RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN

DIXIÈME RAPPORT SYNTHÈSE DES MESURES DE DÉFENSE COMMERCIALE DES PAYS TIERS CONTRE L’UNION EUROPÉENNE POUR L’ANNÉE 2012

1. Introduction

Les exportateurs de l’Union européenne restent la cible de mesures de défense commerciale imposées par les pays tiers. Celles-ci sont en principe autorisées par les règles de l’OMC mais si elles ne sont pas correctement appliquées, elles s’apparentent alors à des instruments protectionnistes. Or, l’un des engagements pris par les chefs d’États et de gouvernement lors du G20 est d’éviter d’avoir recours au protectionnisme.

L’Union européenne recourt également à des mesures de défense commerciale, mais elles ne concernent qu’une part infime des importations. En outre, l’UE est plus exigeante que les autres membres de l’OMC lorsqu’elle envisage d’imposer de telles mesures, car des obligations supplémentaires (dites «OMC plus») doivent être remplies avant de les adopter.

En plus d’appliquer des normes élevées lors de ses propres enquêtes, la Commission a pour rôle de suivre les activités des pays tiers lorsqu’ils utilisent des instruments de défense commerciale contre les exportations européennes et d’intervenir si les règles de l’OMC ne sont pas respectées. Pour mener cette tâche à bien, elle effectue par exemple des interventions techniques dans le cadre d’enquêtes en cours. Le dernier recours consiste à se référer aux procédures de règlement des différends de l’OMC lorsque les problèmes sont importants et qu’il est impossible de trouver une autre solution.

Même si les activités ayant trait aux exportations européennes se sont stabilisées ces dernières années, après une forte augmentation du nombre d’enquêtes en 2008-2009, les affaires deviennent plus complexes et de nouveaux utilisateurs des instruments sont apparus. Ces évolutions ont nécessité un suivi attentif et de plus en plus d’activités en 2012.

Le présent rapport décrit les tendances générales, les problèmes relevés et les résultats obtenus en 2012. Il présente également en annexe une analyse détaillée des tendances et des procédures particulières en cours relatives aux principaux utilisateurs de ces instruments.

2. Tendances générales

À la fin 2012, il existait en tout 138 mesures en vigueur, un nombre relativement raisonnable en comparaison avec celui de l’année précédente. Après avoir augmenté de façon significative en 2010-2011 (de 123 à 146), ce nombre s’est donc stabilisé en 2012.

Comme lors des années précédentes, la grande majorité de ces mesures relèvent de l’antidumping (94 mesures), les mesures de sauvegarde représentant, elles, toujours plus ou moins un tiers du total. Il est cependant important de constater que ces mesures de sauvegarde n’ont pas toutes d’effets directs sur les exportations de l’UE. En effet, comme elles sont imposées à tous les pays d’origine, elles sont toutes reprises dans les statistiques, même lorsque les exportations communautaires sont faibles ou inexistantes.

Avec 21 mesures en vigueur contre l’UE, l’Inde a largement eu recours à ces instruments en 2012 (voir ci-dessous) et a même dépassé les États-Unis, le leader historique, qui en ont imposé 18. La Chine a confirmé sa troisième position (16 mesures), alors que d’autres utilisateurs importants, comme le Brésil ou la Turquie, ont réduit le nombre de leurs mesures en vigueur contre l’UE (10 chacun).

Au total, 20 nouvelles mesures ont été imposées en 2012. C’est beaucoup moins qu’en 2011 (36), qui constituait cependant un cas exceptionnel, surtout en raison du grand nombre de mesures de sauvegarde imposées cette année-là (22). En 2012, le nombre de nouvelles mesures de ce type a été plus limité (8) et le nombre de nouvelles mesures antidumping (12) est resté comparable à l’année précédente. L’Inde a sans surprise été la plus active avec l’imposition de 7 nouvelles mesures (6 antidumping et 1 de sauvegarde).

Cette année, 37 nouvelles enquêtes ont été ouvertes, contre 33 en 2011. Il convient de préciser qu’environ la moitié d’entre elles ont été lancées pendant les deux derniers mois de l’année, ce qui signifie que, pour ces enquêtes, le travail de suivi aura lieu en 2013. L’Indonésie a été le pays le plus actif (6 enquêtes de sauvegarde), suivie par la Chine, l’Égypte et la Turquie (4 nouvelles enquêtes chacune). Ces nouvelles enquêtes concernaient en grande majorité des mesures de sauvegarde (23).

3. Problèmes actuels

Même si les interventions de la Commission ont aidé à résoudre plusieurs problèmes et ont conduit à une amélioration des normes dans certains pays, de nombreux problèmes relevés dans le passé sont toujours d’actualité. La Commission applique des normes élevées dans ses propres enquêtes et attend des pays tiers qu’ils fassent de même. Les règles de base de l’OMC doivent être rigoureusement respectées afin d’éviter des restrictions d’accès au marché qui soient abusives pour les industries européennes opérant à l’étranger.

Les principaux problèmes qui subsistent sont les suivants:

3.1.      Utilisation inappropriée des instruments

Depuis quelques années, des signes évidents indiquent que des procédures impliquant des instruments de défense commerciale ont été lancées par des pays tiers en rétorsion à des mesures imposées par l’UE et non sur la base de motifs fondés reposant sur une demande dûment justifiée introduite par l’industrie nationale concernée. Par exemple, dans le passé, des mesures ont été imposées sur des exportations européennes de produits semblables à ceux qui avaient précédemment été visés par des enquêtes de l’UE et ce, peu après qu’elle ait mis en place ses propres mesures.

À cet égard, certains éléments indiquent qu’en 2012, la Chine a continué à utiliser des instruments de défense commerciale en réaction à des procédures ouvertes à son encontre. D’après des rapports de presse, un autre cas a eu lieu en 2012: la Chine a ouvert une enquête antidumping et antisubventions contre les importations de silicium polycristallin produit dans l’UE, vraisemblablement en réaction aux enquêtes lancées par l’UE contre les panneaux solaires en provenance de Chine. Les États-Unis avaient été confrontés exactement aux mêmes problèmes lorsqu’ils ont imposé des mesures à l’encontre des panneaux solaires chinois.

Une telle utilisation des instruments, qui repose probablement sur une faible base factuelle et juridique, n’est pas acceptable car elle ne fait pas suite à une véritable demande d’une entreprise qui aurait été touchée et souhaiterait dénoncer une concurrence jugée déloyale. La Commission s’est penchée sur la question au niveau tant politique que technique pendant les enquêtes. En l’absence de réponse satisfaisante à ses inquiétudes, la Commission n’a pas eu d’autre choix que de s’en remettre au mécanisme de règlement des différends de l’OMC. Elle a demandé en 2012 qu’un groupe spécial examine les mesures imposées par la Chine sur les scanners à rayons X (en réaction aux mesures européennes sur le même produit). Comme expliqué ci-après, la Commission a obtenu gain de cause dans ce litige et il est à espérer que la Chine changera ses pratiques à l’avenir. Tant que ce ne sera pas le cas, elle continuera à intervenir fermement, y compris au niveau de l’OMC si nécessaire.

3.2.      Utilisation des sauvegardes

Le nombre de mesures de sauvegarde a fortement diminué en 2012. Il s’agit certes d’une évolution positive, mais le nombre de nouvelles enquêtes de ce type reste inquiétant.

Sur le plan des réussites, on relèvera que des mesures de sauvegardes ont pu être évitées à plusieurs occasions, et parfois à la suite d’interventions de la Commission. Cependant, même dans ce genre de cas, la situation reste problématique, car les enquêtes restent trop souvent ouvertes sur la base de motifs insuffisants et, malgré l’absence de mesures, les échanges sont perturbés pendant la durée de l’enquête en raison de l’incertitude qu’elle provoque sur le marché. Aussi la Commission continue-t-elle de plaider pour une approche plus stricte en matière d’ouverture d’enquêtes de sauvegarde.

En 2012, certains pays ont eu recours de manière conséquente aux instruments de sauvegarde. Il s’agit surtout de l’Indonésie (6 nouvelles procédures engagées en 2012, 3 en 2011 et 5 en 2010), de l’Égypte (4 nouvelles enquêtes en 2012) et de l’Union douanière eurasienne, constituée de la Russie, de la Biélorussie et du Kazakhstan (3 nouvelles enquêtes en 2012). Ces dernières sont celles qui pourraient avoir le plus grand impact sur les pays membres de l’UE, notamment en raison du poids de ces marchés et de leur proximité géographique, qui a également une influence sur les échanges commerciaux. Les enquêtes ouvertes par l’Indonésie et l’Égypte sont moins importantes d’un point de vue économique mais elles requièrent aussi un suivi attentif, car elles indiquent une tendance inquiétante dans l’utilisation des sauvegardes.

3.3.      Manque de transparence

Le manque de transparence reste une préoccupation majeure, à la fois au début de la procédure et au moment de la publication des résultats de l’enquête. Il constitue bien entendu un problème crucial, étant donné qu’il prive les parties de leurs droits de défense et conduit à se demander si les règles ont été correctement appliquées.

La Commission continue à intervenir dans des cas particuliers pour améliorer la situation et, dans la mesure du possible, elle utilise des moyens de communication techniques bilatéraux instaurés avec certains pays afin d’arriver à plus de transparence.

4. Principales réalisations

Au cours des dernières années, la Commission a dû recourir à plusieurs reprises au mécanisme de règlement des différends de l’OMC pour résoudre des problèmes importants et systémiques. Les procédures des groupes spéciaux nécessitent des ressources considérables, demandent beaucoup de temps et il peut s’écouler plusieurs années avant d’obtenir des concrets. Dans ce domaine, des progrès importants ont été réalisés ces dernières années. Le vieux contentieux avec les États-Unis a abouti à la suppression de la réduction à zéro (voir le rapport de l’année passée) et le différend plus récent avec la Chine pourrait permettre de mettre fin à la pratique inacceptable de la rétorsion. La résolution de ces litiges a une influence directe sur des cas ou mesures existants, mais il est aussi probable qu’elle aura des conséquences bénéfiques dans le futur, puisque les problèmes en cause étaient de nature systémique.

Outre ces questions systémiques, la Commission est également intervenue quasi systématiquement dans les enquêtes présentant un intérêt pour les entreprises européennes, ce qui a conduit à un certain nombre de solutions dans plusieurs cas individuels.

Les interventions systématiques, ainsi que les contacts bilatéraux réguliers avec des pays tiers en vue de promouvoir des normes élevées en matière d’enquêtes de défense commerciale ont sans aucun doute aussi eu une influence positive importante, qui est cependant très difficile à évaluer.

De plus, la Commission a reçu régulièrement des réactions positives de la part des industries pour les conseils et l’assistance apportés, même si des mesures n’ont pas toujours pu être évitées.

La liste suivante, non exhaustive, présente différents résultats positifs enregistrés en 2012.

Chine: Rapport du groupe spécial sur les mesures visant les scanners à rayons X

La Commission a décidé de contester les droits antidumping (compris entre 33,5 % et 71,8 %) institués par la Chine sur les importations de scanners de sûreté à rayons X, estimant que ces mesures n’étaient pas juridiquement justifiées et qu’elles avaient été imposées en rétorsion à l’intervention de l’UE concernant les scanners de fret en provenance de Chine. Fin 2012, un groupe spécial de l’OMC a été créé. En novembre 2012, il a publié un rapport intérimaire – contenant ses conclusions sur la plainte de l’UE. Celles-ci ont été confirmées par le rapport final paru en février 2013.

Il marque une nette victoire pour l’UE: il a en effet confirmé que la Chine a agi de manière incompatible avec plusieurs dispositions de l’accord antidumping de l’OMC. L’UE a obtenu gain de cause en particulier sur ses plaintes relatives à l’enquête de la Chine visant à établir des dommages, qui a été considérée comme n’étant pas objective, et le groupe spécial a également jugé favorablement la plupart des allégations de l’UE en matière de procédures, y compris celle portant sur une infraction aux règles de transparence due à l’absence de divulgation dans le fichier public, la détermination finale et l’avis au public.

Les conclusions du groupe spécial ont une importance systémique, car elles ont trait à des caractéristiques récurrentes des enquêtes effectuées en Chine. Le résultat est donc clairement favorable à l’UE et il devrait aussi avoir un impact positif dans le futur.

Vin du Brésil: Clôture de la procédure sans institution de mesures

En mars 2011, le Brésil a ouvert une enquête de sauvegarde à l’encontre des importations de vins. Le dossier avait un intérêt économique important, puisqu’il concernait potentiellement des exportations de plus de 85 millions d’euros par an (Espagne, Portugal, Italie et France) et que le marché brésilien continue à se développer. Après une analyse en profondeur, la Commission a relevé d’importantes lacunes, notamment en ce qui concerne la définition de l’industrie nationale, le préjudice et le lien de causalité. La Commission a présenté des observations détaillées à ce sujet et a participé à l’audition publique, tenue à Brasilia en juin 2012. L’enquête a finalement été clôturée sans imposition de mesures en octobre 2012; les interventions déterminées de la Commission et la très bonne coordination avec les État membres concernés, l’industrie et les importateurs au Brésil, qui ont aussi participé activement à ce dossier, sont autant de facteurs qui ont contribué à atteindre ce résultat positif.

Russie-Biélorussie-Kazakhstan: Clôture de la procédure sans institution de mesures

Le premier février 2012, la Commission économique eurasienne (CEEA), successeur officiel de la Commission de l’union douanière, a débuté ses activités et toutes les enquêtes des autorités nationales russes, biélorusses et kazakhes ont été transférées à la CEEA le 6 juillet 2012. Cette nouvelle autorité s’est montrée très active dans l’ouverture de nouveaux dossiers et la Commission est intervenue régulièrement pour mettre en évidence les lacunes juridiques constatées.

Dans ce contexte, l’enquête de sauvegarde sur les électrodes en graphite lancée le 31 août 2011 par la Russie, et ensuite transmise à la CEEA, a été terminée le 30 août 2012 sans que des mesures de sauvegardes ne soient imposées. La Commission était intervenue activement dans cette affaire, pour laquelle les exportations européennes représentaient environ 25 millions d’euros par an.

Israël: mesures évitées

Ces dernières années, Israël est devenu un utilisateur relativement important de l’instrument antidumping contre l’UE (8 enquêtes ouvertes depuis 2009). Plusieurs incohérences par rapport aux règles de l’OMC ont été observées, certaines très importantes, d’autres plus courantes. Au vu de la nature systémique des problèmes identifiés, la Commission est intervenue dans chacune de ces affaires. En 2011, deux enquêtes avaient été clôturées sans l’institution de mesures et de nouveau, en 2012, des mesures ont pu être évitées dans deux affaires (exportations pour un montant d’environ 20 millions d’euros par an), bien que lors de l’une d’entre elles (concernant des mixeurs), les autorités chargées de l’enquête aient proposé d’en imposer. Un suivi attentif reste néanmoins nécessaire car des enquêtes sont encore en cours et, malheureusement, les mêmes problèmes persistent (par exemple, des plaintes non confidentielles insignifiantes).

5. Conclusion

La Commission applique des normes élevées dans ses propres enquêtes et attend des pays tiers qu’ils fassent de même pour leurs procédures. Des interventions systématiques sont donc nécessaires, afin de leur rappeler les obligations leur incombant dans le cadre de l’OMC.

Même si le nombre de mesures en vigueur s’est stabilisé en 2012, après une forte augmentation au cours des années précédentes, un nombre important d’enquêtes ont été ouvertes lors du dernier trimestre de l’année écoulée. Les problèmes deviennent de plus en plus complexes et des acteurs relativement nouveaux sont apparus récemment.

Dans ce contexte, la Commission a effectué un suivi rigoureux des affaires des pays tiers et est intervenue dans presque toutes celles qui visaient des exportations européennes. De plus, des efforts et des ressources considérables ont été alloués à la résolution de problèmes via le mécanisme de règlement des différends de l’OMC. Des rapports favorables de groupes spéciaux devraient avoir un impact positif également dans le futur.

Par conséquent, en 2012, un certain nombre d’évolutions positives et de résultats significatifs ont été enregistrés: dans certains cas, des mesures ont pu être évitées, ou leurs effets négatifs atténués, et des problèmes systémiques très importants ont en outre été résolus.

Cette année encore, la coopération avec les États membres de l’UE, les associations européennes de producteurs et les entreprises concernées a été excellente. L’aide apportée par les délégations de l’Union sur les marchés d’exportations a été intense et fortement appréciée des industries et pays membres de l’UE. Une fois de plus, les actions communes coordonnées ont sensiblement augmenté les chances de succès.