[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 10.6.2009

COM(2009) 262 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK

A szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térség a polgárok szolgálatában

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK

A szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térség a polgárok szolgálatában

Nagyobb szabadság biztonságosabb környezetben

1. BEVEZETÉS:

A POLGÁROK VIRÁGZÓ ÉS BÉKÉS EURÓPAI UNIÓBAN KÍVÁNNAK ÉLNI, AHOL TISZTELETBEN TARTJÁK A JOGAIKAT ÉS ÜGYELNEK A BIZTONSÁGUKRA. SZABADON KÍVÁNNAK UTAZNI, ÉS SZABADON SZERETNÉNEK DÖNTENI ARRÓL, HOGY TANULÁS, MUNKAVÉGZÉS, CSALÁDALAPÍTÁS, VÁLLALKOZÁS INDÍTÁSA VAGY NYUGDÍJAS ÉVEIK ELTÖLTÉSE CÉLJÁBÓL ÁTMENETILEG VAGY ÁLLANDÓ JELLEGGEL EGY MÁSIK EURÓPAI ORSZÁGBAN TELEPEDNEK LE. MINDAZONÁLTAL NYUGTALANÍTJA őKET, HOGY VÁLSÁGOK ÉS GLOBÁLIS JELENSÉGEK VESZÉLYEZTETIK AZ ELMÚLT ÉVEK SORÁN EURÓPÁBAN MEGTEREMTETT STABILITÁST ÉS BIZTONSÁGOT.

Globális és tartós megoldásokat kell találni a világ és azon belül az Európai Unió előtt álló gazdasági és politikai nehézségekre, valamint a jövő bonyolult kihívásaira. Abban a világban, ahol globális méreteket ölt a mobilitás, az európai polgároknak immár joguk van arra, hogy hatékony és felelős európai fellépést várjanak el az őket közvetlenül érintő területeken.

Előrelépés a polgárok Európája felé a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térségben

A szabadság, a biztonság és a jog érvényesülése azok az alapvető értékek, amelyek az európai társadalmi modell legfontosabb alkotóelemeit képezik. Az európai integrációs modell részben ezeken nyugszik. Az Európai Unió már megteremtette polgárai számára a közös piacot, a gazdasági és monetáris uniót, valamint rendelkezik azzal a képességgel, hogy szembenézzen a globális politikai és gazdasági kihívásokkal. A szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térség kiépítése terén is jelentős előrehaladást ért el. Mostanra eljött az ideje, hogy a polgárokat helyezzük e projekt középpontjába.

Jelentős előrehaladást értünk el

A Maastrichti Szerződés a bel- és igazságügyi kérdéseket, amelyeket mindaddig kizárólag kormányközi szinten szabályoztak, beillesztette az Európai Unió keretei közé. Azóta folyamatosan erősödik a tagállamok közötti integráció az említett területeken, továbbá mind jelentősebbé válik az Európai Parlament és az Európai Közösségek Bíróságának szerepe. A tamperei és a hágai program fontos politikai ösztönzést adott ezen – a polgárok számára alapvető jelentőséggel bíró – szakpolitikák megszilárdításához.

Az elmúlt tíz évben számos siker született:

- A schengeni térségen belüli belső határellenőrzés megszüntetése mára huszonöt ország több mint 400 millió polgára számára teremtette meg annak a lehetőségét, hogy határellenőrzés nélkül juthasson el az Ibériai-félszigettől a balti államokig, Görögországtól Finnországig. Az Unió külső határainak igazgatása összehangoltabb módon történik, különösen a Frontex ügynökség felállítása és működésének megkezdése révén.

- Az Unió lefektette a közös bevándorláspolitika alapjait, amelyek különösen az alábbiakra terjednek ki: méltányosabb és kiszámíthatóbb szabályok kidolgozása a legális bevándorlásra vonatkozóan, az európai társadalmakba való beilleszkedést elősegítő közös program, valamint megerősített fellépés az illegális bevándorlással és az emberkereskedelemmel szemben. A harmadik országokkal is partnerségeket hozott létre, hogy együttesen kezeljük a migrációval összefüggő kérdéseket.

- A nemzetközi védelemre szoruló személyek érdekében az Unió megalkotta a közös európai menekültügyi rendszer alapjait, amelyek – az Európai Menekültügyi Támogató Hivatal révén – az operatív szempontokra is kiterjednek. Sikerrel dolgozta ki a közös vízumpolitikát, amely valamennyi érintett személy számára növelte az átláthatóságot, illetve erősítette az jogbiztonságot.

- Az Unió elősegítette a nemzeti hatóságok közötti nagymértékű bizalom kialakulását. A bűnüldözés területen elsősorban az információcserét javította. A rendőri hatóságok például különösebb akadályok nélkül hozzájuthatnak egy másik tagállam információihoz, amennyiben azok rendelkezésre állnak.

- Az európai elfogatóparancs, amely a bűnözők kiadatásához szükséges erőfeszítést is jelentősen mérsékelte, egy évről 11 naptól 6 hétig terjedő időtartamra csökkenttette az eljárási határidőt.

- Az Unió erőfeszítéseket tett a terrorizmus és a szervezett bűnözés – így a számítástechnikai bűnözés – elleni küzdelem, valamint a kritikus infrastruktúrák védelme terén.

- A polgári és kereskedelmi jog területén az Unió szintén előrehaladást valósított meg. Ezentúl az európai polgárok olyan eszközökkel rendelkeznek, amelyek segítségével határokon átnyúló ügyekben egyszerűbben és gyorsabban érvényesíthetik a követeléseiket. Közös szabályokat állapítottunk meg a polgári jogi felelősségre és a szerződésekre alkalmazandó jogra vonatkozóan. Erősítettük a gyermekek védelmét, különösen annak érdekében, hogy a gyermekek különválás után továbbra is rendszeresen kapcsolatot tarthassanak a szüleikkel, illetve hogy elrettentsenek a gyermekek Unión belüli jogellenes elvitelétől.

Mindazonáltal az előrelépések bizonyos aspektusai lassabbak és árnyaltabbak voltak

Bizonyos területeken – így elsősorban a büntető- és a családjog terén – a többihez képest lassú volt az előrehaladás. A viszonylagos lassúság annak köszönhető, hogy ezek a politikák a Tanács részéről egyhangúságot igényelnek, ami gyakran sehova sem vezető, parttalan vitákat, vagy nem kellően markáns jogi aktusokat eredményez.

További kihívást jelent a jogszabályok hatékony érvényesítése. Különösen így van ez a büntetőjog területen, ahol korlátozott az Európai Közösségek Bíróságának joghatósága, a Bizottság pedig nem indíthat jogsértési eljárást. Ennek eredményeként komoly késedelmet szenved az uniós normák átültetése a nemzeti jogba, és így az előbbiek némiképp „papírjogi” jelleget öltenek.

Az eljárási és intézményi követelményeken túl további komoly erőfeszítéseket kell tenni. A polgári és a kereskedelmi jog terén mindmáig fennmaradtak olyan közbenső eljárások, amelyek akadályt jelentenek a határozatok Európán belüli szabad mozgása előtt, pl. a vitatott követelések esetében. A harmadik országokban lakóhellyel/székhellyel rendelkező felekkel szembeni jogviták esetében hiányos a polgárok és a vállalkozások védelme. Továbbra is akadályokba ütközik a polgárok anyakönyvi okmányainak a nemzeti határokon túli elismerése. Változatlanul várat magára a személyek szabad mozgásáról szóló irányelv valamennyi tagállam általi végrehajtása. A büntető igazságszolgáltatás terén még mindig eltérő szintű védelmet kapnak a terheltek a bírósági eljárások során. Az időszak során nem sikerült eljárásjogi minimumgaranciákat elfogadni a büntetőjog terén. Emellett nem teljes mértékben hatékony a nemzeti hatóságok közötti, elítélt személyekre vonatkozó információcsere, operatív szinten pedig számos akadályba ütköznek a nemzeti határokon túli rendőrségi intézkedések.

Az előttünk álló kihívások

Az a célunk, hogy a lehető legmagasabb színvonalon szolgáljuk a polgárokat. A szabadság, a biztonság és a jogérvényesülés kezelési módjában is tükröződnie kell a 27 vagy több tagállamból álló Unió növekvő mértékű sokféleségének. Napjainkban 500 millió ember élvezheti az Unión belüli szabad mozgás és a tartózkodás szabad megválasztásának jogát. Ennek megfelelően egyre gyakoribbak a határok feletti dimenzióval rendelkező személyes és üzleti helyzetek. Egyértelműen megnőtt továbbá a migrációs nyomás, különösen az Unió déli határa mentén.

Az alábbi példák jól jellemzik az előttünk álló kihívásokat:

- Napjainkban 8 milliót meghaladó számú európai polgár gyakorolja azt a jogát, hogy a választása szerinti másik tagállamban éljen, és ez a tendencia minden bizonnyal a jövőben is erősödni fog. Mindazonáltal a polgárok még mindig sok nehézséggel szembesülnek e jog gyakorlása során, amely az uniós polgárság legfontosabb kifejeződése.

- Egyre fontosabbá válnak a polgári igazságszolgáltatás kérdései. Az Unión belül már minden tízedik öröklés nemzetközi dimenzióval bír.

- A számítástechnikai bűnözés túllépi az országhatárokat, és szüntelenül fejlődik. 2008-ban 1500 kereskedelmi és egyéb célú, gyermekpornográf jellegű tartalmakat megjelenítő internetes oldalra bukkantak a hatóságok.

- A terrorizmus továbbra is veszélyt jelent az Unió számára. 2007-ben közel 600 (sikertelen, meghiúsított vagy végrehajtott) terrortámadásra került sor az Unió tizenegy tagállamában.

- 2006-ban 1636 kijelölt határátkelőhelyen keresztül lehetett belépni az Európai Unió területére, a beutazók létszáma megközelítőleg 900 millió fő volt. Az Unió számára komoly kihívást jelent, hogy gondoskodnia kell a hatékony külső határigazgatásról a nyitott, és a személyek fokozódó mobilitásával jellemezhető világban.

- 2006-ban az Unióban 18,5 millió harmadik országokbeli állampolgárt vettek nyilvántartásba. Ez az összlakosság közel 3,8%-ának felel meg. A migrációs nyomás tovább fokozódhat, ami a származási országokban tapasztalható demográfiai növekedésnek és a szegénységnek, valamint az európai népesség öregedésének tudható be. 2008-tól 2060-ig a munkaképes korú személyek létszáma várhatóan 15%-al, körülbelül 50 millió főre csökken.

- Becslések szerint megközelítőleg 8 millió illegális bevándorló él az Európai Unió területén, közülük sokakat a fekete gazdaságban foglalkoztatnak. Az elkövetkező évek legfontosabb problémáit az illegális bevándorlást ösztönző tényezők kezelése és a jelenség elleni küzdelemre vonatkozó politikák hatékonyságának fokozása jelenti.

- A közös menekültügyi rendszer ellenére, továbbra is megvalósításra vár a menedékkérelmek egységesebb tagállami kezelése, mivel jelenleg rendkívül eltérő mértékű az elismerés aránya. 2007-ben az elsőfokú határozatok 25%-a adott védelmi jogállást (menekült vagy kiegészítő védelem). Ez az átlag jelentős eltéréseket takar: egyes tagállamok csak igen kevés esetben biztosítanak védelmet, míg másokban 50%-hoz közelít az elismerési arány.

Az új többéves program

Az Uniónak olyan új többéves programra van szüksége, amely – az eddigi előrehaladás alapján és a meglévő hiányosságok tanulságainak levonásával – markáns jövőképet vázol fel. Ennek az új programnak meg kell határozni a következő öt év prioritásait annak érdekében, hogy felvállaljuk a jövőbeli kihívásokat, és kézzelfoghatóbbá tegyük a polgárok számára a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térség előnyeit.

A szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térség nem hozható létre az Európai Unió külső politikáival összhangban álló, határozott külső dimenzió nélkül, amelynek hozzá kell járulnia értékeink elterjesztéséhez, miközben elősegíti az emberi jogokkal kapcsolatos nemzetközi kötelezettségek tiszteletben tartását. Az e térség keretében kitűzött célok egyike sem akadályozhatja a külső politika megfelelő eszközeinek hatékony érvényesülését. Éppen ellenkezőleg, a partnerség keretében harmadik országokkal és a nemzetközi szervezetekkel folytatott igazságügyi és belügyi együttműködés révén az Unió fokozza saját külső politikájának hatékonyságát.

A szakpolitikai prioritások

Az új program központi témája „a polgárok Európájának megalkotása” . Az összes jövőbeni fellépésnek a polgárokat kell középpontba állítania, és az alábbi legfontosabb prioritások köré kell rendeződnie:

1. A polgárok jogainak érvényesítése – a jogok Európája: a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térségnek mindenekelőtt az alapjogok védelmének egységes térségévé kell válnia, amelyen belül az egyén és az emberi méltóság tisztelete, valamint az Alapjogi Chartában foglalt egyéb jogok alapvető értéket képviselnek. Ide tartozik például az említett szabadságjogok gyakorlásának védelme és a polgárok magánszférájának a nemzeti határokon túli – konkrétan a személyes adatok védelme révén történő – védelme; a kiszolgáltatott személyek szükségleteinek figyelembe vétele; a konkrét jogok teljes mértékű gyakorlása, ideértve a harmadik országokban történő joggyakorlást is.

2. A polgárok életének megkönnyítése – a jogérvényesülés Európája: a jelenlegi ellentmondásos szabályozás meghaladása érdekében előrelépés szükséges a jogérvényesülés térségének megvalósításában. Ez elsősorban olyan mechanizmusok életre hívását jelenti, amelyek megkönnyítik az egyének igazságszolgáltatáshoz való hozzáférését annak érdekében, hogy Unió szerte mindenhol érvényesíthessék a jogaikat. Így lehetővé válna, hogy a szerződéses és kereskedelmi ügyekben olyan eszközöket biztosítsunk a gazdasági szereplők számára, amelyek ahhoz szükségesek, hogy teljes mértékben képesek legyenek kihasználni a belső piac nyújtotta lehetőségeket. Az igazságszolgáltatási szakemberek közötti együttműködést szintén javítani kell, valamint eszközöket kell mozgósítani a bírósági okmányok más tagállamokban való elismerése előtti akadályok eltörlésére.

3. A polgárok védelme – a védelmet nyújtó Európa: belső biztonsági stratégiát kell kidolgozni, hogy tovább javítsuk az Unión belüli biztonságot, és ily módon megoltalmazzuk az európai polgárok életét és személyi sérthetetlenségét. A cselekvési stratégia érinti majd az Európa területére való biztonságosabb beutazást, valamint a rendőrségi és büntetőjogi együttműködés erősítését.

4. A polgárokat jobban befogadó társadalom ösztönzése – a szolidáris Európa: az elkövetkezendő évek fontos prioritása a tagállamok közötti szolidaritást és a harmadik országokkal való partnerséget biztosító bevándorlási és menekültügyi politika megszilárdítása és tényleges végrehajtása. Világos és egységes státuszt kell biztosítani a legális bevándorlók számára. Szorosabbra kell fűzni a bevándorlás és az európai munkaerő-piaci szükségletek közötti kapcsolatokat, valamint célzott integrációs oktatási politikát kell kidolgozni. Tökéletesíteni kell az illegális bevándorlás elleni küzdelem céljára rendelkezésre álló eszközök gyakorlati végrehajtását. A tárgyalt politikák irányítása szempontjából meghatározó jelentőségű az összhang az Unió külső fellépésével. Az Uniónak saját humanitárius tradícióit is meg kell erősítenie azáltal, hogy nagylelkű védelemben részesíti az arra rászorulókat.

Az eszközök

A következő többéves program sikeres végrehajtásának előfeltétele az alábbi öt fő pilléren nyugvó módszer tiszteletben tartása:

i. A bel– és igazságügy területén kidolgozott politikák – ahogy egyre érettebbé válnak – kölcsönösen támogatják egymást, és fokozódik az összhangjuk. A következő évek során e politikákat harmonikusan integrálni kell az Unió egyéb szakpolitikáiba .

ii. Az európai szinten elfogadott szabályok és politikák, valamint azok nemzeti szintű végrehajtása közötti jelentős eltérés csökkentése érdekében fokozott figyelmet kell szentelni az utóbbinak. A jogszabályok átültetése mellett a konkrét támogatási intézkedések (pl. a szakmai hálózatok erősítése) végrehajtását is nyomon kell követni.

iii. Továbbra is kiemelten kell kezelni az európai jogszabályok minőségének javítását . Az Unió fellépésének súlypontját oda kell helyezni, ahol a cselekvés megfelelő választ képes adni a polgárok problémáira. Már kidolgozásukkor mérlegelni kell, hogy a javaslatok milyen hatást gyakorolhatnak a polgárokra és azok alapvető jogaira, valamint a gazdaságra és a környezetre. Bár az e területre vonatkozó közösségi vívmányok kidolgozására nemrégiben került sor, ezek mégis nagy jelentőségűek, és az egymást követő intézményi változások következtében összetettebbé váltak. Bizonyára ez az egyik oka az észlelt alkalmazási nehézségeknek.

iv. A polgárok számítanak arra, hogy megmutatkoznak az Unió fellépésének eredményei. Elsőbbséget élvez, hogy javítsuk az elfogadott jogi aktusok és felállított ügynökségek értékelését .

v. Gondoskodni kell arról, hogy megfelelő pénzügyi eszközök társuljanak a politikai prioritásokhoz, amelyek lehetővé teszik azok végrehajtását, illetve egyértelműen azok céljára fordíthatók. A jövőbeni költségvetési eszközöknek arányosnak kell lenniük az új többéves politikai program politikai törekvéseivel, és azokat a jelenlegi eszközök hatékonyságának értékelésére kell alapozni.

2. A POLGÁROK JOGAINAK ELőMOZDÍTÁSA – A JOGOK EURÓPÁJA

A szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térségen belül alapvető értéket képvisel az emberi személy és méltóság Alapjogi Chartában megfogalmazott tisztelete. A polgárok a belső határok nélküli térségben szabadon mozoghatnak és teljes körűen élvezhetik a jogaikat.

Az alapvető jogok védelmének rendszere különösen fejlett az uniós jogrendszerben. Az Unió és a tagállamok például egyaránt igénybe vehetik az Alapjogi Ügynökség szakértelmét. Az Unió csatlakozása az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményhez olyan erőteljes, szimbolikus jelentőségű politikai gesztus, amely teljessé teszi majd a tárgyalt védelmi rendszert. A csatlakozás elősegíti az Európai Közösségek Bírósága, valamint az Emberi Jogok Európai Bírósága ítélkezési gyakorlatainak harmonikus továbbfejlesztését.

Az Unió a közös értékek térsége, ezek az értékek pedig összeegyeztethetetlenek az önkényuralmi rendszerek bűncselekményeivel. Az emberiség elleni bűncselekményekről mindannyiunknak közösen kell megemlékezni a megbékélés reményében. Az Uniónak koordináló szerepet kell betöltenie ebben a vonatkozásban, tiszteletben tartva az egyes államok saját eljárásait.

A tárgyalt értékek az európai polgárság alapvető részét képezik, tiszteletben tartásuk pedig az Unióhoz való csatlakozás elengedhetetlen kritériuma. Az európai polgárság kiegészíti a tagállami állampolgárságot. Az európai polgárság jogokat és kötelezettségeket ruház az európai polgárokra, amelyeket konkrét és gyakorlatias formába kell önteni.

2.1. A szabad mozgás jogának teljes körű gyakorlása

Az uniós polgárság lehetővé teszi a polgárok Európai Unión belüli mobilitását. Mindazonáltal a polgárok akadályokba ütköznek, ha úgy döntenek, hogy az állampolgárságuktól eltérő, másik tagállamba utaznak vagy telepednek le. A polgárok szabad mozgásáról szóló irányelv hatékony alkalmazása kiemelt terület, és a Bizottság törekszik az irányelv végrehajtásának nyomon követésére irányuló politika megerősítésére, miközben figyelmet fordít a hatályos szabályozás megfelelő tagállami átültetésére és alkalmazására. A szabad mozgás kötelezettségeket is ruház az azt élvező személyekre. A Bizottság meg fogja vizsgálni, hogy miképpen segítheti a tagállami hatóságokat annak érdekében, hogy azok hatékonyan vehessék fel a küzdelmet az Unió ezen alapelvével történő visszaélésekkel szemben. Az intézmény iránymutatást fog közzétenni, amelyben kifejti a tárgyra vonatkozó politikáját.

Az Uniónak segítenie kell a polgárokat, ha szabad mozgáshoz való joguk gyakorlását bizonyos közigazgatási és bírósági eljárások akadályozzák. Ezért olyan rendszert kell felállítani, amely lehetővé teszi, hogy könnyen és további költségek nélkül hozzájussanak a legfontosabb anyakönyvi okmányokhoz. A szóban forgó rendszer révén meg kell szüntetni az esetleges nyelvi akadályokat, illetve gondoskodni kell arról, hogy az említett okmányok bizonyító erővel rendelkezzenek. Később alapos vizsgálatnak kell alávetni az anyakönyvi okmányok és azok joghatásai kölcsönös elismerését.

2.2. Együtt a sokféleséget tiszteletben tartó és a legkiszolgáltatottabbakat védelmező térségben

A sokféleség gazdagítja az Uniót, amelynek olyan biztonságos környezetet kell kialakítania, ahol tiszteletben tartják a különbségeket és megvédik a legkiszolgáltatottabbakat.

Elszántan folytatni kell a diszkrimináció, a rasszizmus, az antiszemitizmus, az idegengyűlölet és a homofóbia elleni küzdelmet. Az Unió teljes mértékben ki fogja használni a meglévő eszközöket, különösen a finanszírozási programokat. Fokozni kell a jogszabályok – többek között a rasszizmusról és az idegengyűlöletről szóló új kerethatározat – alkalmazásának ellenőrzését.

A gyermekek jogai – vagyis mindenek feletti érdekeik elve, az élethez, a túléléshez és a fejlődéshez való joguk, a megkülönbözetésmentesség, valamint véleményük tiszteletben tartása – adott esetben az összes uniós politikát érinthetik. E jogokat következetesen figyelembe kell venni. Ezért meg kell határozni azokat az fellépéseket, amelyek esetében az Unió értéktöbbletet biztosíthat. Kiemelt figyelmet kell szentelni a különösen kiszolgáltatott helyzetben lévő gyermekeknek például a bevándorláspolitika területén (kísérő nélküli kiskorúak, az emberkereskedelem áldozatai).

Az Uniónak és a tagállamoknak egyesíteniük kell a kiszolgáltatott csoportok és különösen a romák teljes körű társadalmi beilleszkedésére irányuló erőfeszítéseiket azáltal, hogy elősegítik az iskolarendszerbe és a munkaerőpiacra történő beilleszkedésüket, és felveszik a küzdelmet az ellenük irányuló erőszakkal. Az Unió ezért célzottan mozgósítja a strukturális alapokat és ügyel arra, hogy helyesen alkalmazzák a velük szembeni esetleges megkülönbözetés elleni küzdelemre vonatkozó hatályos jogszabályokat. A civil társadalom ebben kitüntetett szerepet fog játszani.

Általánosabb megfogalmazásban, különösen a legkiszolgáltatottabb személyek, az erőszak áldozatául esett nők, a gondozásra szoruló személyek – a jogi védelemre is kiterjedő – védelmét kell erősíteni. Pénzügyi segítségnyújtásra például a Daphne program útján kerül sor. Az Unió külső politikái terén is fellép ennek érdekében.

2.3. A személyes adatok és a magánélet védelme

Az Uniónak – teljes mértékben tiszteletben tartva a magánélet védelmét – választ kell adnia a személyes adatok intenzívebb cseréje által jelentett kihívásra. A magánélethez és a személyes adatok védelméhez való jogot a Charta biztosítja.

Ezen a téren teljes körű védelmi rendszert kellene kialakítani. Az Uniónak biztosítania kell, hogy saját területén belül és a harmadik országokkal fenntartott kapcsolatai keretében átfogó és megújult tevékenységet folytasson a polgárok adatainak védelmében. Meg kell határoznia, illetve szabályoznia kell továbbá azokat a helyzeteket, amikor a hatóságok jogköreik rendeltetésszerű gyakorlása során – adott esetben – a szükséges mértékben korlátozhatják e szabályok alkalmazását.

Napjainkban rendkívül gyors technológiai fejlődésnek vagyunk tanúi, amely átalakítja a természetes személyek, illetve a köz- és magánszervezetek közötti kommunikációt. Ezzel összefüggésben ismét meg kell erősíteni az alábbi elveket: az adatkezelés célhoz kötöttsége, arányossága és jogszerűsége, korlátozott időre szóló megőrzés, biztonság és bizalmasság, a személyek jogainak tisztelete, valamint független hatóság általi ellenőrzés.

A jelenlegi jogi keret maga szintű védelmet biztosít. A gyors technológiai fejlődés fényében jogalkotási vagy egyéb kiegészítő kezdeményezések bizonyulhatnak szükségesnek az említett elvek hatékony alkalmazásának fenntartása érdekében.

A köz- és magánszektor között – különösen a kutatás területén – folytatott együttműködés elmélyítése révén kidolgozott megfelelő új technológiák felhasználásával az adatvédelmi elvek tiszteletben tartásáról is gondoskodni kell. A „magánéletet tiszteletben tartó” technológiák, termékek és szolgáltatások esetében vizsgálni kell európai tanúsítvány létrehozatalának lehetőségét.

Végül pedig a hatékony védelem előfeltételezi a jogok és a (különösen az interneten) felmerülő veszélyek alapos ismeretét. Tájékozató és tudatosság-erősítő kampányokat kell folytatni, különösen a legkiszolgáltatottabb személyek körében.

Globális szinten az Uniónak vezető szerepet kell vállalnia a személyes adatok védelmére vonatkozó nemzetközi normák kidolgozásában és fejlesztésében, valamint a vonatkozó két- és többoldalú nemzetközi jogi okmányok elfogadásában. Az Egyesült Államokkal közösen végzett adatvédelmi tevékenység referenciát jelenthet a későbbi egyezmények számára.

2.4. Részvétel az Unió demokratikus életében

Az európai polgárság politikai vetülete a származási tagállamtól eltérő tagállamban gyakorolható aktív és passzív választójog a helyhatósági és európai választásokon. E jog tényleges gyakorlása azonban nem ad okot elégedettségére, és az uniós polgársághoz kötődő jogokra vonatkozó tájékoztató kampányok révén kell azt elősegíteni.

A 2014. évi európai választásokra figyelemmel, a polgárokat ösztönző alábbi intézkedéseket érdemes végiggondolni: támogatni kell a választási kampányok markáns megközelítését, amely az igazi európai vitákra összpontosít; meg kell könnyíteni a polgárok számára a szavazatok leadását és a választói névjegyzékekre történő feliratkozást, valamint a választást a május 9-i héten kell megtartani.

Általánosabb megközelítésben, meg kell vizsgálni, hogy a Szerződés rendelkezéseinek[1] megfelelő rendszeres jelentések alapján miként egészíthetőek ki a más tagállamban lakó polgárok jogai annak érdekében, hogy a polgárok fokozottabban vegyenek részt a lakóhelyük szerinti tagállam demokratikus életében.

2.5. Védelem a harmadik országokban

A 166 Unión kívüli ország közül csupán három olyan van, amelyben mind a 27 tagállam rendelkezik képviselettel. Az európai polgárok 8,7%-a, hét millió ember utazik olyan országba, ahol a tagállama nem rendelkezik képviselettel.

Olyan harmadik ország területén, ahol az állampolgársága szerinti tagállam nem rendelkezik képviselettel, bármely uniós polgár jogosult bármely tagállam diplomáciai vagy konzuli hatóságainak védelmét igénybe venni ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai. Ezt a Szerződésekben biztosított alapvető jogot azonban nagymértékben félreismerik, vagy nem alkalmazzák. A helyzet javítása érdekében célzott tájékoztatási intézkedéseket kell végezni.

A konzuli védelem hatékonyságának fokozása érdekében meg kell erősíteni a meglévő koordinációs és együttműködési keretet : e reform három alapeleme a válsághelyzet esetén vezető állam fogalmának tisztázása, a képviselettel nem rendelkező tagállam fogalmának meghatározására vonatkozó közös kritériumok megállapítása, továbbá a hazaszállítás költségeinek viselése a meglévő közösségi eszközök alapján. Ezenfelül válsághelyzetekre vonatkozó riasztási gyakorlatok megszervezésére kerül sor.

2.6. A polgári védelem megerősítése

Meg kell erősíteni a polgári védelem közösségi mechanizmusát annak érdekében, hogy az elősegítse és kiegészítse a tagállamok polgári védelmi intézkedéseit. A közös intézkedések célkitűzéseinek megállapítása érdekében – a regionális vonatkozásokra is kiterjedő – kockázatelemzési együttműködést kell kialakítani. Ezzel egyidejűleg fokozni kell az Unió válaszadási képességét a végrehajtandó eszközök támogatási mechanizmusainak és kölcsönös átjárhatóságának jobb megszervezésével. A MIC-nek (Megfigyelési és Tájékoztatási Központ) elemzési és tervezési kapacitással rendelkező valódi operatív központtá kell válnia.

3. A POLGÁROK ÉLETÉNEK MEGKÖNNYÍTÉSE – A JOGÉRVÉNYESÜLÉS EURÓPÁJA

EGY NÖVEKVő MOBILITÁSSAL JELLEMEZHETő TÉRSÉGBEN ANNAK KELL ELSőBBSÉGET ÉLVEZNIE, HOGY KIALAKÍTSUK ÉS ÉRVÉNYRE JUTTASSUK A POLGÁROK JOGÉRVÉNYESÍTÉSÉNEK EURÓPAI TÉRSÉGÉT, MEGSZÜNTETVE A JOGAIK GYAKORLÁSA ELőTT MÉG FENNÁLLÓ AKADÁLYOKAT. ÍGY NEM ÜTKÖZHET NEHÉZSÉGBE AZ EGYIK TAGÁLLAMBAN HOZOTT BÍRÓSÁGI HATÁROZATOKNAK A MÁSIK TAGÁLLAMBAN VALÓ ELISMERÉSE ÉS VÉGREHAJTÁSA. A 27 tagállam igazságszolgáltatási rendszereinek következetes és hatékony, a tagállami jogi hagyományokat tiszteletben tartó módon kell együttműködniük.

A kölcsönös elismerés elve alkotja a jogérvényesülés Európájának sarokkövét. Az igazságszolgáltatás terén meg kell szilárdítani és határozottan végre kell hajtani az elmúlt évek során elért komoly előrehaladást, amely azonban nem mutatkozhat meg konkrét eredményekben anélkül, hogy megerősítenénk az igazságszolgáltatás szereplői közötti kölcsönös bizalmat.

A jogérvényesülés Európájának kialakítása azt is előfeltételezi, hogy az Uniónak közös szabályozási elvekre van szüksége. Ez elsősorban a határokon átnyúló bűnözés egyes, különösen súlyos formáival szembeni küzdelemre, illetve az uniós politikák hatékony végrehajtásának biztosítására vonatkozik.

A jog érvényesülésén alapuló európai térségnek azt is lehetővé kell tennie, hogy a polgárok az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés megkönnyítése révén az egész Unióban érvényesíthessék jogaikat. E térségnek biztosítania kell a gazdasági szereplők számára az ahhoz szükséges eszközöket, hogy – különösen a gazdasági válság idején – teljes mértékben képesek legyenek kihasználni a belső piac nyújtotta lehetőségeket.

3.1. A kölcsönös elismerés megvalósításának folytatása

Polgári jogi ügyekben közvetlenül, közbenső intézkedések nélkül végre kell hajtani a bírósági határozatokat. Ennek érdekében általános jelleggel meg kell szüntetni a polgári és kereskedelmi jogi határozatok végrehajthatóvá nyilvánítási eljárását , amelyre még mindig túl gyakran van szükség a más tagállamokban hozott határozatok végrehajtásához. Ez szükségessé teszi az érintett területek kollíziós szabályainak előzetes összehangolását.

Ezenfelül a kölcsönös elismerés kiterjeszthető a még nem lefedett és a mindennapi élet szempontjából létfontosságú területekre , így az öröklésre és a végrendeletekre, a házassági vagyonjogra és a párok különválásának vagyonjogi következményeire.

Általánosabb szinten, végrehajtásuk megkönnyítése érdekében polgári jogi együttműködési kódexben kell összefoglalni az elfogadott jogi aktusokat.

A büntetőjog terén az eljárás valamennyi szakaszában alkalmazni kell a kölcsönös együttműködés elvét. Komoly előrelépést értünk el a kiszabott ítéletek kölcsönös elismerésének javítása terén.

Emellett a kölcsönös elismerést ki kell terjeszteni más típusú határozatokra is, amelyek a tagállamoktól függően büntetőjogi vagy közigazgatási jelleget ölthetnek. Így a bűncselekmények tanúi vagy áldozatai különleges védelmi intézkedésekben részesülhetnek. Ezeket a többi tagállamban is alkalmazni kell. Hasonlóképpen, többek között a közúti biztonság erősítése és általában az uniós politikák tiszteletben tartásának biztosítása céljából egyes olyan bírságoknak is végrehajthatókká kell válniuk a többi tagállamban, amelyek tagállamoktól függően lehetnek akár büntetőjogi, akár közigazgatási jellegűek.

Az Uniónak törekednie kell a jogok gyakorlásától való eltiltást kimondó határozatok kölcsönös elismerésére, és ennek érdekében támogatnia kell a tagállamok közötti rendszeres információcserét. Elsőbbséget kell biztosítani az emberek biztonságát vagy a gazdasági életet érintő alábbi szankcióknak: egyes szakmák gyakorlásától való eltiltás, gépjármű-vezetői engedély visszavonása, eltiltás gazdasági társaságban való tisztségviseléstől vagy közbeszerzésben való részvételtől stb. A mostani gazdasági válság idején az Uniónak különös figyelmet kell fordítania arra, hogy a visszaélésszerű és a piac megfelelő működésének megzavarására alkalmas magatartások ne ismétlődhessenek büntetlenül tagállamonként.

3.2. A kölcsönös bizalom megerősítése

A kölcsönös elismerésnek az a következménye, hogy a nemzeti szinten hozott döntések hatást fejtenek ki a többi tagállamban, elsősorban az igazságszolgáltatási rendszer területén. A kölcsönös bizalom erősítésére irányuló intézkedések azért szükségesek, hogy teljes mértékben kihasználhassuk a tárgyalt előrelépések előnyeit.

Szorosabban figyelemmel kell kísérni a jogi aktusok végrehajtását , különösen a szakmabeliek körében. Az Eurojust, valamint a polgári jogi és büntetőjogi európai igazságügyi hálózatok további mozgósítására van szükség annak érdekében, hogy javulást érhessünk el az európai jog valamennyi jogalkalmazó általi konkrét és hatékony alkalmazása terén. Ennek keretében például elektronikus eszközöket (fordítási segédprogram, biztonságos kommunikációs csatorna létrehozása, videokonferencia stb.) alkalmazó támogató eszközöket kell az igazságügyi hatóságok rendelkezésére bocsátani.

Amennyiben a jogérvényesülés Európája a nemzeti jogrendszerek sokféleségének tiszteletben tartásával jön létre, akkor az említett sokféleség nem válhat kölcsönös meg nem értés forrásává. Feltétlenül ki kell tehát szélesíteni az igazságügyi szakemberek közötti párbeszédet. A különböző szakmai hálózatokat az Unió segítségével kell erősíteni, összehangolni, valamint hatékonyabban megszervezni. Tökéletesíteni kell az igazságügyi fórum működését.

Lényeges, hogy az összes igazságügyi szakma – így a közigazgatási bíróságok – esetében erősítsük és rendszeressé tegyük a képzés terén kifejtett erőfeszítést. Célul kell kitűzni, hogy a többéves program lezárultáig a leendő bírák és ügyészek képzési programjaik részeként rendszeres európai jogi képzésben részesüljenek. Az uniós bírák és ügyészek legkevesebb felének európai jogi képzésben kell részesülnie, vagy részt kell vennie egy másik tagállammal folytatott eszmecserében. Ez a terület elsődlegesen a tagállamok felelősségi körébe tartozik, az Uniónak pedig pénzügyi támogatást kell nyújtania az erőfeszítéseikhez. Meg kell erősíteni az Európai Igazságügyi Képzési Hálózatot (EJTN), és a nagyratörő célkitűzéseinek megfelelő struktúrával és eszközökkel kell azt felruházni. Emellett távoktatási programokat (e-learning), valamint közös képzési anyagokat kell kidolgozni annak érdekében, hogy az igazságügyi szakmák művelőit közelebbről megismertethessük az uniós mechanizmusok működésével (az Európai Közösségek Bíróságával való kapcsolatok, a kölcsönös elismerés és az igazságügyi együttműködés eszközeinek alkalmazása, összehasonlító jog stb.). Az európai jogi képzést rendszeressé kell tenni a leendő új bírák és ügyészek képzési programjának részeként.

A többi területhez hasonlóan az igazságügyi területen is az értékelés megerősítésének kell kísérnie a kölcsönös elismerés kiépítését. Különösen a közösségi szinten elfogadott jogi és politikai aktusok hatékonyságát kell értékelni. Adott esetben jelezni kell a jogérvényesülés európai térségének megfelelő működését gátló akadályokat. Az értékelésnek rendszeresnek kellene lennie, továbbá meg kell könnyítenie a nemzeti rendszerek alaposabb megismerését a bevált gyakorlatok azonosítása érdekében.

Az Uniónak támogatnia kellene a tagállamok erőfeszítéseit igazságügyi rendszereik minőségének javítására a bevált gyakorlatok cseréjének, illetve az igazságszolgáltatás korszerűsítésére irányuló innovatív projektek[2] kidolgozásának elősegítése révén. Rövid távon kísérleti program szervezhető ennek érdekében.

Az Uniónak – a harmadik országokban, illetve kiváltképpen a csatlakozó országokban – az igazságügyi reform előmozdítására és a jogállam megerősítésére irányuló olyan eszközöket kell alkalmaznia, mint az ikerintézményi partnerség vagy a társszakértői felülvizsgálat („peer review”). A tárgyalt intézkedéseket nyomon kell követni.

3.3. A közös szabályozási elvek szükségessége

A jog érvényesülésén alapuló európai térség kialakítása szükségessé teszi a tagállamok jogszabályi és közigazgatási rendelkezéseinek bizonyos fokú közelítését is.

A büntetőjog terén különösen a terrorizmus, a szervezett bűnözés, valamint az Unió pénzügyi érdekeinek sérelme azok a cselekmények, amelyek esetén kizárólag az európai szintű fellépés hozhat hatékony eredményt. Folytatni kell tehát az anyagi jog közelítését egyes súlyos, jellemzően határokon átnyúló bűncselekmények vonatkozásában, amelyek esetében közös fogalommeghatározásokra és szankciókra van szükség. A tárgyalt jogközelítés lehetőséget ad a kölcsönös elismerés elmélyítésére, illetve bizonyos esetekben elvezethet azoknak az indokoknak a szinte teljes kiküszöböléséig, amelyek alapján megtagadhatják a többi tagállam határozatainak elismerését.

Ezenfelül – az Európai Közösségek Bírósága ítélkezési gyakorlatának tiszteletben tartása mellett – az Unió egyes politikáinak végrehajtása – hatékonyságuk biztosítása érdekében – megkövetelheti bűncselekmények és szankciók közös meghatározását, mint ahogyan a környezetvédelem és a közlekedés területén részben ez már elő is fordult.

A polgári jog terén létre kell hozni a polgári eljárásjog egyes aspektusainak minimumszabályaira vonatkozó európai tervet, összefüggésben a kölcsönös elismerés iránti igénnyel. Emellett hasonló szabályokat kell megállapítani a szülői felelőségre (többek között a felügyeleti jogra) vonatkozó határozatok elismerése tekintetében. Végül pedig a jog érvényesülésén alapuló európai térség megfelelő működése időnként megköveteli, hogy valamely tagállami bíróság egy másik tagállam jogát alkalmazza. Az Uniónak fontolóra kell vennie, hogy miként szüntethetné meg az erre vonatkozó jelenlegi gyakorlatok eltéréseit.

3.4. A jog érvényesülésén alapuló európai térség előnyei

3.4.1. Az igazságszolgáltatáshoz történő hozzáférés megkönnyítése

Az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés megkönnyítése azért lényeges, mert ez biztosítja, hogy – különösen a határokon átnyúló eljárások esetében – teljes mértékben kiaknázhassuk a jog érvényesülésén alapuló európai térségben rejlő lehetőségeket. E vonatkozásban meg kell erősíteni a költségmentességgel kapcsolatosan elfogadott intézkedéseket. Ezzel egyidejűleg tovább kell javítani a különösen a fogyasztói jogokkal kapcsolatos alternatív vitarendezési rendszereket.

Támogatni kell a polgárokat az igazságszolgáltatáshoz történő hozzáférést megnehezítő nyelvi akadályok leküzdésében: ha van rá lehetőség, automatikus fordítási mechanizmusokat kell igénybe venni, törekedni kell az igazságügyi fordítás és tolmácsolás színvonalának javítására, meg kell osztani a tagállamok rendelkezésére álló erőforrásokat a tolmácsok és fordítók adatbázisainak összekapcsolása vagy esetleg videokonferencia útján biztosított távolsági tolmácsolás igénybevétele útján.

Emellett az eJustice is kitűnő lehetőség. Az európai igazságügyi portál olyan eszköz, amely révén szélesebb körű tájékoztatást adhatunk a polgároknak a jogaikról, és amely révén a polgárok számos információhoz hozzájuthatnak az eltérő igazságügyi rendszerek vonatkozásában. Gyakrabban kell igénybe venni a videokonferencia lehetőségét, például azért, hogy megkíméljük az áldozatokat a fölösleges utazástól. Egyes európai eljárások (például az európai fizetési meghagyás vagy az alacsony összegű jogviták rendezése) középtávon az interneten keresztül is lebonyolíthatókká válnak. Az adatvédelmi szabályozással összhangban fokozatosan megvalósul majd az egyes nemzeti nyilvántartások (például a természetes személyek vagy vállalkozások fizetésképtelenségére vonatkozó nyilvántartások) összekapcsolása.

A közokiratok és dokumentumok hitelesítésére vonatkozó egyes formai követelmények szintén akadályt vagy aránytalan terhet jelentenek. Figyelemmel az új technológiák – így a digitális aláírás – felhasználásával kapcsolatos lehetőségekre, az Uniónak mérlegelnie kell a közokiratok és dokumentumok hitelesítésére vonatkozó valamennyi formai követelmény eltörlését a tagállamok között. Szükség esetén meg kell vizsgálni európai közokirat létrehozatalának lehetőségét.

Végül az Unió megerősíti a bűncselekmények áldozatainak védelmére vonatkozó jogszabályait, valamint többek között az európai hálózatokon keresztül fokozott támogatást biztosít az áldozatoknak konkrét segítséget nyújtó szervezetek számára.

3.4.2. A gazdasági tevékenység támogatása

A jog érvényesülésén alapuló európai térségnek – különösen a válság időszakában – hozzá kell járulnia a gazdasági tevékenyég megfelelő működéséhez a belső piac keretein belül.

Ideiglenes és biztosítási intézkedések (például európai bankszámla-letiltási eljárás vagy a vagyoni átláthatóság megerősítése) révén fokozni kell az eljárások gyorsaságát, valamint a bírósági határozatok végrehajtásának hatékonyságát .

Ezenfelül biztonságossá kell tenni a szerződéses kapcsolatokat . A tagállami kötelmi jogi jogszabályok közötti eltérések meggátolhatják, hogy a gazdasági szereplők teljes mértékben kihasználhassák az egységes piac kínálta lehetőségeket.

A már kifejlesztett elemek alapján magánszemélyek és kkv-k között önkéntes alapon felhasználható, különböző nyelvekre lefordított szerződésmintákat is ki kell dolgozni, amelyek referenciaként szolgálnának az üzleti életben.

Ezenfelül a vállalkozások számára kifejezetten európai, opcionális szabályozás („28. szabályozás”) is fontolóra vehető. A tárgyalt szabályozás a belső piac egyéb területein kidolgozottakhoz – így az európai társasághoz, az európai gazdasági érdekcsoporthoz vagy a közösségi védjegyhez – hasonlóan ösztönözné a közösségen belüli kereskedelmet, és közvetlenül alkalmazandó, egységes jogi szabályozás bevezetésével járna.

A gazdasági jog szabályozása hozzájárul majd a belső piac megfelelő működéséhez. E tárgykörben az alábbi intézkedéstípusok mérlegelhetők: a társasági jogra, a biztosítási szerződésekre, valamint a követelések engedményezésére, a szerződésen kívüli kötelmi viszonyokra és a bankok fizetésképtelenségi eljárására vonatkozó tagállami szabályozások összehangolására alkalmazandó jogot megállapító közös szabályok rögzítése.

A jelenlegi pénzügyi válság megmutatta, hogy szükség van a pénzügyi piacok szabályozására és a visszaélések megakadályozására. Rövidesen ismertté válnak a piaci visszaélésekről szóló irányelv kapcsán jelenleg készülő tanulmány eredményei. Az Unió megfelelő esetben mérlegelhetné büntetőjogi eszközök alkalmazását olyan csalások szankcionálására, amelyek veszélyeztetik az Európai Unió pénzügyi rendszerét és gazdaságát.

3.5. Az Unió nemzetközi jelenlétének erősítése az igazságügy terén

Az Uniónak a polgári és kereskedelmi határozatok elismerésére és végrehajtására vonatkozó kétoldalú megállapodások hálózatát kell kialakítania a legfontosabb gazdasági partnereivel a külkereskedelem előmozdítása és a személyek szabad mozgásának megkönnyítése érdekében. Az egyik opció a polgári és kereskedelmi ügyekben irányadó bírósági joghatóságról és a bírósági határozatok végrehajtásáról szóló új Luganói egyezmény megnyitása volna az Unió legfőbb partnerei számára. Lehetőség lesz az okmányok kézbesítésére és a bizonyításfelvételre vonatkozó tevékenységre is.

A büntetőjog terén meg kell határozni a bűnügyi jogsegély- és kiadatási egyezményekről folytatandó tárgyalások prioritásait. Emellett az Uniónak – a bevált gyakorlatok és tapasztalatok harmadik országokkal történő kicserélésének fejlesztése révén – biztosítania kell a nemzetközi igazságügyi együttműködés eszközeinek előmozdítását.

Általános megközelítésben az Uniónak továbbra is folyamatos támogatást kell nyújtania a partnerországoknak az igazságügyi szektorban annak érdekében, hogy az egész világon elősegítse a jogállamiságot. Az Európai Unió folytatja a halálbüntetés, a kínzás és egyéb megalázó, embertelen bánásmódok megszüntetésére irányuló tevékenységét.

4. A VÉDELMET NYÚJTÓ EURÓPA

Európa nélkülözhetetlen keretet biztosít ahhoz, hogy megvédje lakóit a határokat átlépő veszélyekkel szemben. Az Európai Uniónak az alapvető jogokkal összhangban álló belső biztonsági stratégiát kell létrehoznia, amely a kihívásokra vonatkozó közös jövőképet jelenít meg. A szóban forgó stratégiát a tagállamok közötti tényleges szolidaritás szintjén kell megjeleníteni. A stratégia révén tisztázható majd, hogy mely ügyek tartoznak a tagállami hatóságok hatáskörébe, és melyek azok, amelyek viszont uniós szinten intézhetők hatékonyabban. A stratégiának az operatív prioritások meghatározását lehetővé tévő döntési mechanizmusokra kell épülnie. A stratégia elősegíti majd az egyéneket és közösségeket fenyegető legfontosabb veszélyek megelőzésére és elhárítására irányuló koordinált fellépéshez szükséges források mozgósítását.

A tárgyalt stratégia hasznos kiegészítést nyújt az Unió már létező külső biztonsági stratégiájához, erősítve ezáltal a belső és külső fellépés kapcsolatát.

4.1. Megerősített eszközök

Az Unión belüli biztonság olyan integrált megközelítést feltételez, amely a biztonsági szakemberek közös biztonsági kultúrájára épül, optimális információcserét tesz lehetővé, és megfelelő információtechnológiai infrastruktúrára támaszkodik.

4.1.1. Közös biztonsági kultúra kialakítása

Jelentős mértékben fokozni kell a kölcsönös bizalmat ahhoz, hogy a tagállami szereplők lassanként az európai térséget tekintsék természetes működési terüknek. Ez valamennyi érintett szakember esetében szükségessé teszi a – többek között az etikai kérdésekre vonatkozó – tapasztalatok és bevált gyakorlatok cseréjének kiszélesítését, valamint a közös képzéseket és gyakorlatokat. Markáns célokat kell kitűzni ezen a téren, például azt, hogy az elkövetkező öt év során a rendőrségi és európai határőrizeti tisztviselők egyharmada részesüljön európai kérdésekre vonatkozó képzésben.

Konkrét csereprogramokat kell létrehozni (az Erasmus program mintájára). Eseti alapon döntés születhet harmadik országok – így a csatlakozó és szomszédsági országok – célzott részvételéről is.

4.1.2. Az információk ellenőrzése

Az Unió biztonsága a tagállami hatóságok és az európai szereplők közötti információcserét végző mechanizmusokon nyugszik. Ezért az Uniónak a stratégiai elemzési kapacitások fokozásán és az operatív információk összegyűjtésének és kezelésének tökéletesítésén alapuló európai információs modellre van szüksége. A modellnek figyelembe kell vennie a – többek között a vámügy területén – meglévő kereteket, és választ kell adnia a harmadik országokkal folytatott információcserével kapcsolatos kihívásokra.

Egyrészt célszerű meghatározni az alábbiakat:

- a biztonsági célokból gyűjtött információk gyűjtésének, megosztásának és kezelésének – az adatvédelmi elveket tiszteletben tartó – kritériumai;

- az információcsere működésének értékelését lehetővé tévő nyomonkövetési mechanizmus;

- a jövőbeni szükségletek meghatározására irányuló mechanizmus;

- a biztonsági követelmények alapján (például a PNR-megállapodások mintájára) folytatott nemzetközi adattovábbításra vonatkozó politika elvei, amelyek tiszteletben tartják a szigorú adatvédelmi normákat.

Másrészt az Uniónak jelentősen meg kell erősítenie a rendelkezésére álló stratégiai információk elemzésére és összegzésére való képességét. E tekintetben javítani kell az Europol és a Frontex közötti szinergiákat. A tagállamokban, illetve a harmadik országokban kialakított összekötő tisztviselői hálózatot szintén hatékonyabban kell koordinálni, és e feladatra mozgósítani. A tárgyalt intézkedések meggyorsíthatják a döntéshozatalt az operatív szinten megvalósítandó intézkedések tekintetében.

4.1.3. A szükséges technológiai eszközök mozgósítása

Az új technológiáknak lépést kell tartaniuk a mobilitás jelenleg tapasztalható fejlődésével, illetve ösztönözniük kell azt, miközben biztosítják a személyek biztonságát és szabadságát.

Ennek érdekében olyan politikákat kell kialakítani, amelyek magas szintű hálózati és információs biztonságot garantálnak az egész Európai Unióban. Fokozni kell a kritikus infrastruktúrák – köztük a információs és kommunikációs technológiák és szolgáltatások – biztonsági és ellenálló képességét.

Az Uniónak – az európai információs modell kidolgozása keretében – fontolóra kell vennie, hogy a megszerzett tapasztalatokra építve létrehozza az információs rendszerek tényleges architektúráját. Ez biztosítja majd a nemzeti szinten elfogadott technikai megoldások, illetve a meglévő és a jövőbeni európai rendszerek kölcsönös átjárhatóságát, valamint összehangolt és az azonosított igényekhez igazított fejlesztésüket. A szóban forgó architektúra emellett az érintett rendszerek kiépülésével párhuzamosan lehetővé tenné a méretgazdaságossági előnyök kihasználását. Végül pedig ennek révén a beruházások tagállami szintű programozása beleilleszkedhetne a belső biztonsági stratégia célkitűzéseinek a keretei közé.

A biztonság területén folytatott kutatás-fejlesztési tevékenységnek összhangban kell lennie a belső biztonsági stratégia prioritásaival, és a kölcsönös átjárhatóság tökéletesítésére, illetve a releváns technológiák és igények azonosítására, valamint az eredmények értékelésére és a megfelelő szabványok kidolgozására kell összpontosulnia. A kutatási erőfeszítéseknek meg kell felelniük a valós felhasználói igényeknek. Amint az ESRIF[3] tanúsítja, a köz–magán társulások kialakítása révén támogatást kell nyújtani az említett erőfeszítésekhez. A technológiai kutatásra és fejlesztésre rendelkezésre álló forrásokat a felhasználói elvárásoknak teljes mértékben megfelelő módon kell felhasználni. Hosszú távon mérlegelni lehetne Belső Biztonsági Alap kialakítását.

4.2. Hatékony politikák

A belső biztonsági stratégiának az alábbi három egymást kiegészítő és a továbbiakban szétválaszthatatlan fellépés köré kell szerveződnie: a rendőrségi együttműködés megerősítése, kiigazított büntető igazságszolgáltatás, valamint hatékonyabb beléptetési rendszer.

4.2.1. Az európai rendőrségi együttműködés megerősítése

A rendőrségi együttműködés első célkitűzése a jellemzően határokon átnyúló bűnözés elleni küzdelem. Ez az a szint, ahol az Unió igazolni tudja fellépésének többletértékét. Az európai információs modell e tekintetben megkönnyítheti az operatív szolgálatok munkáját, azáltal hogy tisztázza az adatcsere különféle meglévő csatornáit.

Hatékonyabban ki kell használni az Europol ban rejlő lehetőségeket. A szervezetet rendszeresen tájékoztatni kell a közös nyomozócsoportok felállításáról, illetve be kell vonni a határokon átnyúló fontos műveletekbe. A kicserélendő adattípusok tisztázását követően az Europol felé történő automatikus adattovábbítási mechanizmusokat kell életre hívni. Az Europolnak – tevékenysége igazságügyi nyomonkövetése érdekében – meg kell szilárdítania a kapcsolatait az Eurojusttal is. Végül az Europol esetleg visszaveheti az Európai Rendőrakadémia (CEPOL) képzési feladatait.

Az Europolnak ki kell szélesítenie a nemzetközi dimenzióit is, többek között azáltal, hogy elmélyíti az Unióval szomszédos régiókkal és országokkal való kapcsolatait. Szorosabbra kell fűznie az európai biztonság- és védelempolitika (EBVP) rendőri misszióival való kapcsolatait, valamint hozzá kell járulnia a harmadik országokban folytatott európai rendőrségi együttműködés normáinak és helyes gyakorlatainak előmozdításához.

Általános megközelítésben, a harmadik országokhoz fűződő szoros kapcsolatok jelentik a hatékony rendőrségi együttműködés előfeltételét. Az Uniónak szükség esetén rendőrségi együttműködési megállapodásokat kell kötnie. Ezzel összefüggésben figyelmet kell fordítani arra, hogy fokozzák az uniós és a tagállami fellépések egymást kiegészítő jellegét.

Egy másik elsőbbséget élvező célkitűzés annak megakadályozása, hogy a bűnözők a belső határok nélküli térség kihasználásával kibújjanak a nyomozás és a büntetőeljárás alól . Az operatív hatékonyságra törekvésnek kell a regionális, tagállami, európai vagy nemzetközi együttműködés szintjét meghatározó kritériummá válnia. Szinergiákat kell kidolgozni a különféle tagállami, európai és nemzetközi szereplők (az Europol, az Unió pénzügyi érdekeinek védelme esetében az OLAF és az Interpol) között. A tapasztalatok alapján el kell mélyíteni és hálózattá kell szervezni a határokon átnyúló regionális együttműködést: a határokon átnyúló bűnözési kockázatértékelés tapasztalatai alapján modellértékű rendőrségi és vámhatósági együttműködési központot kell kiépíteni, amely bizonyos események, így sportversenyek (pl. a 2012. évi olimpiai játékok, a 2012. évi futball–Európa-bajnokság) vagy nagygyűlések esetén volna alkalmazható.

Végül kiemelkedő jelentőségű az Unió számára, hogy a szervezett és a helyi bűnözés esetében egyaránt képes legyen összevetni az adatokat, és erősíteni a megelőzést . Az Uniónak a bűnözést mérő statisztikai eszközökkel kell rendelkeznie ahhoz, hogy értékelni tudja saját fellépését. Célszerű továbbá kidolgozni a helyi és tagállami szereplők (úgy a bűnüldöző hatóságok, mint a civil társadalom) számára fellépési keretet biztosító közös megközelítést. A keret a helyes gyakorlatok cseréjére, valamint a cselekvési modellek és értékelési módszerek közös kidolgozására épül majd. Javítani kell az európai bűnmegelőzési hálózatban (EUCPN) rejlő lehetőségek kihasználását a hálózat tevékenységére vonatkozó értékelés alapján. Lehetőség szerint fontolóra kell venni a csatlakozó országok célzott részvételét.

4.2.2. A bűnügyi igazságszolgáltatás a polgárok védelmének szolgálatában

A tagállamok igazságügyi rendszereinek eltérései nem akadályozhatják az igazságszolgáltatás eljárását a határokon átnyúló bűnözéssel szemben.

Az Uniónak teljes körű bizonyításfelvételi rendszerrel kell rendelkeznie a határokon átnyúló ügyekben. Ennek tartalmaznia kell az összes jelenlegi jogi aktus helyébe lépő valódi európai bizonyításfelvételi parancsot . Ez az egész Unióban automatikusan elismerésre és végrehajtásra kerülő aktus elősegíti majd a tagállamok közötti rugalmas és gyors együttműködést. A parancs rögzíti a végrehajtás határidejét, és korlátozza a megtagadás indokait. Az alábbiak bevezetését szintén meg kell vizsgálni:

- az elektronikus bizonyítékok európai jogi kerete;

- az európai előállítási parancs rendszere, figyelemmel a videokonferencia nyújtotta lehetőségekre;

- a bizonyítékok – köztük a tudományos bizonyítékok – tagállamok közötti elfogadhatóságát elősegítő minimális elvek.

Figyelemmel jogi keretének közelmúltbeli megváltoztatására, folytatni kell az Eurojust megerősítését is, többek között a határokon átlépő szervezett bűnözés elleni nyomozati hatáskörök tekintetében.

Az adatcsere működésének értékelésével egyidejűleg folytatni kell az Európai Bűnügyi Nyilvántartási Információs Rendszer (ECRIS) kiépítését. A bűnügyi nyilvántartások összekapcsolása révén lehetővé kell tenni a bűncselekmények megelőzését (például egyes – különösen gyermekekkel való kapcsolattartással járó – foglalkozásokhoz való hozzáférés esetén). Ezenfelül az ECRIS-t ki kell egészíteni, hogy a harmadik országok Unión belül elítélt állampolgáraira is kiterjedjen.

Ezzel egyidejűleg erősíteni kell a védelem jogosítványait. Nem csupán az egyének jogainak védelme, hanem a tagállamok közötti kölcsönös bizalom, valamint a polgároknak az Unióba vetett bizalma is feltétlenül előrelépéseket kíván meg. A témánkénti megközelítést előirányzó cselekvési terv alapján az ártatlanság vélelmére és az előzetes letartóztatásra (a letartóztatás időtartama, valamint indokainak felülvizsgálata) is ki lehet terjeszteni a közös minimális biztosítékokra vonatkozó munkálatokat.

Végül célszerű mérlegelni egy olyan közösségi programot, amely lehetővé teszi a szabadságvesztés alternatíváit jelentő tagállami kísérleti rendszerek finanszírozást, mivel a büntetés-végrehajtási intézet túlságosan gyakran válik a bűnözés és a radikalizálódás színterévé.

4.2.3. Biztonságosabb beutazás

Az Uniónak elő kell segítenie a mobilitást a globalizálódó világban, miközben a beutazás-ellenőrzés integrált megközelítése keretében gondoskodik az utazók biztonságáról.

4.2.3.1. A határok ellenőrzése és őrizete

Az integrált határigazgatás előfeltételezi a schengeni vívmányok további korszerűsítését, valamint a (javak és személyek) különféle áramlatainak ellenőrzésére vonatkozó célkitűzések hatékonyabb koordinációja érdekében folytatott együttműködés erősítését. A magas szintű belső biztonság fenntartását az emberi jogok, valamint a nemzetközi védelemhez történő hozzájutás feltétlen tiszteletben tartásával együtt kell megvalósítani.

Javítani kell a tagállamok közötti operatív együttműködést a Frontex útján . Az ügynökségnek kulcsszerepet kell játszania a külső határok őrizetét a jövőben ellátó integrált rendszerben. Fokozni kell az operatív kapacitásait, többek között regionális és/vagy szakosított irodák létrehozása révén – e tekintetben az önkéntességen alapuló közös műveletek irányításának képessége, a megfelelő intézkedések alkalmazása, a műveletek irányításához szükséges állomány könnyebb mozgósítására való képesség jelentik a prioritásokat.

Ésszerűsíteni kell a határátkelőhelyeken alkalmazott ellenőrzési típusokat (biztonsági, bevándorlási, vámhatósági) többek között azáltal, hogy a határátkelőhelyeken különválasztják a magán- és a kereskedelmi célú forgalmat. A tárgyalt ésszerűsítés néhány esetben a meglévő infrastruktúra javulásával jár, illetve az új technológiák (biometrikus azonosítók) fokozott alkalmazását vonja maga után. A tagállami hatóságok közötti szorosabb együttműködés leegyszerűsítheti az eljárásokat, könnyebbé téve ezáltal a határátlépést. Ennek révén az erőforrások optimális felhasználása is lehetővé válik.

Kiemelt figyelmet kell fordítani a kiszolgáltatott személyek és csoportok helyzetére . E vonatkozásban elsőbbséget kell adni a nemzetközi védelem iránti igényeknek, valamint a kísérő nélküli kiskorúak befogadásának. A külső határok átlépését követően feltartóztatott személyek befogadása tekintetében elengedhetetlen a Frontex és az Európai Menekültügyi Támogató Hivatal tevékenységének összehangolása. Ezzel összefüggésben az Európai Uniónak – az alapvető tengerbiztonsági követelmények betartásával – fontolóra kell vennie a nemzetközi szabályok egyértelműsítését is, tekintettel a tengeri határok ellenőrzésével és őrizetével kapcsolatos követelményekre.

Folytatódik az európai határőrizeti rendszer (Eurosur) kiépítése. 2013-ra együttműködést kell kialakítani a tagállamok és a Frontex között a keleti és a déli határszakaszra vonatkozó „őrizeti” adatok megosztása céljából.

Az Európai Unió arra törekszik, hogy fejlessze és erősítse a harmadik országokhoz fűződő kapcsolatait az integrált határigazgatás terén.

4.2.3.2. Információs rendszerek

Befejeződik a SIS II és a VIS kiépítése[4] , és ily módon mindkét rendszer teljes mértékben működőképessé válik. A rendszerek irányítása új ügynökség életre hívása segítségével szilárdítható meg.

Az Európai Unió tagállamainak a területére történő belépést, illetve az onnan történő kilépést nyilvántartó elektronikus rendszert , valamint utasnyilvántartási programokat hoznak létre. Ezek kidolgozása a várhatóan 2015-től működőképessé váló új ügynökség feladata lesz. Az Unió véleményt nyilvánít majd az előzetes európai utazásengedélyezési rendszer kidolgozásának lehetőségéről is.

4.2.3.3. Vízumpolitika

Az Uniónak elsősorban hatékonyan alkalmaznia kell a rendelkezésre álló eszközöket. A Vízumkódex hatályba lépése, valamint a VIS fokozatos kiépítése fokozottabb összhangot és hatékonyságot tesz lehetővé. Ezenfelül a vízumpolitika komoly hatást gyakorol az Unió külső politikáira, ezért a belső és külső politika különféle prioritásait szem előtt tartó átfogóbb elképzelés részévé kell tenni.

A VIS alkalmazásának fokozatos megkezdését a konzuli együttműködés regionális programjai kísérik. Ezek közé tartoznak az alábbiak: a tagállamok konzuli személyzetének szóló európai képzés, a közös vízumkérelmezési központok felállítására vagy a tagállami képviseletek közötti megállapodásokra vonatkozó rendszeres programozás, tájékoztató és tudatosságerősítő kampányok az érintett országokban, valamint a szóban forgó országokkal való rendszeres párbeszéd kialakítása.

A stratégiai programozás keretében meg kell vizsgálni, hogy miként lehetne elősegíteni új vízumkönnyítési megállapodások megkötését. E tárgyalásoknak az az előfeltétele, hogy biometrikus útlevelek álljanak rendelkezésre. A tárgyalásoknak az illegálisan tartózkodó személyek visszafogadására is ki kell terjedniük.

Az érintett harmadik országok helyzetének módszeres értékelése alapján rendszeresen felül kell vizsgálni a pozitív és a negatív jegyzékeket . Az értékelési kritériumok az alábbiak: az útiokmányok biztonságossága, a határellenőrzés minősége, a menekültügyi és bevándorlási politika szabályozása, a szervezett bűnözés elleni küzdelem hatékonysága, valamint az emberi jogok tiszteletben tartása, összhang az EU-nak a szóban forgó országra vonatkozó külső politikájával. Valamennyi lehetőséget ki kell használni a fentiekkel kapcsolatos politikai párbeszédre.

Az Uniónak azonban tovább kell lépnie, és mérlegelnie kell a közös európai schengeni vízum megalkotásának lehetőségét. Amennyiben lehetséges, e vízumot közös konzuli hatóságnak kell kiállítania az összes kérelmezővel szembeni egyenlő bánásmódot biztosító kritériumok alapján. Ezenfelül az állampolgársággal kapcsolatos feltételezett kockázatok helyett egyre inkább az egyéni kockázat értékelésén kell alapulnia a vízum kiállításának. Egy ilyen elmozdulást hosszú távon olyan rendszerek bevezetése tesz majd lehetővé, amelyek képesek az Európai Unió tagállamába beutazni kívánó személyekre vonatkozó előzetes információgyűjtésre.

4.3. Közös célkitűzések

Az Unió az olyan veszélyforrások elleni küzdelemben biztosíthat valódi többletértéket, amelyek kiváltképpen összehangolt fellépést igényelnek. E területeket kell a belső biztonsági stratégia homlokterébe állítani.

4.3.1. A nemzetközi szervezett bűnözés elleni küzdelem

Európának prioritásokat kell meghatároznia kriminálpolitikája számára, megállapítva azokat a bűncselekménytípusokat, amelyekkel szemben elsődlegesen mozgósítja az általa létrehozott eszközöket. Ezek a kísérleti intézkedési területek a „módszerek és elképzelések laboratóriumának” szerepét töltik be. A bűnözés elleni küzdelem szükségessé teszi az információcsere rendszeresítését, az európai nyomozati eszközök teljes körű igénybevételét, valamint – adott esetben – közös vizsgálati és bűnmegelőzési technikák kidolgozását. Az ily módon megvizsgált módszerek a határokon átnyúló dimenzióval rendelkező, különlegesen súlyos bűnözés más formáira – így a fegyverkereskedelemre vagy a kalózkodásra – is kiterjeszthetők a későbbiekben.

Az emberkereskedelem

Az emberkereskedelem az egyének jogait súlyosan sértő bűncselekmény. Az e jelenséggel szemben folytatott küzdelemben az összes eszközt mozgósítani kell a megelőzés, a bűnüldözés és az áldozatvédelem egyidejű alkalmazásával.

A megelőzés keretében fokozni kell a civil társadalom bevonását, valamint erősíteni kell az illetékes hatóságok, szolgálatok és ügynökségek közötti együttműködést. Ösztönözni kell a harmadik országokat a vonatkozó nemzetközi okmányok ratifikálására és alkalmazására.

A hamis vízumok kiállításának megelőzése érdekében mozgósítani kell a származási országok konzuli szolgálatait. A származási országokban a helyi hatóságokkal együttműködve tájékoztató kampányokat lehet folytatni a potenciális áldozatok, különösen a nők és a gyermekek számára.

Az embercsempész hálózatok elleni küzdelem szükségessé teszi a származási és tranzitországokkal közösen végzett felderítési, illetve stratégiai elemzési tevékenységet is. Az emberkereskedelem – így a kiskorúak kereskedelemének – megelőzése érdekében a határellenőrzést szintén meg kell erősíteni.

Az alábbi különféle intézkedések révén kell védeni és támogatni az áldozatokat: mentesítés a büntetőjogi felelőség alól, tartózkodási jogszabályok, kárenyhítési mechanizmusok kidolgozása, önkéntes visszatelepülés esetén a származási ország társadalmába való visszailleszkedés támogatása, továbbá a vizsgálatok során történő együttműködés elősegítése érdekében nyújtott támogatás.

A gyermekek szexuális kizsákmányolása és a gyermekpornográfia

Európában a gyermekek 10–20%-át fenyegeti az a veszély, hogy szexuális erőszak célpontjává válik. A gyermekjogi stratégia egyik fontos alkotóeleme a gyermekek ezen veszélyekkel szembeni védelme. Az Uniónak megelőzési intézkedéseket kell kidolgoznia. Elősegítheti például a pedofil bűncselekményért elítélt személyekre vonatkozó tagállamok közötti információcserét a bűnismétlés megelőzése érdekében.

Az interneten megjelenő gyermekpornográfia elleni küzdelem a magánszektorral folyatott szoros együttműködést tesz szükségessé annak érdekében, hogy – a megfelelő szabályok betartásával – azonosítsák, illetve töröljék a pedofil tartalmat megjelenítő internetes oldalakat, vagy letiltsák az azokhoz történő hozzáférést. Az Europolnak vezető szerepet kell vállalnia ebben azáltal, hogy kifejleszti a pedofil internetes oldalak online bejelentésére szolgáló platformot, és elősegíti a tagállamok közötti hatékony együttműködést. Ezt a kezdeményezést a „Biztonságosabb internet” program 2009–2013 keretében támogatott fellépések egészítik majd ki.

Végül aktív nemzetközi együttműködési politikára van szükség ahhoz, hogy mechanizmusokat hozzanak létre a bűnözési célú hozzáférést engedélyező szolgáltatók IP-címének visszavonására, illetve az Európán kívüli internetes oldalak gyors törlésére.

A számítástechnikai bűnözés

A digitális gazdaság a fejlődés fontos tényezője. Az Uniónak elő kell segítenie a magas szintű hálózati biztonságot biztosító politikákat.

Az Uniónak – a határokon átnyúló nyomozások elősegítése érdekében – egyértelműsítenie kell a joghatósági szabályokat, valamint az internetre alkalmazandó jogi keretet. Ki kell alakítani azt a jogi keretet, amely alapján együttműködési megállapodások jöhetnek létre a bűnüldöző szolgálatok és a szolgáltatók között. Az említett megállapodások informatikai támadás esetén gyorsabb reakciót tesznek majd lehetővé. Ezenfelül a számítástechnikai bűnözés elleni küzdelemért felelős tagállami tisztviselőkből álló szakértői hálózat révén hatékonyabban össze kell hangolni a tagállamok fellépését. Ebben szintén az Europol tölti be az európai központi erőforrás szerepét azáltal, hogy az észlelt jogsértések jelzésére szolgáló európai platformot hoz létre.

A gazdasági bűnözés

Az Uniónak korlátoznia kell azokat a lehetőségeket, amelyek a globalizált gazdaságban – különösen a pénzügyi rendszer sebezhetőségét fokozó válság miatt– megnyílnak a szervezett bűnözés előtt, valamint megfelelő eszközökkel kell rendelkeznie ahhoz, hogy hatékony választ adhasson ezekre a kihívásokra. Ezért az erőforrások – pl. képzés formájában történő – megosztása révén nyomozati és a bűnözés pénzügyi elemzésére vonatkozó kapacitást kell kifejleszteni.

A pénzügyi hírszerző egységeknek hatékonyabban össze kell hangolniuk a tevékenységüket a pénzmosás vonatkozásában. Az európai információs modell keretében feltölthetik elemzéseiket a gyanús tranzakciókra vonatkozó – pl. az Europolon belüli – adatbázisába. Emellett mozgósítani és koordinálni kell minden rendelkezésre álló információforrást az esetlegesen készpénzátszállítást fedő gyanús műveletek azonosítására.

Hatékonyabban kell fellépni az adócsalással és a vesztegetéssel szemben. Fokozni kell a piaci visszaéléssel (bennfentes kereskedelem és piaci manipuláció) elkövetett félrevezető magtartások, valamint a hűtlen kezelés korai felderítését a pénzügyi piacokon. Adott esetben büntetőjogi szankciókat kell előírni, többek között a részes jogi személyek esetében.

Az elkobzást és lefoglalást engedélyező jogi keret kialakítását követően a lehető legrövidebb időn belül fel kell állítani a nemzeti vagyon-visszaszerzési hivatalok hálózatát.

Az Uniónak átláthatósági célkitűzéseket is meg kell határoznia, illetve küzdenie kell a korrupció ellen . Az Unió és a tagállamok erőfeszítéseinek rendszeres értékelése alapján elő kell segíteni a helyes bűnmegelőzési és bűnüldözési gyakorlatok – többek között a korrupcióellenes hálózat keretében folytatott – cseréjét, valamint a meglévő rendszerekre és a közös kritériumokra alapozva olyan mutatókat[5] kell kidolgozni, amelyek mérhetővé teszik a korrupcióellenes küzdelem erőfeszítéseit. A közösségi vívmányok bizonyos területein (közös piac, pénzügyi ellenőrzés stb.) fokozott figyelmet fognak kapni a korrupcióellenes intézkedések.

A csempészet súlyos veszélyt jelent a fogyasztók és a gazdaságok számára. Az Uniónak egyrészt javítania kell a jelenség értékelését, illetve fokozottabb figyelmet kell fordítania a hamisítással és a szerzői jogi kalózkodással foglalkozó jövőbeni európai megfigyelőközpont tevékenységének bűnüldözési aspektusaira, másrészt a kereskedelmi méretekben elkövetett bűncselekmények esetében (a Bizottság által már elkészített javaslatok alapján) ösztönöznie kell a tagállami jogszabályok büntetőjogi szankcióinak összehangolását.

Az Unió – a gazdasági bűnözés tárgyalt formái elleni küzdelem fokozása érdekében – a nemzetközi jogszabályok megerősítését is elősegíti, és ebben támaszkodni fog a partnerországok kapacitásaira.

Kábítószerekkel kapcsolatos stratégia

Az EU kábítószerekkel kapcsolatos stratégiája (2005–2012) a kínálat és a kereslet egyidejű csökkentésére alapuló, átfogó és kiegyensúlyozott megközelítés mellett tesz hitet. E stratégia hatálya a stockholmi program során jár le. Megújítására 2009–2012-es kábítószerekkel kapcsolatos cselekvési terv alapos elemzése alapján kerülhet sor. A cselekvési tervet a Bizottság irányítja a Kábítószer és Kábítószer-függőség Európai Megfigyelőközpontja, valamint az Europol közreműködésével.

Az alábbi négy elvnek kell vezérelnie az uniós fellépést:

- a nemzeti, európai és – különösen a világ egyes régióival folytatott – nemzetközi szintű együttműködés és kooperáció javítása;

- a kábítószer-problémára vonatkozó kiegyensúlyozott európai megközelítés következetes terjesztésének előmozdítása a nemzetközi szervezetekben és a harmadik országokkal folytatott együttműködés során;

- a civil társadalom mozgósítása, többek között olyan kezdeményezések révén, mint az európai kábítószerügyi fórum;

- a kutatási és információs tevékenység fokozása annak érdekében, hogy megbízható adatokhoz jussunk.

4.3.2. A terrorista fenyegetés csökkentése

Az Uniónak gondoskodnia kell a terrorizmus elleni küzdelem összes eszközének mozgósításáról. A tagállami hatóságoknak a saját részükről olyan megelőzési mechanizmusokat kell kidolgozniuk, amelyek lehetővé teszik a veszélyek korai felderítését.

E tekintetben három terület érdemel kiemelt figyelmet.

A tagállami politikák hatékonyságának értékelése alapján szélesebb mederbe kell terelni a radikalizmus elleni küzdelemre vonatkozó kezdeményezéseket az összes, különösen érintett közegben (például a büntetés-végrehajtási intézetekben és az oktatási intézményekben). Fokozni kell az együttműködést a civil társadalommal a jelenség gyökerét képező tényezők kezelése, és a terrorizmussal való szakítást elősegítő stratégiák ösztönzése érdekében. Ezzel párhuzamosan fejleszteni kell a kultúrák és vallások közötti párbeszédet annak elősegítése érdekében, hogy a különféle közösségek kölcsönösen megismerhessék és megérthessék egymást. Az idegengyűlölet elleni küzdelem erősítése szintén hozzájárul a radikalizálódás megszüntetéséhez.

Többek között az ellenőrző hatóságok operatív kapacitásainak megerősítése révén fokozott figyelemmel kell kísérni az internet terrorista célokra történő felhasználását . Megfelelő technikai eszközöket kell alkalmazni, továbbá fokozni kell a köz- és a magánszektor együttműködését. A cél a terrorista propagandatevékenység, valamint a terrorista akciókhoz nyújtott gyakorlati támogatás korlátozása. A tárgyalt együttműködésnek elő kell segítenie a terrorista hálózatok résztvevőinek azonosítását is.

Módosítani kell a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelem eszközeit a pénzügyi szektorban újonnan megjelent potenciális sebezhetőség, illetve a terroristák által alkalmazott új fizetési módok figyelembevételével. Olyan mechanizmussal kell rendelkeznünk, amely lehetővé teszi egyrészt a pénzügyi mozgások megfelelő nyomonkövetését, másrészt pedig a terrorizmust potenciálisan finanszírozó személyek vagy csoportok hatékony és átlátható azonosítását. Ajánlásokat kell kidolgozni abból a célból, hogy fokozzuk a jótékonysági szervezetek irányításának átláthatóságát és felelősségét.

Az Unió gondoskodik arról, hogy politikái megfeleljenek a nemzetközi normáknak, továbbá tevékeny szerepet játszik a terrorizmus elleni küzdelem különféle többoldalú fórumain, különösen az ENSZ-ben.

A terrorista veszély leküzdése ezenfelül különleges megelőzési intézkedéseket tesz szükségessé. Az Europollal együtt, közös paraméterek alapján módszertant kell kidolgoznunk abból a célból, hogy európai szinten végezhessük el a veszély elemzését. A kritikus infrastruktúrák védelmére szolgáló közösségi programot kell kialakítanunk. A szóban forgó programnak a szállítási és energiaágazat mellett ki kell terjednie a lakosság és a gazdasági élet (informatika) számára létfontosságú egyéb infrastruktúrákra is. Jegyzéket kell készítenünk azokról a CBRN (vegyi, biológiai, radiológiai és nukleáris) anyagokról, amelyek nagy pusztító erejű terrortámadások elkövetésére használhatók fel, továbbá biztonsági és nyomonkövetési intézkedéseknek kell azokat alávetnünk. Ennek érdekében szükség van többek között a magánszektorral való együttműködésre, valamint a gyanús ügyletekre vonatkozó riasztási rendszer felállítására. Hasonlóképpen, ki kell alakítanunk az Európai Unió robbanóanyagokra vonatkozó cselekvési tervét, valamint hatékonyabbá kell tennünk az említett anyagok biztonságos tárolására vonatkozó tájékoztatást. Jogi keretet kell kidolgoznunk a prekurzorokkal kapcsolatos veszély kezelésére.

5. INTEGRÁLTABB TÁRSADALOM ELőMOZDÍTÁSA A POLGÁROK ÉRDEKÉBEN – FELELőS ÉS SZOLIDÁRIS EURÓPA A BEVÁNDORLÁS- ÉS MENEKÜLTÜGY TEKINTETÉBEN

A migráció hatékony kezelése az elkövetkezendő évek egyik legnagyobb kihívása az Európai Unió számára, mellyel a lakosság elöregedése miatti különleges helyzetben kell szembenéznie. A bevándorlás fontos szerepet tölt be az uniós népesség növekedése szempontjából, és – hosszabb távon – lényegesen hozzájárul majd az Unió gazdasági teljesítményéhez.

A 2008. júniusi közleményben szereplő javaslatok szerinti a közös bevándorlási és menekültügyi politika kidolgozása a közeljövő egyik fő prioritását képezi. A közös szakpolitikát ezután is a szolidaritás jegyében kell alakítani, és az Uniónak fokozott támogatást kell nyújtania a migráció által leginkább érintett tagállamoknak. Az elkövetkező évek során az Unió tevékenységének alapját az Európai Bevándorlási és Menekültügyi Paktum elveinek és célkitűzéseinek végrehajtása jelenti. Az uniós fellépéseket rendszeresen megvitatják majd az Európai Tanács ülésein.

A migráció kezelésével kapcsolatos pénzügyi támogatásra különös figyelmet kell fordítani: vizsgálatot kell végezni annak megállapítása céljából, hogy a létező belső jogi eszközök elosztási kulcsai továbbra is megfelelnek-e a tagállamok szükségleteinek, illetve az új migrációs jelenségeknek.

5.1. Dinamikus bevándorlási politika

A bevándorlási politikát olyan hosszú távú keretek közé kell helyezni, amely az alapjogok és az emberi méltóság tiszteletben tartása köré összpontosul. Ezenfelül úgy kell kialakítani, hogy képes legyen a globalizálódó világunkban tapasztalható nagyobb mobilitásnak a szociális, gazdasági és kulturális fejlődés előmozdításával történő megfelelő kezelésére.

5.1.1. Az általános megközelítés megerősítése

A migrációs kérdéseket az uniós külpolitika szerves részének kell tekinteni. A migráció összehangolt kezeléséhez a harmadik országokkal való tényleges együttműködésre van szükség. A globális megközelítés összefüggő és újszerű keretet kínál, amely további megfontolásra érdemes. Ehhez az Unió és a tagállamok részéről a következőkre van szükség:

- aktívan kell munkálkodnunk a harmadik országokkal, régiókkal és földrészekkel folytatott párbeszéd és partnerség elmélyítésén, és e tevékenységbe a származási, cél- és tranzit országokat minden esetben be kell vonniuk; továbbra is kiemelt figyelmet kell szentelnünk e tekintetben Afrikának, illetve Kelet- és Délkelet-Európának, egyúttal törekedve a párbeszéd és a szoros együttműködés kialakítására Latin-Amerikával, a karibi térséggel és Ázsiával is;

- olyan új egyedi megállapodásokat kell kilátásba helyeznünk, amelyek kiterjednek az általános megközelítés mindhárom dimenziójára – az illegális migráció megfékezésére (ide értve a visszafogadást és az önkéntes hazatelepülés és az újrabeilleszkedés támogatását), a mobilitás és a legális migráció előmozdítására, valamint a fejlesztéshez való hozzájárulásra, a mobilitási partnerségek modellje szerint;

- hatékony és szolidáris rendszert kell bevezetnünk az illegális migráció megelőzésére, a legális migráció kezelésére, valamint a védelmet és menedéket igénylő bevándorlók megsegítésére. Erre különösen a földközi-tengeri országokban van szükség;

- a migrációs politikára vonatkozó valamennyi eszközt – nevezetesen a migrációs profilokat, a körkörös migrációval kapcsolatos programokat, az együttműködési platformokat – összehangolt módon kell alkalmaznunk , és erősítenünk kell a mobilitási partnerségek szerepét;

- hatékonyabban kell fellépnünk az illegális migráció és az emberkereskedelem visszaszorítása érdekében a migrációs útvonalakra vonatkozó tájékoztatás előmozdítása, valamint a határfelügyeleti és -ellenőrzési együttműködés erősítése által; és meg kell könnyítenünk a hazatelepülést a visszafogadást kísérő intézkedések ösztönzésével;

- további kezdeményezéseket kell kidolgoznunk a migráció és a fejlesztés terén; elő kell segítenünk a jövedelmek hazautalását, és figyelembe kell vennünk a hazautalásoknak a pénzügyi válság miatti hanyatlását; a migráns közösségeket be kell vonnunk a származási országuk vagy régiójuk fejlesztésébe, és csökkentenünk kell az agyelszívást;

- mozgósítanunk kell a különböző uniós együttműködési eszközöket annak érdekében, hogy növekedjék a harmadik országok központi, regionális és helyi hatóságainak kapacitása a migrációs kérdések kezelése tekintetében, ide értve a megfelelő védelem nyújtására irányuló képességüket is.

Az Uniónak figyelemmel kell lennie a bevándorlási politika és más szakpolitikák – így a szociális politika, a gazdaságpolitika és a kereskedelmi politika – közötti kapcsolódási pontokra is.

5.1.2. A munkaerőpiac szükségleteihez illeszkedő, összehangolt politika

A gazdasági bevándorlásnak jobban kell illeszkednie a tagállamok munkaerőpiacainak szükségleteihez. Így különösen jobban tekintetbe lehet venni a bevándorlók készségeit, megkönnyítve a beilleszkedésüket. Az Uniónak közös keretet kell kidolgoznia egy olyan rugalmas befogadási rendszer formájában, amelynek segítségével alkalmazkodni lehet a megnövekedett mobilitáshoz és a nemzeti munkaerőpiacok szükségleteihez. E közös keret messzemenően tiszteletben tartja a tagállamok azon hatáskörét, hogy a területükre munkavállalási céllal érkező harmadik országbeli állampolgárok számát meghatározzák. Ezzel összefüggésben különös figyelmet kell fordítani két kérdésre, nevezetesen a bevándorlók Európán belüli mobilitásának fontosságára és a munkahely elvesztésének a tartózkodási engedély érvényességére gyakorolt következményeire.

A migrációs jelenségek vizsgálatának és megértésének megkönnyítése érdekében tanulmányozni kell egy felügyeleti feladatkör[6] létrehozásának lehetőségét. Ennek köszönhetően lehetővé válna a rendelkezésre álló tanulmányok és források rendszeres terjesztése és felhasználása, valamint a migrációról szóló összehasonlító adatok hozzáférhetővé tétele. A Bizottság biztosítani fogja ezen eszköz, illetve a migrációs kérdésekkel foglalkozó létező hálózatok tevékenységének összehangolását.

Ezenkívül elengedhetetlen a bevándorlók készségeinek hozzáigazítása a tagállami munkaerőpiacok szükségleteihez. Ezért a bevándorlás megszervezését – a gazdasági helyzet figyelembevételével – azon készségek átfogó értékelésére kell alapozni, amelyekre Európának 2020-ig szüksége lesz.

Az igények meghatározása azonban nem elegendő. Szükség van emellett a kereslet és a kínálat találkozására is. Ezzel összefüggésben kilátásba kell venni a párbeszéd európai platformjának felállítását. E platformnak köszönhetően meg lehet majd határozni, hogy miként lehet hatékonyabban kezelni a munkavállalók migrációját, illetve milyen kiigazításokra szorulnak a jogi és intézményi keretek. A platform összefogná a munkáltatókat, a szakszervezeteket, a tagállami munkaügyi hivatalokat, a munkaközvetítő ügynökségeket és más érdekképviselőket. A képesítések és készségek kölcsönös elismerése az Európai Unió és a harmadik országok között szintén fontos tényezőnek számít e tekintetben.

5.1.3. A legális bevándorlók európai jogállásán alapuló, tudatos szakpolitika

Annak érdekében, hogy mindenki – a származási és a célország, a befogadó társadalom és a bevándorló – egyaránt élvezhesse a legális migráció pozitív hatásait, világos, átlátható, tisztességes és az emberi méltóságot tiszteletben tartó megközelítésre van szükség. Ezért egy olyan bevándorlási kódex elfogadására van szükség, amely egységes és a közösségi polgárokéihoz hasonló jogokat biztosít a legális bevándorlók számára. A létező jogszabályszövegek kodifikációja adott esetben magában foglalja a hatályos rendelkezések egyszerűsítése vagy kiegészítése, illetve azok hatékony végrehajtása céljából hasznosnak tartott kiigazításokat is.

A családegyesítés a bevándorlás egyik fő célját képezi, és a legális bevándorlás tetemes részét teszi ki. Az Uniónak olyan közös szabályozást kell kidolgoznia, amely lehetővé teszi a családegyesítés címén érkező migránsok hatékony kezelését. Tekintettel arra, hogy a nemzeti jogszabályok harmonizációja csak igen csekély mértékben valósult meg, az irányelv felülvizsgálatára széles körű konzultációt követően kerülhet sor.

Az a lehetőség a – gazdasági és kulturális értelemben vett – gazdagodásra, amely a bevándorlásban rejlik, csakis akkor aknázható ki, ha javulnak a bevándorló beilleszkedési esélyei a befogadó országban . E javulás az erőfeszítések fokozásával érhető el – nem csupán az állam, a regionális és helyi hatóságok erőfeszítésének köszönhetően, de egyszersmind a befogadó társadalom, illetve maguk a bevándorlók nagyobb mértékű bevonása révén is. Kívánatos lenne egy olyan együttes koordinációs mechanizmus kifejlesztése, amely egy közös referenciakeret felállításával nyújthat támogatást a tagállamok tevékenységéhez. E mechanizmus a következőkre terjedhet ki:

- a közös gyakorlatok és az európai modulok azonosítása a beilleszkedési folyamat megkönnyítése érdekében – különös tekintettel az újonnan érkezettekre; ezek olyan lényeges elemeket foglalnak magukban, mint a bevezető és nyelvi tanfolyamok, a befogadó társadalom erős elkötelezettsége és a bevándorlók aktív részvétele a közösségi élet minden területén;

- a beilleszkedési politikák közös értékelési mutatóinak kidolgozása;

- átjárhatóság a migrációs politika és a többi szakpolitika – például az oktatás, a szakképzés, a kultúra, a foglalkoztatás, a többnyelvűség és az ifjúság – között; az európai értékeket közvetítő pedagógiai programot kínáló iskolák kulcsfontosságú szerepének kiemelése;

- a civil társadalommal folytatott konzultáció javítása, illetve annak hatékonyabb bevonása e tevékenységekbe az európai integrációs portál és fórum révén.

5.1.4. Az illegális bevándorlás eredményesebb kezelése

Az illegális bevándorlásnak, valamint a kapcsolódó bűnözői tevékenységeknek az emberi jogokkal összhangban történő megelőzése és csökkentése a legális bevándorlásra vonatkozó közös szakpolitika kidolgozásának egyik lényeges velejárója. Különös hangsúlyt kell fektetni az embercsempész-hálózatok elleni küzdelemre.

Az illegális foglalkoztatásnak megelőző és megtorló intézkedésekkel kell gátat vetni, egyúttal védelmet biztosítva azon bevándorlóknak, akik annak áldozatául esnek. Figyelemmel kell kísérni és ellenőrizni kell a munkáltatók elleni szankciókat kilátásba helyező irányelv végrehajtását.

Az embercsempészet és -kereskedelem vonatkozásában a zéró tolerancia elvét kell alkalmazni. Megfelelő humán- és pénzügyi erőforrásokat kell fordítani a – különösen a munkahelyeken végzett – ellenőrzések számának növelésére, de egyben az áldozatok tartózkodási engedélyének kiadását szabályozó feltételek megkönnyítésére is.

Folytatni kell a hatékony kiutasítási és hazatelepítési politika végrehajtását a jogszabályok és az érintett személyek méltóságának tiszteletben tartása mellett. 2010 decemberében hatályba lépnek az irányelv által a hazatelepítés vonatkozásában meghatározott szabályok. Az irányelv végrehajtását a Bizottság különös figyelemmel kíséri majd, különösen ami a kiutasítással, a fogva tartással, a jogorvoslattal és a kiszolgáltatott személyekkel szembeni bánásmóddal kapcsolatos intézkedések tényleges végrehajtását illeti. Az irányelv végrehajtásával párhuzamosan fokozni kell a tagállamok közötti operatív együttműködést is. Hosszabb távon e jogszabály értékelése alapján meg kell valósítani a kiutasítási határozatok kölcsönös elismerésének elvét. Egyébiránt a beutazási tilalmak SIS-be történő kötelező bevezetése teljességgel ezt az elvet szolgálja.

Előnyben kell részesíteni és aktívan ösztönözni kell az önkéntes hazatelepülést , különösen a létező pénzügyi eszközök keretein belül. Mindazonáltal igen gyakran előfordul, hogy a kiutasítási intézkedések jogi vagy gyakorlati akadályok miatt nem hajthatók végre. Világos szabályok hiányában meg kell fontolni annak lehetőségét, hogy – a szükségletek és a nemzeti gyakorlatok vizsgálatát követően – közös normákat határozzunk meg a nem kiutasítható illegális bevándorlók átvételére vonatkozóan. A legalizálások tekintetében javítani kell a tagállamok közötti kommunikációt. A legalizálások végrehajtását illetően iránymutatást lehetne kidolgozni.

Az Unió területére illegálisan belépő, kísérő nélküli kiskorúak problémája újabb kihívást jelent, amely alapos vizsgálatot igényel. E vizsgálatot egy cselekvési terv követi majd, melynek célja az alkalmazandó jogi és pénzügyi eszközök konszolidációja és kiegészítése, valamint a származási országokkal folytatott együttműködési formák megerősítése, ide értve a kiskorúak visszatérésének megkönnyítését a származási országukba.

5.2. Menekültügy: közös és szolidáris védelmi terület

2008-ban az Európai Unióban csaknem 240 000 menedékkérelmet nyújtottak be. Egyes tagállamokat ez a probléma jobban érinti, mint más uniós országokat, akár a beadott kérelmek száma, akár a kérelmeknek a lakosság számához viszonyított aránya miatt.

Az Uniónak folytatnia kell a megkezdett munkát annak érdekében, hogy ténylegesen kialakulhasson egy olyan közös és szolidáris védelmi terület , amely az alapjogok tiszteletben tartásán, a védelem magas szintjét biztosító normákon és a nemzeti védelmi rendszerek színvonalának általános javításán alapul, és egyúttal hozzájárul a visszaélésekkel szembeni küzdelem erősítéséhez.

5.2.1. Egységes védelmi terület

Az Unió jelentős előrehaladást ért el a teljességgel a Genfi Egyezményen és a többi alkalmazandó nemzetközi jogi eszközön alapuló közös európai menekültügyi rendszer megvalósításában. Az elmúlt tíz év során sikerült letenni az erre vonatkozó normák közös alapkövét. A tervek szerint hamarosan sor kerül a második harmonizációs szakasz jogalkotási javaslatainak elfogadására. A célkitűzés egységes menekültügyi eljárás, illetve egységes nemzetközi védelmi státusz bevezetése legkésőbb 2012-ig.

Műveleti szinten az Uniónak biztosítania kell az Európai Menekültügyi Támogató Hivatal számára a kapacitásai kiépítéséhez szükséges eszközöket. A tagállamokban a menedékkérelmek elbírálásért felelős valamennyi tisztviselőnek közös továbbképzéseken kell részt vennie. Emellett biztosítani kell számukra a származási országokra vonatkozó érdemi tájékoztatást. E folyamatba bekapcsolódnak a nemzeti bíróságok is. 2013-ban – az elvégzett értékelés alapján – a Hivatal feladatköre kiterjeszthető lesz annak érdekében, hogy az számításba vegye a szolidaritás és a felelősség-megosztás terén elért haladást.

A jogszabályi háttér szigorú ellenőrzésének és helyes alkalmazásának köszönhetően biztosítani lehet e rendszer hitelességét, valamint azt, hogy a tagállamok kölcsönösen megbíznak egymás menekültügyi rendszerének megfelelő irányításában. A tagállami menekültügyi rendszerek közelítésének elősegítése érdekében időszakos értékelési mechanizmusokat lehetne bevezetni.

A nemzetközi védelmet élvező személyek beilleszkedési feltételeit szintén javítani kell, figyelembe véve az érintettek Unióba történő belépésének körülményeit. Ezzel összefüggésben megoldást kell találni azon menedékkérők számára, akik nem kapnak menekültjogállást vagy kiegészítő védelmi jogállást, azonban egyedi okokból a kiutasításuk sem lehetséges.

A második szakasz jogi eszközeinek átültetése és végrehajtása, valamint a gyakorlatok és a kísérő intézkedések konvergenciája terén elért haladás alapos értékelés tárgyát képezi majd. Ennek alapján az Európai Unió 2014 végéig hivatalosan rögzíti a kölcsönös elismerés elvét , amely a menedékkérelmek elbírálásában illetékes hatóságok által hozott, a védelmi jogállás megítélésére vonatkozó valamennyi egyedi határozat esetében alkalmazandó lesz, ily módon lehetővé téve a védelmi jogállás átszállását anélkül, hogy ehhez az európai törvényhozásnak különleges mechanizmusokat kellene elfogadnia.

5.2.2. A felelősség megosztása és szolidaritás a tagállamok között

Meg kell valósulnia a felelősség tényleges megosztásának a menekültek fogadása és integrációja tekintetében. Jóllehet az Unió most úgy döntött, hogy továbbra is a dublini rendszer fő elveit követi, új utakat is kell nyitnia.

Kilátásba kell helyezni egy – önkéntes és összehangolt módon működő – belső áttelepítési mechanizmust a tagállamok között a nemzetközi védelmet élvező személyek számára. A belső szolidaritásért tett erőfeszítések jegyében az első szakaszban be kell vezetni az Európai Menekültügyi Alap keretében a menekültek számára előirányzott hitelek rendszeres programozását. E programozásnak objektív kritériumokon kell alapulnia. A mechanizmus magában foglalhatja az egyes tagállamokban állandó fogadó és tranzit platformok létrehozásához nyújtott támogatást, valamint az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosságával (UNHCR) kialakítandó partnerség megszervezéséhez szükséges egyedi intézkedéseket. Ezen első megközelítéssel párhuzamosan folytatni kell a menedékkérelmek Unión belüli és kívüli közös feldolgozásának kivitelezhetőségére, illetve jogi és gyakorlati vonatkozásaira irányuló vizsgálatot. E vizsgálatra a közös európai menekültügyi rendszer kiegészítéseként, a vonatkozó nemzetközi normák tiszteletben tartása mellett kerül sor. E tanulmányok és az eredeti szolidaritási mechanizmus értékelése alapján 2013-tól sor kerülhet a stabilizált szolidaritási rendszer létrehozására. E rendszert a Támogató Hivatal koordinálja majd.

Felül kell vizsgálni az Európán belüli pénzügyi szolidaritást . Ez az eszköz mintegy tíz éven át az Európai Menekültügyi Alapon keresztül működött, amely támogatta a harmonizáció egymást követő szakaszaiban. Új elosztási kritériumokat vagy intézkedési területeket kell meghatározni, amely figyelembe veszi a közös szakpolitika alakulását.

5.2.3. Szolidaritás a harmadik országokkal

Lényeges a szolidaritás azon harmadik országokkal , amelyeknek jelentős menekülthullámokkal kell szembenézniük vagy népes menekültközösségeknek adnak otthont. Biztosítani kell a védelemhez való hozzáférést és a visszaküldés tilalma elvének tiszteletben tartását. Emellett az Európai Unió támogatni fogja a harmadik országok kapacitásainak megerősítését annak érdekében, hogy saját menekültügyi és védelmi rendszereiket kifejleszthessék.

Ezzel összefüggésben a védelem vonatkozásában meg lehetne fontolni új felelősségformák bevezetését. Meg kell könnyíteni a védett belépési eljárásokat és a humanitárius vízumok adott esetben a diplomáciai képviselet vagy a harmadik országokban a mobilitás kezelésének átfogó stratégiája keretében létrehozott struktúrák segítségével történő kiadását.

A menekültügyi politika külső dimenziójának további erősítése érdekében az Unió kiterjesztheti az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosságával és az érintett harmadik országokkal partnerség keretében folytatott regionális védelmi programokat a Támogató Hivatalra, valamint a Közösség külső pénzügyi eszközeire támaszkodva.

Az Unió fokozza erőfeszítéseit az áttelepítések terén, hogy tartós megoldásokat kínálhasson a menekültek számára.

6. KÖVETKEZTETÉS

A Bizottság azt kívánja, hogy az Európai Parlamenttel folytatott alapos vitát követően az Európai Tanács legkésőbb az év végéig nagyratörő programot fogadjon el e közlemény alapján. Ezek figyelembevételével a Bizottság a stockholmi program végrehajtására irányuló cselekvési tervet javasol majd a teendők, illetve a 2010–2014-es időszak ütemtervének pontos meghatározása céljából.

MELLÉKLET: Kiemelt iránymutatások

A polgárok jogainak előmozdítása – a jogok Európája

Alapvető jogok

Az alapvető jogok védelmi rendszerének kiegészítése érdekében az Uniónak csatlakoznia kell az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményhez.

A Bizottság által közzétett jelentés alapján az Unió meghatározza, hogy miként segítheti elő az önkényuralmi bűncselekmények emlékének megosztását.

Szabad mozgás

Elengedhetetlen a személyek szabad mozgásáról szóló 2004/38/EK irányelv hatékony alkalmazása. A Bizottság iránymutatást tesz majd közzé ezzel kapcsolatban, valamint ellenőrizni fogja az irányelv alkalmazását.

Ennek keretében olyan rendszert fognak felállítani, amely lehetővé teszi a polgárok számára, hogy könnyen és térítésmentesen jussanak hozzá anyakönyvi okmányokhoz. Hosszú távon az Uniónak az anyakönyvi okmányok joghatásainak kölcsönös elismerése érdekében kell tevékenykednie.

A sokféleség tisztelete

Az Uniónak olyan közös megközelítést kell meghatároznia, amely lehetőséget nyújt a számára, hogy hatékonyabban mozgósítsa a meglévő pénzügyi és jogi eszközöket a diszkrimináció, a rasszizmus, az idegengyűlölet és a homofóbia elleni küzdelem érdekében.

A kiszolgáltatott személyek védelme

Markáns európai stratégiát kell kidolgozni a gyermekek jogainak védelmére. Erősíteni kell az Unió fellépését a kiszolgáltatott és gondozásra szoruló személyek védelme érdekében.

Adatvédelem

Az Uniónak a személyes adatok védelmére vonatkozó egységes szabályozásra van szüksége, amely az összes uniós hatáskörre kiterjed. A magánéletet tiszteletben tartó technológiák, termékek és szolgáltatások esetében vizsgálni kell európai tanúsítvány létrehozatalának lehetőségét. Az adatvédelem terén intenzív nemzetközi együttműködés szükséges. Az Uniónak hozzá kell járulnia az e tárgyra vonatkozó nemzetközi normák kidolgozásához és fejlesztéséhez.

Részvétel a demokratikus életben

A 2014. évi európai választásokat szem előtt tartva, az Unió a polgárok választási részvételének ösztönzésére irányuló innovatív intézkedéseket vezet be.

Konzuli védelem

Létre kell hozni a konzuli védelemre vonatkozó koordináció és együttműködés korszerűsített keretét.

A polgárok életének megkönnyítése – a jogérvényesülés Európája

A kölcsönös elismerés továbbra is a jogérvényesülés európai térségének sarokköve marad.

A polgári jog terén meg kell szüntetni a polgári és kereskedelmi határozatok végrehajthatóvá nyilvánítási eljárását, valamint a kölcsönös elismerést ki kell terjeszteni a még nem lefedett területekre.

A büntetőjog terén folytatni kell a kölcsönös együttműködés elvének érvényesítését az eljárás valamennyi szakaszában.

A kölcsönös elismerést az áldozat- és tanúvédelmi intézkedésekre, valamint a jog gyakorlásától való eltiltásra is ki kell terjeszteni.

Az igazságügyi rendszerek közötti kölcsönös bizalom megszilárdítása érdekében meg kell erősíteni az igazságügyi szakemberek képzését, amelyhez közös eszközök kidolgozása révén támogatást kell nyújtani. Ki kell szélesíteni az igazságügyi szakemberek közötti párbeszédet az igazságügyi fórumok és a különféle hálózatok tevékenységei révén. Az utóbbiakat jobban össze kell hangolni.

A kölcsönös elismerés fejlesztését az uniós igazságügyi politikák végrehajtásának alaposabb értékelése kell, hogy kísérje. Az Uniónak támogatnia kell továbbá a tagállamok erőfeszítéseit az igazságügyi rendszereik javítására.

Az Uniónak közös szabályozási elvekre van szüksége annak érdekében, hogy közelítsék a tagállami jogszabályokat a különösen súlyos és jellemezően határokon átnyúló bűnözés terén. Ezenfelül az Uniónak – az Európai Közösségek Bírósága ítélkezési gyakorlatának tiszteletben tartása mellett – büntetőjogi eszközöket kell alkalmaznia, amennyiben ez szükségesnek bizonyul politikái hatékony végrehajtása érdekében.

A polgári jog terén a jogszabályok közelítésére van szükség a polgári eljárásjog egyes aspektusainak minimumszabályai, illetve a szülői felügyeleti jog vonatkozásában.

Elsőbbséget kell biztosítani az igazságszolgáltatáshoz történő hozzáférés megkönnyítésének Az Uniónak azon kell dolgoznia, hogy megerősítse a jelenlegi költségmentességi szabályozást, elektronikus eszközöket mozgósítson (eJustice), valamint különös figyelmet fordítson arra, hogy a polgárok hozzájussanak az igazságügyi fordításhoz és tolmácsoláshoz. Hasonlóképpen, a közokiratok és dokumentumok hitelesítésének egyszerűsítésén kell dolgozni. Fokozni kell a bűncselekmények áldozatainak támogatását, különösen a határokon átnyúló ügyek vonatkozásában.

Jogi eszközöket kell mozgósítani a gazdasági tevékenység elősegítése érdekében Többek között európai bankszámla-letiltási eljárás révén javítani kell a bírósági határozatok végrehajtását. A kötelmi jogi közös referenciakeret kialakítására irányuló munkálatok felhasználhatók a jövőbeni jogalkotási javaslatok során, valamint szerződésminták dolgozhatók ki. Folytatni kell a biztosítási szerződésekre és a társasági jogra alkalmazandó jog harmonizációját. Ezenfelül az Unió szükség esetén büntetőjogi eszközök alkalmazásáról is dönthet a pénzügyi területen elkövetett visszaélések szankcionálására.

A védelmet nyújtó Európa

Az Unió és tagállamai figyelmet fordítanak a biztonsággal foglalkozó szakemberek képzésének megerősítésére, többek között az igényeikhez igazított („Erasmus” típusú) csereprogramok kialakítása révén.

Az Uniónak – stratégiai elemzési kapacitásainak fokozására és az operatív együttműködés megerősítésére irányuló – európai információs modellre van szüksége.

Az Uniónak létre kell hoznia az információs rendszerek olyan architektúráját, amely garantálja a kölcsönös átjárhatóságot, következetességet és az igényeknek való megfelelést.

A belső biztonsági stratégia prioritásait – a legmodernebb technológiák optimális kihasználása érdekében – kutatási és fejlesztési tevékenységgel kell támogatni.

Fontolóra vehető Belső Biztonsági Alap létrehozása az említett erőfeszítések támogatása céljából.

Valamennyi jogi és operatív eszközt módosítani kell annak megakadályozása érdekében, hogy a bűnözők hasznot húzzanak a határok nélküli térségből. Javítani kell a rendőrségi együttműködést a nemzeti határokon túli rendőri intézkedések megkönnyítése, valamint rendőrségi és vámhatósági együttműködési központ felállítása révén.

Az Europolnak központi szerepet kell játszania az együttműködés, az információcsere és a szakemberek képzése során.

Az Unió biztonsága megköveteli a harmadik államokkal – különösen a közvetlen szomszédokkal – folytatott rendőrségi együttműködést.

Az Uniónak teljes körű európai bizonyításfelvételi keretet kell kialakítania.

Teljes mértékben ki kell használni, illetve (a szélesebb körű alkalmazás, és a harmadik országok állampolgáraira való kiterjesztés révén) ki kell egészíteni Európai Bűnügyi Nyilvántartási Információs Rendszert.

Az Uniónak az eljárási minimumgaranciákra vonatkozó jogi kerettel kell rendelkeznie, valamint elő kell mozdítania a szabadságvesztés alternatíváit jelentő kísérleti rendszereket.

Az Uniónak olyan integrált határigazgatást kell megvalósítania, amely lehetővé teszi az utazók folyamatos belépését az Unió területére, miközben gondoskodik az Unió felségterületének biztonságáról és az illegális bevándorlás elleni küzdelemről. Az összes ellenőrzési típusra kiterjedő, egymegállós („one stop shop”) ellenőrzési rendszert kell meghonosítani a határátkelőhelyeken. Fokozni kell a Frontex ügynökség koordinációs szerepét. Ki kell alakítani az operatív kapacitásait, valamint össze kell hangolni a tevékenységét az Európai Menekültügyi Támogató Hivataléval. Fokozatosan ki kell alakítani az Eurosurt.

Az információs rendszereknek (SIS II, VIS) a teljes értékű működőképesség szakaszába kell lépniük. Elektronikus be- és kiléptetőrendszert, valamint utasnyilvántartási programot kell létrehozni. Tanulmányozni kell előzetes utazás-engedélyezési rendszer kidolgozásának lehetőségét.

Az Uniónak európai schengeni vízumot kell létrehoznia. A közös konzuli hatóság megalakításának első lépéseként közös vízumkiadási központok felállítására kerül majd sor a harmadik országokban. További vízumkönnyítési megállapodások megkötésére kerül sor a harmadik országokkal, és ezzel egyidejűleg rendszeresen felülvizsgáljuk a vízumköteles államok jegyzékét. Az állampolgársági kockázatokon alapuló európai vízum-kiállítási rendszernek fokozatosan az egyéni kockázat értékelésén alapuló rendszer felé kell elmozdulnia.

Az Uniónak ki kell alakítania a szervezett bűnözéssel szembeni európai politikát, amely minden rendelkezésre álló eszköz optimális mozgósításán alapul. Az alábbi öt fő bűncselekményfajta élvez elsőbbséget:

Az Uniónak fel kell vennie a küzdelmet az embercsempészettel azáltal, hogy hatékonyabban száll szembe az embercsempész hálózatokkal, javítja a hírszerzési és a stratégiai elemzési tevékenységet, létrehozza a bizonyítékok beszerzésének a feltételekhez igazított mechanizmusait, továbbá fokozza az áldozatoknak nyújtott támogatást.

Az Uniónak – többek között az elítélt személyekre vonatkozó információk cseréje révén– szembe kell szállnia a gyermekek szexuális kizsákmányolásával és a gyermekpornográfiával. Ebbe beletartozik a magánszektorral való szoros együttműködés is annak érdekében, hogy azonosítsák, illetve töröljék a pedofil tartalmat megjelenítő internetes oldalakat, vagy letiltsák az azokhoz történő hozzáférést. Az Uniónak tisztáznia kell a számítástechnikai bűnözésre vonatkozó szabályokat, valamint az Europolon belül az észlelt jogsértések jelzésére szolgáló európai platformot kell létrehoznia a szóban forgó jelenség elleni hatékonyabb küzdelem érdekében.

Az Uniónak – a gazdasági bűnözéssel szembeni küzdelemmel szembeni határozottabb fellépés révén – korlátoznia kell a szervezett bűnözés lehetőségeit, amelyek a globalizált gazdaságban, különösen a pénzügyi rendszer sebezhetőségét fokozó válság kapcsán nyílnak meg. Erősítenie kell a nyomozati és a bűnözés pénzügyi elemzésére vonatkozó kapacitásait, hatékonyabban kell azonosítania a piaci visszaélést megtestesítő magatartásokat, tökéletesítenie kell a bűncselekményekből származó javak elkobzását és lefoglalását, vissza kell szorítania a korrupciót, továbbá elrettentő eszközöket kell kidolgoznia a csempészet elleni küzdelemben.

Az Uniónak folytatnia kell, illetve el kell mélyítenie a kábítószerekkel kapcsolatos stratégiáját, amely a kínálat és a kereslet egyidejű csökkentésére alapuló, átfogó és kiegyensúlyozott megközelítés mellett tesz hitet. Javítani kell az együttműködést a világ egyes régióival, teljes mértékben be kell vonni a civil társadalmat, valamint fokozni kell a tárgyra vonatkozó kutatómunkát.

Az Uniónak le kell küzdenie a terrorizmus veszélyét azáltal, hogy hatékonyan száll szembe a radikalizációval, az internet növekvő mértékű terroristák általi felhasználásával, valamint a terrorizmus finanszírozásával.

Az Uniónak – a tagállamok tevékenységének támogatása és kiegészítése érdekében – erősítenie kell a polgári védelmi mechanizmust, beleértve a kockázatértékelést és a reagálási képességet.

Az Uniónak meg kell erősítenie a terrorizmus veszélyének leküzdésére szolgáló eszközöket. Így például ki kell terjesztenie, illetve meg kell valósítania a kritikus infrastruktúrák védelmének programját, a CBRN (vegyi, biológiai, radiológiai és nukleáris) anyagok veszélyeinek leküzdésére irányuló stratégiát kell kialakítania, továbbá alkalmaznia kell a robbanóanyagokra vonatkozó cselekvési tervet.

Integráltabb társadalom előmozdítása a polgárok érdekében – felelős és szolidáris Európa a bevándorlás- és menekültügyet illetően

Az Uniónak a dinamikus és tisztességes bevándorlási politika előmozdítására kell törekednie.

Teljes mértékben alkalmaznia kell és el kell mélyítenie azt az átfogó megközelítést, amely lehetővé teszi a migráció kezelését a harmadik országokkal folytatott partnerség keretében. A migrációs kérdéseket az uniós külpolitika szerves részének kell tekinteni.

Az Uniónak elő kell mozdítania a migrációnak a származási ország fejlődésére gyakorolt pozitív hatását.

Olyan közös keretet kell kidolgoznia, amely rugalmas rendszert biztosít a migránsok befogadásához, illetve a segítségével alkalmazkodni lehet a megnövekedett mobilitáshoz és a nemzeti munkaerőpiacok szükségleteihez.

Annak érdekében, hogy mindenki egyaránt élvezhesse a legális bevándorlás pozitív hatásait, az Uniónak ki kell dolgoznia egy bevándorlási kódexet, amely közös szabályokat tartalmaz a családegyesítés hatékony kezelésére, és együttes koordinációs mechanizmus révén támogatást nyújt a tagállamok migránsok beilleszkedésével kapcsolatos erőfeszítéseihez.

Az illegális bevándorlás hatékonyabb kezelése a legális bevándorlásra vonatkozó közös szakpolitika megvalósításának lényeges kiegészítő elemét képezi. Az Uniónak – a létező eszközök teljes körű kihasználásával – küzdenie kell az illegális foglalkoztatás ellen, és hatékony kiutasítási és hazatelepítési politikát kell folytatnia. Ösztönöznie kell az önkéntes hazatelepülést, és különös figyelmet kell fordítania a kíséret nélküli kiskorúakra. Az Uniónak ténylegesen közös és szolidáris védelmi területté kell válnia, amely egységes menekültügyi eljárást, illetve egységes nemzetközi védelmi státuszt alkalmaz.

Az Uniónak biztosítania kell a felelősség megosztását a menekültek fogadása és beilleszkedése tekintetében, ide értve egy tagállamok közötti önkéntes újraelosztási mechanizmus létrehozását és a menedékkérelmek közös feldolgozását. Emellett biztosítani kell a jogszabályi háttér szigorú ellenőrzését és helyes alkalmazását is, amely garanciát jelent a közös menekültügyi rendszer hitelességére és a tagállamok kölcsönös bizalmára. Hosszabb távon a védelmi jogállás megítélésére vonatkozó valamennyi egyedi határozat kölcsönös elismerésének elve megkönnyíti majd a védelmi jogállás átszállását.

Az Uniónak biztosítania kell az Európai Menekültügyi Támogató Hivatal számára a kapacitásai kiépítéséhez szükséges eszközöket.

Szolidáris menekültügyi politikát kell folytatni azon harmadik országokkal, amelyeknek különösen jelentős menekülthullámokkal kell szembenézniük. Az Uniónak ki kell terjesztenie a regionális védelmi programokat, illetve fokoznia kell erőfeszítéseit az áttelepítések terén.

[1] Az EK-Szerződés 22. cikke.

[2] Az Uniónak utalnia kell elsősorban az Európa Tanács az igazságszolgáltatás hatékonyságát szolgáló európai bizottságában (CEPEJ) folytatott tevékenységre.

[3] Európai Biztonságkutatási és Innovációs Fórum

[4] A SIS II: Schengeni Információs Rendszer, és a VIS : Vízuminformációs Rendszer.

[5] Ötletet meríthetnénk például a Transparency International érzékelt korrupción alapuló besorolási rendszeréből.

[6] Amelyet nem ügynökség gyakorol.