaisuuksiin. Koko EU-25:n BKT:n on arvioitu olleen 0,7 prosenttia suurempi vuonna 2009 kaudella 2000–2006 toteutetun koheesiopolitiikan ansiosta. Tämä tarkoittaa, että menoilla, jotka olivat kyseisellä kaudella alle 0,5 prosenttia EU:n BKT:sta, on saatu aikaan hyvä tuotto[3]. EU:n yhteiset tavoitteet edellyttävät usein, että toimia toteutetaan tietyillä maantieteellisillä alueilla. Esimerkiksi unionin ulkorajojen turvaamiseen ja laittoman maahanmuuton torjuntaan liittyvät toimet kuuluvat luontaisesti niiden jäsenvaltioiden vastuulle, joilla on unionin ulkorajoja. Lisäksi tietyissä jäsenvaltioissa on infrastruktuureja, joista saattaa edelleen olla merkittävästi hyötyä unionille. Ympäristönsuojeluun ja ilmastonmuutoksen torjuntaan liittyvät toimet voivat olla hyvinkin paikallisia, mutta niiden hyödyt tuntuvat paljon laajemmalla alueella. Kansallisella tasolla ei tällaisissa tapauksissa useinkaan ole tarjolla riittävästi investointeja toiminnan käynnistämiseksi. Toimien toteuttamatta jättämisellä voi kuitenkin olla todellisia kielteisiä vaikutuksia koko Euroopan kannalta. EU:n talousarviosta olisi myönnettävä rahoitusta tällaisten yhteisiä päämääriä edistävien toimien toteuttamiseen. 2.5. Talousarvion rahoituksen uudistaminen ”Omia varoja” koskeva kysymys on tärkeä osa talousarvion kokonaistarkastelua. EU on kerännyt yhteiseen toimintapolitiikkaan, kuten yhteiseen tullitariffiin, perustuvia omia varoja 1970-luvun alusta lähtien. EU:n omien varojen riippumaton asema on kuitenkin ajan myötä heikentynyt, ja EU:n rahoitusjärjestelmä on vähitellen muuttunut nykyiseksi, kansallisista talousarvioista suoritettavia maksuosuuksia sekä erilaisia korjauksia ja hyvityksiä sisältäväksi vaikeaselkoiseksi järjestelmäksi. Alkuperäisten omien varojen ja EU:n toimintapolitiikan välillä ollut yhteys on kadotettu, ja järjestelmästä on tullut vaikeaselkoisempi, ja sen oikeudenmukaisuus on yhä useammin kyseenalaistettu. EU:n rahoitusjärjestelmää on sen vuoksi välttämätöntä tarkastella uudelta pohjalta, jotta se voitaisiin palauttaa riippumattomuuden, avoimuuden ja oikeudenmukaisuuden periaatteiden mukaiseksi. 3. Talousarvio tulevaisuutta varten EU on sitoutunut perustavaan talousuudistusohjelmaan, Eurooppa 2020 -strategiaan, jonka tarkoituksena on ottaa käyttöön EU:n talouden koko potentiaali uusien kasvun lähteiden löytämiseksi ja uusien työpaikkojen luomiseksi. Eurooppa 2020 -strategialla pyritään älykkääseen, kestävään ja osallistavaan kasvuun. Esimerkkinä tästä ovat seuraavat viisi tavoitetta: - nostetaan 20–64-vuotiaiden työllisyysaste vähintään 75 prosenttiin - investoidaan 3 prosenttia BKT:sta tutkimukseen ja kehittämiseen - vähennetään kasvihuonekaasupäästöjä vuoden 1990 tasosta vähintään 20 prosenttia ja olosuhteiden salliessa 30 prosenttia, nostetaan uusiutuvien energialähteiden osuus energian loppukulutuksesta 20 prosenttiin sekä lisätään energiatehokkuutta 20 prosenttia - vähennetään koulunkäynnin keskeyttäneiden osuutta 10 prosenttiin ja lisätään korkea-asteen koulutuksen suorittaneiden 30–34-vuotiaiden osuutta vähintään 40 prosenttiin vuoteen 2020 mennessä - autetaan vähintään 20 miljoonaa ihmistä pois köyhyydestä. Komissio arvioi, että näiden tavoitteiden saavuttamisen yhteisvaikutuksena EU:n BKT voi kasvaa ylimääräiset 4 prosenttia ja uusia työpaikkoja voidaan luoda 5,6 miljoonaa vuoteen 2020 mennessä[4]. Edellä asetetut tavoitteet koskevat useita politiikanaloja. Niiden saavuttaminen edellyttää kumppanuuteen perustuvaa yhteistyötä EU:n, kansallisen ja alueellisen tason välillä. Lisäksi tarvitaan hyvin harkittua kohdentamista, jolla varmistetaan, että resurssit keskitetään sinne, missä niillä saadaan aikaan eniten vaikutuksia. Olisi myös kiinnitettävä erityistä huomiota niihin tapauksiin, joissa toiminnalla voidaan vaikuttaa kasvuun jo aikaisessa vaiheessa. EU:n talousarvio voi ja sen tulisikin olla keskeinen väline tämän strategian toteuttamisessa, ja uuden sukupolven meno-ohjelmien olisi täytettävä strategian asettamat vaatimukset. Yhtenä Eurooppa 2020 -strategian kantavana voimana on EU:n taloutta ja yhteiskuntaa koskeva kokonaisvaltainen visio, jossa eri tavoitteet tukevat toisiaan ja jossa toimilla voidaan samanaikaisesti pyrkiä useisiin tavoitteisiin. Tätä varten ei tarvita yhtä rahoituslähdettä, mutta se edellyttää toiminnan perusteellista koordinointia. Eurooppa 2020 -strategiaa varten tarvitaan yhdennettyjä ratkaisuja, joten myös sen toteuttamisessa käytettävien välineiden olisi perustuttava yhdentämiseen. Jäljempänä kuvaillut toimet muodostavat sen vuoksi toimenpidepaketin, jossa yksittäiset toimenpiteet liittyvät läheisesti toisiinsa ja tukevat toisiaan älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun aikaan saamiseksi. 3.1. Älykäs kasvu Eurooppa 2020 -strategian keskeisenä tehtävänä on tukea Euroopan talouden kehittämistä siten, että tavoitteena on osaamiseen ja innovointiin perustuva talous. Suurin osa toimista, joita tarvitaan tulevan kilpailukyvyn varmistamiseksi ja tulevaisuuden työpaikkojen luomiseksi, on kansallisella tasolla toteutettavia toimia, joilla edistetään tutkimusta ja innovointia, parannetaan koulutusta sekä poistetaan esteitä yrittäjyyden tieltä. Euroopalla on kuitenkin valtavasti etua koostaan, ja sen olisi hyödynnettävä tämä etu kaikilta osin. Sen olisi tämän vuoksi hyödynnettävä yhtenäismarkkinoiden tarjoamat mahdollisuudet ja käytettävä EU:n talousarviovarat siten, että ne tuottavat lisäarvoa sellaisten toimenpiteiden yhteydessä, joita julkinen sektori toteuttaa käynnistääkseen kasvun vauhdittajien toiminnan. Tutkimus, innovointi ja koulutus Tutkimus ja innovointi tarjoavat kestävimmän perustan talouden ja tuottavuuden kasvun vauhdittamiselle. EU:n nykyisten tutkimus- ja innovaatio-ohjelmien yhteiskunnallinen tuotto on hyvä, ja niillä saadaan aikaan todellista eurooppalaista lisäarvoa, sillä niiden avulla voidaan kerätä perustutkimuksen kaltaisilla aloilla tarvittavaa kriittistä massaa. EU:n tutkimus- ja innovaatiomenot ovat kaksinkertaistuneet nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen toteuttamisjaksolla, ja vuonna 2013 ne ovat jo noin 7 prosenttia unionin talousarviosta[5]. Perustaessaan Euroopan tutkimusneuvoston ja Euroopan teknologiainstituutin EU otti samalla käyttöön täysin uuden lähestymistavan, jolla se edistää huippuosaamista Euroopan tasolla ja kehittää koulutuksen, tutkimuksen ja liiketoiminnan välisiä yhteyksiä, jotka ovat välttämättömiä, jotta luovat ratkaisut saataisiin tuottamaan kasvua. Tutkimus- ja innovaatiomenoilla on vastaisuudessa voitava vaikuttaa entistä enemmän kasvuun ja työpaikkojen luomiseen. Niillä on myös saatava aikaan entistä suuremmat tuotot yhteiskunnan ja ympäristön näkökulmasta. Komissio on esittänyt innovaatiounionin toteuttamista, jotta Eurooppa 2020 -strategiassa asetetut tätä osa-aluetta koskevat tavoitteet saavutettaisiin. Finanssipoliittisten rajoitteiden aikana EU:n ja jäsenvaltioiden on tarpeen jatkaa investointeja tutkimukseen ja kehittämiseen sekä innovaatiotoimintaan. Niiden on myös varmistettava, että sellaiset jäljellä olevat esteet poistetaan, joiden vuoksi yrittäjät eivät pysty tuomaan ideoitaan markkinoille. Tämä edellyttää rahoituksen saatavuuden parantamista, kohtuuhintaista immateriaalioikeusjärjestelmää, yhteentoimivien standardien nopeampaa vahvistamista sekä hankintamäärärahojen strategista käyttöä. Samalla olisi toteutettava uudistuksia, joilla parannetaan kustannustehokkuutta, puututaan hajautumisen aiheuttamiin ongelmiin sekä maksimoidaan vipuvaikutukset. - Keskittyminen innovaatiotoimintaan . Tulevalla tutkimus- ja innovaatiorahoituksella on suoraan tuettava Eurooppa 2020 -strategian toteuttamista ja erityisesti innovaatiounionia[6]. Rahoituksen olisi perustuttava kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaan, ja sitä olisi myönnettävä selkeää taloudellista potentiaalia tarjoaville innovatiivisille hankkeille etenkin silloin kun mukana on pk-yrityksiä, ja sen tavoitteena olisi oltava Euroopan teollisuuspohjan vahvistaminen ja laajentaminen. Riskinjakorahoitusvälineestä saadut hyvät tulokset ovat osoittaneet, että täysin uudenlaisilla tukimuodoilla on mahdollista saada aikaan vipuvaikutus, jonka ansiosta pystytään hankkimaan myös yksityisiä investointeja. Välineelle EU:n talousarviosta myönnetyllä 1 miljardin euron summalla on pystytty hankkimaan 16,2 miljardia euroa lisärahoitusta eri puolilla EU:ta toteutettavia tutkimus- ja kehittämishankkeita varten. Eurooppalaisilla teknologiayhteisöillä on ratkaisevalla tavalla tuettu teollisuuden kannalta tärkeiden painopistealojen määrittelyä puiteohjelmaa varten. Lisäksi on luotu julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia, joiden avulla teollisuus on saatu aktiivisesti osallistumaan ja investoimaan yhteisten teknologia-aloitteiden kaltaisiin teollisuuslähtöisiin tutkimusohjelmiin. Tällaiset aloitteet ovat osoittaneet, miten suhteellisen vähäisellä EU:n talousarviosta myönnettävällä rahoituksella on luovan yhteistyön ansiosta saatu käynnistettyä merkittäviä eurooppalaisia teollisuushankkeita. Kaikkia välineitä olisi käytettävä johdonmukaisella tavalla osana yhteistä strategiakehystä näiden tavoitteiden saavuttamiseksi. - Merkittäviin yhteiskunnallisiin haasteisiin vastaaminen . Eurooppa on ennennäkemättömien yhteiskunnallisten haasteiden edessä. Se voi vastata niihin vain varmistamalla merkittävien tieteellisten ja teknologisten läpimurtojen saavuttamisen. Ensisijaisiksi olisi otettava EU:n keskeiset tavoitteet ja etenkin Eurooppa 2020 -strategiassa asetetut tavoitteet. EU:n olisi muun muassa autettava kattamaan energia-alalla vuosikymmenien aikana syntynyt tutkimusvaje, jonka vuoksi Eurooppa on jäänyt jälkeen kotimaisten energialähteiden kehittämisessä ja päästöjen vähentämisessä. Jatkossa käynnistetään eurooppalaisia innovaatiokumppanuuksia, joilla on tarkoitus vauhdittaa innovaatioihin liittyvää tutkimusta ja kehittämistä sekä innovaatioiden markkinoille saattamista, keskittää asiantuntemusta ja resursseja ja parantaa EU:n teollisuuden kilpailukykyä. - Eurooppalaisen tutkimusalueen toteuttaminen . Eurooppalaisen tutkimus- ja innovaatiojärjestelmän tehokkuuden maksimoiminen on nyt tärkeämpää kuin koskaan. Tätä varten on luotava aidosti yhtenäinen eurooppalainen tutkimusalue, jossa kaikki niin julkiset kuin yksityisetkin toimijat voivat toimia vapaasti, muodostaa kumppanuuksia sekä kerätä kriittistä massaa kilpaillakseen ja tehdäkseen yhteistyötä maailmanlaajuisesti. Koordinoimalla toiminta paremmin alueellisella, kansallisella ja EU:n tasolla voidaan entistä tehokkaammin estää päällekkäisyydet ja kannustaa parhaiden käytänteiden noudattamiseen. Lisäksi parantamalla yhteistä ohjelmasuunnittelua voitaisiin varmistaa synergiaedut sekä se, että eri tasojen rahoituslähteet täydentävät toisiaan. Tämä edellyttää puuttumista tutkijoiden liikkuvuutta haittaaviin esteisiin. - EU:n tutkimuspohjan laajentaminen . EU:n tuella on edistettävä huippuosaamista, mutta sillä olisi myös autettava parantamaan tutkimusinfrastruktuurin laatua kaikkialla EU:ssa ja näin tuettava tutkimus- ja innovaatiopohjan laajentamista. Rakennerahastoja olisi hyödynnettävä kaikilta osin pyrittäessä kehittämään uuden sukupolven tutkimusinfrastruktuureja alueellisen erikoistumisen pohjalta. - Yksinkertaistamalla tehokkaampaan toteuttamiseen . Tiede- ja yritysyhteisöt ovat kritisoineet liiallisia hallinnollisia rasitteita ja kehottaneet komissiota luomaan järjestelmän, jossa luottamuksen ja valvonnan sekä riskinoton ja riskien välttämisen välillä vallitsee nykyistä parempi tasapaino. Vaikka yksinkertaistamiseen liittyviä toimia on toteutettu nykyisissä ohjelmissa, tehtävää riittää edelleen. Erityisen hyvin yksinkertaistamista voidaan tukea seuraavilla toimenpiteillä: osallistujien kirjanpitokäytänteiden, myös keskimääräisten kustannusten käytön, yleinen hyväksyminen, samojen sääntöjen soveltaminen kaikkiin osallistujiin ja kaikkiin toimenpiteisiin sekä korvausten määrittämisessä käytettävien prosenttiosuuksien ja välillisten kustannusten laskennassa käytettävien menetelmien määrän vähentäminen. - Koulutusjärjestelmien ajanmukaistaminen kaikilla tasoilla. Huippuosaaminen olisi otettava entistä laajemmin koulutusta ohjaavaksi tavoitteeksi. EU tarvitsee enemmän maailmanluokan yliopistoja, parempaa osaamisen tasoa ja huippulahjakkuuksia ulkomailta. Olisi käynnistettävä nykyisten koulutusohjelmien johdonmukainen arviointi, jotta alalla voitaisiin kehittää yhtenäinen lähestymistapa Nuoret liikkeellä -lippulaivahankkeen pohjalta. Suurin osa koulutus- ja työllisyyspoliittisista kysymyksistä kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan. Unionilla on kuitenkin erityisvastuu liikkuvuuden edistämisestä ja sen esteiden poistamisesta Euroopassa. Nykyisillä koulutusalan liikkuvuusohjelmilla on paitsi parannettu osallistujien osaamista, tietämystä ja koulutusta myös saatu aikaan kilpailua yliopistojen ja koulutusjärjestelmien välillä. Kysyntä ylittää tällä hetkellä selkeästi tarjonnan, joka esimerkiksi yliopistoille tarkoitetussa Erasmus-ohjelmassa kattaa vain noin 5 prosenttia opiskelijoista. Tällaisia ohjelmia voitaisiin laajentaa ja varojen jakamisessa voitaisiin ottaa entistä selkeämmin huomioon se, miten paljon liikkuvuusmahdollisuuksia hyödynnetään käytännössä. Tulevaisuuden infrastruktuurit Rajat ylittävien infrastruktuurien rahoittaminen on parhaita esimerkkejä tilanteista, joissa EU voi tarjota puuttuvaa rahoitusta ja lisätä tuloksilla saavutettavaa lisäarvoa. Liikenne-, viestintä- ja energiaverkoista on valtavasti hyötyä koko yhteiskunnalle. Markkinoiden toiminnassa esiintyvät häiriöt voivat kuitenkin aiheuttaa sen, ettei hankkeisiin, jotka tuottavat runsaasti lisäarvoa EU:n tasolla, saada tarvittavaa rahoitusta yksityisiltä yrityksiltä. Tästä on seurauksena EU:lle aiheutuva menetys, joka heikentää kilpailukykyä, yhteisvastuuta sekä yhtenäismarkkinoiden tehokkuutta. Kohdennetulla EU:n tason rahoitustuella voidaan auttaa käynnistämään tällaiset tärkeät hankkeet, joihin usein liittyy merkittävä kaupallinen potentiaali pitkällä aikavälillä. Yhdysvaltojen ja Kiinan kaltaiset maat ovat parhaillaan käynnistämässä erittäin suuria ja kauaskantoisia infrastruktuuri-investointeja. Tehokkaalla infrastruktuurilla on Euroopalle tässä tilanteessa erityisen suurta strategista merkitystä kilpailukyvyn säilyttämisen kannalta, koska sillä luodaan perusta pitkäaikaiselle talouskasvulle. EU:n olisi tarjottava oikeanlainen toimenpideyhdistelmä, joka kannustaa tarvittavien uudistusten toteuttamiseen, ja samalla varmistettava nykyisen infrastruktuurin ylläpito. Tätä varten tarvitaan uskottava pitkän aikavälin toimintakehys, jonka avulla sijoittajat saadaan tekemään tarvittavat erittäin suuret pitkän aikavälin pääomainvestoinnit. Lisäksi tarvitaan toimintaa tukevaa sääntelykehystä sekä tarkkaan harkiten kohdennettua, soveltuviin rahoitusvälineisiin perustuvaa rahoitustukea, jolla hankkeet voidaan auttaa alkuun. Tarkoituksena on saada aikaan eurooppalainen ydinliikenneverkko, jossa tavara- ja henkilökuljetuksissa on siirrytty entistä laajemmin käyttämään kestäviä liikennemuotoja, varmistaa, että nopeat laajakaistayhteydet ulottuvat kaikkialle EU:hun, ja luoda energiaverkko, jolla saavutetaan sisämarkkinoiden toteuttamista koskeva tavoite ja joka pystyy hyödyntämään uusia energialähteitä ja uutta älykästä teknologiaa. Tuki on tarpeen kohdentaa tärkeimpiin painopistealoihin, joihin kuuluvat strategisesti tärkeisiin Euroopan laajuisiin liikenneakseleihin liittyvien pullonkaulojen poistaminen ja näiden akselien laajentamisen tukeminen sekä rajat ylittäviä liikenneyhteyksiä ja eri liikennemuotojen liitoskohtia varten tarvittavan infrastruktuurin rakentaminen. Lisäksi tarvitaan tiukkoja kriteereitä parhaiden hankkeiden valitsemiseksi. Valittujen hankkeiden osalta on voitava osoittaa, että niillä on tarvittava hallintokapasiteetti, että ne voidaan käynnistää kohtuullisessa ajassa ja että ne täyttävät kestävyydelle asetetut vaatimukset. Tietyntyyppisiä infrastruktuurihankkeita varten tarvitaan aina julkista rahoitusta. Tällaisia ovat esimerkiksi rautatieliikenne ja verkkojen rakentaminen harvaan asutuille alueille. Muilla osa-alueilla tärkeäksi valintaperusteeksi voitaisiin ottaa myös hankkeen mahdollisuudet saada yksityistä rahoitusta. EU:n talousarviosta, kansallisista talousarvioista, Euroopan investointipankin varoista ja yksityisistä rahoituslähteistä peräisin olevan rahoituksen on tarpeen perustua yhtenäiseen lähestymistapaan, jonka pohjalta määritetään ensisijaiset investointikohteet ja tarjotaan toiminnalle oikeanlaiset kannustimet. Tämä edellyttää tarkoitukseen soveltuvaa EU:n tason sääntelykehystä, jonka avulla voidaan yhdistää yksityisistä ja julkisista lähteistä peräisin olevat resurssit. Lisäksi olisi pohdittava, miten tukea voitaisiin myöntää myös EU:n rajojen ulkopuolelle ulottuville hankkeille niin, että siitä on hyötyä sekä EU:lle että sen naapurimaille. 3.2. Kestävä kasvu Energia- ja ilmastopolitiikan valtavirtaistaminen tehokkaasti resursseja käyttävässä taloudessa Resurssitehokkuuden ja ilmastonmuutoksen asettamiin haasteisiin vastaaminen ja energiavarmuuden ja -tehokkuuden varmistaminen kuuluvat Eurooppa 2020 -strategian keskeisiin tavoitteisiin. Tämä edellyttää paitsi talouden kehittämistä siten, että sovitut tavoitteet saavutetaan, myös ympäristöä säästäviin tekniikoihin ja palveluihin tehtävien investointien käynnistämistä. Tällaisia investointeja pidetään yhtenä parhaimmista keinoista, joilla voidaan tukea vientiä ja työpaikkojen luomista tulevaisuudessa, sillä kyseinen ala työllistää jo nyt 3,5 miljoonaa eurooppalaista[7]. Jotta tämän pitkälle tähtäävän tavoitteen saavuttaminen voitaisiin varmistaa, kaikki EU:n saatavilla olevat keinot, joihin kuuluvat myös innovatiiviset rahoitusvälineet ja -lähteet, on otettava tehokkaaseen käyttöön. Yhtenä vaihtoehtona olisi uudistaa EU:n talousarviota siten, että luodaan laaja-alaisia kohdennettuja rahastoja, joista tuetaan tällaisten alojen investointeja. Euroopan talouden elvytyssuunnitelma on osoittanut, että on mahdollista nimetä ja tukea strategisesti ensisijaisen tärkeitä energiahankkeita ja ehkäistä näin riskiä siitä, että tällaisten hankkeiden toteuttaminen keskeytyy luottolaman seurauksena. Suunnitelmalla on näin autettu lisäämään EU:n pitkän aikavälin energiapolitiikan uskottavuutta ja sijoittajien halukkuutta investoida pääomaa pitkäaikaisiin hankkeisiin. Tämän toimintatavan pohjalta voitaisiin ottaa käyttöön lähestymistapa, joka perustuu erillisiin, näihin tavoitteisiin keskittyviin ohjelmiin. Tätä tehokkaampi lähestymistapa saattaa kuitenkin olla se, että nämä ensisijaiset tavoitteet valtavirtaistetaan osaksi yksittäisiä ohjelmia. Näin vahvistetaan samalla se, että yhdellä toimella voidaan ja pitäisikin pyrkiä samanaikaisesti useaan tavoitteeseen. Ilmastonmuutoksen torjunnan ja energian kaltaisten tavoitteiden ensisijainen asema merkitsee jo itsessään sitä, että tutkimuksen, koheesiopolitiikan, maatalouden ja maaseudun kehittämisen kaltaisilla osa-alueilla tarvitaan tavoitteiden uudelleenasettelua sekä selkeää poliittisiin näkökohtiin perustuvaa resurssien korvamerkitsemistä, jossa otetaan tasapainottavana tekijänä huomioon tarve välttää uusia joustavuutta vähentäviä rajoituksia. Tähän voitaisiin yhdistää selkeä yleinen velvollisuus selvittää, milloin ohjelmilla on edistetty tällaisia tavoitteita. EU:n pitäisi näin pystyä selkeästi osoittamaan, mitkä resurssit on käytetty ilmastonmuutoksen torjunnan tai energiavarmuuden edistämisen kaltaisten toimien tukemiseen siitä riippumatta, mitä välineitä käyttämällä kyseiset toimet on toteutettu. Yhteinen maatalouspolitiikka Kestävällä pohjalla oleva EU:n talous tarvitsee menestyvää maataloutta, jolla tuetaan monien EU:n tavoitteiden saavuttamista. Tällaisiin tavoitteisiin kuuluvat muun muassa koheesio, ilmastonmuutoksen torjunta, ympäristönsuojelu ja biologinen monimuotoisuus, terveys ja kilpailukyky sekä elintarviketurva. Viljelijöille tarkoitetut tuet on yhteisen maatalouspolitiikan toistuvilla uudistuksilla kytketty entistä läheisemmin näiden tavoitteiden saavuttamiseen. Yhteiseen maatalouspolitiikkaan EU:n talousarviosta osoitettavien määrärahojen osuus on viime vuosina tasaisesti supistunut. Vaikka tämä kehitys jatkuisi, maatalous säilyttää merkityksensä tärkeänä julkisena investointina, jota rahoitetaan pikemminkin EU:n talousarviosta kuin kansallisista talousarvioista. EU:n maataloutta on siihen kohdistuneilla toistuvilla uudistuksilla muutettu markkinalähtöisemmäksi. Niillä on myös tuettu elintarviketurvan varmistamista, luonnonvarojen hoidon parantamista sekä maaseutuyhteisöjen toimintaolosuhteiden vakauttamista. Yli kolmasosa maataloustulosta saadaan EU:n talousarviosta suoritettavista maksuista. EU:n maatalous on edelleen merkittävä laadukkaiden elintarvikkeiden tuottaja aikana, jona maailman nopeasti kasvavan väestön tarpeet lisääntyvät jatkuvasti. Maatalousteollisuus on myös merkittävä EU:n talouden dynaamisuutta tukeva ala. Myös maatalouteen liittyy selkeitä kysymyksiä, joita on pohdittava. Suorien tukien myöntäminen perustuu yli kymmenen vuotta sitten määritettyihin viitearvoihin, ja viljelijöille maksettavien suorien tukien määrissä on suuria eroja jäsenvaltioiden välillä. Vaikka tietty vaihtelu on perusteltua, on myös vahvoja argumentteja sille, että maksuissa olevia eroja olisi asteittain vähennettävä. Pitkään käytössä olleista viitetiedoista luopumisella voitaisiin myös välttää riippuvuuteen perustuva tukijärjestelmä, josta saattaa olla seurauksena, ettei kannustimia käytetä riittävästi tulosten varmistamiseksi. Tässä yhteydessä joudutaan tarkastelemaan myös kysymyksiä, jotka liittyvät viljelijöiden tuloihin ja tuotantokustannuksiin kohdistuviin paineisiin sekä maatalouspolitiikan molempiin pilareihin liittyvään kohdentamiseen ja ensisijaisten tavoitteiden asettamiseen. Eurooppa-neuvosto korosti kesäkuussa sitä, miten kestävällä, tuottavalla ja kilpailukykyisellä maataloussektorilla voidaan merkittävästi edistää Eurooppa 2020 -strategian toteuttamista, kun otetaan huomioon maaseudun kasvu- ja työllistämispotentiaali ja varmistetaan samalla tasapuoliset kilpailuedellytykset. Uudistuksia voidaan jatkaa useilla tavoilla: - Yhteisessä maatalouspolitiikassa otetaan entistä laajemmin huomioon EU:n toimintapolitiikan yleiset tavoitteet. Suorien tukien järjestelmässä voitaisiin täydentävien ympäristöehtojen lisäksi ottaa aiempaa laajemmin huomioon ympäristönäkökohdat. Näin edistettäisiin nykyistä vaativampien ympäristökäytänteiden noudattamista sekä maaseudun innovaatiotoimintaa ja kilpailukykyä tukevia parannuksia. - Maaseudun kehittämisellä olisi pyrittävä tukemaan maatalouden kilpailukykyä ja innovaatioita etenkin tuotantoprosessien ja teknologian kehityksen kaltaisilla osa-alueilla, monipuolistamaan maaseutualueiden taloutta, suojelemaan ympäristöä ja säilyttämään luonnonvaroja, toteuttamaan toimia ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi ja siihen sopeutumiseksi, tukemaan vesivarojen hallintaa ja tehokasta resurssien käyttöä sekä tarjoamaan erityistukea maaseudun taloudessa kaikkein heikoimmassa asemassa olevalle väestönosalle, johon kuuluu muun muassa aavikoitumisen vaikutuksista kärsivä väestö. - Korostetaan markkinalähtöisyyttä ja kehitetään samalla vakuutusjärjestelmiä, jotka ovat WTO:n vihreän laatikon mukaisia, sekä muita välineitä, joilla voidaan hallita tulotason nopeisiin muutoksiin liittyviä riskejä, ja parannetaan samalla kilpailuolosuhteita elintarvikkeiden tuotantoketjussa. - Luodaan enemmän synergiaa maaseudun kehittämisen ja EU:n muun toimintapolitiikan välille ja varmistetaan, että toiminta on linjassa yhteisen strategiakehyksen ja Eurooppa 2020 -strategian mukaisten kansallisten uudistusohjelmien kanssa. Näin tuetaan toimien toteuttamista myös muilla aloilla, kuten tutkimuksen, työllisyyspolitiikan ja verkkoinfrastruktuurin aloilla. Yhteisen maatalouspolitiikan uudistaminen voitaisiin näin toteuttaa eri laajuisena. Uudistukset voitaisiin rajoittaa koskemaan vain tiettyjen erojen poistamista, jolloin esimerkiksi suorat tuet pyrittäisiin jakamaan jäsenvaltioiden ja viljelijöiden kesken nykyistä tasapuolisemmin. Toisaalta voitaisiin toteuttaa perusteellisia uudistuksia etenkin keskittämällä toimet entistä paremmin ensisijaisiin tavoitteisiin. Uudistusten tarkoituksena olisi varmistaa, että maatalouspolitiikka on entistä kestävämmällä pohjalla ja että sillä luodaan uusi tasapaino politiikan eri tavoitteiden, viljelijöiden ja jäsenvaltioiden välille. Tätäkin kokonaisvaltaisempi uudistus toisi mukanaan vieläkin suurempia muutoksia. Tällöin siirryttäisiin tulotuesta ja useimmissa tapauksissa myös markkinatoimenpiteistä muihin tukimuotoihin ja ensisijaisiksi otettaisiin yhteisen maatalouspolitiikan taloudellisen ja sosiaalisen ulottuvuuden sijaan tavoitteet, jotka liittyvät ympäristöön ja ilmastonmuutoksen torjuntaan. 3.3. Osallistava kasvu Koheesiopolitiikka ja Eurooppa 2020 -strategia Koheesiopolitiikka on osoittautunut yhdeksi menestyksekkäimmistä tavoista, jolla unioni on voinut osoittaa olevansa sitoutunut yhteisvastuuseen sekä kasvun ja vaurauden edistämiseen kaikkialla EU:ssa. Koheesiopolitiikan myönteiset vaikutukset kattavat koko EU:n, sillä EU:n talouksiin tehdyt investoinnit hyödyttävät kaikkia jäsenvaltioita. Koheesiopolitiikalla tuetaan nykyaikaistamiseen tähtääviä investointeja, käynnistetään kasvua EU:n vähiten vaurailla alueilla ja kannustetaan muutoksiin kaikilla EU:n alueilla. Sillä kasvatetaan markkinoita ja luodaan uusia liiketoimintamahdollisuuksia kaikkialla EU:ssa. Kun siihen yhdistetään rakenneuudistukset ja makrotaloudellinen vakaus, sillä voi olla todellista merkitystä kasvun vauhdittajana. Jotta nämä edut voitaisiin saavuttaa, koheesiorahoitus on kohdennettava tarkkaan niin, että sillä saadaan aikaan mahdollisimman paljon lisäarvoa. Tämä edellyttää määrätietoista keskittymistä Eurooppa 2020 -strategian tavoitteisiin ja tinkimätöntä tulosten tavoittelua. Kauden 2007–2013 koheesiovarojen kohdentaminen Lissabonin strategian mukaisiin tavoitteisiin on osoittanut, miten paljon hyötyä saadaan, kun useita erilaisia rahoitusvälineitä käytetään toimintapolitiikan kokonaistavoitteiden saavuttamiseksi. Eurooppa 2020 -strategia tarjoaa seuraavaksi rahoituskaudeksi sekä selkeät yhteiset painopisteet että ensisijaisten rahoituskohteiden valintaa ohjaavan selkeän perustan. Se mahdollistaa näin aiempaa laajemman keskittämisen. Älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun varmistamiseksi voitaisiin asettaa selkeitä ensisijaisia tavoitteita seuraavilla osa-alueilla: tuki uusille yrityksille, innovointi, päästöjen vähentäminen, ympäristön laadun parantaminen, yliopistojen nykyaikaistaminen, energiansäästö, EU:n yhteisen edun mukaisten energia-, liikenne- ja televiestintäverkkojen kehittäminen, investoinnit tutkimusinfrastruktuureihin, inhimillisen pääoman kehittäminen sekä aktiivinen osallistaminen köyhyyden torjumiseksi. Koheesiopolitiikan ja Eurooppa 2020 -strategian välinen selkeä yhteys tarjoaa todellisen mahdollisuuden siihen, että EU:n köyhempiä alueita voidaan edelleen auttaa kuromaan umpeen kehityseroja ja että koheesiopolitiikasta voidaan kehittää tärkeä väline, jolla tuetaan edellytysten luomista koko EU:n kattavalle kasvulle. Kansalliset uudistusohjelmat puolestaan tarjoavat hyvän keinon varmistaa, että EU:n koheesiorahoituksella ja kansallisilla uudistuksilla sekä tärkeimmillä kansallisilla menokohteilla tuetaan tehokkaasti samoja tavoitteita. Eurooppa 2020 -strategiassa asetetut älykästä, osallistavaa ja kestävää kasvua koskevat tavoitteet olisi otettava tavanomaiseksi osaksi koheesiopolitiikkaa kaikilla alueilla. Tällä voidaan merkittävästi tehostaa koheesiopolitiikkaa ja niiden perussopimukseen sisältyvien velvoitteiden noudattamista, jotka koskevat unionin taloudellisen, sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden lisäämistä, ja näin samalla nopeuttaa alueiden välisten kehityserojen umpeen kuromista. Unionin tuki olisi myös vastaisuudessa keskitettävä köyhimmille alueille ja köyhimpiin jäsenvaltioihin unionin noudattaman yhteisvastuuperiaatteen mukaisesti. Koheesiopolitiikan alaan kuuluva tuki on tärkeää myös unionin muille alueille: sillä voidaan muun muassa torjua sosiaalista syrjäytymistä tai ympäristön pilaantumista (esimerkiksi kaupunkialueilla), tukea talouden rakennemuutosta ja siirtymistä entistä laajemmin innovaatioihin ja osaamiseen perustuvaan talouteen sekä luoda työpaikkoja ja kehittää osaamista. Erityistä huomiota olisi kiinnitettävä alueisiin, joilla kehityserojen umpeen kurominen on vielä kesken. Siirtymäkauden tukea tarjoavalla selkeällä ja oikeudenmukaisella järjestelmällä voitaisiin välttää rahoituksen äkillisestä vähenemisestä seurauksena oleva taloudellinen sokki. Nykyistä strategista ohjelmasuunnittelua on kuitenkin tarpeen muuttaa monin tavoin, jotta voitaisiin lisätä tällaisella ohjelmasuunnittelulla aikaan saatavaa EU:n tason lisäarvoa. Tässä yhteydessä tarvitaan Eurooppa 2020 -strategian ja koheesiopolitiikan entistä parempaa koordinointia, joka puolestaan edellyttää entistä selkeämpää ohjausta Euroopan tasolla, nykyistä enemmän strategiaan keskittyvää neuvotteluprosessia paikallisten ja alueellisten kumppanien, jäsenvaltioiden ja Euroopan komission välillä sekä saavutettujen tulosten asianmukaista seurantaa. Tuloksena olisi oltava yhteinen näkemys siitä, että Eurooppa 2020 -strategia ohjaa politiikkaa kaikilla tasoilla ja että kaikki tahot ovat yhtä lailla sitoutuneita EU:n ja kansallisten ja alueellisten kumppanien yhteistyönä toteutettaviin toimiin. Keskittämisen ja johdonmukaisuuden lisääminen Jotta koheesiomenoilla voitaisiin saada aikaan mahdollisimman paljon vaikutuksia vastaisuudessa, on tarpeen varmistaa, että jäsenvaltiot ja alueet keskittävät EU:n ja kansallisen tason resurssit yhdessä sovittuihin EU:n ensisijaisiin tavoitteisiin. Tämä voidaan varmistaa siten, että asetetaan joukko Euroopan kannalta tärkeitä ensisijaisia tavoitteita, jotka on yhdistetty Eurooppa 2020 -strategian kautta alakohtaisiin tavoitteisiin. Tällainen ensisijaisten temaattisten tavoitteiden kokonaisuus, joka on suoraan yhteydessä Eurooppa 2020 -strategiaan sisältyviin yhdennettyihin suuntaviivoihin ja lippulaivahankkeisiin, voitaisiin ottaa koheesiopolitiikkaa koskeviin säädöksiin. Näin osoitettaisiin samalla, että koheesiopolitiikalla voidaan vastata erilaisiin tarpeisiin (joillakin alueilla kyse voi olla laajoista infrastruktuureista, toisilla taas pienistä paikallistasolta lähtöisin olevista köyhillä kaupunkialueilla toteutettavista hankkeista). Monialaiset painopisteet, kuten innovaatio, olisi aina sisällytettävä kyseisiin tavoitteisiin. Kehittyneempiä alueita voitaisiin vaatia kohdentamaan kaikki niille osoitetut määrärahat kahteen tai kolmeen ensisijaiseen tavoitteeseen, kun taas vähemmän kehittyneet alueet voisivat kohdentaa käytettävissään olevat suuremmat resurssit hieman useampaan ensisijaiseen tavoitteeseen. Tässä yhteydessä olisi välttämätöntä, että toimet koordinoidaan ja yhdenmukaistetaan entistä paremmin muiden EU:n toimintapolitiikan toteuttamisessa käytettävien EU:n välineiden kanssa muun muassa liikenteen, viestinnän, energian, maatalouden, ympäristön ja innovaatiotoiminnan aloilla. EU:n tuensaajille olisi tarjottava toisiaan täydentävistä ohjelmista muodostuva johdonmukainen kokonaisuus, joka mahdollistaa älykkään erikoistumisen, sen sijaan, että tarjolla on lukuisia toistensa kanssa osittain päällekkäisiä ohjelmia, joihin sovelletaan eri sääntöjä. Tukikelpoisuus- ja toteutussääntöjen entistä laajempi yhdenmukaistaminen on tärkeä vaihe pyrittäessä yhdenmukaistamaan EU:n politiikan käytännön toteutusta. Yhteinen strategiakehys Jotta EU:n toimintapolitiikkaa voitaisiin yhtenäistää Eurooppa 2020 -strategian toteuttamisen tukemiseksi, komissio voisi yhdennettyjen suuntaviivojen mukaisesti hyväksyä kokonaisvaltaisen investointistrategian sisältävän yhteisen strategiakehyksen, jossa määritellään Eurooppa 2020 -strategian päämääriin ja tavoitteisiin perustuvat ensisijaiset investoinnit. Tällaisessa kehyksessä määriteltäisiin etenkin yleistavoitteisiin ja lippulaivahankkeisiin liittyvät investointitarpeet. Siinä esitettäisiin lisäksi uudistukset, joita tarvitaan, jotta koheesiopolitiikan tukemilla investoinneilla saataisiin aikaan mahdollisimman paljon vaikutuksia. Tällaisella kehyksellä korvattaisiin nykyinen lähestymistapa, joka perustuu erillisiin politiikkakohtaisiin strategisiin suuntaviivoihin, sekä varmistettaisiin samalla, että politiikan eri osa-alueet koordinoidaan keskenään entistä paremmin. Tämä yhteinen strategiakehys kattaisi toimet, jotka nykyään kuuluvat koheesiorahaston, Euroopan aluekehitysrahaston, Euroopan sosiaalirahaston, Euroopan kalatalousrahaston tai Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston alaan. Kehyksessä tarkasteltaisiin myös yhteyksiä EU:n muihin välineisiin, kuten tutkimus- ja innovaatio-ohjelmiin, elinikäistä oppimista koskeviin ohjelmiin ja erilaisiin verkkoihin, sekä sitä, miten toiminta voidaan koordinoida näiden muiden välineiden kanssa. Kehittämis- ja investointikumppanuus EU:n tuelta odotettaviin tuloksiin keskittymiseksi Jäsenvaltiot esittäisivät strategiakehyksen pohjalta oman kehittämisstrategiansa kansallisissa uudistusohjelmissaan. Näin varmistettaisiin, että EU:n ensisijaisiin tavoitteisiin on selkeästi sitouduttu sekä kansallisella että alueellisella tasolla. Tällaisessa kehittämisstrategiassa esitettäisiin, miten jäsenvaltio ja sen alueet aikovat ottaa huomioon Eurooppa 2020 -strategiaan sisältyvät painopisteet ja tavoitteet sekä lippulaivahankkeet ja temaattiset ja maakohtaiset suositukset. Kehittämisstrategiassa määriteltäisiin myös, millaisia myönteisiä muutoksia ne pyrkivät saamaan aikaan EU:n tuella. Komission kanssa käytyjen keskustelujen jälkeen komissio ja jäsenvaltio tekisivät kehittämis- ja investointikumppanuussopimuksen, joka perustuu kansallisten ja alueellisten kumppanien antamiin sitoumuksiin. Sopimuksessa määriteltäisiin saavutettavat tavoitteet sekä se, miten niiden saavuttamisessa edistyminen ilmaistaan kvantitatiivisesti, miten sitä mitataan ja miten kansalliset ja EU:n varat jaetaan ensisijaisten osa-alueiden ja ohjelmien kesken. Sopimuksiin otettaisiin myös joitakin ehtoja, jotka liittyvät toimien tehokkaan toteutuksen varmistamiseksi tarvittaviin uudistuksiin. Tarvittaessa sopimukseen otettaisiin myös strategisia hankkeita (kuten tärkeimpien liikenne- ja energiaverkkojen yhteenliitokset). Sopimus sisältäisi lisäksi kuvauksen siitä, miten EU:n varat on tarkoitus koordinoida kansallisella tasolla. Tällaisella lähestymistavalla siihen, miten resurssit mahdollisesti lähtökohtaisesti jaetaan jäsenvaltioiden ja alueiden välillä – ts. poliittiseen valintaan siitä, miten yhteisvastuuta halutaan ilmentää – voitaisiin yhdistää tehokas järjestelmä, jolla varmistetaan, että tuen määrä vastaa sitä, miten tavoitteet on saavutettu. Menojen laadun parantaminen Kansallisen, alueellisen ja paikallisen julkisen sektorin institutionaalisilla valmiuksilla on ratkaiseva merkitys Eurooppa 2020 -strategian tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavan politiikan suunnittelun, toteuttamisen ja seurannan onnistumiselle. Se, pystytäänkö unionin varoja hyödyntämään ongelmitta, riippuu myös ratkaisevasti siitä, millaiset tekniset ja hallinnolliset valmiudet toimintaan osallistuvilla viranomaisilla ja tuensaajilla on. Institutionaalisten ja hallinnollisten valmiuksien kehittämisellä voidaan luoda perusta rakennemuutoksille ja tukea kasvua ja työllisyyttä. Näin voidaan samalla merkittävästi parantaa julkisten menojen laatua. Varoja jaettaessa olisi siksi otettava huomioon jäsenvaltioiden ja alueiden kyky hyödyntää varoja tehokkaasti ja tarve noudattaa yhteisrahoituksen ja täydentävyyden periaatteita. Huomioon olisi lisäksi otettava kansallisiin talousarvioihin kohdistuvat paineet. Koheesiopolitiikalla voi olla tärkeä merkitys tässä yhteydessä, sillä sen varoilla voidaan rahoittaa institutionaalisten valmiuksien parantamista, tukea hallinnonuudistuksia sekä edistää tuloskeskeisyyttä ja suorituskykyä korostavaa hallintokulttuuria. Näitä toimenpiteitä voitaisiin tehostaa tarjoamalla kohdennettua teknistä apua jäsenvaltioille ja alueille laaja-alaisten, esimerkiksi verkkoinfrastruktuureihin tai ympäristöön liittyvien, investointiohjelmien valmistelussa, toteuttamisessa ja seurannassa. Toinen keino, jolla menojen laatua voitaisiin parantaa, on ottaa käyttöön jonkinlainen laatuun perustuva ohjelmien kilpailuttaminen koheesiorahoitusta myönnettäessä. Tämä voitaisiin käytännössä toteuttaa siten, että jonkin verran koheesiovaroista jätetään suoritusvaraukseen, josta kaikki tukikelpoiset jäsenvaltiot ja alueet voivat saada rahoitusta. Rahoitus myönnettäisiin sen perusteella, miten kansallisilla ja alueellisilla ohjelmilla on onnistuttu tukemaan Eurooppa 2020 -strategian tavoitteiden saavuttamista. Oikeanlaista osaamista tulevaisuuden työvoimalle Työvoima, jolla on entistä enemmän entistä parempaa osaamista, on keskeisessä asemassa osaamiselle perustuvassa eurooppalaisessa taloudessa. Yhä useammassa työpaikassa vaaditaan entistä korkeampaa osaamistasoa. EU:n toimilla olisi sen vuoksi keskityttävä varmistamaan, että Eurooppa 2020 -strategian tavoitteet saavutetaan. Tämä merkitsee, että koulutuksessa otetaan huomioon tulevaisuuden talouden tarpeet. Kohdennetuilla investoinneilla voidaan tarjota merkittävää lisäarvoa kannustettaessa mukautumiskyvyn parantamiseen ja elinikäiseen oppimiseen. Niillä voitaisiin etenkin tukea koulutusjärjestelmien uudistamiseksi ja institutionaalisten valmiuksien parantamiseksi toteutettavia kansallisia strategioita. Euroopan sosiaalirahastosta tuetaan vuosittain jo noin 9 miljoonan eurooppalaisen koulutusta. Tuki heijastaa EU:n talouspolitiikan eri osa-alueiden tasapainoa. Se osoittaa käytännössä, miten EU aktiivisesti edistää osallisuutta kasvun ohella. Toimissa hyödynnetään rajat ylittäviä kokemuksia tuen ulottamiseksi sellaisiin yhteiskuntaryhmiin ja sellaisille politiikan osa-alueille, jotka muutoin saisivat vain hyvin vähän tukea tai jäisivät kokonaan ilman sitä. Samalla kiinnitetään erityistä huomiota työllisyyteen, koulutukseen ja sosiaaliseen osallisuuteen liittyviin innovatiivisiin lähestymistapoihin. Euroopan sosiaalirahaston toimia voitaisiin muokata siten, että niillä tuetaan Eurooppa 2020 -strategian tavoitteita. Kattavalla eurooppalaisella työllisyysaloitteella voitaisiin parantaa osaamista, edistää liikkuvuutta ja lisätä mukautumiskykyä sekä osallistumista yhteiskuntaan toteuttamalla koulutukseen, työllisyyteen ja kotouttamiseen liittyviä yhteisiä aloitteita. EU:lle tärkeisiin kysymyksiin kuuluu myös vähemmistöjen, kuten romanien ja maahanmuuttajien, kotouttaminen. Tällä osa-alueella toteuttavat toimet, joiden tarkoituksena on maahanmuuttajien sosiaalisen osallisuuden ja lakisääteisten oikeuksien varmistaminen, liittyvät kiinteästi EU:n laajempaan maahanmuuttopolitiikkaan. Työpaikoilla ja osaamisella on tärkeä merkitys EU:n taloutta koskevassa visiossa. Tämä merkitsee samalla sitä, että edellä kuvatussa yhteisessä koheesiopolitiikan strategiakehyksessä on lisättävä näkyvyyttä ja parannettava rahoitusmäärien ennustettavuutta. Paineiden kohteena olevien alojen tukeminen EU:lla on suuri ja monimuotoinen talous. Tämä merkitsee väistämättä sitä, että on aikoja, jolloin suurelle joukolle koituvat hyödyt saadaan pienen joukon kustannuksella. Esimerkkinä tällaisesta tilanteesta voidaan ottaa kauppasopimus, joka avaa merkittäviä uusia markkinoita EU:n viennille mutta joka merkitsee samalla suurta muutosta tiettyjen alojen kilpailuolosuhteissa. Euroopan globalisaatiorahasto on jo osoittautunut hyväksi esimerkiksi siitä, miten tällaisiin paikallisiin kielteisiin vaikutuksiin voidaan puuttua. Rahastosta voitaisiin tehdä entistä laaja-alaisempi pysyvä järjestely, jolla autetaan lieventämään tietyntyyppisten, jäsenvaltion työvoimaan vaikuttavien merkittävien häiriöiden vaikutuksia. Tämän rahaston toimintaa on lisäksi tarpeen yksinkertaistaa, jotta rahastolla voidaan entistä paremmin reagoida talouden olosuhteiden muutoksiin. 3.4. Kansalaisuus EU:n kansalaisuutta tuetaan monin tavoin useista EU:n meno-ohjelmista. EU:n toimien konkreettiset vaikutukset (liikkuvuusavustuksista tutkimustuloksiin ja paikallisiin koheesiohankkeisiin) auttavat havainnollistamaan unionin tehtävän palvella kansalaisiaan. Kulttuurien monimuotoisuutta tukevilla ohjelmilla puolestaan pystytään osoittamaan, kuinka Euroopan integraatio voi vaikuttaa kansalaisiin monin eri tavoin. EU:n toiminta tällä alalla kattaa myös oikeuksia koskevan ulottuvuuden, kuten perusoikeuksien ja EU:n arvojen edistämisen. Tämän toiminnan puitteissa voitaisiin kehittää EU:ta oikeusalueena sellaisten esteiden poistamiseksi, jotka haittaavat rajatylittäviä riita-asioita käsittelevien oikeudenkäyntien moitteetonta sujumista ja yritysten ja kuluttajien välisiä suhteita. Lisäksi voitaisiin edistää vastavuoroista tunnustamista ja yhteistä luottamusta rikosoikeudenkäynneissä sekä oikeussuojaa kaikkialla EU:ssa. Kohdennetuilla kulttuuri- ja kansalaisuusohjelmilla autetaan eurooppalaisia pääsemään erilaisiin kulttuureihin liittyvistä esteistä ja käyttämään täysimääräisesti hyväkseen eurooppalaisen alueen tarjoamia mahdollisuuksia. Kulttuuriyhteistyötä ja Euroopan kulttuuriperintöä, kansalaisten vuorovaikutusta ja nuorten osallistumista eurooppalaiseen yhteiskuntaan edistävät ohjelmat voitaisiin yhdistää yhdeksi kattavaksi ohjelmaksi, jolla edistettäisiin moninaisuudessaan yhtenäistä Eurooppaa ja jota voitaisiin hallinnoida yhdessä. EU:n vastuu suhteessa kansalaisiin näkyy myös Euroopan unionin solidaarisuusrahaston toiminnassa. Rahaston avulla EU on voinut panna täytäntöön yhteisen sitoumuksensa auttaa kriisitilanteissa. EU on vuodesta 2002 alkaen myöntänyt yli 2,1 miljardia euroa luonnonkatastrofeista kärsineiden jäsenvaltioiden ja alueiden tukemiseen. Kokemus on kuitenkin osoittanut, että rahaston toiminnassa on eräitä merkittäviä rajoituksia ja heikkouksia. Näitä seikkoja ovat nopeus, jolla tukea rahastosta annetaan, rahaston varojen käyttöönottoa koskevien kriteerien läpinäkyvyys ja rahaston tuen rajoittuminen luonnonkatastrofeihin. Rahasto ei esimerkiksi saa pysyvää rahoitusta, eikä siitä voida myöntää tukea kaikenlaisten katastrofien jälkeisiin toimiin. EU:n talousarviovaroin voitaisiin myös poistaa järjestelmän epäkohdat, joiden vuoksi jäsenvaltioiden pelastuspalveluyksiköitä ei voida ottaa käyttöön tarpeeksi nopeasti siellä, missä niitä tarvitaan, ja auttaa perustamaan tehokas pelastuspalveluverkosto. Tämä on yksi esimerkki EU:n yhteistyöstä, jolla voi olla todellista vaikutusta apua tarvitsevien kannalta niin EU:ssa kuin sen ulkopuolellakin. Toinen kansalaisten kannalta tärkeä ala on vapauden, turvallisuuden ja oikeuden takaamisen kannalta keskeisten politiikkojen rahoittaminen. Nämä ovat politiikkoja, joiden toteutuminen on selvästi yhteisen edun mukaista. Tehokkaan rajavalvonnan, oikeudenkäytön turvaavan tietojen ja asiantuntemuksen vaihdon tai turvapaikkapolitiikan ja muuttoliikettä koskevien toimien täytäntöönpanon tukeminen hyödyttää koko unionia. Painopisteen on seuraavalla rahoituskaudella oltava ulkorajojen valvonnassa (mukaan luettuna SIS II/VIS ja tuleva maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmä), palauttamispolitiikassa, turvapaikkapolitiikassa ja laillisten maahanmuuttajien kotouttamisessa. Näissä kysymyksissä taakan jakaminen jäsenvaltioiden kesken, kansallisten hallintojärjestelmien työn tukeminen ja resurssien yhdistäminen EU:n talousarvion kanssa ovat ensisijaisia tehtäviä, joiden avulla löydetään kustannustehokkaat keinot varmistaa näiden politiikkojen toteutuminen. 3.5. Liittymistä valmisteleva tuki Laajentumisprosessin kautta tapahtuvalle tiiviimmälle integroitumiselle annettavan tuen avulla EU voi saavuttaa tavoitteensa aloilla, jotka ovat keskeisiä talouden elpymisen ja kestävän kasvun kannalta, mukaan lukien energia, verkkoinfrastruktuurit, ympäristönsuojelu ja ilmastonmuutoksen torjuminen. Sen avulla varmistetaan myös, että ehdokasmaat ja mahdolliset ehdokasmaat ovat valmiit liittymään EU:n jäseniksi, esimerkiksi kannustamalla maita sisällyttämään Eurooppa 2020 -strategian tavoitteisiin liittyvät EU:n ensisijaiset tavoitteet omiin kansallisiin prioriteetteihinsa. Sen vuoksi liittymistä valmistelevan tuen olisi edelleen oltava yksi niistä välineistä, joilla edistetään laajentumisen onnistumista. 3.6 Globaali Eurooppa Eurooppalaiset odottavat EU:n edistävän intressejään ja käyttävän vaikutusvaltaansa kansainvälisillä foorumeilla. Sellaisiin kysymyksiin kuin köyhyyden lieventäminen, muuttoliike, kilpailukyky, ilmastonmuutos, energia, terrorismi ja järjestäytynyt rikollisuus voidaan puuttua vain kansainvälisellä tasolla. Globalisaation aikana on tärkeää, että Euroopan kestävän kasvun ja työllisyyden turvaamista koskevaa sisäistä strategiaa täydentää ulkoinen strategia. Yhteisvastuulla on tietenkin myös ulkoinen ulottuvuus. EU on oikeutetusti ylpeä asemastaan maailman suurimpana kehitys- ja humanitaarisen avun antajana, sillä EU ja sen jäsenvaltiot antavat noin 55 prosenttia koko maailman kehitysavusta. EU on edelläkävijä köyhyyden torjunnassa, ja se on hyvin tietoinen vuosituhattavoitteiden merkityksestä vakauden, turvallisuuden ja hyvinvoinnin turvaamiseksi suuressa osassa maailmaa. Samoja sääntöjä sovelletaan EU:n varojen tehokkaaseen käyttöön niin kansainvälisesti kuin unionin sisälläkin: on tarkasteltava, milloin yhteiset toimet tuottavat enemmän lisäarvoa kuin erilliset kansalliset toimet, meno-ohjelmien ja keskeisten politiikkojen on oltava johdonmukaiset ja politiikkojen toteutuksessa käytettäviä menetelmiä ja välineitä on tarkasteltava uusin silmin. Tämän lähestymistavan soveltamista helpottavat Lissabonin sopimuksen mukaiset uudet ulkosuhderakenteet sekä mahdollisuus käyttää erilaisia EU:n ulkopoliittisia välineitä luovasti ja toimia pitkän aikavälin strategisissa puitteissa. EU:n arvojen ja intressien edistäminen maailmanlaajuisesti Euroopan ulkosuhdehallinnon perustaminen antaa EU:lle välineet, joiden avulla se voi entistä paremmin edistää intressejään eri puolilla maailmaa taloudellisen ja poliittisen merkityksensä mukaisesti. Jotta EU voisi kohdentaa välineensä tehokkaasti, se tarvitsee selkeää strategista yleisnäkemystä, oikeanlaista suhdetta kolmansien maiden kanssa ja hyvin suunniteltuja välineitä. Käytettävissä välineissä on voitava ottaa riittävästi huomioon prioriteettien muuttuminen, ja ne on voitava mukauttaa erilaisiin olosuhteisiin. Eräisiin unionin haasteena oleviin tärkeisiin globaalisiin kysymyksiin on kiinnitettävä erityistä huomiota. EU:n ja sen jäsenvaltioiden on esimerkiksi pystyttävä toteuttamaan ilmastonmuutokseen mukautumisen rahoittamista koskevat sitoumuksensa. Tätä seikkaa kannattaa tarkastella erikseen ottaen huomioon neuvottelujen edistyminen. Lisäksi on varmistettava EU:n kansainvälisiin toimiin antaman panoksen johdonmukaisuus ja näkyvyys, toimien vaikuttavuus ja maksujen hallinnoinnin mittakaavaedut. Tarkastelussa olisi myös pohdittava, pitäisikö EU:n talousarvion roolia täydentää erillisellä välineellä, jotta EU:n yhteispanos olisi vakaa ja näkyvä. Toinen esimerkki on muuttoliike, jonka osalta on tarkennettava EU:n sekä sisäisiä että ulkoisia toimia. Kriisitilanteisiin reagoiminen On erityisen tärkeää parantaa unionin valmiuksia reagoida laajamittaisiin konflikteihin tai katastrofeihin. EU:n ulkosuhteiden laajemman turvallisuusulottuvuuden puitteissa toteutettavien toimien on perustuttava nykyisiin välineisiin, joita ovat esimerkiksi vakautusväline, YUTP-toimet ja vaalitarkkailuun osallistuminen. Toimien käynnistämisen nopeus ja niiden joustavuus sekä kyky mukauttaa niitä poliittisten olosuhteiden muuttuessa ovat kaikki olennaisia tekijöitä. EU:n humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosasto on yksi johtavia ja tehokkaimpia hätäavun antajia. Hätäapua annettaessa olisi kuitenkin varmistettava, että kehitysaputoimet aloitetaan nopeammin ja tehokkaammin hätäapuvaiheen jälkeen kriisitilanteesta selviämiseksi ja kestokyvyn kehittämiseksi tulevaisuutta varten. Näitä toimia haittaa kuitenkin talousarvion joustamattomuus. Kuluvalla rahoituskaudella humanitaarisen avun määrärahoja on jouduttu joka vuosi täydentämään hätäapuvarauksesta, mikä on osoitus tämän osa-alueen määrärahojen kovasta käytöstä. Köyhyyden lieventäminen Koska Eurooppa rakentuu arvoille, köyhyyden torjuminen kaikkialla maailmassa on yksi EU:n tärkeimpiä tavoitteita. Vähiten kehittyneille maille annettavalla avulla on todellista vaikutusta sellaisten haasteiden osalta kuin elintarvikkeiden, terveydenhuollon, koulutuksen ja puhtaan veden saatavuus sekä ilmastonmuutoksen seurauksiin sopeutuminen. EU on johtava toimija pyrittäessä saavuttamaan vuosituhattavoitteet vuoteen 2015 mennessä. Se on yhteisesti sitoutunut antamaan vuoteen 2015 mennessä 0,7 prosenttia bruttokansantulosta viralliseen kehitysapuun. Tällä sitoumuksella tunnustetaan ulkoisten rahoitustoimien tärkeä tehtävä EU:n tavoitteiden saavuttamisessa. Se merkitsee kehitysavun kokonaismäärän huomattavaa lisäystä. Koska EU:n tasolla toteutettava kehityspolitiikka voi todistettavasti tuoda merkittävää lisäarvoa, EU:n tason olisi vastattava omalta osaltaan mainitusta lisäyksestä. EU:n kehityspolitiikalla on jo vaikutusta kaikkialla maailmassa – verrattuna jäsenvaltioiden toimiin, jotka kohdistuvat vain tiettyihin kumppanimaihin – ja monien kumppanimaiden osalta se on ainoa merkittävä kehitysavun antaja. Toimillaan EU pystyy toteuttamaan tavoitteensa yhtenäisesti ja johdonmukaisesti kaikkialla maailmassa. Läsnäolonsa, toimiensa laajuuden ja painopisteiden sekä poliittisen painoarvonsa vuoksi EU:n toimilla on merkittäviä etuja kansallisiin toimiin verrattuna. EU voi merkittävästi parantaa avunantajien välistä työnjakoa, tuottaa huomattavia mittakaavaetuja ja tarjota yhden keskitetyn yhteyspisteen avunsaajille. Sillä on myös painoarvoa ja legitimiteettiä, kun sen 27 jäsenvaltiota toimivat yhdessä. Kokemukset osoittavat, että kehityspolitiikan tehokas ja korkeatasoinen toteuttaminen edellyttää erityisesti avunantajien toimien koordinointia ja hallinnointijärjestelyjä. Toisin kuin yksin toimivilla jäsenvaltioilla, EU:lla on johtavana maailmanlaajuisena avunantajana vaikutusvaltaa sellaisissa asioissa kuin hallintotapa, alueellinen yhteistyö, talouskehitys ja infrastruktuuri. Sen jälkeen, kun kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus[8] hyväksyttiin vuonna 2006, on edistytty kaikkien eurooppalaisten avunantajien resurssien yhdistämisessä päällekkäisyyksien välttämiseksi ja toiminnan keskittämiseksi tarpeen mukaan. Apu on kuitenkin pirstoutunutta. Se aiheuttaa tehottomuutta, jolla on sekä taloudellisia että poliittisia seurauksia. Näiden puutteiden korjaaminen tuottaisi jäsenvaltioille merkittäviä tehokkuusetuja (joiden määräksi arvioidaan 6 miljardia euroa vuodessa[9]), helpottaisi kumppanimaiden hallintorakenteiden työtä ja auttaisi EU:ta käyttämään vaikutusvaltaansa täysimääräisesti. Muita keskeisiä prioriteetteja ovat kumppanimaille annettavan avun ennustettavuuden ja asianmukaisen joustotarpeen välinen tasapaino, jotta voitaisiin sopeutua muuttuviin tilanteisiin, kuten elintarvikkeiden merkittäviin hintamuutoksiin, ja tarve toteuttaa tehokkaita katastrofinjälkeisiä jälleenrakennusohjelmia. EU on perustanut rahastoja, kuten EU–Afrikka-infrastruktuurirahaston, joiden kautta myönnetään komission ja jäsenvaltioiden avustuksia niin, että ne voidaan yhdistää EIP:n ja jäsenvaltioiden kehityspankkien lainanantokapasiteettiin ja saada näin aikaan huomattava kerrannaisvaikutus. Tällaisten rahastojen käyttöä voitaisiin tutkia tarkemmin. Muita ensisijaisia tehtäviä on varmistaa, että EU:n kehityspolitiikan avulla pystytään suoraan ja tehokkaasti parantamaan kumppanimaiden hallintotapaa ja avun todellista vaikuttavuutta. Tämän vuoksi keskitytään entistä enemmän hankkeisiin, jotka tuovat unionille runsaasti lisäarvoa, ja kumppanuussopimuksiin, jotka ovat selkeitä, kohdennettuja ja tulossuuntautuneita. Euroopan kehitysrahastoon ja kehitysyhteistyön rahoitusvälineeseen sovellettavista eri rahoitusjärjestelmistä saadun kokemuksen myötä on tullut esille erilaisia kysymyksiä, jotka liittyvät tehokkuuteen, joustavuuteen ja demokraattiseen menettelyyn ja joita on tarkasteltava edelleen. EU:n on myös harkittava, miten voidaan luoda kehittyneempi lähestymistapa kumppanien luonteen muuttuessa, esimerkiksi kun on kyse keskitulotason maista ja kehittyvistä talouksista, joissa muun muassa taloudellista, ympäristönsuojelullista ja sosiaalista yhteistyötä koskevista kysymyksistä on tulossa entistä tärkeämpiä kehitysyhteistyön lisäksi. Tiiviit ja toimivat suhteet EU:n läheisimpien naapurien kanssa EU:n naapurimaat, joissa on noin 300 miljoonaa asukasta, tarjoavat suuria mahdollisuuksia EU:n toiminnan kannalta. Turvatakseen pitkän aikavälin hyvinvoinnin ja vakauden ja osoittaakseen kykenevänsä hoitamaan vastuunsa maailmanlaajuisena toimijana EU:n on edistettävä tehokkaasti arvojaan ja tuettava talouskehitystä naapurimaissa. Rahoitustuella voi olla tärkeä osuus tehokkaan naapuruuspolitiikan toteuttamisessa. Tältä osin painopisteen olisi oltava uskottavien uudistus- ja yhteistyökannusteiden luomisessa EU:n naapurimaille riippumatta siitä, onko niiden pitkän aikavälin tavoitteena liittyä EU:hun. Erityistä tukea olisi annettava varsinkin syvempien ja laaja-alaisempien vapaakauppasopimusten ja yhtenäismarkkinalainsäädännön noudattamiseen liittyvän edistymisen yhteydessä. EU:n säännöstöön ja EU:n omiin strategisiin ensisijaisiin tavoitteisiin läheisesti liittyvät alat – kuten energia, muuttoliike, rajavalvonta ja ympäristönsuojelu – olisi asetettava etusijalle ja keskityttävä erityisesti valmiuksien ja instituutioiden kehittämiseen. Naapuruuspolitiikka on jo ollut yksi parhaimmista esimerkeistä siitä, miten EU on talousarvionsa kautta toiminut yhdessä eurooppalaisten rahoituslaitosten kanssa sosiaaliseen ja taloudelliseen kehitykseen tehtävien investointien maksimoimiseksi. EU:n talousarviosta on osoitettu 117 miljoonaa euroa yhdistelmäjärjestelyihin, minkä lisäksi eurooppalaiset rahoituslaitokset ovat tehneet 7 miljardin euron investoinnin. Tätä lähestymistapaa voitaisiin vielä kehittää. 3. 7. Hallintomenot Tämänhetkisen rahoituskehyksen mukaan 5,7 prosenttia talousarviosta käytetään hallintomenoihin. Tämä ei kata ainoastaan kaikkien toimielinten henkilöstömenoja, tietotekniikkaa ja rakennuksia, vaan myös 23 kielellä toimimisesta aiheutuvat kustannukset. Koska eri toimielimet ovat suurelta osin saaneet nyt päätökseen rekrytoinnin uusimmista jäsenvaltioista, henkilöstömäärän pitäisi tasaantua. Komissio onkin vuodesta 2007 alkaen soveltanut nollakasvun linjaa ja turvautunut nykyisen henkilöstön sisäisiin siirtoihin uusien prioriteettien täytäntöönpanemiseksi. Se on pyytänyt uusia virkoja vain laajentumisen edellyttämässä määrin. Neuvosto, parlamentti ja muut toimielimet ovat pyytäneet joitain uusia virkoja Lissabonin sopimuksen voimaantulon johdosta. Euroopan ulkosuhdehallinnon perustaminen edellyttää aluksi lisävirkoja, joilla tuetaan jäsenvaltioiden diplomaattien rekrytointia, vaikkakin ajan mittaan tällä prosessilla ei pitäisi olla vaikutusta talousarvioon. Seuraavaa rahoituskehyspakettia määritettäessä on arvioitava perusteellisesti, miten voidaan tehostaa hallinnollisia resursseja ja lisätä niiden tuottavuutta. Tämän vuoksi on tarkasteltava, miten menettelyjen, välineiden ja resurssien rationalisoinnin ja yhteiskäytön avulla voitaisiin rajoittaa toimielinten ja EU:n virastojen toimintakustannuksia. Esimerkiksi komissio on juuri käynnistänyt tietotekniikkansa käyttöä koskevan laajan analyysin, jonka tarkoituksena on parantaa suorituskykyä ja saavuttaa mittakaavaetuja. Tämän ansiosta voitaisiin saavuttaa säästöjä kehittämällä kaikille toimielimille yhteisiä tai jaettuja tietotekniikkajärjestelmiä. Vastaavalla toimielinten välisellä yhteistyöllä voitaisiin saavuttaa etuja esimerkiksi käännöstoimen tai asiakirjahallinnon alalla. Toisena esimerkkinä voidaan mainita itse meno-ohjelmien suunnittelu, jossa olisi erityisesti otettava huomioon sekä komissiolle että kumppaneille aiheutuva hallinnollinen rasitus. Komissio aikoo jatkossakin turvautua henkilöstön uudelleenjärjestelyihin keskittyäkseen ensisijaisiin tavoitteisiin, vähentääkseen kustannuksia ja lisätäkseen ”etulinjan” politiikan parissa toimivien määrää. Seuraavaa rahoituskehystä valmistellessaan komissio aikoo tarkastella sekä omia että EU:n virastojen hallintomenoja selvittääkseen, miten uusiin haasteisiin voidaan vastata olemassa olevin resurssein. Tavoitteena onkin tutkia muun muassa sitä, miten saavutetaan tasapaino ohjelmien tehokkaan toteuttamisen ja hallintokustannusten kurissa pitämisen välillä. EU:n kaikkien toimielinten on noudatettava tiukkaa linjaa varmistaakseen, että hallintokustannukset pysyvät kurissa tulevaisuudessa. 4. Tuloksia tuottava talousarvio Menot on kohdennettava asianmukaisesti, mutta se ei riitä. Menot on myös toteutettava tavalla, joka tuottaa tuloksia. Jotta kansalaisten investointi EU:n talousarvioon tuottaisi tulosta, seuraavan sukupolven rahoitusohjelmia on muokattava niin, että vaikuttavuus on tavoitteista ensimmäisenä. 4.1. Talousarvion käyttäminen investointien saamiseksi EU:n talousarvion vaikutusta voidaan lisätä sitä enemmän mitä tehokkaammin sitä voidaan käyttää rahoituksen hankkimiseen sellaisten strategisten investointien tukemiseksi, jotka tuottavat EU:lle eniten lisäarvoa. Innovatiiviset rahoitusvälineet voisivat muodostaa uuden tärkeän rahoituslähteen strategisille investoinneille. Pitkän aikavälin kaupallisia mahdollisuuksia tarjoavien hankkeiden pääperiaatteena olisi oltava, että EU:n varoja käytetään yhdessä yksityisen ja pankkisektorin kanssa, erityisesti Euroopan investointipankin (EIP) kautta, mutta myös muiden kumppanien, kuten jäsenvaltioiden kehityspankkien ja Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankin (EBRD), kanssa. Tämä edellyttää koordinointia varhaisessa vaiheessa sekä komission että pankkien teknisten asiantuntijoiden välillä. Tällaisessa lähestymistavassa hankkeita tuetaan kilpailuun perustuvan, hanke-ehdotuksen tekijöille tarkoitetun hakumenettelyn pohjalta kiinnittäen huomiota EU:n tason lisäarvoon. EIP on osallistunut merkittävällä panoksella toimiin, joita EU on toteuttanut talouskriisin johdosta. Nyt sillä on tärkeä tehtävä uudistettaessa Euroopan taloutta sellaisilla aloilla kuin vihreä teknologia, infrastruktuuri ja energiavarmuus. Tämän vuoksi saattaa olla tarpeen optimoida EIP:n pääoman käyttö, esimerkiksi lisäämällä riskinjakomenetelmien käyttöä EIP:n resurssien vaikuttavuuden ja toiminnan ulottuvuuden parantamiseksi. Komissio ja EIP ovat jo luoneet useita menestyksekkäitä yhteisiä rahoitusvälineitä. EU:n talousarviosta rahoitettavia avustuksia ja EIP:n ja muiden rahoituslaitosten lainoja yhdistämällä on voitu kolminkertaistaa EU:n ulkoisten menojen taloudellinen vaikutus rahoituslaitosten moninkertaistaessa investointinsa. Tätä menettelyä olisi laajennettava niin, että siitä tulee vakiokäytäntö pitkän aikavälin kaupallista potentiaalia omaavilla aloilla. Samalla olisi luotava uudet säännöt yhdistelmäinstrumenttien hallinnointia varten. Meno-ohjelmissa on otettava huomioon yksityisen rahoituksen tarpeet, esimerkiksi sellaiset, jotka liittyvät tarvittavaan aikaan ja raskaiden menettelyjen välttämiseen, niissä on tarkennettava, mitä niillä halutaan saavuttaa, ja niissä on järkiperustein harkittava, milloin EU:n olisi päätettävä osallistumisensa hankkeisiin, joista tulee kaupallisesti elinkelpoisia. EU voisi avoimemmin tarkastella infrastruktuurin käyttäjiltä kerättäviä tuloja, kuten tiemaksuja, veronmaksajille aiheutuvien pitkän aikavälin menojen vähentämiseksi. Mitä enemmän ulkoiset kustannukset voidaan sisällyttää hintoihin, sitä enemmän voidaan saada tuloja, joita voidaan käyttää strategisten tavoitteiden toteuttamiseen tarvittaviin investointeihin. Tällaisia tavoitteita ovat esimerkiksi talouden hiilidioksidipäästöjen vähentäminen. Rahoitusvälineet olisi keskitettävä todennettavissa oleviin markkinapuutteisiin, ja niissä olisi otettava huomioon kansallisten rahoitusmarkkinoiden tilanne, oikeudellinen ja sääntely-ympäristö ja lopullisten avunsaajien tarpeet. Talousarvion toteuttamiseen käytettävien uusien rahoitusvälineiden on oltava älykkäitä, integroituja ja joustavia. Näiden instrumenttien avulla voidaan puuttua moniin erilaisiin poliittisiin tarpeisiin, mutta niitä on käytettävä johdonmukaisesti. Rahoituksen lait ovat pohjimmiltaan samat toimialasta riippumatta: eri kehitysvaiheissa olevat yritykset ja hankkeet tarvitsevat pääomaa tai velkarahoitusta tai molempia. EU:n talousarvion edellyttämä rahoitusvälinevalikoima on periaatteessa kaksijakoinen, ja se voidaan toteuttaa kahden eri meno-ohjelmissa käytettävän yleismekanismin avulla. Nämä mekanismit ovat EU:n pääomamekanismi ja EU:n riskinjakomekanismi (takaukset mukaan lukien). Lainatakaukset ovat yksi innovatiivisista rahoitusvälinevaihtoehdoista. Tätä vaihtoehtoa tarkasteltaessa on analysoitava huolellisesti vaikutuksia, joita aiheutuu, kun EU:n talousarviosta rahoitetaan takauksia, jotta omien varojen enimmäismäärä ei ylity, erityisesti kun otetaan huomioon nykyiset takausjärjestelmät. Jos EU:n talousarviota aiottaisiin käyttää yleisemmin lainojen ja joukkovelkakirjojen takausvälineenä, olisi tarkasteltava huolellisesti valmiuksia antaa kyseisiä takauksia. 4.2. Hankkeiden rahoittamiseen tarkoitetut EU:n joukkovelkakirjalainat Innovatiivisten rahoitusvälineiden tarjoamat mahdollisuudet ja Euroopan talouden vallitsevat erityisolosuhteet ovat olleet perustana ajatukselle ottaa käyttöön hankkeiden rahoittamiseen tarkoitettuja EU:n joukkovelkakirjoja. EU:n talous on suuresti riippuvainen infrastruktuurista energian, liikenteen ja tieto- ja viestintätekniikan kaltaisilla aloilla. Eurooppa 2020 -strategian tavoite Euroopan talouden uudistamiseksi edellyttää valtavia investointeja[10]. EU voi jo nyt auttaa tällaisissa hankkeissa tarjoamalla investoijille, jotka tekevät vuosikymmenien päähän vaikuttavia päätöksiä, johdonmukaiset strategiset suuntaviivat ja asianmukaisen sääntelykehyksen. Talouskriisin seurauksena investointihalukkuus on kuitenkin vähäistä. EU:n kannalta strategisesti tärkeille hankkeille on lähes mahdotonta varmistaa tarvittavat investoinnit. Näitä hankkeita ei voida rahoittaa jäsenvaltioiden talousarvioista, ja siksi pyritäänkin löytämään vaihtoehtoisia ratkaisuja, joiden ansiosta nykyistä suurempi osuus infrastruktuuri-investoinneista voitaisiin saada muista lähteistä. Hankkeiden viivästyminen saattaisi viedä EU:lta infrastruktuurista saatavan taloudellisen ja muun hyödyn ja johtaa tulevaisuudessa kustannuksiltaan kalliimpiin ratkaisuihin. Hankkeiden rahoittamiseen tarkoitettujen EU:n joukkovelkakirjojen tavoitteena olisi poistaa tämä epäkohta ja varmistaa, että merkittävät investointihankkeet saavat tarvitsemansa tuen. Euroopan investointipankin ja muiden suurten rahoituslaitosten suoran lainanannon osuus on jo nyt suuri, ja erityisesti EIP on reagoinut kriisiin lisäämällä lainanantoaan huomattavasti. Infrastruktuurihaaste on kuitenkin niin mittava, että EU:n on ryhdyttävä toimiin yksityisen rahoituksen hankkimiseksi. Tämä voitaisiin toteuttaa tukemalla EU:n talousarvion määrärahoilla hankkeita siinä määrin kuin niiden luottoluokituksen parantaminen ja rahoituksen hankkiminen EIP:ltä, muilta rahoituslaitoksilta ja yksityisiltä pääomamarkkinasijoittajilta, kuten eläkerahastoilta ja vakuutusyhtiöiltä, edellyttävät. EU:n ja/tai EIP:n vakuudet annettaisiin yksityisen sektorin perustamille erikoissijoitusyhtiöille hankkeen tarvitseman rahoituksen hankkimiseksi pääomamarkkinoilta. Tällaisesta järjestelystä hyötyvien hankkeiden olisi osoitettava, että ne ovat EU:n strategisen edun mukaisia ja että ne täyttävät tietyt elinkelpoisuutta koskevat edellytykset. Tukea ei voitaisi kohdentaa etukäteen eri jäsenvaltioille tai toimialoille, vaan sitä myönnettäisiin niille hankkeille, joille pystytään saamaan asianmukaista rahoitusta yksityissektorilta. Takaisinmaksuaikataulu riippuisi ajasta, jonka arvioitaisiin kuluvan ennen kuin hanke olisi elinkelpoinen. 4.3. Laajamittaiset hankkeet Erityisesti on tarkasteltava laajamittaisia hankkeita, joita varten tarvittavan rahoituksen määrä on useita miljardeja euroja pitkän ajan kuluessa. EU saa huomattavaa kokemusta Galileon, ITER:n ja GMES:n kaltaisista hankkeista. Nämä hankkeet ovat strategisesti merkittäviä, ja niillä voi olla kaupallista potentiaalia pitkällä aikavälillä. Niissä tarvitaan ylikansallista yhteistyötä toiminnan onnistumiseksi. Niiden kustannukset voivat kuitenkin ylittyä huomattavasti eivätkä ne sovellu hallintotapansa vuoksi erityisen hyvin EU:n toimielinten suoraan hallinnoitaviksi. Talousarvioihin liittyvät epävarmuudet tuskin sopivat yhteen EU:n talousarvion suunnittelutavan kanssa. Tämän vuoksi hankkeen toteuttajat voisivat vaihtoehtoisesti perustaa erillisen tukirakenteen, jonka toimintaan EU voisi osallistua tehokkaan hallinnoinnin varmistamiseksi ja jolle osoitettaisiin EU:n talousarviosta kiinteä vuosittainen määräraha. Tämä ei kuitenkaan tarkoittaisi sitä, että EU kattaisi mahdolliset rahoitusvajeet. 4.4. Resurssien käyttöä tehostavat kannustimet EU:n talousarvio voi olla merkittävä tekijä uudistuksissa. Tämä on myönnetty parhaillaan käytävässä keskustelussa, jossa pohditaan, miten taloudellisia seuraamuksia ja kannusteita voitaisiin käyttää vakaus- ja kasvusopimuksen noudattamisen varmistamiseksi. Näin ollen on syytä käyttää tällaista vaikutusvaltaa ohjelmien tehokkaan toteutumisen varmistamiseksi. Edellä esiteltyjä koheesiopolitiikkaan liittyviä ideoita voitaisiin soveltaa myös muissa yhteyksissä ja muihin menoeriin siten, että määritetään erityiset tavoitteet, joiden täytyttyä maksut suoritettaisiin. Muita lähestymistapoja ovat EU:n laajuisen varauksen asettaminen useimmille ohjelmille tai osarahoitusosuuksien muuttaminen hankkeen toteutumisen mukaan. Kaikissa näissä tapauksissa olisi tärkeää kohdella kaikkia jäsenvaltioita tasapuolisesti ja varmistaa avoimuus ja automaattisuus. Tämä edellyttää erilaista lähestymistapaa ja erilaisia välineitä. Ohjelmissa olisi määriteltävä tarkat, mitattavissa ja saavutettavissa olevat, ohjelmien kannalta merkitykselliset ja ajoitetut tavoitteet samoin kuin asianmukaiset suoritusindikaattorit. Jotta kannustinjärjestelmä olisi tasapuolinen, tarvitaan selkeät arviointiperusteet. Myös itse arvioinnin on oltava järjestelmällistä ja tehokasta. Jos arviointi tehdään järjestelmällisesti ja ajoissa, sillä voi olla keskeinen asema pyrittäessä turvaamaan EU:n menojen mahdollisimman suuri lisäarvo. 4.5. Ensisijaisia tavoitteita kuvastava rakenne Itse talousarvion rakenne on tärkeä väline sekä tiedotettaessa menojen tarkoituksesta ja saavutettavista tavoitteista että niiden toteuttamisessa. On ilmeisen hyödyllistä, jos talousarvion rakenne ja tasapaino kuvastavat EU:n poliittisia prioriteetteja. Nykyisessä rakenteessa on jonkin verran siirrytty kyseiseen suuntaan, mutta vielä voitaisiin joko supistaa otsakkeiden määrä mahdollisimman pieneksi tai järjestellä talousarvion rakenne niin, että se kuvastaa Eurooppa 2020 -strategiaa. Ensimmäisessä vaihtoehdossa voisi olla kolme otsaketta: sisäiset menot, ulkoiset menot ja hallintomenot. Toisessa vaihtoehdossa nykyiset otsakkeet I–III korvattaisiin kolmella alaotsakkeella. Ne kattaisivat politiikat, joiden painopiste olisi älykkäässä, kestävässä ja osallistavassa kasvussa. Lisäksi olisi neljäs, ”sisäinen” alaotsake, joka koskisi kansalaisuuteen liittyviä politiikkoja. Näitä täydennettäisiin kahdella muulla otsakkeella, jotka kattaisivat ulkoiset politiikat (nykyinen otsake IV) ja hallinnon. 4.6. Monivuotisen rahoituskehyksen voimassaoloaika Monivuotinen rahoituskehys takaa pitkäaikaisen yhdenmukaisuuden ja ennustettavuuden. Se takaa myös budjettikurin ja budjettisyklin sujuvan toiminnan. Kukin rahoituskehys on kuitenkin tulosta poliittisista päätöksistä, joissa on otettava huomioon muuttuvat poliittiset näkemykset. Kolme viimeisintä rahoituskehystä laadittiin seitsemäksi vuodeksi. Euroopan parlamentti[11] ja eräät muut julkiseen kuulemiseen osallistuneet tahot ovat katsoneet, että rahoituskehyksen voimassaolo olisi lyhennettävä viiteen vuoteen. Tämä johtuu erityisesti näkemyksestä, jonka mukaan rahoituskehyksen voimassaolon olisi vastattava Euroopan parlamentin ja komission toimikautta. Jos kausi olisi viisivuotinen, kukin komissio voisi tehdä rahoituskehystä koskevan ehdotuksen ja kukin parlamentti voisi neuvotella kehyksestä, vaikka ne eivät näkisi rahoituskehyksen täytäntöönpanoa. Viisivuotisen kauden etuna olisi se, että uudet tarpeet pystyttäisiin ottamaan huomioon. Sillä olisi myös joitain haittoja suunnittelua koskevien määräaikojen osalta: kauden ollessa pitempi ohjelmissa voidaan tehdä pitemmälle meneviä muutoksia, ja pitempi kausi voi myös sopia paremmin yksityisen sektorin investointikäytäntöihin. Toisen vaihtoehdon mukaan kausi olisi seitsenvuotinen ja viiden vuoden jälkeen tehtäisiin kattava väliarviointi. Lopullinen määrärahojen jako suoritettaisiin nimenomaisesti Eurooppa 2020 -strategian mukaisesti. Näin vältyttäisiin vaikuttamasta tulevaan. Suositeltavin vaihtoehto saattaisi kuitenkin olla 10 vuoden kausi, mutta niin, että suoritettaisiin laaja väliarviointi (5 + 5). Tässä vaihtoehdossa prioriteetteja voitaisiin muuttaa huomattavasti. Kokonaisenimmäismäärät ja keskeiset säädökset voitaisiin vahvistaa 10 vuodeksi. Resurssien jakaminen otsakkeiden sisällä ja priorisointi ohjelmissa ja välineissä voitaisiin kuitenkin jättää avoimeksi uudelleen arviointia varten. Tätä voitaisiin helpottaa sisällyttämällä talousarvion kaikkiin osiin huomattavat varaukset ja liikkumavarat. 4.7. Muuttuviin olosuhteisiin reagoiminen Yksi vaikeimmista talousarvioon liittyvistä tehtävistä on luoda ennustettavuuden ja joustavuuden välinen tasapaino. On kuitenkin selvää, että nykyinen talousarvio on osoittautunut liian joustamattomaksi erilaisten tapahtumien aiheuttamaan paineeseen vastaamiseksi. EU:hun kohdistuva paine reagoida tsunamin ja Lähi-idän kaltaisiin ulkoisiin tapahtumiin sekä pakottava tarve ryhtyä toimiin talouskriisin johdosta osoittivat nykyisen lähestymistavan heikkoudet. Koska asianmukainen kohdentaminen on erittäin olennaista varojen tehokkaan käytön kannalta ja olosuhteiden muuttuessa myös prioriteetit muuttuvat, talousarvion jäykkyys selvästikin heikentää varainkäytön laatua. On asianmukaista, että Euroopan parlamentti ja neuvosto arvioivat huolella menopolitiikan suunnan muuttumista. Mutta mahdollisten muutosten laajuutta ja arviointimenettelyjä on uudistettava. Kokemus osoittaa, että ilmeinen ratkaisu eli liikkumavaran lisääminen ei ole ollut mahdollista, koska varojen kohdentamisesta on jouduttu päättämään ennakkoon. Näin ollen voitaisiin sopia pakollisesta kiinteästä prosenttimäärästä, joka voisi olla esimerkiksi 5 prosenttia. Tämä luku voisi olla myös pienempi rahoituskauden viiden ensimmäisen vuoden aikana ja suurempi rahoituskauden loppuvuosina tai voitaisiin sopia, että prosenttimäärää korotetaan joka vuosi. Näin uudet prioriteetit voitaisiin ottaa väliarvioinnissa paremmin huomioon. Talousarvion joustavuutta voitaisiin lisätä myös seuraavin keinoin: - kohdentamisjousto, joka mahdollistaisi siirron otsakkeiden välillä määritellyissä rajoissa tiettynä vuonna - mahdollisuus siirtää käyttämättömät liikkumavarat määritellyissä rajoissa seuraavalle vuodelle - vapaus käyttää otsakkeen monivuotisen kehyksen määrärahoja etu- tai takapainotteisesti, mikä sallii suhdanteita tasaavat toimet ja asianmukaisen kriiseihin reagoimisen - nykyisen joustovälineen ja hätäapuvarauksen suurentaminen tai soveltamisalan laajentaminen ja mahdollisesti näiden kahden välineen yhdistäminen. Myös nykyinen määräenemmistöllä hyväksytty 0,03 prosentin joustojärjestely olisi säilytettävä, sillä se tarjoaa tärkeän varoventtiilin, jonka avulla voidaan rajoitetusti poiketa ennakoiduista enimmäismääristä. Kaikkiin näihin muutoksiin olisi liityttävä erilainen ajattelutapa. Painopistettä olisi muutettava niin, että määrärahoja ei enää kohdennettaisi pysyvästi ennakolta, vaan EU:n vähät resurssit käytettäisiin määräaikaisiin strategisiin investointeihin, ja varojen saannin edellytyksenä olisi oltava investointien toteuttaminen. 4.8. Tarpeettoman hallinnollisen rasituksen yksinkertaistaminen ja minimointi Julkisessa kuulemisessa kävi selvästi ilmi, että täytäntöönpanomenettelyt ja valvontavaatimukset ovat liian monimutkaisia ja että ne voivat jarruttaa osallistumista EU:n ohjelmiin. EU:n vastuulla on varmistaa, että varat käytetään moitteettomasti, mutta se voisi myös toteuttaa toimia rahoituksen saajien hallinnollisen taakan ja EU:n hallintomenojen vähentämiseksi. Näin varat pystyttäisiin kohdistamaan lopputarkoitukseen: - EU:n yhteiset varainhoitoa koskevat säännöt on vahvistettu sen varainhoitoasetuksessa. Täytäntöönpanosäännöt ja -menettelyt voivat vaihdella huomattavasti riippuen siitä, mistä politiikan välineestä on kyse. Olisi sovittava selvistä yhteisistä periaatteista, jotta eroavaisuuksia olisi mahdollisimman vähän. Eri instrumenttien yhdistäminen yhteiseen täytäntöönpanokehykseen on hyvä tapa edistää yhteydenpitoa kansalaisten, yritysten, erityisesti pk-yritysten, ja kansallisten hallintoelimien kanssa EU:n talousarvion tiimoilta. - Komission jokin aika sitten tekemään ehdotukseen varainhoitoasetuksen tarkistuksesta sisältyy rohkeita toimenpiteitä yksinkertaistettujen varainhoitosääntöjen käyttöön ottamiseksi. Tätä olisi selvitettävä edelleen, jotta olisi mahdollista käyttää yksinkertaisempia menettelyjä, kun on kyse pienemmistä avustuksista (raja-arvot voitaisiin asettaa korkeammalle pienten hankkeiden kohdalla), sekä kertamaksuja ja tulosperusteisia ohjelmia. 4.9. Moitteettoman varainhoidon varmistaminen Julkisia menoja on valvottava tehokkaasti, vaikuttavasti ja oikeasuhteisesti. Valvonnan on pystyttävä vakuuttamaan kansalaiset ja heidän edustajansa Euroopan parlamentissa ja neuvostossa, että EU:n talousarvion määrärahat käytetään asianmukaisesti. Mutta jossain vaiheessa valvonnasta aiheutuva rasitus tekee tyhjäksi ohjelman vaikutuksen. Mahdollisuudet mukauttaa jäsenvaltioissa vaadittavaa valvontaa koskevaa lähestymistapaa ja yhteinen näkemys hyväksyttävästä virheriskistä eri politiikanaloilla auttaisivat varmistamaan oikean tasapainon. Komissio on viime vuosina kiinnittänyt paljon huomiota hallinto- ja valvontajärjestelmien vaikuttavuuden lisäämiseen saadakseen Euroopan tilintarkastustuomioistuimelta myönteisen tarkastuslausuman ilman varaumia. Tulokset ovat myönteisiä, mutta paljon on vielä tehtävissä, erityisesti yhdessä jäsenvaltioiden kanssa, sillä ne panevat täytäntöön merkittävän osan talousarviosta osana komission kanssa toteutettavaa yhteistä hallinnointia. Järjestelmässä, jossa maksut perustuvat jäsenvaltioiden tekemiin maksuilmoituksiin eivätkä tuensaajien menoihin (kuten nykyisin on laita YMP-menojen kohdalla), valvontaprosessi olisi enemmän paikallinen ja se voitaisiin paremmin mukauttaa kansallisiin menettelyihin. Tällainen menettely olisi yksinkertaisempi ja säännöllisempi kuin jos valvonta keskitettäisiin EU:n tasolle. Se voitaisiin kytkeä luotettaviin kansallisiin tarkastuslausumiin, mikä korostaisi EU:n varoja käsittelevien julkisten viranomaisten vastuuta. Rahoitusvälineiden kautta kulkevien varojen lisääminen tarkoittaa perusteellista muutosta tapaan, jolla komissio hallinnoi talousarviomenojaan. Komissio aikoo enenevässä määrin delegoida talousarvion toteuttamiseen liittyviä tehtäviä ja tehdä yhteistyötä tärkeimpien rahoituslaitosten, kuten Euroopan investointipankin (EIP)[12], kanssa. Tämä luo tarpeen yhtenäistää rahoitusvälineiden suunnitteluun ja hallinnointiin liittyvät keskeiset seikat ja varmistaa oikea tasapaino seuraavien kolmen seikan välillä: komission ja sen rahoituskumppaneiden suhteisiin sovellettava yhteinen lähestymistapa, EU:n taloudellisten etujen turvaaminen ja riittävän joustovaran jättäminen toteuttamisasteella sen varmistamiseksi, että politiikat toteutetaan tehokkaasti. Näillä keinoin varmistettaisiin myös parempi poliittinen näkyvyys, tehostettaisiin hallintoa sitä yksinkertaistamalla, rationalisoitaisiin raportointia ja seurantaa sekä helpotettaisiin eri instrumenttien arviointia. 5. EU:n talousarvio talouden ohjausjärjestelmän tukena Kasvun ja työllisyyden edistäminen Euroopan unionissa edellyttää kokonaisvaltaista lähestymistapaa. Tämä on keskeisellä sijalla Eurooppa 2020 -strategiassa. Makrotaloudellinen vakaus ja rakenteelliset uudistukset eivät ole vaihtoehtoja vaan vaatimuksia, jotka myös vahvistavat toisiaan. Sen vuoksi onkin luonnollista kytkeä toisiinsa EU:n talousarvio ja talouden ohjausjärjestelmän vahvistaminen. Komissio on laatinut erilaisia toimenpiteitä talouden ohjausjärjestelmän uudistamiseksi ja tehostamiseksi.[13] Se vie näitä asioita eteenpäin talouden ohjausjärjestelmää koskevan keskustelun yhteydessä lokakuussa pidettävän Eurooppa-neuvoston kokouksen jälkeen. 6. Laajentumisen huomioon ottaminen Tulevat laajentumiset vaikuttavat väistämättä EU:n talousarvioon sekä tulojen että menositoumusten mahdollisen kasvun muodossa. Vaikka uudet jäsenvaltiot lisäävät kumulatiivista BKT:tä ja luovat uusia mahdollisuuksia talouskasvulle, ne voivat myös saada tukea rakenne- ja muista rahastoista. Liittymisten ajoitus riippuu siitä, kuinka nopeasti ehdokasmaat pystyvät täyttämään määrätyt perusteet. Tässä yhteydessä mainittakoon, että joulukuussa 2006 järjestetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa sitouduttiin olemaan asettamatta liittymistä koskevia tavoitepäivämääriä ennen kuin neuvottelut on miltei saatettu päätökseen. Tämän vuoksi uuden rahoituskehyksen ei pitäisi estää tulevia laajentumisia koskevan poliittisen päätöksen tekemistä, sillä tällainen päätös perustuu maan valmiuteen liittyä EU:n jäseneksi. Kun liittymisistä on sovittu ja päivämäärät vahvistettu, rahoituskehystä olisi mukautettava liittymisneuvotteluista johtuvien menovaatimusten ottamiseksi huomioon. 7. EU:n rahoituksen uudistaminen Kuten talousarvion menopuoli, myös rahoituspuolen rakenne on ajan mittaan muuttunut huomattavasti. BKTL-maksuosuudesta on tullut entistä merkittävämpi, ja sen osuus on nykyisin kolme neljäsosaa talousarviosta. Aikojen kuluessa on otettu käyttöön suuri määrä korjauksia ja erikoisjärjestelyjä sekä talousarvion tulo- että menopuolella (eräät näistä mekanismeista päättyvät automaattisesti vuonna 2013). Budjettineuvotteluihin on viime aikoina vaikuttanut suuresti se, että jäsenvaltiot ovat keskittyneet nettoaseman käsitteeseen sillä seurauksella, että on suosittu välineitä, joiden määrärahat on etukäteen kohdennettu maantieteellisesti, sellaisten välineiden sijaan, jotka tuottaisivat eniten lisäarvoa EU: n tasolla. Talousarvion kokonaistarkastelua koskevassa kuulemisessa sidosryhmät esittivät runsaasti kritiikkiä EU:n talousarvion nykyisestä rahoitusjärjestelmästä. Nykyisen järjestelmän katsotaan olevan vaikeaselkoinen ja monimutkainen, se ei ole oikeudenmukainen – erityisesti mitä tulee korjauksiin – ja siinä tukeudutaan liiaksi resursseihin, jotka jäsenvaltioiden mielestä ovat minimoitavia menoja. Lukuun ottamatta tulleja, jotka perustuvat tulliliittoon, nykyiset resurssit eivät ole selvästi kytköksissä EU:n politiikkoihin. Olisi korostettava, että tässä keskustelussa ei ole kyse talousarvion suuruudesta vaan resurssien oikeasta yhdistelmästä. Uusien resurssien asteittaisen käyttöönoton myötä muita resursseja voitaisiin supistaa, lopettaa vaiheittain tai poistaa käytöstä. Rahoituspuolen uudistamista koskevia ehdotuksia ovat tehneet tiedeyhteisö, hallitukset, hallituksista riippumattomat järjestöt ja Euroopan parlamentti. Parlamentti hyväksyi vuonna 2007 mietinnön[14], jossa analysoidaan nykyistä omien varojen järjestelmää ja ehdotetaan uusia mahdollisia omien varojen lähteitä. EU:n rahoituksen uuteen kehitysvaiheeseen voisi kuulua kolme toisiinsa läheisesti liittyvää ulottuvuutta: jäsenvaltioiden maksuosuuksien yksinkertaistaminen, yhden tai useamman uuden omien varojen lajin käyttöönotto ja kaikkien korjausmekanismien asteittainen poistaminen. Kun muutokset tehdään asteittain, EU:n rahoitusjärjestelmän keskeiset elementit olisi säilytettävä: EU:n talousarvion vakaa ja riittävä rahoitus, budjettikurin noudattaminen ja tasapainoisen talousarvion varmistava mekanismi. Jäsenvaltioiden maksuosuuksien yksinkertaistaminen BKTL-perusteisiin omiin varoihin verrattuna nykyiset alv-perusteiset omat varat tuovat vain vähän lisäarvoa. Vertailukelpoisen veropohjan luominen on tulosta matemaattisesta laskelmasta sen sijaan, että suoritukset kulkisivat suoraan kansalaisilta EU:lle. Sellaisenaan se lisää maksuosuuksien monimutkaisuutta ja vaikeaselkoisuutta. Alv-perusteisten omien varojen järjestelmän lopettaminen sen nykyisessä muodossa yksinkertaistaisi maksuosuusjärjestelmää samalla kun otettaisiin käyttöön uusi omien varojen laji. Yhden tai useamman poliittisiin painopisteisiin perustuvan omien varojen lajin asteittainen käyttöönotto: Uudet omien varojen lajit voisivat täysin korvata nykyiset alv-perusteiset omat varat. Samalla voitaisiin vähentää suoraan valtionkassoista suoritettavien BKTL-perusteisten varojen osuutta. Uusien omien varojen lajien käyttöönotto heijastaisi budjettirakenteen asteittaista siirtymistä kohti EU:n kansalaisia lähempänä olevia politiikkoja sekä tavoitetta tuottaa eurooppalaisia julkishyödykkeitä ja enemmän lisäarvoa EU:lle. Uusilla omien varojen lajeilla voitaisiin tukea EU:n kannalta tai kansainvälisesti tärkeiden poliittisten tavoitteiden saavuttamista esimerkiksi kehityspolitiikan, ilmastonmuutoksen tai rahoitusmarkkinoiden kaltaisilla aloilla. Seuraavat kriteerit näyttäisivät olevan olennaisia tarkasteltaessa uusia mahdollisia omien varojen lajeja: - Niillä olisi oltava kiinteämpi yhteys EU:n säännöstöön ja tavoitteisiin koko talousarvion johdonmukaisuuden ja vaikuttavuuden lisäämiseksi, jotta EU:n poliittiset prioriteetit saavutetaan. Tältä osin on tärkeää pitää mielessä omista varoista tehdyn päätöksen[15] 2 artiklan 2 kohta, jossa todetaan, että ” Euroopan unionin yleiseen talousarvioon otettavia omia varoja ovat lisäksi tulot, jotka kertyvät EY:n perustamissopimuksen tai Euratomin perustamissopimuksen mukaisesti jonkin yhteisen politiikan osana käyttöön otettavista muista maksuista ”. - Niiden olisi oltava rajat ylittäviä ja perustuttava järjestelmään, joka kattaa sisämarkkinat kokonaan. - Niillä olisi oltava yhdenmukainen pohja, jonka avulla varmistetaan, että kyseistä tulolähdettä sovelletaan yhdenmukaisesti koko unionin alueella. - Mahdollisuuksien mukaan EU:n olisi kerättävä uudesta omien varojen lähteestä saatavat tulot suoraan kansallisten talousarvioiden ulkopuolella. - Niitä olisi sovellettava tasapuolisesti ja oikeudenmukaisesti, eivätkä ne saisi aiheuttaa uusia korjauksiin liittyviä ongelmia. - Kumulatiivinen vaikutus tiettyihin aloihin olisi otettava huomioon. - Olisi varmistettava, ettei EU:lle aiheudu tulojen keräämisestä merkittäviä uusia hallinnollisia rasitteita. Komissio katsoo, että seuraavassa ohjeellisessa luettelossa mainitut rahoituskeinot saattaisivat olla mahdollisia omien varojen lähteitä, jotka vähitellen korvaavat kansalliset maksut ja näin ollen rasittavat valtionkassoja vähemmän: - rahoitusalan EU-verotus - EU:n tulot päästöoikeuksien huutokaupasta - EU:n lentoliikenteestä veloittama maksu - EU:n alv - EU:n energiavero - EU:n yritystulovero. Kullakin näistä rahoituskeinoista on omat erityispiirteensä, etunsa ja haittansa[16]. Saatujen kommenttien perusteella komissio tekee ehdotuksensa osana seuraavaa monivuotista rahoituskehystä koskevia kokonaisehdotuksia. Korjausmekanismien tarkastelu Korjausmekanismien pääperiaatteet vahvistettiin Fontainebleaussa vuonna 1984 järjestetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa. Niiden mukaan menopolitiikka on loppujen lopuksi budjettiaseman epätasapainosta aiheutuvan ongelman keskeinen ratkaisukeino ja korjausmekanismeja voidaan käyttää asianmukaisena ajankohtana silloin, kun jonkin jäsenvaltion budjettitaakka on liiallinen sen suhteelliseen vaurauteen nähden. Kasvuun ja työllisyyteen, energiaan, ilmastonmuutokseen ja EU:n intressien edistämiseen eri puolilla maailmaa käytettävien menojen lisääminen vähentäisi korjausmekanismien tarvetta. Seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen menorakenne ja omien varojen järjestelmän muut uudistukset määräävät sen, ovatko korjausmekanismit perusteltuja tulevaisuudessa. 8. Päätelmät ja jatkotoimet Tässä talousarvion kokonaistarkastelussa esitetään komission ajatuksia EU:n talousarvion rakenteesta ja tarkoituksesta. Siinä esitetään näkemys uudistetusta talousarviosta, jonka tavoitteena on saada aikaan todellisia vaikutuksia: tämä on komission tavoite niiden ehdotusten osalta, jotka se tekee ensi vuonna uutta rahoituskehystä varten. Komission esittämät ajatukset perustuvat näkemykseen, että vuoteen 2020 mennessä EU:n on täytynyt ryhtyä määrätietoisiin toimiin, jotta EU:sta tulisi älykäs, kestävä ja osallistava yhteiskunta. Jotta tämä toteutuisi, EU:ssa on saatettava Euroopan talous oikeaan uomaan ja tehtävä suuria päätöksiä muokataksemme infrastruktuuria, hankkiaksemme tulevaisuudessa tarvittavat taidot, vahvistaaksemme asemaamme maailmanlaajuisena johtajana ja estääksemme sellaiset yhteiskuntien väliset erot, jotka heikentävät pitkän aikavälin vakautta. Unionin talousarvion on katsottava olevan yksi yhteisistä välineistä, joilla pyritään yhteisiin tavoitteisiin. Koska julkisiin varoihin kohdistuu tällä hetkellä suuri paine, EU:n ja jäsenvaltioiden talousarvioiden ei voida katsoa kilpailevan keskenään, vaan ne pyrkivät samoihin tavoitteisiin tasolla, jolla päästään parhaimpaan tulokseen. Huomisen talousarvioissa on sen vuoksi keskityttävä todellisen vaikutuksen aikaansaamiseen, jotta asetetut tavoitteet saavutetaan. Niissä on otettava huomioon tarve sopeutua nopeasti muuttuvaan maailmaan. Niissä on keskityttävä tulosten aikaansaamiseen. Niiden on heijastettava yhteisvastuun tarvetta yhteisen strategiamme toteuttamiseksi. Ja ne on rahoitettava tavalla, jonka kansalaiset ymmärtävät ja jonka he katsovat järkeväksi ja oikeudenmukaiseksi. EU:n talousarvion toteuttamista voidaan yksinkertaistaa ja tehostaa. Tarvitaan suurempaa joustoa, jotta talousarvion avulla voidaan vastata muuttuviin olosuhteisiin, mutta samalla on tuettava pitkän aikavälin investointeja. Jos budjettivarojen saanti on rajoitettua, voidaan käyttää innovatiivisempia rahoitusvälineitä, jotta määrärahoilla saataisiin aikaan enemmän ja jotta vastaisuudessa voitaisiin toteuttaa entistä vaikuttavampia ja monimuotoisempia ensisijaisia EU-hankkeita. EU:n talousarvion uudistamisessa on sen vuoksi oltava kyse kohdentamisesta, jokaisen käytetyn euron tuottaman hyödyn maksimoimisesta ja talousarvion liittämisestä niiden muiden keinojen yhteyteen, joiden avulla Euroopan unioni, sen toimielimet ja jäsenvaltiot voivat saattaa Euroopan kasvun ja työllisyyden uralle tulevaisuutta varten. Tulevina kuukausina komissio tekee tässä talousarvion kokonaistarkastelussa esitettyjen ajatusten ja vaihtoehtojen perusteella konkreettisia ehdotuksia. Komissio odottaa mielenkiinnolla tässä asiakirjassa esitettyjä ajatuksia ja vaihtoehtoja koskevaa, muiden toimielimien ja sidosryhmien kanssa käytävää vuoropuhelua. Nämä keskustelut otetaan huomioon ehdotuksissa, jotka tehdään kesäkuussa 2011 uutta vuoden 2013 jälkeistä kautta koskevaa monivuotista rahoituskehystä varten. Tähän sisältyy ehdotus asetukseksi monivuotisesta rahoituskehyksestä ja luonnos omia varoja koskevaksi päätökseksi. Vuoden 2011 toisella puoliskolla komissio tekee lainsäädäntöehdotuksia, jotka tarvitaan Euroopan unionin tavoitteiden eteenpäin viemiseksi edellytettyjen politiikkojen ja ohjelmien täytäntöönpanemiseksi. [1] EUVL C 139, 14.6.2006, s. 15 (julistus nro 3). [2] Kuulemista koskeva verkkosivusto:http://ec.europa.eu/budget/reform/library/issue_paper/summary_consulation_doc_final_en.pdf [3] Tämä sisältää sekä EU:n talousarvion että kansallisen yhteisrahoituksen. [4] Komission yksiköiden arvio perustuu seuraaviin analyyseihin: ”Quantifying the potential macroeconomic effects of the Europe 2020 strategy: stylised scenarios” (Euroopan komission Economic Papers -sarjan julkaisu nro 424, syyskuu 2010) ja ”Macroeconomic effects of Europe 2020: stylised scenarios” (talouden ja rahoituksen pääosaston Economic Briefs 2010 -sarjan julkaisu nro 11). [5] On arvioitu, että nykyisellä puiteohjelmalla luodaan 900 000 työpaikkaa ja kasvatetaan EU:n BKT:ta 1 prosentilla. [6] Innovaatiounioni , KOM(2010) 565, 6.10.2010. Muihin tärkeisiin tähän osa-alueeseen liittyviin Eurooppa 2020 -strategian lippulaivahankkeisiin kuuluvat digitaalistrategia ja teollisuuspolitiikka. [7] Komission kertomus teollisuuden kilpailukykyä käsittelevälle korkean tason konferenssille (huhtikuu 2010). [8] ”Eurooppalainen konsensus”, EUVL C 46, 24.2.2006, s. 1. [9] ”Aid Effectiveness Agenda: Benefits of a European Approach” (HTSPE-konsulttiyritys Euroopan komission puolesta, lokakuu 2009). [10] Esimerkkejä: arvioidaan, että vuoteen 2020 mennessä tarvitaan 500 miljardia euroa TEN-T-ohjelman toteuttamiseksi ja 38–58 miljardista eurosta 181–268 miljardiin euroon komission laajakaistatavoitteiden saavuttamiseksi. Energia-alalla arvioidaan tarvittavan 400 miljardia euroa jakeluverkkoihin ja älykkäisiin verkkoihin, 200 miljardia euroa siirtoverkkoihin ja varastointiin ja 500 miljardia euroa nykyisen, erityisesti uusiutuvia energialähteitä käyttävän energiatuotantokapasiteetin parantamiseen ja uuden rakentamiseen vuoteen 2020 mennessä. [11] Päätöslauselma, hyväksytty 25. maaliskuuta 2009, vuosien 2007–2013 monivuotisen rahoituskehyksen väliarvioinnista [INI/2008/2055 – P6_TA(2009)0174]. [12] Rahoitusinstrumentteja ei toteuteta yksinomaan EIP:n kautta, mutta tällä on tärkeä alullepanijan rooli hankittaessa rahoitusta muista julkisista ja yksityisistä lähteistä. [13] Talouspolitiikan koordinoinnin tehostaminen vakautta, kasvua ja työpaikkoja varten – välineet vahvempaan EU:n talouden ohjausjärjestelmään (KOM(2010) 367). [14] Euroopan parlamentin mietintö Euroopan unionin omien varojen järjestelmän tulevaisuudesta (2006/2205(INI), esittelijä A. Lamassoure). [15] Neuvoston päätös 2007/436/EY, Euratom, tehty 7 päivänä kesäkuuta 2007. [16] Ks. komission sisäinen valmisteluasiakirja.