KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

Tavoitteena harjoittelun laatupuitteet

SEUT-sopimuksen 154 artiklan mukaisen työmarkkinaosapuolten Euroopan unionin tason toisen vaiheen kuuleminen

1.           Johdanto

Tämän tiedonannon tarkoituksena on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimuksen) 154 artiklan 3 kohdan mukaisesti kuulla työmarkkinaosapuolia EU:n tasolla komission ehdotuksesta harjoittelun eurooppalaisiksi laatupuitteiksi ja tiedustella, haluavatko työmarkkinaosapuolet käynnistää 154 artiklan 4 kohdassa tarkoitetut neuvottelut.

Komissio ilmoitti 18. huhtikuuta 2012 antamassaan tiedonannossa Tavoitteena työllistävä elpyminen[1] (työllisyyspaketti) esittävänsä vuoden 2012 loppuun mennessä neuvoston suosituksen harjoittelun laatupuitteista. Samaan aikaan käynnistettiin julkinen kuuleminen[2], jonka tarkoituksena oli kuulla eri sidosryhmien näkemyksiä tällaisen aloitteen tarpeesta, soveltamisalasta, muodosta ja mahdollisesta sisällöstä. Julkisessa kuulemisessa saatiin yli 250 vastausta, joista 29 tuli kansalliselta ja aluehallinnolta (ministeriöiltä ja virastoilta), 8 ammattijärjestöiltä, 40 työnantajajärjestöiltä ja liike-elämän edustajilta, 14 nuorisojärjestöiltä tai niiden kattojärjestöiltä, 33 oppilaitoksilta, 11 muilta järjestöiltä ja 117 yksittäisiltä kansalaisilta. Yleisesti oltiin yhtä mieltä siitä, että harjoittelu on tärkeä tekijä helpotettaessa siirtymistä koulutuksesta työelämään ja että korkealaatuisille harjoittelupaikoille on tarvetta. Ammattijärjestöt, kansalaisjärjestöt, useimmat oppilaitokset, yksityishenkilöt ja useat kansalliset hallitukset ilmoittivat tukevansa harjoittelun laatupuitteita.

Kuulemismenettelyssä antamissaan vastauksissa Euroopan työmarkkinaosapuolet pyysivät tulla virallisesti kuulluiksi mahdollisista toiminnan suuntaviivoista SEUT-sopimuksen 154 ja 155 artiklassa määrätyn menettelyn mukaisesti. Kyseisten artiklojen mukaan komissio kuulee työmarkkinaosapuolia, ennen kuin se tekee ehdotuksia sosiaalipolitiikan alalla.

Komissio hyväksyi työmarkkinaosapuolten pyynnön ja korosti, että ne voivat olla keskeisinä tekijöinä perustettaessa ja sovellettaessa harjoittelun laatupuitteita. Euroopan tason työmarkkinaosapuolia pyydettiin 11. syyskuuta 2012 esittämään kuulemisen ensimmäisessä vaiheessa kantansa EU:n toiminnan mahdollisista suuntaviivoista. Saatuaan vastaukset komissio käynnistää nyt ehdotuksen sisältöä koskevan kuulemisen toisen vaiheen[3].

Tässä tiedonannossa kootaan yhteen kuulemisen ensimmäisen vaiheen keskeiset tulokset sekä viimeaikainen näyttö harjoittelun laatuongelmista. Siinä esitetään vaihtoehtoja EU-tason toimiksi. Jotta työmarkkinaosapuolten olisi helpompi laatia vastauksensa kuulemiseen, tähän tiedonantoon liittyy analyyttinen asiakirja[4], joka sisältää taustatietoja ja analyysin (esimerkiksi harjoittelutyyppien määritelmät, harjoittelutyyppien hyödyt ja kustannukset, sidosryhmien kannat, ongelmien määrittelyn ja poliittiset tavoitteet).

Harjoittelulla tarkoitetaan sellaista rajallista työharjoitteluaikaa yrityksessä, julkisen sektorin laitoksessa tai voittoa tavoittelemattomassa yhteisössä, jonka opiskelijat tai hiljattain opintonsa päättäneet nuoret suorittavat saadakseen arvokasta käytännön työkokemusta ennen varsinaista työsuhdetta. Tärkeimpiä (ja osittain päällekkäisiä) harjoittelutyyppejä on viisi: koulutuksen aikana suoritettava harjoittelu, harjoittelu osana pakollista ammattikoulutusta (esimerkiksi oikeustieteessä, lääketieteessä, opettajankoulutuksessa, arkkitehtiopinnoissa ja tilintarkastusalan opinnoissa), harjoittelu osana aktiivista työmarkkinapolitiikkaa, harjoittelu avoimilla markkinoilla sekä kansainvälinen harjoittelu.

Vaikka päätöksenteko kuuluu työmarkkinaosapuolille, harjoittelu avoimilla markkinoilla voisi olla aloitteen kohteena, koska kyseinen harjoittelutyyppi on ongelmallisin. Vaihtoehtoja kuitenkin on, nimittäin toimenpiteiden soveltamisalaa voidaan joko laajentaa tai rajoittaa kattamaan vain rajatylittävä harjoittelu tai tietyn vähimmäisajan ylittävä harjoittelu. Toinen kysymys on se, edellyttävätkö alakohtaiset erityispiirteet toimenpiteiden räätälöintiä tai rajoittamista tietyille toimialoille.

2.           Työmarkkinaosapuolten kuulemisen ensimmäinen vaihe

EU:n työmarkkinaosapuolet ovat yleisesti yksimielisiä siitä, että harjoittelu on tärkeä tekijä helpotettaessa siirtymistä koulutuksesta työelämään, etenkin talouskriisin aikana. Vuonna 2010 eri alojen työmarkkinaosapuolet sopivat lisäävänsä määrällisesti ja laadullisesti oppisopimuskoulutusta ja harjoittelua koskevia sopimuksia yhtenä osallisuutta edistäviä työmarkkinoita koskevan puitesopimuksensa keskeisistä toimista. Kaikki vastaajat ovat samaa mieltä työmarkkinaosapuolten tärkeästä roolista harjoittelupaikkojen tarjonnan tukijoina ja pyytävät komissiota antamaan taloudellista tukea harjoittelupaikkojen lisäämiseksi sekä käynnistämään laaja-alaisia EU-tason ohjelmia. Kuulemisen ensimmäinen vaihe osoitti kuitenkin, että EU-aloitteen tarpeellisuudesta, sen soveltamisalasta, muodosta sekä tärkeimmistä laadun osatekijöistä on erilaisia mielipiteitä.

Ammattijärjestöt pitävät harjoittelua koskevia EU-toimia ehdottoman tarpeellisina. Euroopan ammatillinen yhteisjärjestö[5] on hyvin huolissaan siitä, että suuri joukko nuoria joutuu viettämään pitkiä aikoja harjoittelijoina, useissa tapauksissa vuosia. Näillä nuorilla ei aivan liian monissa tapauksissa ole selkeää asemaa eikä oikeutta sosiaaliturvaan, ja heidän ansionsa jäävät selvästi alle vähimmäispalkan. Toisin sanoen heidän työpanoksensa vastaa palkansaajan työpanosta, mutta heillä ei ole vastaavia etuja. Siksi Euroopan ammatillinen yhteisjärjestö vaatii, että näiden ongelmien ratkaisemiseksi on luotava laatupuitteet joko lainsäädännön tai työehtosopimuksen avulla. Euroopan ammatillinen yhteisjärjestö hyväksyy komission kuulemisasiakirjassa esittämän analyysin/määrittelyn laadun osatekijöistä (harjoittelusopimus, selkeät tavoitteet ja sisältö, rajallinen kesto, asianmukainen sosiaaliturva/palkka jne.) ja korostaa, että työmarkkinaosapuolten on aktiivisesti osallistuttava tähän prosessiin kaikissa sen vaiheissa ja kaikilla tasoilla. Lisäksi Euroopan ammatillinen yhteisjärjestö painottaa tarvetta valvoa tulevien laatupuitteiden noudattamista.

Työnantajajärjestöt ovat skeptisempiä ja vaativat, että harjoittelu on selkeästi erotettava oppisopimuskoulutuksesta. BusinessEuropen mielestä EU-aloitteelle ei ole perusteltua tarvetta. Työnantajajärjestöt ovat samaa mieltä siitä, että joissain tapauksissa harjoitteluun saattaa liittyä laatuongelmia, mutta niihin pitäisi puuttua kansallisella tai aluetasolla. Niiden mukaan EU:lla ei ole riittävää toimivaltaa etenkään palkkaukseen liittyvissä kysymyksissä.

BusinessEuropen väitteen mukaan palkkaus- ja sosiaaliturvakysymykset eivät välttämättä kuulu EU:n toimivaltaan, ja pienyrityksillä olisi joka tapauksessa vaikeuksia sääntöjen soveltamisessa. Vaikka harjoittelun myönnetään olevan hyvin hyödyllistä pk-yrityksille (etenkin tilaisuus seuloa mahdollisia tulevia työntekijöitä, palkata ja pitää palveluksessa korkeasti koulutettuja työntekijöitä sekä parantaa yrityskuvaa suhteellisen vähäisin kustannuksin), Käsiteollisuuden ja pienten ja keskisuurten yritysten eurooppalainen liitto[6] korostaa, että pienten yritysten on erityisen vaikeaa tarjota harjoittelupaikkoja niille aiheutuvien suhteellisesti korkeampien kustannusten vuoksi. Julkisten työnantajien ja julkisten yritysten eurooppalainen keskus[7] kannattaa yleisperiaatteiden muodossa esitettäviä EU-tasoisia laatupuitteita.

BusinessEurope ja Käsiteollisuuden ja pienten ja keskisuurten yritysten eurooppalainen liitto muistuttavat, että puitteiden pitäisi olla riittävän joustavat, jotta niitä voitaisiin soveltaa erilaisissa kansallisissa järjestelmissä ja toimintatavoissa. Pelätään, että harjoitteluun aletaan soveltaa niin monia lainsäädännöllisiä ja hallinnollisia menettelyjä, että yritykset eivät ole enää halukkaita ottamaan harjoittelijoita, mikä merkitsee nuorille menetettyjä tilaisuuksia saada arvokasta työkokemusta.

Laajasti ollaan yhtä mieltä siitä, että useimmat havaitut ongelmat koskevat harjoittelua avoimilla markkinoilla, ja monet organisaatiot (myös useat mutteivät kaikki työnantajaorganisaatiot) ehdottavat laatupuitteiden rajoittamista koskemaan harjoittelua avoimilla markkinoilla.

Työmarkkinaosapuolten vuoropuhelusta vastaavan komitean kokouksessa 23. lokakuuta 2012 BusinessEurope, Julkisten työnantajien ja julkisten yritysten eurooppalainen keskus ja Käsiteollisuuden ja pienten ja keskisuurten yritysten eurooppalainen liitto ilmoittivat eurooppalaisten työnantajien olevan valmiita aloittamaan harjoittelua koskevat keskustelut osana nuorisotyöllisyyden toimintaohjelmaan liittyviä EU:n työmarkkinaosapuolten riippumattomia neuvotteluja. Euroopan ammatillinen yhteisjärjestö ilmoitti olevansa täysin sitoutunut osallistumaan toimintaohjelmaa koskeviin EU:n työmarkkinaosapuolten neuvotteluihin ja suhtautuvansa myönteisesti komission aloitteeseen pyrkiä perustamaan harjoittelun laatupuitteet. Tästä huolimatta se katsoo, ettei harjoittelua koskevia, SEUT-sopimuksen 154 artiklan mukaisia keskusteluja ole tässä vaiheessa asianmukaista käydä toimintaohjelman yhteydessä. Molemmat osapuolet korostivat, etteivät niiden kuulemisen ensimmäisessä vaiheessa ilmaisemat kannat rajoita niiden näkemyksiä kuulemisen (mahdollisessa) toisessa vaiheessa.

3.           Harjoitteluun liittyvät ongelmat

Vaikka harjoittelusta koituu hyötyä niin harjoittelijoille kuin työnantajille ja koko yhteiskunnalle, kaikki EU:n toimielimet ovat ilmaisseet huolensa harjoittelun toimivuudesta, saatavuudesta ja laadusta. Vuonna 2010 Euroopan parlamentti hyväksyi päätöslauselman, jossa se vaati parempia ja varmennettuja harjoittelupaikkoja sekä eurooppalaista laatuperuskirjaa, jossa vahvistetaan harjoittelun vähimmäisvaatimukset, joilla varmistetaan harjoittelun koulutusanti ja vältetään väärinkäyttö.[8] Huhtikuussa 2012 Euroopan komissio ilmoitti työllisyyspaketissa[9] antavansa vuoden 2012 loppuun mennessä harjoittelun laatupuitteita koskevan ehdotuksen. Kesäkuussa 2012 Eurooppa-neuvosto totesi päätelmissään, että ”nuorisotyöttömyyteen on erittäin tärkeää puuttua, erityisesti nuorisotakuita ja harjoittelun laatupuitteita koskevien komission aloitteiden avulla”.[10]

Korkean poliittisen taso huomio johtuu siitä, että merkittävässä osassa harjoittelujaksoja on havaittu ongelmia, joita ovat esimerkiksi riittämätön oppisisältö, työnteko korvauksetta tai ainoastaan pientä korvausta vastaan, muita järjestelyjä kuin palkkaa/korvausta koskevat riittämättömät ehdot (kuten ala-arvoiset työolot). Lisäksi on ongelmia, jotka liittyvät harjoittelijoiden vähäiseen liikkuvuuteen EU:n sisällä.[11]

Kaikissa jäsenvaltioissa nuorison työttömyysaste on paljon korkeampi kuin muiden työikäisten – keskimäärin kaksinkertainen. Tämä johtuu monista syistä, etenkin työmarkkinatulokkaiden työkokemuksen puutteesta. Juuri siksi harjoittelulla on keskeinen tehtävä helpottamassa siirtymistä koulutuksesta työelämään ja viime kädessä myös alentamassa nuorisotyöttömyyttä. Toimivien laatupuitteiden olisi sisällettävä ohjeet, joiden avulla työnantajat voivat tarjota enemmän harjoittelujaksoja, jotka hyödyttävät yrityksiä ja antavat harjoittelijoille hyvät lähtökohdat päästä työmarkkinoille.

Toisaalta heikkolaatuiset harjoittelujaksot, jotka eivät paranna harjoittelijan työllistymismahdollisuuksia eivätkä tarjoa vähimmäissuojaa ja joita käytetään korvaamaan olemassa olevia työpaikkoja alhaisin kustannuksin, voivat ehkäistä nuoria investoimasta harjoitteluun ja vääristää työmarkkinoita. Joissain jäsenvaltioissa ei vaadita harjoittelua koskevaa sopimusta, jossa määritetään osapuolten oikeudet ja velvollisuudet, mikä merkitsee sitä, että monilla harjoittelijoilla (Euroopan nuorisofoorumin vuonna 2011 tekemän tutkimuksen mukaan jopa 25 prosentilla harjoittelijoista) ei ole kirjallista sopimusyhteyttä heidät vastaanottaneeseen organisaatioon.

Laadukkaan harjoittelun tarjoaminen merkitsee palkan ja korvauksen osalta kustannuksia työnantajalle. Palkka on kuitenkin tärkeä laadun osatekijä. Suuressa osassa harjoittelujaksoja korvauksen puuttuminen aiheuttaa eriarvoisuutta harjoittelun saatavuuteen, koska muita heikommista lähtökohdista olevilla ei ehkä yksikertaisesti ole mahdollisuutta ottaa vastaan tällaista harjoittelupaikkaa.

Toinen ongelma on peräkkäisten harjoittelujaksojen yleistyminen, jolloin nuoren on suoritettava useita harjoittelujaksoja ennen pääsyä työmarkkinoille. Euroopan nuorisofoorumin tutkimuksen mukaan 37 prosenttia vastaajista oli suorittanut vähintään kolme harjoittelujaksoa. Alhainen palkka tai palkattomuus yhdistyneenä peräkkäisten harjoittelujaksojen yhdistämiseen herättää myös kysymyksen siitä, käyttävätkö työnantajat harjoittelijoita ilmaisena työvoimana.

Nykyisin suhteellisen harvat nuoret suorittavat harjoittelun ulkomailla. Vuonna 2011 tehdyssä Eurobarometri-kyselyssä kävi ilmi, että 53 prosenttia eurooppalaisista nuorista on halukkaita tai kiinnostuneita työskentelemään toisessa jäsenvaltiossa.[12]

Rajatylittävän liikkuvuuden suurimpien esteiden on havaittu liittyvän siihen, ettei lainsäädännöllisistä ja hallinnollisista vaatimuksista ole saatavilla avointa ja helposti löytyvää tietoa, sekä siihen, että on vaikeaa löytää sellainen vastaanottava organisaatio, jossa harjoittelijan profiili vastaa organisaation tarpeita. Harjoittelun laatua koskevan tiedon puute onkin suurempi ongelma juuri rajatylittävässä harjoittelussa. Harjoittelua koskevassa tutkimuksessa havaittiin suuria eroja eri maiden työmarkkinoihin ja harjoitteluun sovellettavan sääntelyn välillä. Jos ulkomaisilla harjoittelijoilla ei ole tietoa paikallisista olosuhteista, heidän on hyvin vaikeaa ymmärtää oikeuksiaan ja vaatia niiden noudattamista.

Nuorten osoittama kiinnostus työskentelyyn ulkomailla ja nykyinen ulkomaisen harjoittelun vähäinen osuus viittaavat siihen, että työoloihin liittyvä epävarmuus saattaa olla suuri asiaan (negatiivisesti) vaikuttava tekijä. Jos nuori ei tiedä esimerkiksi millaisia työehtoja, millaista oppimista, sosiaalista suojelua ja palkkaa hän voi odottaa ulkomaisessa harjoittelupaikassa, hän ei välttämättä ole kovin kiinnostunut suorittamaan harjoittelua ulkomailla. Tämä merkitsee harjoittelijalle (ja tulevalle työntekijälle) menetettyä mahdollisuutta saada uusia taitoja ja kokemusta ja aiheuttaa esteen EU:n sisäiselle liikkuvuudelle.

4.           Harjoittelua koskevien EU-toimien tarve

Kun otetaan huomioon nuorten tilanne EU:n työmarkkinoilla ja edellä kuvatut ongelmat, harjoittelun laatua on viipymättä parannettava työmarkkinaosapuolten avulla ja antamalla ohjeistusta jäsenvaltioille. Korkeita nuorisotyöttömyyslukuja on tarpeen alentaa ja taidot on saatava vastaamaan paremmin kysyntää Euroopan työmarkkinoilla. Sitä varten on helpotettava siirtymistä koulutuksesta työelämään ja poistettava liikkuvuuden esteitä. Tämä tiedonanto annetaan osana nuorisotyöllisyyspakettia, joka sisältää nuorisotakuuta, liikkuvuutta ja oppisopimuskoulutusta koskevat aloitteet.[13]

Vuoden 2012 talouspolitiikan EU-ohjausjaksolla 22 jäsenvaltioita sai maakohtaiset suositukset, joiden tavoitteena oli parantaa erityisesti nuorten asemaa työmarkkinoilla[14]. Korkealaatuinen harjoittelu auttaa parantamaan nuorten työllistymismahdollisuuksia ja toimii ponnahduslautana kohti varsinaisia työsuhteita.

EU-tason toimilla autetaan jäsenvaltioita panemaan täytäntöön EU 2020 -strategian työllisyyden suuntaviiva 8 ja etenkin luomaan ”järjestelmiä, joilla autetaan äskettäin valmistuneita löytämään ensimmäinen työpaikka tai jatkokoulutusmahdollisuuksia”. Lisäksi kansainvälisesti hyväksyttyjen laatustandardien määrittely voi olla nopeampaa, jos ylikansalliset instituutiot koordinoivat ja tukevat niiden määrittelemistä. EU:lla on tähän parhaat mahdollisuudet, koska juuri mitään kansainvälisten laatustandardien spontaaniin kehittämiseen viittaavaa toimintaa ei ole havaittavissa. EU:n laajuisella ratkaisulla olisi myös selkeitä etuja harjoittelijoiden liikkuvuudelle EU:n sisällä, ja lisäksi se edistäisi EU:n työmarkkinoiden yhdentymistä. Harjoittelijoiden maantieteellisen liikkuvuuden edistäminen EU:ssa helpottaa rakenteellisen työttömyyden vähentämistä, kun otetaan huomioon, että Euroopan työmarkkinoilla on selvä epäsuhta taitojen ja kysynnän/tarjonnan välillä. Rajatylittävän harjoittelun kehittäminen on tässä avainasemassa. Toisessa jäsenvaltiossa harjoittelua harkitsevilla nuorilla olisi oltava selkeät tiedot, joiden avulla he saavat varmuuden laatua koskevista vaatimuksista. Tällöin epäselvät hallinnolliset muodollisuudet, lainsäädäntökysymykset ja sopimusvelvoitteet eivät estäisi heitä lähtemästä. EU-tason lähestymistapa on myös toiminnallinen ennakkoedellytys EURES-verkoston laajentamiselle koskemaan oppisopimuskoulutusta ja harjoittelua, kuten Eurooppa-neuvosto edellytti kokouksessaan kesäkuussa 2012[15].

5.           EU-tason toimintavaihtoehdot

Komissio on määrittänyt mahdollisia EU-tason toimintavaihtoehtoja, joista se haluaa kuulla työmarkkinaosapuolten kannan, mukaan luettuna mahdollinen neuvottelujen käynnistäminen työmarkkinaosapuolten välillä. Kaikki EU-tason toimintavaihtoehdot – joita voidaan yhdistellä – on esitetty yksityiskohtaisesti analyysin sisältävässä tämän tiedonannon oheisasiakirjassa.

EU:n työmarkkinaosapuolet esittivät kuulemisen ensimmäisessä vaiheessa vaihtelevia näkemyksiä aloitteen sisällöstä ja muodosta.

5.1.        Harjoittelun laatupuitteet

Komissio ilmoitti huhtikuussa 2012 antamassaan työllisyyspaketissa[16] esittävänsä harjoittelun laatupuitteita koskevan aloitteen. Mukaan otettavien laadun osatekijöiden valintaa varten komissio on määrittänyt joukon laadukkaalle harjoittelulle ominaisia periaatteita, jotka perustuvat harjoittelua koskevaan tutkimukseen, avoimeen kuulemiseen sekä ensimmäisen vaiheen kuulemiseen. Periaatteet ovat yleisluonteisia, mutta niitä voidaan mukauttaa kulloinkin kyseessä olevaan ammattiin tai alaan sekä vastaanottavan organisaation kokoon. Pk-yrityksille sääntöjen noudattamisesta koituva rasite olisi otettava huomioon, koska pienillä ja etenkin mikroyrityksillä voi olla isoja organisaatioita suurempia vaikeuksia mentoroida harjoittelijoita (tai antaa heille muuta tukea). Lisäksi harjoittelijoille tarjottava suojelu ei saisi olla palkansaajien suojelua korkeatasoisempaa.

Laatupuitteisiin voitaisiin sisällyttää seuraavat laadun osatekijät:

– Harjoittelua koskeva sopimus: Laatupuitteiden lähtökohtana on harjoittelua koskevan sopimuksen laatiminen. Laadukkaan harjoittelun olisi perustuttava harjoittelijan ja vastaanottavan organisaation (ja mahdollisesti oppilaitoksen) väliseen kirjalliseen sopimukseen, joka sisältää harjoittelun ammatilliset ja oppimistavoitteet, keston, päivittäisen/viikottaisen työajan ja soveltuvissa tapauksissa sosiaaliturvaa ja palkkausta/korvausta koskevat tiedot.

– Tietojen avoimuus: Harjoittelijan, työnantajan ja soveltuvissa tapauksissa oppilaitoksen oikeudet ja velvollisuudet. Ajantasaista tietoa kansallisella ja Euroopan tasolla sovellettavasta lainsäädännöstä ja muista säännöksistä pitäisi olla helposti ja vertailukelpoisessa muodossa saatavilla kaikille harjoittelujaksojen järjestämiseen tai itse harjoitteluun osallistuville osapuolille. Näitä säännöksiä koskevan luotettavan ja kattavan tiedon saannin vaikeus eri jäsenvaltioista on yksi suurimmista esteistä rajatylittävän harjoittelun järjestämiselle.

– Tavoitteet ja sisältö: Harjoittelijalla olisi oltava mahdollisuus saada harjoittelussa teoriaopintoja täydentäviä taitoja. Harjoittelun pääasiallinen tarkoitus on parantaa nuoren työllistymismahdollisuuksia ja urakehitystä. Jotta harjoittelijan työllistyvyyttä voidaan parantaa, tavoitteet ja korkealaatuinen oppisisältö on muotoiltava huolellisesti.

– Ohjaus ja tunnustaminen: Koulutussisältö olisi varmistettava nimeämällä vastaanottavassa organisaatiossa kullekin harjoittelijalle henkilökohtainen ohjaaja tai mentori. Ohjaajan olisi opastettava harjoittelijaa hänelle osoitetuissa työtehtävissä, seurattava hänen edistymistään ja selostettava hänelle yleiset työprosessit ja ‑tekniikat. Harjoittelujakson lopussa ohjaajan olisi esitettävä arvio harjoittelijan suoriutumisesta esimerkiksi suosituskirjeen muodossa. Harjoittelun asianmukainen tunnustaminen olisi varmistettava loppuarvioinnilla, joka sisältää harjoittelun keston, koulutussisällön, suoritetut työtehtävät, hankitut tiedot, taidot ja osaamisen sekä suorituksen arvioinnin.

– Kesto: Avointen markkinoiden harjoittelujaksojen ei normaalisti pitäisi olla pidempiä kuin määritelty ajanjakso, joka voi olla esimerkiksi kuusi kuukautta, jotta harjoittelua ei käytettäisi korvaamaan varsinaisia työpaikkoja. Tutkinnon suorittamisen jälkeen tehtävä pakollinen ammatillinen harjoittelu (esimerkiksi lääkäreillä, lakimiehillä, opettajilla) olisi jätettävä soveltamisalan ulkopuolelle, koska tällainen harjoittelu on yleensä erittäin säänneltyä. Samankaltaisen kategorian muodostavat yritysten sisäiset yritysjohdon harjoitteluohjelmat, joiden tarkoituksena on valmentaa harjoittelijoita yrityksen johtotehtäviin.

– Peräkkäiset harjoittelujaksot: Samalle työnantajalle suoritettavia peräkkäisiä harjoittelujaksoja olisi rajoitettava esimerkiksi kieltämällä mahdollisuus tehdä samojen osapuolten välinen harjoittelua koskeva sopimus tietyn ajan (esim. 12 kuukauden) kuluessa edellisen sopimuksen päättymisestä.

– Sosiaaliturvaa koskevat määräykset: Sosiaalisen suojelun kattavuuden olisi oltava selkeä sekä harjoittelijalle että vastaanottavalle organisaatiolle. Tämä sisältää sairausvakuutuksen ja työtapaturmavakuutuksen. Jos harjoittelija ei ole opiskelija[17], vastaanottavan organisaation ja harjoittelijan on täytettävä kyseisen maan työlainsäädännössä säädetyt vakuutusvelvoitteet. Vaihtoehtoisesti sopimusjärjestelyssä voidaan määrätä, että vastaanottava organisaatio tai harjoittelija maksaa vakuutuksen.

– Palkka / kustannusten korvaaminen: Jos sekä vastaanottavalle organisaatiolle että harjoittelijalle on tietämyksen siirrosta ja oppimisesta molemminpuolista etua, palkaton harjoittelu voi olla perusteltu. Näin ollen palkkausta/korvausta koskevissa ohjeissa olisi mainittava, että kirjallisessa harjoittelua koskevassa sopimuksessa on ilmaistava selkeästi, maksetaanko harjoittelusta palkkaa/korvausta ja jos maksetaan, kuinka paljon. Samalla on otettava huomioon se, että palkalla/kustannusten korvaamisella voi olla tärkeä merkitys varmistettaessa heikoista lähtökohdista tulevien (nuorten) pääsy laadukkaisiin harjoittelupaikkoihin – ja viime kädessä tiettyihin ammatteihin.

– Kumppanuuteen perustuva lähestymistapa: Laadukkaiden harjoittelupaikkojen määrän lisäämiseksi työnantajien ja vastaanottavien organisaatioiden olisi tiivistettävä yhteistyötä julkisten työvoimapalvelujen kanssa (myös EURES-verkoston kautta) samoin kuin muiden julkishallinnon viranomaisten, oppilaitosten ja muiden työnantajien kanssa, jotta voidaan hyödyntää tehokkaammin synergioita, vähentää kustannuksia, jakaa parhaita toimintatapoja, parantaa sopivien harjoittelupaikkojen löytämistä mahdollisille harjoittelijoille ja niin edelleen.

Tällaiset laatupuitteet voitaisiin rajoittaa koskemaan ainoastaan harjoittelua avoimilla markkinoilla, ja ne voitaisiin esittää suosituksen muodossa (SEUT-sopimuksen 292 ja 153 artiklan nojalla), kuten työllisyyspaketissa ilmoitettiin.

5.2.        Harjoittelun laatumerkki

Toisena vaihtoehtona olisi antaa laatumerkki niille vastaanottaville organisaatioille, oppilaitoksille, työvoimapalveluille ja/tai muille asiaan liittyville tahoille, jotka täyttävät laatupuitteiden vaatimukset tai rajoitetummat laatuperiaatteet. Myös yksittäisiä aloja koskevia laatumerkkejä voitaisiin harkita.

Monenlaiset ratkaisut ovat mahdollisia. Jotta sääntöjen noudattamiseen liittyvät kustannukset saadaan minimoitua, laatumerkki voitaisiin myöntää laatuperiaatteisiin sitoutuville organisaatioille ilman ennakkotarkastusta tai -seulontaa, jolloin tehtäisiin selväksi, että perustellut valitukset voisivat johtaa laatumerkin menettämiseen. Näin laatumerkkiä voisi hallinnoida pieni ulkopuolinen toimisto tai sidosryhmäorganisaatio. Laatumerkki olisi sääntelyyn perustumaton ratkaisu laatuongelmiin. Tämän lähestymistavan riskinä on kuitenkin se, että mahdollisesti vain harvat organisaatiot hakisivat laatumerkkiä, etenkin kun tällä hetkellä harjoittelun kysyntä on selvästi suurempaa kuin tarjonta. Lisäksi laatumerkkiä hakisivat todennäköisesti jo nykyiselläänkin korkealaatuista harjoittelua tarjoavat organisaatiot, joten tällä menetelmällä ei ratkaistaisi ongelmaa täysimittaisesti.

5.3.        Tietosivuston perustaminen verkkoon

Edellisten vaihtoehtojen lisäksi voidaan perustaa harjoittelua koskeva kattava verkkosivusto (joka sisältää päivitettyä tietoa harjoitteluehdoista ja oikeuskehyksestä kussakin jäsenvaltiossa – mahdollisesti EURES-portaalin yhteydessä). Asianmukaisesti suunnitellun ja helppokäyttöisen verkkosivuston avulla saisi helpommin tietoa harjoitteluun liittyvästä kansallisesta lainsäädännöstä sekä erityyppisten harjoittelupaikkojen saatavuudesta jäsenvaltioissa. Verkkosivusto vähentäisi harjoittelijoille koituvia hakukustannuksia, voisi parantaa sopivan harjoittelijan ja harjoittelupaikan yhteensovittamista, ja lisäksi se voisi vaikuttaa positiivisesti kasvattamalla rajatylittävästä harjoittelusta kiinnostuneiden harjoittelijoiden määrää. Toisaalta sen vaikutus harjoittelun laatuun saattaisi olla rajallinen. Verkkosivuston avulla parannettaisiin vaatimuksia koskevan yleistiedon saatavuutta, mutta sivustossa ei voitaisi antaa järjestelmällisesti tietoja yksittäisten tarjolla olevien harjoittelupaikkojen laadusta, sillä tiedot perustuisivat (aiempien) harjoittelijoiden subjektiiviseen palautteeseen yksittäisistä harjoittelujaksoista.

5.4.        Vaihtoehtojen vaikutukset

Kaikilla EU-tason toimintamuodoilla on vaikutuksensa, kuten osoitetaan analyysin sisältävässä tämän tiedonannon oheisasiakirjassa. Komissio pyytää työmarkkinaosapuolia esittämään näkemyksensä ehdotettujen vaihtoehtojen vaikutuksista.

6.           Seuraavat vaiheet

Laatupuitteet voisivat auttaa parantamaan harjoittelun laatua EU:ssa. Ne kannustaisivat vastaanottavia organisaatioita tarjoamaan enemmän harjoittelupaikkoja, joissa on korkealaatuinen oppimissisältö ja asianmukaiset työehdot ja jotka voivat toimia todellisena ponnahduslautana työmarkkinoille.

Komissio ottaa tämän kuulemisen tulokset huomioon jatkaessaan toimia harjoittelun laadun parantamiseksi. Se voi myös keskeyttää kyseiset toimet, jos työmarkkinaosapuolet päättävät neuvotella näistä seikoista keskenään riittävän laajalti. Muussa tapauksessa komissio tekee harjoittelun laatupuitteita koskevan EU-aloitteen, jonka tukena on vaikutusten arviointi.

7.           KYSYMYKSET TYÖMARKKINAOSAPUOLILLE

Komissio pyytää työmarkkinaosapuolia esittämään näkemyksensä seuraavista seikoista sekä arvionsa valitun vaihtoehdon vaikutuksista:

1.           Katsotteko, että kohdassa 5.1 esitetty vaihtoehto

– voisi luoda asianmukaiset puitteet niiden kysymysten ratkaisemiseksi, jotka on mainittu vastauksissanne kuulemisen ensimmäisessä vaiheessa?

– pitäisi rajoittaa koskemaan vain harjoittelua avoimilla markkinoilla, vai pitäisikö sitä soveltaa kaikkiin harjoittelutyyppeihin?

2.           Mitä mieltä olette kohdissa 5.2. ja 5.3 esitetyistä muista vaihtoehdoista?

3.           Ovatko EU:n työmarkkinaosapuolet valmiita aloittamaan neuvottelut joko alojenvälisesti tai alakohtaisesti tämän tiedonannon kohdassa 5.1 esitetyistä seikoista harjoittelun laatupuitteita koskevan sopimuksen tekemiseksi SEUT-sopimuksen 155 artiklan mukaisesti?

[1]               COM(2012) 173 final.

[2]               SWD(2012) 99 final.

[3]               Tämän menettelyn mahdolliset tulokset ovat seuraavat: työmarkkinaosapuolet käynnistävät neuvottelut ja voivat päästä riippumattomaan sopimuksen, tai ne voivat pyytää komissiota antamaan työmarkkinaosapuolten sopimukseen perustuvan lainsäädäntöehdotuksen. Jos työmarkkinaosapuolet eivät pääse sopimukseen tai päättävät olla neuvottelematta, komission on arvioitava tilanne ja päätettävä, antaako se oman ehdotuksensa.

[4]               SWD(2012) 407, 5.12.2012.

[5]               European Trade Union Confederation (ETUC).

[6]               European Association of Craft, Small and Medium-Sized Enterprises (UEAPME).

[7]               European Centre of Employers and Enterprises providing Public services (CEEP).

[8]               EP 2009/2221(INI), 14.6.2010.

[9]               COM(2012) 173, 18.4.2012.

[10]             EUCO 76/12, 28.–29.6.2012.

[11]             Euroopan komissio (2012): Study on a comprehensive overview on traineeship arrangements in Member States (jäljempänä ’harjoittelua koskeva tutkimus’).

[12]             Erasmus- ja Leonardo da Vinci -ohjelmissa saatu kokemus osoittaa, että monet opiskelijat suorittavat mielellään harjoittelun ulkomailla, sillä harjoittelijaksi pyrkii paljon enemmän nuoria kuin budjetissa on harjoitteluun varattuja määrärahoja.

[13]             COM(2012) 727, 5.12.2012.

[14]             Yksityiskohtainen katsaus nuorisoa koskeviin suosituksiin esitetään asiakirjan SWD(2012) 406 liitteessä II, 5.12.2012.

[15]             EUCO 76/12, 28.–29.6.2012.

[16]             COM(2012) 173, 18.4.2012.

[17]             Useimmissa jäsenvaltioissa valtio tai oppilaitos huolehtii opiskelijoiden sosiaalisesta suojelusta, toisin sanoen he ovat vakuutettuja terveysriskien ja onnettomuuksien varalta suorittaessaan harjoittelujaksoja opintojen aikana.