[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 30.11.2006

COM(2006) 733 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Reforço da gestão das fronteiras marítimas meridionais da União Europeia

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO

Reforço da gestão da s fronteiras marítimas meridionais da União Europeia

1. Desde o programa de Tampere de 1999 que a gestão das fronteiras externas tem constituído uma das pedras angulares da realização progressiva da União Europeia como um espaço de liberdade, segurança e justiça. A Comunicação da Comissão “Rumo a uma gestão integrada das fronteiras externas dos Estados-Membros da União Europeia” estabeleceu prioridades para o desenvolvimento de uma gestão integrada das fronteiras externas, centrando-se num corpo comum de legislação, na cooperação operacional entre Estados-Membros e na solidariedade entre os Estados-Membros e a Comunidade. Os objectivos da Comunicação de 2002 foram na generalidade alcançados com a entrada em vigor do Código das Fronteiras Schengen, a criação da Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da União Europeia (FRONTEX) e a adopção, dentro em breve, do Fundo para as Fronteiras Externas, que entrará em vigor em 2007.

2. O Programa da Haia de 2004 baseia-se no Programa de Tampere, preconizando o desenvolvimento de uma “segunda geração" de medidas destinadas a reforçar a gestão das fronteiras externas em geral. Em 2005, o Conselho Europeu aprovou uma abordagem global da migração, incluindo a gestão das fronteiras marítimas externas meridionais e o estabelecimento de um conjunto de medidas prioritárias a aplicar antes do final de 2006.

3. Nas suas conclusões de 5 de Outubro de 2006 [1] , o Conselho convida a Comissão “a apresentar, em colaboração com a agência FRONTEX e tendo em conta as responsabilidades dos Estados-Membros, o estudo de viabilidade sobre a criação de uma Rede Mediterrânica de Patrulhas Costeiras (MEDSEA), bem como a experiência adquirida com as operações conjuntas, uma comunicação ao Conselho, até ao final de 2006, na qual sejam identificadas as medidas operacionais adicionais que podem ser tomadas a curto prazo para dotar a União das capacidades necessárias para ajudar a prevenir e gerir situações de crise decorrentes das migrações.”

4. O reforço da gestão das fronteiras marítimas externas meridionais é fundamental para prosseguir o desenvolvimento de um modelo europeu de gestão integrada das fronteiras. Durante a Presidência Finlandesa foram definidos diversos princípios gerais. Em especial, a gestão das fronteiras externas da União Europeia baseia-se nos princípios da solidariedade, confiança mútua e co-responsabilidade entre Estados-Membros e no pleno respeito dos direitos humanos. É igualmente salientado que os Estados-Membros devem desenvolver e manter os recursos operacionais e de gestão necessários para um controlo operacional credível das suas fronteiras e para a realização de operações conjuntas em cooperação com a agência FRONTEX. As medidas relativas às fronteiras marítimas devem ser igualmente inseridas no contexto mais lato do Livro Verde sobre a futura política marítima da UE no que se refere a uma maior racionalização das actividades off-shore dos Governos da UE e à convergência dos sistemas de vigilância[2].

5. Nos últimos dois anos, as pressões exercidas pela migração clandestina nos Estados-Membros da União Europeia situados na região do Mediterrâneo e do Atlântico alcançaram um nível sem precedentes, exigindo uma acção imediata e determinada tanto a nível nacional como europeu, a fim de salvaguardar o regime de Schengen e evitar mais situações trágicas para os migrantes clandestinos, que morrem em grande número ao tentarem chegar às costas da União Europeia.

6. Neste contexto, é primordial que todos os Estados-Membros da União continuem a trabalhar em conjunto num espírito de solidariedade, principalmente para prestar assistência aos Estados-Membros meridionais mais afectados pela migração clandestina proveniente de África, tomando em consideração as medidas necessárias já adoptadas ou a adoptar para fazer face aos desafios igualmente importantes em matéria de migração que se colocam nas fronteiras do leste e do sudeste da União Europeia.

Estatística sobre o número de chegadas a Espanha (Ilhas Canárias), Itália e Malta em 2006, comparativamente com 2005. Os números a seguir apresentados foram obtidos no âmbito das operações HERA II e NAUTILUS e são os últimos disponíveis. Não existem dados para a Grécia e Chipre.

Fonte: FRONTEX[pic]

7. O constante aumento da pressão migratória da África subsariana significa que a União Europeia se depara com um desafio de grande envergadura: por um lado, para encontrar soluções para o problema dos migrantes clandestinos é manifestamente necessário cooperar com os países de trânsito da África e do Médio Oriente; por outro lado, a cooperação operacional e política com estes países não pode atingir os níveis necessários de um dia para o outro, embora esteja a ser gradualmente desenvolvida com base no diálogo e na cooperação em matéria de migração realizados no quadro dos acordos de associação euro-mediterrânicos e dos planos de acção no âmbito da política europeia de vizinhança (PEV).

8. No que se refere ao controlo das fronteiras marítimas , é por conseguinte necessário que a União Europeia adopte uma abordagem articulada em torno de dois eixos, que identifique um conjunto de medidas complementares susceptíveis de serem aplicadas separadamente:

9. Medidas operacionais de combate à migração clandestina, de protecção dos refugiados e de reforço do controlo e vigilância na fronteira marítima externa, que podem ser aplicadas imediatamente; e

10. Com base nas relações existentes e na cooperação prática já estabelecida com os países terceiros, prosseguir e reforçar o nosso diálogo e cooperação com tais países no que se refere a essas medidas operacionais, no contexto dos acordos de associação e dos planos de acção no âmbito da PEV, bem como do Acordo de Cotonu.

11. A presente Comunicação centra-se na primeira vertente desta abordagem dupla , apresentando as principais recomendações da Comissão destinadas a melhorar a gestão das fronteiras marítimas externas meridionais.

12. Uma vez que a imigração clandestina através das fronteiras marítimas externas meridionais da União Europeia constitui um fenómeno multifacetado, abrangendo tanto imigrantes clandestinos sem necessidades de protecção especial como refugiados que necessitam de protecção internacional, a resposta da União deve ser adaptada em conformidade. O asilo deve constituir um elemento importante desta resposta e uma possibilidade real para as pessoas que carecem de protecção internacional. Para o efeito, é necessário que os Estados-Membros apliquem de forma coerente e efectiva as suas obrigações em matéria de protecção, no contexto das medidas relativas à intercepção e salvamento no mar de pessoas que podem necessitar de protecção internacional, bem como à identificação de tais pessoas nos centros de recepção, imediatamente após o desembarque. De salientar que, nesta matéria, os países terceiros têm as mesmas obrigações.

13. É óbvio que a agência FRONTEX pode desempenhar uma papel fundamental na prestação de assistência técnica destinada a reforçar a gestão da cooperação operacional nas fronteiras externas, partindo-se sempre do pressuposto que a responsabilidade pelo controlo e vigilância das fronteiras externas continua a incumbir aos Estados-Membros. Cabe assim a estes últimos organizar os seus serviços a nível interno da forma mais eficaz possível, nomeadamente analisando a possibilidade de criar centros nacionais de coordenação para reforçar a cooperação entre os serviços envolvidos, tal como sugerido no estudo MEDSEA. Deve salientar-se que a agência FRONTEX só poderá proporcionar resultados concretos se os Estados-Membros se comprometerem de forma determinada a dotá-la com os recursos humanos e os meios técnicos necessários à organização de operações conjuntas. A participação activa dos Estados-Membros nas actividades operacionais geridas pela FRONTEX constitui, em si mesma, uma medida concreta de solidariedade que põe em prática o princípio da responsabilidade comum da gestão das fronteiras externas.

14. A agência FRONTEX avaliará as operações que já coordenou e geriu, nomeadamente HERA II e NAUTILUS, a fim de melhorar a eficácia de actividades operacionais futuras deste tipo, graças aos ensinamentos colhidos. É já evidente que a intervenção da FRONTEX foi valiosa no âmbito das operações e contactos com países terceiros. Neste contexto, será igualmente necessário analisar regularmente a situação da Agência em termos de pessoal e dos outros recursos necessários para manter a sua capacidade operacional.

15. Por último, deve ser consagrada a devida atenção às questões de saúde no domínio da migração. Os Estados-Membros são responsáveis pela prestação de cuidados preventivos e tratamento médico às populações migrantes. A União Europeia tem a obrigação de garantir que todas as suas políticas – incluindo as políticas em matéria de migração – garantem um elevado nível de protecção da saúde.

Maximizar a capacidade da FRONTEX

16. A análise de risco constitui um elemento fundamental da cooperação operacional nas fronteiras externas e uma das principais tarefas da FRONTEX. Para garantir uma gestão coerente das fronteiras externas em situações normais, mas também para prevenir e gerir de forma mais eficiente as situações críticas, a Agência deve ter acesso a todas as fontes de informação relevantes para poder produzir análises de risco específicas e gerais. Actualmente, a FRONTEX não dispõe de acesso directo às informações recolhidas pelas redes de Agentes de Ligação de Imigração (“ALI”) dos Estados-Membros. Desta forma, por ocasião da avaliação das redes ALI, actualmente em curso no Conselho, a Comissão propõe que se altere o Regulamento (CE) n.º 377/2004, relativo à criação de uma rede de agentes de ligação de imigração, a fim de proporcionar à agência FRONTEX acesso às informações recolhidas sistematicamente pelos agentes de ligação e permitir a participação da Agência, juntamente com a Comissão, nas reuniões organizadas no quadro da rede ALI. Afigura-se indispensável permitir que os agentes de ligação que trabalham em países terceiros efectuem tarefas directamente para as instituições e organismos relevantes instituídos nos termos dos Tratados UE/CE, em especial a Comissão e a agência FRONTEX, e também para outros Estados-Membros para além daquele a que pertencem, mas esta questão necessita de ser analisada mais aprofundadamente com os Estados-Membros.

17. A fim de facilitar o intercâmbio de informações entre todos os intervenientes relevantes, a Comissão concluiu um memorando de entendimento com a agência FRONTEX a fim de lhe conceder acesso à ICONet , permitindo assim que a Agência transmita e recolha informações através da rede segura de informação e de coordenação acessível na Internet para os serviços dos Estados-Membros competentes pela gestão dos fluxos migratórios[3]. O objectivo da ICONet consiste em promover o intercâmbio de informações relativas aos fluxos migratórios ilegais, à entrada e imigração clandestinas e ao regresso dos residentes ilegais. Esta medida deverá contribuir de forma significativa para intensificar o fluxo de informações e a cooperação operacional entre os Estados-Membros e a FRONTEX.

18. A agência FRONTEX devia, juntamente com os Estados-Membros, adoptar as medidas necessárias para activar o artigo 7.º do Regulamento (CE) n.º 2007/2004 relativo à criação da agência FRONTEX. Esta disposição permite o agrupamento de equipamentos técnicos sob gestão da FRONTEX e constitui uma importante medida de solidariedade, uma vez que os equipamentos podem ser temporariamente colocados à disposição de outros Estados-Membros que tenham formulado o respectivo pedido, após análise das necessidades e dos riscos, efectuada pela Agência. Contudo, o dispositivo estabelecido pelo artigo 7.º baseia-se exclusivamente em contribuições voluntárias dos Estados-Membros, dependendo por conseguinte da sua boa vontade e da disponibilidade dos equipamentos em questão. Nas suas conclusões de 5 e 6 de Outubro de 2006 relativas ao reforço da fronteira marítima externa meridional, o Conselho convidou a FRONTEX a aplicar urgentemente o artigo 7.º e os Estados-Membros a contribuírem activamente para a criação, até ao Verão de 2007, de uma vasta reserva central de bens e equipamento disponíveis, especialmente destinados a fazer face às necessidades operacionais das fronteiras marítimas. A fim de dar resposta a esta solicitação, a Comissão considera que a FRONTEX devia prestar informações regulares ao Conselho e à Comissão sobre a aplicação do artigo 7.º.

19. Quando os Estados-Membros da região se deparam com uma situação crítica como a chegada em massa de imigrantes clandestinos, a capacidade da futura rede de patrulhas costeiras (ver secção 3.1) deve ser reforçada em função da situação. Tal poderá ser realizado no âmbito da proposta da Comissão relativa à criação de equipas de intervenção rápida nas fronteiras[4] e também através de um reforço das actividades de patrulha normais e da melhoria das capacidades dos Estados-Membros no que se refere à identificação das pessoas e à avaliação inicial da sua situação.

20. Para este efeito, a Agência devia criar na sua sede os meios necessários para garantir uma coordenação em tempo real entre os Estados-Membros, incluindo comunicações com os centros de comando regionais propostos situados nas fronteiras marítimas externas meridionais, a Comissão e os organismos relevantes da União Europeia e da Comunidade, bem como eventuais parceiros externos como o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) e a Organização Internacional para as Migrações (OIM). A FRONTEX é convidada a estabelecer uma cooperação técnica com as agências e órgãos comunitários relevantes, nomeadamente a EUROPOL, o Centro de Satélites da União Europeia (CSUE), a Agência Europeia de Defesa (AED), a Agência Europeia da Segurança Marítima (AESM), a Agência Espacial Europeia (AEE) e o Centro Europeu de Prevenção e Controlo das Doenças (CEPCD), respeitando as regras que lhes são aplicáveis.

21. O quadro da cooperação entre a FRONTEX e as organizações internacionais acima referidas poderá ser definido num acordo de trabalho, tal como previsto no artigo 13.º do Regulamento (CE) n.º 2007/2004 relativo à criação da agência FRONTEX. No caso do ACNUR e da OIM, estes acordos poderiam prever a designação, por parte destas duas organizações, de pontos de contacto com a Agência, devendo identificar em especial as modalidades e áreas de cooperação, bem como as tarefas atribuídas a esses pontos de contacto, garantindo plenamente a confidencialidade das informações partilhadas com o ACNUR ou a OIM ou a eles comunicadas.

22. No que se refere às operações conjuntas, a FRONTEX devia analisar a viabilidade de realizar operações de controlo e vigilância permanentes nas fronteiras marítimas externas meridionais, em especial durante o período compreendido entre o início da Primavera e o final do Outono de 2007, ou seja, a época em que a maior parte dos imigrantes clandestinos tentam vir de barco de África até à União Europeia. Além de permitir a intercepção de um maior número de embarcações que transportam imigrantes clandestinos e de contribuir para o salvamento de vidas no mar, estas actividades operacionais permanentes terão igualmente um efeito dissuasivo, diminuindo assim a pressão sobre esta parte das fronteiras externas e evitando que as situações críticas potenciais atinjam o nível registado durante este ano.

23. Estas acções devem ser empreendidas tomando em consideração os riscos de alteração das rotas destes fluxos e, consequentemente, de transferência das pressões migratórias para outros Estados-Membros ou países terceiros que não se encontram preparados para as enfrentar. A experiência revela que a pressão constante exercida pela imigração clandestina provoca efeitos de deslocação ao longo das fronteiras externas: logo que um ponto de passagem de imigração clandestina é encerrado, as redes de tráfego tentam abrir novas rotas ou utilizar outros métodos e técnicas. Por conseguinte, é também necessário reforçar os controlos e a vigilância noutras partes das fronteiras externas da União. O trabalho dos ALI (ver ponto 13) é assim essencial para fornecer informações actualizadas sobre as rotas migratórias aos Estados-Membros, à Comissão e à FRONTEX.

Novos instrumentos para a próxima geração de medidas de gestão integrada das fronteiras

Uma rede de patrulhas costeiras

24. O estudo de viabilidade “MEDSEA”, apresentado pela FRONTEX em 14 de Julho de 2006 no âmbito da aplicação da abordagem global para a migração, aponta para a necessidade de criar uma rede de patrulhas costeiras permanente nas fronteiras marítimas externas meridionais. A Comissão está convicta de que esta rede representaria um verdadeiro valor acrescentado, permitindo aos Estados-Membros coordenarem o planeamento das patrulhas, agruparem meios civis e militares e trocarem informações estratégicas e tácticas em tempo real. A rede deve ser criada e gerida pela FRONTEX e pelos Estados-Membros da região o mais rapidamente possível. Embora esta rede possa ser considerada um eventual precursor de um verdadeiro serviço europeu de guarda costeira, esta questão necessita de uma análise mais aprofundada; a viabilidade de criação de um serviço deste tipo está actualmente a ser examinada pela Comissão num contexto mais amplo (Livro Verde sobre a futura política marítima da UE, adoptado pela Comissão em 6 de Junho de 2006).

25. Neste contexto, deve ser analisada cuidadosamente a viabilidade de criar diversos centros de comando regionais nas fronteiras marítimas externas meridionais, dotados de efectivos e equipamento pelos Estados-Membros e coordenados pela FRONTEX. Em termos práticos, as fronteiras marítimas externas meridionais seriam divididas em diversas zonas de patrulha que abrangeriam as ilhas Canárias e a parte oeste, central e leste do Mediterrâneo. Estas zonas seriam patrulhadas pelos Estados-Membros sob coordenação do centro de comando regional. A Agência deve igualmente considerar, a mais longo prazo, a criação de um departamento especializado para as fronteiras marítimas da região para gerir estes centros de comando. A estrutura dos centros regionais seria utilizada principalmente para as patrulhas diárias, mas poderia igualmente intervir na realização de operações marítimas conjuntas geridas pela FRONTEX. Sempre que adequado, os países terceiros vizinhos da região seriam convidados a participar na rede de patrulhas. Na realidade, este modelo tinha já sido proposto no estudo de viabilidade elaborado em 2003 pelo CIVIPOL Conseil a pedido da Comissão, relativo ao controlo das fronteiras marítimas da União Europeia[5], e pode ser aplicado mutatis mutantis , em especial tendo em conta o alargamento da União em 2004 e 2007 e a criação da FRONTEX.

Ilustração da estrutura proposta para a rede de patrulhas costeiras:

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Um sistema europeu de vigilância

26. A fim de prosseguir o reforço da vigilância das fronteiras marítimas externas meridionais deve ser criado um sistema europeu comum de vigilância das fronteiras (EUROSUR) , seguindo, em especial, as recomendações do estudo de viabilidade "BORTEC", que será apresentado pela FRONTEX até ao final de 2006. Numa primeira fase, o EUROSUR podia centrar-se nas sinergias criadas através da ligação dos sistemas nacionais de vigilância existentes, actualmente utilizados nas fronteiras marítimas externas meridionais. Contudo, numa segunda fase devia gradualmente substituir os sistemas nacionais de vigilância nas fronteiras terrestres e marítimas, proporcionando uma solução racional do ponto de vista económico, incluindo, por exemplo, a combinação de vigilância por radar e satélite a nível europeu, tendo em conta a evolução registada no âmbito da GMES (iniciativa para a vigilância mundial do ambiente e a segurança). O EUROSUR beneficiará da experiência adquirida a nível nacional e europeu com sistemas de vigilância semelhantes, devendo ser igualmente exploradas as sinergias que possam resultar da integração de sistemas europeus de vigilância utilizados para outros fins. No domínio marítimo, o sistema de acompanhamento do tráfego marítimo (SafeSeaNet), actualmente a ser desenvolvido com os Estados-Membros, destina-se a fornecer informações sobre os movimentos e cargas das embarcações. O EUROSUR poderá contribuir para a eficácia do SafeSeaNet se os sistemas se reconhecerem mutuamente e cooperarem. Por último, devia ser analisada a possibilidade de participação de países terceiros vizinhos no EUROSUR.

Melhorar a capacidade de gestão dos fluxos mistos

27. Um dos principais desafios que se colocam a uma gestão efectiva de grandes fluxos migratórios mistos reside na avaliação inicial rápida dos casos individuais nos pontos de chegada, nomeadamente a identificação das pessoas que possam necessitar de protecção internacional ou que possam ser reenviadas para os seus países de origem ou de trânsito e, subsequentemente, o tratamento eficiente dos casos individuais, incluindo a avaliação das condições sanitárias dos imigrantes e refugiados, bem como a detecção de eventuais situações epidemiológicas. Este procedimento deve igualmente permitir que as autoridades tratem devidamente a situação específica dos menores não acompanhados.

28. Os Estados-Membros que registam dificuldades especiais em termos de capacidades para efectuar esta avaliação inicial deviam poder recorrer aos conhecimentos e aos efectivos actualmente existentes noutros Estados-Membros. Para o fazer, é necessário criar um mecanismo que permita uma repartição eficiente dos recursos disponíveis, que são actualmente limitados. Este mecanismo, baseado num agrupamento voluntário de recursos, constituiria outro sinal concreto da solidariedade entre Estados-Membros[6].

29. Poderia ser assim analisada a possibilidade de prestar assistência operacional rápida e bem focalizada aos Estados-Membros em causa, através da criação e gestão de um grupo de peritos das administrações dos Estados-Membros, susceptível de ser mobilizado a curto prazo. As equipas de peritos em matéria de asilo que seriam constituídas a partir deste grupo seriam chamadas a ajudar temporariamente o Estado-Membro requerente a efectuar a avaliação inicial, nomeadamente através do fornecimento de serviços de interpretação, do aconselhamento no tratamento dos processos e da transmissão de conhecimentos sobre o país de origem.

30. A composição do grupo de peritos devia ser flexível, abrangendo um amplo leque de qualificações e conhecimentos, a fim de dar uma resposta eficaz às necessidades dos Estados-Membros requerentes. Poderia igualmente prever-se a participação neste grupo de peritos de funcionários de organizações internacionais relevantes (por exemplo, o ACNUR). Entre as áreas abrangidas deviam figurar as questões de saúde. No contexto da identificação dos problemas relacionados com a saúde, o reforço dos dispositivos de comunicação devia fazer parte integrante das actividades e mecanismos de colaboração propostos. Os Estados-Membros deviam aplicar neste quadro a Decisão n.º 2119/98/CE[7] relativa à vigilância das doenças transmissíveis na Comunidade e o respectivo sistema de alerta rápido e de resposta (Decisão n.º 2000/57/CE[8]), com o apoio do CEPCD.

31. A curto prazo, a Comissão incentiva os Estados-membros e as organizações internacionais a utilizarem os instrumentos de financiamento comunitário relevantes para lançarem estas equipas no âmbito de projectos. Este tipo de projectos, se correctamente planeados, poderá influenciar de forma determinante a preparação para as situações de crise. Assim, o recurso a equipas de peritos em matéria de asilo devia de qualquer forma ser coordenado com as actividades operacionais da FRONTEX nas fronteiras marítimas externas meridionais, por forma a garantir um tratamento eficaz das situações críticas. No futuro, deverá prosseguir a reflexão sobre o papel que um eventual serviço europeu de apoio a todas as formas de cooperação entre os Estados-Membros relacionadas com o sistema europeu comum de asilo, tal como referido no Programa da Haia, poderia desempenhar a nível da criação e coordenação destas equipas. A possibilidade de recorrer à conferência dos directores-gerais dos serviços de imigração (GDISC) para coordenar as equipas numa fase transitória deve ser também analisada nos próximos meses.

32. Neste contexto, devia ser explorada a possibilidade de uma contribuição mais estruturada por parte do ACNUR nas actividades e operações realizadas sob a coordenação da FRONTEX, a fim de garantir que as obrigações de protecção decorrentes do acervo comunitário, do direito internacional em matéria de refugiados e dos direitos humanos constituem um elemento fundamental de todas as estratégias e medidas de gestão das fronteiras aplicadas neste contexto. As diversas actividades de formação destinadas aos guardas de fronteira e a outros funcionários da imigração poderiam beneficiar de uma assistência estrutural do ACNUR, cujos peritos poderiam ser igualmente convidados a integrar as equipas de peritos em matéria de asilo acima descritas. Deviam ser elaboradas orientações especiais para os participantes nestas equipas de peritos.

aplicação operacional do direito internacional do mar

33. No âmbito do seguimento da abordagem global, a Comissão irá publicar um estudo sobre o direito internacional do mar que se centrará especificamente no Mediterrâneo. Trata-se essencialmente de uma análise das lacunas verificadas, que identificará as questões que devem ser objecto de maior reflexão. É óbvio que o quadro jurídico internacional não permite revisões ad hoc ou a curto prazo, dada a complexidade e o número de países e intervenientes envolvidos a nível mundial. A Comissão sugere contudo que as seguintes questões sejam abordadas.

34. É fundamental que o Protocolo de Palermo contra o tráfico ilícito de migrantes por via terrestre, marítima e aérea, adicional à Convenção das Nações Unidas contra a criminalidade organizada transnacional, seja ratificado pelos Estados-Membros que ainda o não fizeram e também pelos Estados africanos. Com base neste Protocolo, devem ser exploradas as possibilidades de concluir acordos bilaterais e regionais que prevejam disposições operacionais de luta contra o tráfico ilícito de migrantes.

35. O facto de determinar de forma mais rigorosa o modus operandi correcto para a intercepção de embarcações que transportam, ou que se suspeita que transportem, imigrantes clandestinos em direcção à União Europeia viria melhorar a tão necessária eficiência das operações conjuntas destinadas a impedir e desviar a imigração clandestina por via marítima, realizadas por forças de diversos Estados-Membros que nem sempre estão de acordo relativamente à forma e ao momento de efectuar as intercepções. O êxito das operações conjuntas depende inteiramente do trabalho de equipa e das sinergias entre Estados-Membros. Neste contexto, os acordos regionais poderiam definir o direito de vigilância e intercepção de embarcações nas águas territoriais dos países de origem e de trânsito relevantes, facilitando assim a realização de operações conjuntas pela FRONTEX, uma vez que não seriam necessários acordos ad hoc para cada operação individual.

Uma questão que necessita de ser aprofundada e clarificada é a determinação do porto de desembarque mais adequado na sequência de acções de salvamento ou intercepção no mar e a questão conexa da repartição, entre os Estados-Membros que participam nas operações de intercepção, busca e salvamento, das responsabilidades em matéria de protecção das pessoas interceptadas ou salvas que solicitam protecção internacional. Com efeito, a determinação do local adequado de desembarque implica frequentemente que, na prática, seja o país designado a assumir responsabilidades no que se refere à análise das necessidades de protecção dos requerentes de asilo entre as pessoas salvas ou interceptadas.

36. Outra questão que necessita de atenção particular é o âmbito das obrigações de protecção que incumbem aos Estados por força do princípio da não-repulsão, nas situações muito diversificadas em que os navios desses Estados aplicam medidas de intercepção, busca ou salvamento. Mais especificamente, seria necessário analisar as circunstâncias em que um Estado pode ser obrigado a assumir responsabilidades no que se refere à análise dos pedidos de asilo na sequência da aplicação do direito internacional em matéria de refugiados, em especial no âmbito de operações conjuntas ou de operações efectuadas nas águas territoriais de outro Estado ou no alto mar.

Em questões que não sejam objecto de acordos bilaterais ou regionais, a elaboração de instruções práticas poderia constituir uma boa opção para introduzir uma maior clareza e um certo grau de previsibilidade no que se refere ao respeito, por parte dos Estados-membros, das obrigações que lhes incumbem por força do direito internacional. Estas instruções devem por conseguinte ser elaboradas em estreita colaboração com a Organização Marítima Internacional (OMI) e com o ACNUR e basear-se num amplo leque de contribuições especializadas. Devem ser tomados em consideração neste contexto os trabalhos já efectuados pelos comités relevantes da OMI, organismo responsável, nomeadamente, pelo respeito das obrigações de busca e salvamento ao abrigo do direito internacional.

37. A Comissão utilizará todos as instâncias adequadas para lançar o debate sobre as questões acima referidas, a fim de apoiar este processo e fazer avançar o diálogo dentro dos limites das suas competências.

Maximizar a utilização dos meios financeiros da Comunidade Europeia

38. O orçamento da FRONTEX será utilizado para o financiamento de operações conjuntas e de projectos-piloto realizados com os Estados-Membros nas fronteiras externas, incluindo a criação de uma rede de patrulhas costeiras, de centros de comando regionais e, se assim for decidido pelo Conselho de Administração da Agência, a criação e custos de funcionamento de um departamento especializado para as fronteiras marítimas na região. Os custos ligados à utilização das equipas de intervenção rápida nas fronteiras serão igualmente suportados pela Agência. A dotação total da FRONTEX para 2007, tomando em consideração as alterações introduzidas pelo Parlamento Europeu, elevar-se-á a 33,98 milhões de euros (montante a confirmar aquando da aprovação final do orçamento para 2007).

39. Uma utilização rápida e judiciosa dos meios proporcionados pelo novo Fundo para as Fronteiras Externas será fundamental para a aplicação das medidas previstas. Este fundo prevê, sob reserva da decisão final da autoridade orçamental, um total de 1,82 mil milhões de euros para o período compreendido entre 2007 e 2013, dos quais cerca de 170 milhões de euros estarão já disponíveis em 2007 (a confirmar aquando da aprovação final do orçamento para 2007). Embora seja evidente que as dotações do fundo abrangidas pela gestão partilhada apenas estarão disponíveis, na melhor das hipóteses, no início de 2008, o custo das acções empreendidas já em 2007 poderá ser elegível para financiamento.

40. As orientações estratégicas deste fundo incentivarão os Estados-Membros a elaborarem a sua programação nacional de forma a contribuírem para a aplicação da estratégia comum de gestão integrada das fronteiras e a desenvolverem abordagens a mais longo prazo para o reforço das capacidades a nível nacional, no interesse comum. A partilha de informações sobre as prioridades de programação criará sinergias entre Estados-Membros e promoverá a convergência das opções nacionais quanto à natureza específica das acções que serão co-financiadas pelo fundo. Esta situação pode e deve permitir, inter alia, uma utilização coordenada dos recursos afectados aos diferentes Estados-Membros para o financiamento das diversas componentes do EUROSUR.

41. A possibilidade de co-financiamento, através do Fundo para as Fronteiras Externas, do apoio prestado a determinados Estados-Membros confrontados com situações de emergência devidamente comprovadas, que necessitem de uma acção rápida nas suas fronteiras externas, devia ser tomada em consideração a nível da estratégia global de gestão integrada das fronteiras e, em especial, das operações de gestão de crise, nomeadamente quando é necessária uma planificação precisa da utilização dos fundos, em situações graves relativamente às quais as operações e a vigilância normais nas regiões relevantes não se afiguram suficientes. Além disso, será prevista uma reserva anual de 10 milhões de euros para permitir o financiamento de acções de Estados-Membros individuais, destinadas a colmatar as lacunas verificadas em pontos de fronteira estratégicos, identificadas pela Agência durante as análises de risco. Esta reserva permitirá que a Comunidade ajude determinados Estados-Membros a antecipar/prever eventuais situações futuras de emergência, complementando assim o trabalho da Agência e as medidas de reforço das capacidades adoptadas pelos Estados-Membros no contexto dos programas nacionais abrangidos pelo Fundo para as Fronteiras Externas.

42. Numa perspectiva a mais longo prazo, a Comissão prevê igualmente, no seu 7.º Programa-Quadro de Investigação e Desenvolvimento Tecnológico, a realização de acções de investigação relativas ao reforço das capacidades de aplicação de um sistema integrado de gestão das fronteiras, apoiando assim os esforços desenvolvidos pela FRONTEX e pelas autoridades nacionais.

43. Tendo em conta o anteprojecto de orçamento para 2007, o Parlamento Europeu aprovou uma acção preparatória para 2007 intitulada “Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios”, destinada a prestar assistência aos Estados-Membros na recepção de migrantes clandestinos que chegam por mar. O orçamento afectado a esta acção, bem como aos projectos em matéria de regresso e de divulgação de informações sobre as condições de imigração na UE, eleva-se a 15 milhões de euros (montante a confirmar aquando da aprovação final do orçamento para 2007). Um planeamento antecipado por parte dos Estados-Membros será fundamental para tirar o maior partido desta acção.

44. As acções comunitárias ao abrigo do Fundo Europeu para os Refugiados (FER) podem abranger os custos de projectos de criação das equipas de peritos em matéria de asilo referidas na presente comunicação. A partir de Janeiro de 2008, no âmbito do FER III, será reforçada a possibilidade de utilizar estas equipas de peritos face a situações de emergência imprevisíveis.

45. No FER III será igualmente previsto um mecanismo que permitirá que os Estados-Membros confrontados com situações de pressão extraordinárias obtenham de forma rápida e fácil uma assistência financeira de emergência do fundo. Esta assistência poderá contribuir para reforçar as capacidades dos Estados-Membros para garantirem condições de recepção adequadas e tratarem de modo equitativo e eficiente os processos de asilo, em conformidade com as normas previstas no direito comunitário. As actividades como as que as equipas de peritos em matéria de asilo serão chamadas a desenvolver são abrangidas pelo âmbito das acções elegíveis para este tipo de apoio financeiro.

Conclusão

46. É manifestamente necessário reforçar a gestão das fronteiras marítimas externas meridionais com o objectivo de melhorar a capacidade da Comunidade e dos seus Estados-Membros para fazerem face a situações críticas, como a chegada em massa de imigrantes clandestinos. As soluções propostas na presente comunicação são principalmente de carácter prático e reflectem a necessidade urgente de acção nas fronteiras marítimas externas meridionais. Contudo, algumas das sugestões apresentadas podem igualmente aplicar-se a outros tipos de fronteiras externas e a outras regiões da União Europeia.

47. A cooperação com os países terceiros, em especial no que se refere à identificação das pessoas e ao regresso dos imigrantes clandestinos, mas também em matéria de cooperação operacional e dos esforços para prevenir a imigração clandestina, é indispensável para a gestão correcta das situações críticas nas fronteiras externas. Esta cooperação existe já, por exemplo no contexto dos acordos de associação e dos planos de acção no âmbito da PEV, mas deve ser prosseguida, aprofundada e alargada.

48. No âmbito da política externa da União Europeia, a FRONTEX deve, por conseguinte, com base nas suas análises de risco, prestar assistência técnica na identificação dos países terceiros mais adequados para uma cooperação em matéria de gestão das fronteiras marítimas externas meridionais, devendo a própria Agência conduzir negociações, a nível técnico, de acordos de trabalho com estes países, tal como previsto no artigo 14.º do Regulamento (CE) n.º 2007/2004 relativo à criação da Agência.

49. As actividades operacionais destinadas a combater a imigração clandestina, a proteger os refugiados e a garantir a aplicação uniforme do acervo de Schengen nas fronteiras externas não podem constituir acções isoladas. A presente comunicação deve por conseguinte ser inserida no contexto mais amplo da abordagem global da migração , que inclui todos os aspectos relacionados com a gestão dos fenómenos migratórios. As relações com os países terceiros de trânsito e de origem e a melhor forma de atacar as causas profundas da imigração clandestina são abordadas na comunicação da Comissão “A abordagem global da migração um ano depois: rumo a uma política europeia global em matéria de migração”.

[1] Doc. 13559/06 JAI 489 MIGR 149 FRONT 199 COMIX 801, de 4 de Outubro de 2006.

[2] COM(2006) 275 final.

[3] JO L 83 de 1.4.2005, p. 48.

[4] COM(2006) 401 final de 19 de Julho de 2006.

[5] Estudo de viabilidade relativo ao controlo das fronteiras marítimas da União Europeia, relatório final de 1 de Setembro de 2003.

[6] Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre o reforço da cooperação prática. Novas estruturas, novas abordagens: melhorar a qualidade do processo de decisão no quadro do sistema comum europeu de asilo. COM(2006) 67 final de 17 de Fevereiro de 2006.

[7] JO L 268 de 3.10.1998, pp. 1-7.

[8] JO L 21 de 26.1.2000, pp. 32-35.