LIVRO VERDE

Reestruturação e antecipação da mudança: que lições tirar da experiência recente?

1. Introdução: Reestruturação proativa para a competitividade e o crescimento do futuro

O presente Livro Verde tem como tema central a reestruturação das empresas e respetivas consequências sociais, que constituem motivo de preocupação legítima para muitos cidadãos europeus. A reestruturação é um fator de crucial importância para o emprego e a competitividade da economia europeia.

O presente Livro Verde visa identificar práticas e políticas eficazes no domínio da reestruturação e da adaptação à mudança, a fim de promover o emprego, o crescimento e a competitividade enquanto parte da estratégia Europa 2020[1] e, em especial, a iniciativa emblemática sobre a política industrial de Outubro de 2010[2] e a «Agenda para novas competências e empregos», adotada em novembro de 2010[3]. O Livro Verde pretende também contribuir para melhorar as sinergias entre todos os agentes relevantes no sentido de dar resposta aos desafios relacionados com a reestruturação e a adaptação à mudança e tem em consideração o importante trabalho realizado nos últimos anos pela Comissão Europeia, os parceiros sociais, as regiões, os Estados-Membros e muitos outros intervenientes[4].

A Comissão pretende renovar os termos deste debate político, à luz das ilações retiradas da crise económica, das profundas alterações nos contextos económico e concorrencial a nível mundial e da agenda de reforma estrutural atualmente em curso na UE[5].

Nesta perspetiva, a Comissão terá por base os resultados da presente consulta para considerar novas formas de eficazmente divulgar e implementar boas práticas, nomeadamente a nível da UE, para dar resposta às preocupações imediatas suscitadas pela crise económica e, ao mesmo, não descurar os objetivos de competitividade a longo prazo, tal como identificados na iniciativa emblemática sobre política industrial. A Comissão incluirá os resultados da consulta lançada pelo presente Livro Verde na renovada agenda de flexigurança, visando também reorientar o debate a nível da UE em torno de uma possível abordagem e enquadramento da reestruturação.

Na iniciativa emblemática sobre política industrial, a Comissão afirmou que «a atualização de orientações em matéria de reestruturação pode ser muito útil para reforçar a capacidade de adaptação das empresas e da mão-de-obra a um ambiente económico em rápida transformação». Esta atualização poderá também «fomentar a passagem de abordagens puramente reativas para estratégias de antecipação e garantir a sua aplicação»[6].

O Livro Verde é acompanhado e apoiado pelo documento de trabalho dos serviços da Comissão intitulado «Restructuring in Europe 2011» ('Reestruturação na Europa 2011'). Este documento descreve o impacto da crise económica e financeira nos mercados de trabalho e as respostas dos diferentes intervenientes; ilustra a ação da UE na área da antecipação das necessidades de competências e do desenvolvimento de aptidões; destaca o papel dos fundos da UE em apoio dos processos de reestruturação, os efeitos da reestruturação nas regiões da UE e o papel de «estratégias de especialização inteligente»[7]; analisa o papel do diálogo social, os instrumentos jurídicos e as medidas de apoio dos Estados-Membros neste domínio; aponta os desafios e as respostas que a UE lhes tem dado; e sublinha algumas das ilações retiradas nos últimos anos em matéria de antecipação e gestão da mudança e de reestruturação.

Lições da crise

A economia Europeia está a sair com dificuldade da recessão mais grave das últimas décadas. A recessão originou uma quebra acentuada na atividade económica na UE, resultante na perda de milhões de empregos com elevados custos humanos, e colocou as finanças públicas sob graves pressões, deixando os Estados-Membros a braços com condicionalismos financeiros mais rigorosos.

As perspetivas para o mercado de trabalho da UE, que se havia mostrado bastante resistente durante a recessão de 2008-2009 e regressado à criação de emprego em finais de 2010, deterioraram-se acentuadamente e continuam a revelar marcadas diferenças entre os países. Em muitas economias avançadas, a criação de emprego tem sido até ao momento insuficiente para reempregar os trabalhadores despedidos durante a crise e as repercussões da recessão estão a suscitar preocupações crescentes relativamente à possibilidade de persistência dos efeitos nas taxas de desemprego.

Para além da evolução divergente do PIB, entre os fatores relevantes que explicam as variações nas taxas de desemprego dos Estados-Membros contam-se os graus variáveis do ajustamento dos horários de trabalho, necessidades diversas em termos da redistribuição da mão-de-obra entre os setores (por exemplo do setor da construção para outros), diferenças nos sistemas de educação e formação, nomeadamente no que respeita aos regimes de estágios, condições económicas e institucionais distintas e respostas políticas divergentes à recessão.

Pese embora a situação extremamente negativa do mercado e das finanças, de um modo geral, as empresas e respetivos trabalhadores em toda a Europa deram provas de criatividade, ao encetar processos de reestruturação construtivos, eficazes e fundamentais para limitar a perda de postos de trabalho, graças a práticas inovadoras implementadas muitas vezes com o apoio das autoridades públicas e da Comissão Europeia.

A comunicação da Comissão intitulada «Plano de Relançamento da Economia Europeia» [COM(2008) 800 final], adotada em novembro de 2008, instituiu o quadro de uma ação coordenada a nível da UE, envolvendo várias políticas e mobilizando os instrumentos disponíveis em apoio da economia europeia. Neste contexto, a política de coesão assume importância particular enquanto principal instrumento da UE para investir na competitividade, no crescimento e no emprego[8].

Urge analisar a adequação desta resposta à luz das incertezas quanto ao caminho a dar à recuperação atual e dos novos riscos que se desenham no horizonte.

Os desafios da competitividade

Numa perspetiva de médio prazo, o progresso tecnológico e a inovação reduzem o ciclo de vida dos produtos e obrigam as empresas e a mão-de-obra a ajustar-se em permanência. Além disso, as mudanças operadas na divisão da força de trabalho a nível internacional e o aparecimento de empresas fortes oriundas de países emergentes, em especial as especializadas nos segmentos superiores do mercado, vêm intensificar ainda mais as pressões competitivas s para as empresas europeias. A competitividade da economia europeia, a salvaguarda das suas atividades e dos seus postos de trabalho e o desenvolvimento de novos produtos e dos empregos por eles criados dependerão cada vez mais da capacidade de as empresas europeias reforçarem a respetiva base competitiva através da inovação e de uma rápida e fácil adaptação à mudança. Neste sentido, a mudança tecnológica e a inovação podem obrigar as empresas e a mão-de-obra a implementar estratégias de ajustamento, mas há também indícios de que a inovação, conjugada com a investigação e a educação, poder gerar vias eficazes para tirar a Europa da crise. A Comissão lançou a iniciativa emblemática intitulada «União da Inovação» em 2010 e deu conta do estado da União da Inovação em 2011[9].

As empresas reorientam recursos de indústrias e setores produtores de bens e serviços tradicionais, geralmente com pouca elasticidade da procura relativamente ao rendimento mundial, para setores e indústrias com uma componente tecnológica e cognitiva mais importante, normalmente marcados pela forte elasticidade da procura relativamente ao rendimento mundial. A competitividade da UE depende da sua capacidade de criar condições de enquadramento propícias ao desenvolvimento de empresas inovadoras de crescimento rápido, importantes para o crescimento sustentável e a geração de postos de trabalho[10]. Dependerá igualmente da capacidade de reter e desenvolver uma base produtiva na Europa que, por seu turno, estimulará a economia dos serviços.

As empresas têm de ser capazes de se adaptar à internacionalização da produção mundial e dar respostas ao desafio da competitividade. Eventuais obstáculos a esta adaptação são suscetíveis de prejudicar a competitividade e o emprego a longo prazo. O estabelecimento de condições de enquadramento, tal como sublinhado pela iniciativa emblemática relativa à política industrial, é crucial para o êxito do ajustamento económico. Para que as medidas de ajustamento sejam bem-sucedidas é necessário que todos os agentes relevantes sejam associados ao processo o mais cedo possível. Um acesso adequado ao financiamento assume relevância particular, na medida em que a falta de crédito e um acesso limitado ao financiamento pode atrasar ou mesmo travar os investimentos. Há que identificar e divulgar boas práticas neste domínio.

O desafio da adaptabilidade das empresas e da empregabilidade dos trabalhadores – as empresas no cerne do processo de reestruturação

O desenvolvimento dos recursos humanos e o reforço das competências são fundamentais neste contexto, pelo que a UE tem de usar a experiência recente para reafirmar a sua posição competitiva a nível mundial e, assim, sair reforçada deste processo, transformando-se numa economia inteligente, sustentável e inclusiva, capaz de gerar níveis elevados de emprego, produtividade, competitividade e coesão social.

Os resultados positivos em termos de exportações registados por alguns Estados-Membros revelam que o êxito nos mercados mundiais depende não apenas da competitividade a nível dos preços, mas também de outros fatores, como a especialização setorial de produtos, a inovação e os níveis de competências. Nestas áreas, as fragilidades existentes antes da crise estão a tornar-se manifestamente óbvias.

Ao longo das últimas décadas, a UE construiu um forte sistema de proteção social e do emprego que, conjugado com o nível relativamente elevado de habilitações, tem estado na base da sua prosperidade económica e social até ao momento. Não obstante, os novos agentes na cena económica mundial e as envolventes empresariais em rápida mutação põem à prova um sistema até agora pleno de eficácia na geração de emprego e crescimento. Torna-se cada vez mais evidente que, sem mudanças, este sistema é inadequado para garantir uma reafetação rápida e fluida dos recursos, em especial os recursos humanos, das atividades em declínio para os setores emergentes. É também cada vez menos capaz de dar oportunidades reais de evolução profissional aos trabalhadores cujos postos de trabalho estão ameaçados, porque não desenvolvem a sua capacidade de se adaptarem à mudança.

A recente crise económica e financeira e o resultante imperativo de mudança estrutural tornam as respostas a estas fragilidades mais urgentes do que nunca. Em linha com a abordagem de flexigurança e a estratégia Europa 2020[11], a Comissão pretende encorajar a adaptação permanente das empresas a um contexto económico em rápida mutação, visando ao mesmo tempo um elevado nível de emprego e de proteção social através de medidas de apoio adequadas. As medidas de apoio à reafetação de recursos entre empresas e profissões são fortemente necessárias. Entre estas contam-se alterações à legislação de proteção do emprego e práticas empresariais em matéria de reestruturação que não impeçam a reafetação de recursos para atividades de maior valor acrescentado e rápido crescimento, mas também políticas adequadas de formação e ativação que, juntamente com sistemas de prestações de desemprego bem concebidos, orientem os trabalhadores deslocados para empregos e profissões diferentes.

As operações de reestruturação fazem parte da vida quotidiana de empresas, trabalhadores, autoridades públicas e outros agentes. Nos últimos anos, a UE investiu consideráveis esforços e energia na prossecução de objetivos políticos que facilitem a adaptação à mudança e a reestruturação. Contudo, apesar do trabalho louvável dos parceiros sociais europeus nesta área na sequência de anteriores consultas lançadas pela Comissão, a capacidade de adaptação das empresas, dos trabalhadores e das regiões tem de ser dinamizada.

O papel das autoridades nacionais, regionais e locais na conversão económica e social

A crise atingiu setores industriais inteiros e, por conseguinte, regiões inteiras, independentemente de fronteiras nacionais. Tal facto veio agravar as desigualdades geográficas persistentes, tanto nas como entre as regiões, que prejudicam o mercado único.

O apoio que as autoridades públicas prestam a operações de reestruturação e a processos para as antecipar, facilitando a coordenação entre os agentes externos e as empresas, favorece uma abordagem proativa e dinâmica da reestruturação.

As regiões, em conjugação com os países, desempenham um papel fundamental para promover a especialização inteligente e há que analisar formas de o reforçar.

O serviço público, um importante empregador

Ainda que a tónica do presente Livro Verde seja o setor industrial, o impacto da crise no setor público deve também merecer atenção, atendendo ao papel importante que assume enquanto empregador e prestador de serviços.

O emprego nos serviços públicos (incluindo a administração pública, a educação, a saúde e o trabalho social) tem aumentado consideravelmente em comparação com outros setores nos últimos três anos, com cerca de dois milhões de novos postos de trabalho. No outono de 2010, porém, o crescimento abrandou e no primeiro semestre de 2011 registou níveis negativos. O impacto dos cortes nas despesas no setor público explica provavelmente esta inversão da tendência[12]. Na sua maioria, os cortes no setor público afetarão as mulheres, tanto na sua qualidade de trabalhadoras como de principais utentes de serviços como o acolhimento de crianças e os cuidados a idosos.

As atividades de muitos setores de serviços públicos são talvez mais valiosas para a competitividade da economia do que sugerem os seus custos e produtividade (por exemplo, porque geram um importante excedente do consumidor ou uma melhoria da produtividade total dos fatores noutros setores). Este é normalmente o caso de setores como a saúde, a educação, os cuidados pessoais a crianças e idosos ou os serviços dos transportes.

As autoridades públicas são direta ou indiretamente responsáveis, por intermédio das empresas públicas ou da atribuição de concessões, por uma parte importante do emprego nos setores dos serviços. Para além da sua responsabilidade geral que lhe incumbe em matéria económica, devem garantir as condições para uma transição fluida de conhecimentos e para a otimização dos recursos humanos disponíveis nos setores sob a sua administração. Ao mesmo tempo, a necessidade de prosseguir a consolidação das finanças públicas tem obviamente repercussões nas atividades e no emprego do setor público. Também aqui é cada vez mais necessário reestruturar para melhorar a eficácia. Tal facto destaca a importância da aplicação de estratégias de reestruturação no setor público, que tenham em devida conta o papel específico dos serviços públicos, designadamente enquanto contributo para a produtividade do setor privado.

É também oportuno questionar de que forma a antecipação e a planificação a longo prazo em matéria de gestão da mudança e reestruturação podem ser aplicadas ao setor público, no quadro das atuais medidas de consolidação. Importa também ter em conta a necessidade de reestruturar serviços públicos fundamentais como os cuidados de saúde e garantir a sua viabilidade a longo prazo à luz da procura crescente.

2. Lições da crise

O impacto da crise financeira na economia real começou a sentir-se com gravidade em 2009, quando o PIB registou uma diminuição sem precedentes de um lado e outro do Atlântico. Imediatamente após a recessão, o emprego mostrou ser muito resistente na Europa, em especial devido aos importantes ajustamentos feitos em termos do tempo de trabalho. Desde a segunda metade de 2009, porém, as perdas de postos de trabalho generalizaram-se e o desemprego disparou na maioria dos países da UE, ainda que com acentuadas diferenças. A retoma ganhou ânimo na primeira metade de 2010, mas estagnou no resto do ano, refletindo igualmente a diluição de fatores temporários como as medidas de estímulo excecionais. Pese embora a recuperação da produção, o crescimento do emprego só foi retomado em finais de 2010 e o desemprego permaneceu nos níveis elevados atingidos em 2009[13].

A tendência geral do emprego refletiu diferentes padrões a nível setorial. Ainda que, numa fase inicial, o aumento do desemprego tenha afetado com maior incidência as indústrias mais expostas ao ciclo empresarial e que só parcialmente podiam recorrer ao ajustamento do tempo de trabalho, em especial o setor da construção, confirma-se agora que uma parte deste aumento é já estrutural. Pese embora a generalização de regimes de trabalho de curta duração, o emprego diminuiu também no setor transformador e manteve a sua tendência descendente durante a recuperação. Estes padrões podem explicar-se pelo ajustamento resultante da recessão mundial em determinados setores com capacidades excedentárias e pelo facto de as perdas do PIB durante a recessão correrem o risco de ser tornarem permanentes.

A necessidade de reorientar trabalhadores de setores pouco produtivos para outros de elevada produtividade pode efetivamente conduzir a períodos de desemprego mais prolongados e a uma elevada taxa de desemprego estrutural, o que terá efeitos negativos no capital humano e agravará os persistentes níveis de desemprego[14].

O ritmo a que o emprego vai regressar aos níveis pré-crise dependerá não apenas das perspetivas de crescimento e das diferentes condições económicas e institucionais de partida, mas também da necessidade de reafetação setorial e da capacidade de as empresas ajustarem os custos laborais, diretamente ou através de variações do tempo de trabalho. Dependerá ainda da presença de quadros políticos favoráveis, designadamente sistemas de prestações de desemprego e políticas de ativação que proporcionem incentivos para que os desempregados regressem ao trabalho; modalidades de fixação salarial que facilitem o ajustamento dos salários; sistemas fiscais propícios à criação de emprego; políticas ativas do mercado de trabalho e de formação que facilitem as transições profissionais e o regresso ao trabalho dos desempregados de longa duração.

A experiência durante a crise económica demonstra que, pese embora a situação extremamente negativa do mercado e das finanças, de um modo geral, as empresas e respetivos trabalhadores em toda a Europa encetaram processos de reestruturação construtivos, eficazes e fundamentais para limitar a perda de postos de trabalho, graças a disposições inovadoras.

Tal como foi sublinhado no relatório de 2009 do European Restructuring Monitor intitulado Reestruturing in recession[15], em resposta à crise, muitas empresas na Europa empreenderam iniciativas para manter empregos, na sua maioria medidas de redução do tempo de trabalho (ver caixa). Entre estas contam-se paragens da produção, a obrigatoriedade de tirar férias anuais, semanas ou jornadas de trabalho mais curtas, um recurso acrescido às contas de tempo de trabalho, rotações de licenças e períodos sabáticos. Em algumas empresas, os níveis salariais foram ajustados em baixa, não sendo raros cortes temporários de 10-20%. A maioria das empresas recorreu a diferentes combinações destas medidas e intensas negociações conduziram a todo o tipo de compromissos, de que é exemplo a redução de salários em troca de uma participação na empresa. Generalizaram-se também as indemnizações por cessação de funções, por vezes conjugadas com a reforma antecipada.

Mais do que nunca, o diálogo social e a negociação coletiva têm desempenhado um papel crucial na adaptação da produção, da organização do trabalho e das condições laborais às exigentes circunstâncias em rápida mutação durante a crise.

Por seu lado, as autoridades públicas multiplicaram os instrumentos públicos destinados a promover a reinserção no mercado de trabalho de todos os trabalhadores despedidos durante a crise. Numa fase inicial da crise, os Estados-Membros aumentaram a capacidade de resposta e a oferta dos serviços públicos de emprego. Não obstante, a duração prolongada da recessão levou alguns governos a cortar despesas e a reduzir recursos na administração pública, designadamente os serviços públicos de emprego (SPE)[16]. Alguns Estados-Membros instituíram ou reforçaram organismos de recolocação específicos. De um modo geral, estes organismos contam com a participação de várias partes interessadas, incluindo o Estado, as autoridades regionais, os parceiros sociais e outros agentes locais. A sua eficácia (resultante da sua especialização em matéria de recolocação), juntamente com os elevados níveis de confiança gerados pelo facto de serem geridos por várias partes, torna-os instrumentos preciosos para fazer face aos efeitos da recessão.

O encurtamento da semana laboral tem sido talvez a resposta mais inovadora à crise, uma medida que conta muitas vezes com amplo apoio por parte do público em geral. De um modo geral, os trabalhadores foram indemnizados pelas horas perdidas, tanto em países dotados de dispositivos públicos como naqueles em que a redução do tempo de trabalho é regulamentada por convenção coletiva, com as autoridades públicas a intervir no primeiro caso para complementar as indemnizações acordadas coletivamente. A medida em que o tempo libertado por estas medidas é ocupado com formação varia consideravelmente, assim como a proporção em que as contribuições de segurança social se mantêm durante o período de horário laboral reduzido.

Durante a recessão de 2008-2009, a redução dos horários de trabalho foi a principal estratégia das empresas para poupar custos. Não obstante, esta medida enquanto resposta à crise nem sempre é viável. No seio das empresas, a redução temporária do tempo de trabalho é possível quando as contas de tempo de trabalho aculumam um saldo positivo. Além disso, estes regimes de tempo de trabalho reduzido são suscetíveis de perder eficácia se a procura de mão-de-obra continua baixa. Prolongar demasiado estes regimes poderá implicar custos substanciais, na medida em que confinam a mão-de-obra a atividades em declínio, impedindo assim a necessária reafetação de recursos, prejudicando as perspetivas de crescimento futuro e distorcendo a concorrência. Por último, a disponibilidade de regimes subsidiados pelos governos depende da situação orçamental destes últimos, a qual se tem deteriorado em vários países.

Ao analisar estes mecanismos, é importante ter em conta o facto de a sua importância e o seu impacto, tanto na perspetiva económica como social, diferirem consideravelmente em função dos diversos contextos nacionais e setoriais. Para tirar conclusões sobre a sua adequação e/ou transferibilidade para outros contextos é, pois, necessário analisar as razões do seu êxito.

Redução do tempo de trabalho e regimes de trabalho de curta duração – alguns factos A análise das mudanças operadas no emprego e nos horários de trabalho em reação à quebra da produção revela que o ajustamento dos mercados de trabalho dos Estados-Membros durante a pior parte da crise foi substancialmente diferente. Enquanto nalguns países a perda de empregos foi imediata, noutros os empregadores, em certos casos apoiados pelas autoridades públicas através de regimes de trabalho de curta duração, procederam primeiro a uma redução dos horários de trabalho dos trabalhadores em vez de optar pelo seu despedimento. O gráfico que se segue demonstra que foi no primeiro trimestre de 2009, quando a produção no setor transformador atingiu o seu mínimo cíclico, que a redução do tempo de trabalho foi mais usada na UE. Na sequência da recuperação da produção média, os horários de trabalho aumentaram também, refletindo simultaneamente uma supressão dos regimes de trabalho de curta duração e, em alguns casos, um ajustamento dos efetivos. Gráfico 1: Evolução trimestral do emprego e do número médio de horas trabalhadas no setor transformador na UE (ajustada a variações sazonais) Fonte: Eurostat Se analisarmos a evolução nos Estados-Membros, a redução do tempo de trabalho foi amplamente usada em vários países no primeiro trimestre de 2009. Essas reduções foram especialmente substanciais na Alemanha, Bélgica e Áustria, que conseguiram manter o emprego em níveis idênticos aos do ano anterior. Gráfico: Variação no nível de emprego e no número médio de horas trabalhadas no setor transformador no primeiro trimestre de 2009 comparativamente ao primeiro trimestre de 2008 (ajustada a variações sazonais) Fonte: Eurostat (não existem dados disponíveis para a Itália) Parece haver alguns indícios de que os regimes de trabalho de curta duração serviram para reduzir as perdas de emprego e o aumento relacionado do desemprego nessas economias. Além do mais, estes regimes são vantajosos para as empresas, que podem assim reter trabalhadores altamente qualificados ou especializados ao longo de todo o período de recessão económica. A análise da Comissão[17] indica que estes regimes foram eficazes para diminuir o impacto da crise económica na perda de empregos, sublinhando que a sua supressão em tempo útil era necessária após a crise. O estudo destaca o risco de o uso prolongado do trabalho de curta duração sustentar a procura nos setores em declínio, atrasando possivelmente a sua reestruturação, em especial se os custos da reafetação da mão-de-obra são baixos e os incentivos à reestruturação fortes. Ao atrasar a reafetação, os regimes de trabalho de curta duração travam o crescimento da produtividade e os consequentes ganhos salariais. Para serem mais eficazes, estes regimes devem ser associados a um sistema eficiente de prestações de desemprego que promova a reafetação da mão-de-obra. Esta análise é sustentada por um estudo recente da OCDE[18] que sugere que estes regimes de trabalho de curta duração tiveram um impacto económico importante na salvaguarda de empregos na recessão, com os efeitos mais significativos a fazerem-se sentir na Alemanha e no Japão para os trabalhadores com contratos permanentes. Estes regimes contribuíram largamente para a manutenção dos níveis de emprego nestas economias.

Em linha com as recomendações formuladas no Plano de Relançamento da Economia Europeia, os Estados-Membros introduziram pacotes de medidas anticrise para conter os efeitos da crise financeira na procura agregada e impedir perdas de empregos excessivas em resposta à contração temporária da produção. Para além dos regimes de trabalho de curta duração, a cobertura e a generosidade das prestações de emprego foram ampliadas em vários Estados-Membros. As medidas de curto prazo incluíram também apoios diretos às empresas, como empréstimos ou garantias para facilitar o acesso a financiamentos; redução das contribuições sociais; programas de criação de postos de trabalho no setor público; reforço das políticas ativas do mercado de trabalho e disposições em matéria de formação, muitas vezes dirigidas aos trabalhadores despedidos.

A partir de 2010, a recuperação incipiente, conjugada com condicionalismos orçamentais mais rigorosos, levou à revisão das prioridades políticas. As reformas terão de ser ajustadas a um contexto de progressiva retoma do crescimento, mas em que a mão-de-obra não contribui ainda plenamente para o potencial de crescimento em virtude do elevado e persistente desemprego. A tónica tem de ser colocada em sistemas fiscais e de prestações que garantam que o trabalho compensa; políticas de ativação que recompensem os desempregados que regressam ao trabalho; sistemas de proteção de emprego que equilibrem segurança e flexibilidade; evolução salarial coerente com o reequilíbrio e as necessidades de ajustamento da economia. Muitas das medidas centradas no mercado de trabalho tomadas com caráter de urgência no despertar da crise foram gradualmente suprimidas. As políticas ativas do mercado de trabalho e de formação foram reforçadas, enquanto alguns países deram início a reformas da legislação de proteção do emprego com o objetivo de fomentar a criação de postos de trabalho e combater a segmentação do mercado laboral.

As medidas e práticas políticas em matéria de reestruturação anteriormente referidas, com especial referência para os regimes de redução do tempo de trabalho instituídos durante a crise, são apropriadas? Em que contextos específicos? São também capazes de responder à falta de vigor persistente da procura? Por último, que podem fazer os Estados-Membros, a Comissão ou os parceiros sociais para assegurar o intercâmbio, a divulgação e o fomento de uma aplicação mais generalizada das melhores práticas neste domínio?

3. O desafio da competitividade: a importância de favorecer a adaptação económica e industrial

Diferentes modalidades de adaptação para as empresas

A adaptação é parte do processo competitivo para as empresas e constitui um meio de estas melhorarem a respetiva produtividade. A necessidade de ajustamentos constantes resulta da evolução tecnológica, da inovação, de uma concorrência acrescida e da emergência de novos concorrentes, de mudanças nas preferências dos consumidores e na legislação, da disponibilidade e do preço dos recursos e de outros fatores de produção, do acesso ao mercado, etc.[19]. A pressão no sentido da mudança que pode surgir em tempos normais acentua-se durante os períodos alargados de fraca atividade económica. As empresas que não consigam adaptar-se à evolução das condições deixarão de poder acompanhar os seus concorrentes no longo prazo.

A adaptação pode, pois, ser considerada no contexto de um processo de reafetação de recursos, no âmbito do qual as estruturas produtivas existentes são ameaçadas e possivelmente substituídas por novas estruturas e empresas mais eficazes e competitivas. Com uma base cada vez mais qualificada e intensiva em capital e tecnologia, a indústria da UE tornar-se-á ainda mais integrada em cadeias de valor internacionais porque o aprovisionamento mundial se torna mais complexto e é necessário dar resposta aos mercados globais em expansão.

Esta adaptação pode assumir a forma de mudança das atividades da empresa, isto é, alargamento ou redução da gama de atividades, alteração da sua posição na cadeia de valor, atividades derivadas (spin-offs) e empreendedorismo interno, novas utilizações de ativos, consolidação dos balanços, melhorias das competências e da formação e/ou mudanças organizacionais na gestão da empresa. Em termos concretos, estão a emergir novos modelos empresariais que associam mais estreitamente a indústria transformadora e os serviços. O desenvolvimento de soluções inovadoras, tais como métodos de produção mais eficientes em termos de recursos, ou de novas tecnologias, designadamente materiais avançados ou nanotecnologias, pode ter implicações nas decisões de externalização, etc. Estas são algumas das atividades que qualquer empresa sólida deverá integrar na sua dinâmica quotidiana para se manter competitiva.

Condições de enquadramento necessárias a uma adaptação eficaz

De um modo geral, as empresas e os setores conhecem melhor as respetivas necessidades de reestruturação. Para conseguir uma adaptação eficaz, as empresas têm de operar numa envolvente cujas condições gerais a favoreçam. Eventuais obstáculos aos ajustamentos necessários prejudicarão a competitividade e o emprego a longo prazo.

O mercado único deve ajudar a criar as condições de enquadramento e gerar oportunidades em toda a Europa. O funcionamento do mercado de trabalho e a mobilidade são aspectos importantes. Outras áreas importantes, para as empresas e para o conjunto da sociedade, incluem o funcionamento dos mercados de capitais (acesso ao financiamento), o grau de concorrência nos mercados de produtos, a eficácia dos sistemas de I&D e inovação, a envolvente empresarial, os mecanismos de transferência de conhecimentos e assimilação de tecnologias e a eficiência do sistema de educação e formação, em conjugação com outros fatores societais de natureza mais lata. Não se trata apenas de aspectos regulamentares. O Ato para o Mercado Único e a iniciativa emblemática «União da Inovação» visam suprimir sistematicamente estes obstáculos, permitindo às empresas levar as suas ideias ao mercado rapidamente, adaptar-se e crescer. As PME altamente inovadoras e os polos de inovação estão a tornar-se veículos fundamentais do processo de inovação e produção. Tal traduz-se numa necessidade cada vez mais premente de estratégias de constituição de clusters, especialização inteligente e desenvolvimento de competências, bem como de conhecimentos específicos dos mercados futuros e das tecnologias essenciais relevantes.

Reestruturação

A reestruturação pode dizer respeito a uma única empresa, estar relacionada com o desenvolvimento das suas atividades em curso ou resultar de um fracasso de investimentos passados. Pode também implicar todo um setor ou alguns segmentos desse setor. Além disso, existem diferenças claras entre setores, com alguns a ser mais afetados do que outros pelas pressões anteriormente mencionadas. Por exemplo, pode dizer-se que certas indústrias, como a indústria dos equipamentos, a indústria química, o setor automóvel ou das máquinas elétricas, são gravemente afetadas pela concorrência global e pela evolução tecnológica. Tal facto tem implicações para as suas necessidades em matéria de reestruturação eficaz.

Um exemplo recente de como as empresas e os setores estão a encarar a reestruturação numa envolvente económica e social exigente é dado pela indústria automóvel no relatório intercalar do grupo de alto nível CARS 21, adotado em 2 de Dezembro de 2011 (ver documento dos serviços da Comissão intitulado Restructuring in Europe 2011[20]).

Algumas operações de reestruturação (por exemplo, o encerramento de partes das cadeias de fornecimento e o despedimento temporário de alguns trabalhadores) terão consequências negativas para a economia local, o que significa que os poderes públicos têm um papel a desempenhar, mas uma resposta política eficaz não deve atrasar ou bloquear as necessárias medidas de racionalização. Pelo contrário, deve centrar-se em ações políticas que facilitem a reafetação de recursos a diferentes empresas/setores.

Em especial, o acesso ao financiamento assume importância vital para as atividades económicas, já que certos ajustamentos necessários que envolvam investimentos podem ser atrasados ou paralisados por um acesso limitado a financiamentos externos. Este acesso ao financiamento é determinado não apenas pelos mercados de capitais ou pelas ajudas públicas, mas também por outros fatores regulamentares como a tributação das empresas ou as regras em matéria de falência. Procedimentos morosos e pesados de falência podem efetivamente impedir os empresários honestos falidos de reencetar uma atividade empresarial e, assim, preservar e criar postos de trabalho, pese embora provas substanciais de que estas empresas «de segunda oportunidade» crescem mais rapidamente e são mais resistentes do que as start-ups tradicionais[21].

A comunicação da Comissão «Think Small First — A Small Business Act for Europe», de 2008[22], e a comunicação que se lhe segue «Análise do Small Business Act for Europe», de 2011[23], apelam aos Estados-Membros que adotem duas ações específicas para dar resposta a este problema. Em particular, a comunicação de 2008 instou os Estados-Membros a «estabelecer o prazo de um ano como meta para o encerramento dos processos judiciais de liquidação de uma empresa no caso de uma falência não fraudulenta» e a comunicação de 2011 instou-os a «promover segundas oportunidades para empresários, limitando o período de suspensão de atividade e de liquidação de dívidas de um empresário honesto na sequência de uma falência a um máximo de três anos até 2013».

As regras em matéria de auxílios estatais[24] desempenham um papel em alguns casos de reestruturação. Este tipo de auxílios é permitido a empresas consideradas viáveis, mas que se encontram em dificuldade e acabariam por falir sem apoio público, já que as entidades privadas não estão dispostas a fornecer-lhes capital. Por conseguinte, estas ajudas dizem apenas respeito a situações extremas em que as empresas não tenham reagido a tempo à envolvente em mutação.

A Comissão gostaria de conhecer os pontos de vista das partes interessadas relativamente às seguintes questões:

- Que condições de enquadramento são mais adequadas para propiciar o êxito da adaptação industrial?

- Que medidas existentes em matéria de acesso a financiamento para acompanhar a adaptação estrutural constituem boas práticas?

- Que outras medidas é preciso tomar para melhorar os processos de falência?

4. O desafio da adaptabilidade das empresas e da empregabilidade dos trabalhadoes – as empresas no centro do processo de reestruturação

A UE conseguiu salvaguardar a base produtiva da sua economia durante os piores anos da recessão económica. No entanto, em virtude da incerteza das condições macroeconómicas atuais, a capacidade de a indústria europeia se manter competitiva e preservar os postos de trabalho dependerá cada vez mais da sua capacidade de inovar e de rápida e facilmente se adaptar à mudança. Esta mudança decorre do progresso tecnológico, da alteração dos padrões de comércio, da evolução do quadro regulamentar e da variação dos modelos empresariais e do comportamento dos consumidores. A UE, através das suas ações em diferentes domínios políticos, tem de apoiar o seu setor empresarial nesta tarefa. A escala da reestruturação económica e da mudança social ocasionada pela profunda adaptação exigida pelos desafios que se colocam em termos ambientais, económicos, tecnológicos, societais e de mercado, e acelerada pela grande recessão, é imensa. Do ponto de vista do emprego, implicará simultanemanente a criação e a destruição de postos de trabalho e, sobretudo, a sua transformação (em termos de novas tarefas, novos perfis de competências e novas modalidades de trabalho). Ainda que uma mão-de-obra qualificada seja um dos principais fatores da competitividade da indústria europeia, não pode ser considerada um dado adquirido e a sua manutenção exige uma abordagem proativa.

Uma boa adaptação à mudança exige claramente necessidades em matérias de competências e investimentos adequados em capital humano. Para manter um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo é essencial velar por que as empresas disponham de uma mão-de-obra devidamente qualificada, de modo a evitar as insuficiências e desadequações de competências. A fim de manter um nível elevado de emprego, é igualmente crucial antecipar as necessidades futuras em matéria de competências (por exemplo, a necessidade de competências «verdes» e nas áreas da saúde e dos cuidados sociais) e, em colaboração com os parceiros sociais, adaptar em conformidade os sistemas de educação e formação, o conteúdo dos programas de estudos e as qualificações, desenvolver um sistema de aprendizagem de qualidade e tornar possível a reconversão dos trabalhadores já ativos num determinado setor, no contexto da aprendizagem ao longo da vida. Em caso de insuficiências de competências, as empresas devem estar preparadas para procurar no estrangeiro os talentos de que necessitam. Para tal, o investimento em competências TIC e na literacia digital é imperativo. Há empregos a ser criados na área dos novos semicondutores eficazes do ponto de vista energético, dos serviços ligados à nebulosa computacional, da cibersegurança e da virtualização das aplicações. Em resultado, as pessoas com as capacidades necessárias nesses setores serão alvo de intensa procura e, como tal, há que fomentar iniciativas específicas no domínio das competências digitais.

Face à crise económica e financeira, à consequente aceleração da mudança e às necessidades daí resultantes em matéria de reestruturação em determinados setores e reafetação setorial de mão-de-obra, é agora mais importante do que nunca que a Europa dê soluções às fragilidades existentes no que respeita à adaptabilidade das empresas e à empregabilidade dos trabalhadores.

A Comissão pretende incentivar a adaptação permanente das empresas a circunstâncias económicas em rápida evolução, ao mesmo tempo que visa um nível elevado de emprego e proteção social, através de medidas de apoio adequadas. É essencial a adoção de ações que favoreçam a reafetação de recursos entre empresas e setores e aproveitem o potencial de uma mão-de-obra jovem altamente qualificada, mas cada vez mais excluída do mercado de trabalho. Uma melhor antecipação e gestão da reestruturação ajudaria os trabalhadores e as empresas a adaptar-se às transições impostas pelas capacidades excedentárias e pela necessidade de modernização e ajustamento estrutural.

A direção das empresas e os representantes dos trabalhadores são os principais agentes para debater estratégias avançadas de reestruturação ao nível das empresas. A intervenção dos poderes públicos acompanha estas reestruturações para evitar conflitos sociais e promover novas competências e empregos, facilitando a conversão económica e as transições profissionais. A fim de facilitar a reafetação dos fatores quando necessária, as políticas devem efetivamente ter por objetivo evitar que a rigidez do mercado de trabalho e a respetiva estrutura de competências se tornem um obstáculo ao ajustamento e ao crescimento económico.

Ao mesmo tempo, é necessário corrigir os efeitos para a sociedade e a saúde gerados pela insegurança no emprego, pela adaptação, pela perda do posto de trabalho e pelo desemprego de longa duração, delineando para tal abordagens eficazes que permitam aos trabalhadores adaptarem-se aos locais de trabalho, reinserirem-se rapidamente nos mercados laborais e atenuarem as repercussões das transições na saúde. Constata-se a emergência de novas práticas neste domínio a nível da empresa e dos setores, também em tempos de crise.

A amplificação dos fatores catalisadores de mudança está a ter repercussões profundas na forma como os parceiros sociais e as autoridades públicas abordam esta questão. Nos últimos anos, registou-se em vários Estados-Membros uma tendência clara para passar de estratégias puramente corretivas para ações preventivas, isto é uma transição para uma abordagem mais proativa que ajude a minimizar os impactos sociais associados ao processo de reestruturação. As estratégias preventivas integram os riscos inerentes à reestruturação, de forma a resultarem na mobilidade profissional positiva dos trabalhadores afetados e num aumento da competitividade das empresas.

A observação dos processos de reestruturação na Europa sugere, porém, que as práticas neste domínio são por vezes mais centradas na reação do que numa atitude proativa de antecipação; as medidas são tomadas demasiado tarde no processo decisório e não fazem intervir agentes externos suficientemente cedo para que estes possam contribuir para mitigar o impacto social da reestruturação.

As atitudes e a resistência passivas à mudança têm enormes custos económicos e ameaçam o investimento e o crescimento do emprego. É, pois importante criar as condições de confiança que permitam a todos os segmentos da sociedade (empresas, trabalhadores e seus representantes, autoridades públicas, etc.) enfrentar os desafios do futuro de forma dinâmica.

A abordagem de antecipação é viável no que respeita à gestão da mudança e da reestruturação?

De que forma podem as orientações e diretrizes existentes em matéria de reestruturação ser melhoradas à luz das lições retiradas da crise e dos novos desafios económicos e sociais? Como podem as lições retiradas da crise ser divulgadas e aplicadas?

5. Criar sinergias no processo da mudança industrial

A Comissão gostaria de conhecer os pontos de vista de todos as partes interessadas no que respeita a boas práticas e possíveis sinergias nas seguintes áreas: a) antecipação dos processos de reestruturação; b) preparação e gestão dos processos de reestruturação; c) avaliação e comunicação; d) o papel do diálogo social; e e) revisão da proteção passiva, nos moldes referidos infra.

a)       Antecipação dos processos de reestruturação

Planeamento estratégico a longo prazo

A antecipação da mudança produz melhores resultados se integrada eficazmente nas estratégias desenvolvidas pelas empresas e as regiões para garantir e reforçar a sua sustentabilidade e competitividade a longo prazo e se for fomentada uma cultura orientada para a inovação. Além disso, ao antecipar a mudança no seu planeamento estratégico a longo prazo, as empresas e as autoridades públicas podem aproveitar oportunidades emergentes e gerar crescimento e emprego. Um exemplo positivo é o desenvolvimento de tecnologias com baixas emissões de carbono e eficientes em termos de recursos, que provaram já ser uma fonte de crescimento sustentável e emprego em diferentes regiões na UE.

O planeamento estratégico das empresas inclui objetivos em termos de recursos humanos, emprego e competências para o desenvolvimento contínuo das competências e aptidões da força de trabalho. Tal pode aumentar a produtividade e, por conseguinte, a competitividade e os lucros da empresa, bem como a sua capacidade de adaptação e inovação. Pode também contribuir para aumentar a empregabilidade dos trabalhadores e fomentar a sua mobilidade dentro e fora da empresa.

As autoridades locais e regionais podem também desempenhar um papel importante na melhoria da competitividade das respetivas regiões a longo prazo, em especial através do desenvolvimento de estratégias de especialização inteligente.

Como encorajar abordagens estratégicas a longo prazo inovadoras para a gestão da mudança, designadamente em matéria de emprego e competências? Como melhorar as sinergias entre empresas, autoridades locais e outros agentes a nível local?

Quais devem ser as responsabilidades e os papéis específicos das empresas, dos parceiros sociais e das autoridades públicas neste domínio?

Antecipar o mais cedo possível as necessidades em termos de emprego e competências

Algumas empresas desenvolvem mecanismos de planeamento prospetivo dos empregos e competências, em cooperação com os representantes dos trabalhadores e/ou os organismos de educação e formação profissional. Os serviços públicos de emprego e as organizações setoriais desempenham também um papel importante na reconversão de trabalhadores que têm de mudar de profissão ou setor, facilitando assim a reafetação de mão-de-obra entre empresas e setores.

A determinação das formações adequadas, das competências necessárias e de onde podem ser obtidas no futuro, designadamente na perspetiva da evolução demográfica, exige a plena cooperação de todos os parceiros envolvidos. A cooperação entre as empresas e as escolas profissionais, quando bem estruturada e enquadrada, tem dado frutos nessa matéria. Um contributo importante pode também ser dado por iniciativas locais, tais como parcerias para as competências com autoridades regionais e locais, associando estreitamente organismos externos, designadamente universidades e outras instituições de ensino e formação, institutos de tecnologia, centros de inovação e agências de desenvolvimento, bem como prestadores de serviços de saúde e segurança social. As empresas podem também participar em observatórios de emprego e competências e contribuir para outros projetos relevantes na região e/ou no setor em questão.

Como continuar a fomentar práticas eficazes de antecipação das necessidades em termos de emprego e competências nas empresas? Como desenvolver a formação enquanto característica permanente da gestão de recursos humanos?

Como favorecer sinergias entre as ações das empresas e as iniciativas do setor público para contribuir para políticas adequadas em matéria de emprego e competências?

b) Preparação e gestão dos processos de reestruturação

Preparação atempada

A oportunidade é crucial para gerir eficazmente o processo de reestruturação. Na medida do possível, as operações de reestruturação devem ser antecedidas de uma preparação adequada que associe todos os intervenientes relevantes, de modo a evitar ou atenuar o seu impacto económico, social e regional. As ações empreendidas a nível setorial nas indústrias da defesa, dos componentes automóveis e das telecomunicações constituem bons exemplos nesta matéria.

Esta preparação deve ocorrer o mais cedo possível, logo que se reconhece a necessidade de reestruturação, e ter em conta, se for caso disso, os métodos e os procedimentos negociados a nível do setor, da região ou da empresa em questão. Um arranque atempado facilitará a adoção de medidas para minimizar o impacto económico, social e regional da operação.

Como incentivar as empresas e respetivos trabalhadores a prepararem atempada e adequadamente processos de reestruturação que favoreçam a aceitação da mudança? Quais as melhores práticas neste domínio?

Estabelecer um clima de confiança mútua e um diagnóstico partilhado

É importante estabelecer um clima de confiança mútua e chegar a um diagnóstico partilhado, através de uma comunicação permanente e de qualidade entre todos os intervenientes relevantes. As metas e as exigências estratégicas a longo prazo ou os condicionalismos imediatos das empresas devem ser explicados tanto quanto possível, juntamente com as medidas previstas e outras opções possíveis atendendo aos interesses de todos os envolvidos.

A responsabilidade social das empresas e uma abordagem transparente podem incentivar as partes interessadas, em especial os representantes dos trabalhadores, a cooperarem na procura de soluções que satisfaçam os interesses de todas as partes sem criar atrasos e incertezas indevidos.

Em que medida a confiança mútua e o diagnóstico partilhado desempenham um papel na boa gestão da reestruturação? Como os promover nas empresas e em contextos mais vastos?

Minimizar o impacto social

Ao mesmo tempo que procuram salvaguardar a sua competitividade e prosperidade a longo prazo, as empresas confrontadas com a necessidade de reestruturação, de um modo geral, só consideram despedir pessoal após terem pesado todas as opções alternativas possíveis. Muitas vezes, as empresas tentam também identificar e aplicar medidas de apoio adequadas. Os representantes dos trabalhadores devem estar abertos para negociarem soluções flexíveis alternativas que permitam evitar despedimentos.

Tal como o demonstrou a crise económica, a flexibilidade é inerente ao sistema existente. Muitas empresas na Europa adotaram medidas temporárias para manter os empregos, através designadamente da redução do tempo de trabalho, de paragens da produção, da obrigatoriedade de tirar férias anuais, de semanas ou jornadas de trabalho mais curtas, de um recurso acrescido às contas de tempo de trabalho, a rotações de licenças e a períodos sabáticos.

Quando os despedimentos são inevitáveis ou fazem parte das opções alternativas, as empresas, as autoridades locais e todas as partes interessadas (incluindo os prestadores de serviços de saúde e segurança social) podem ser incentivadas a trabalhar em conjunto para definir medidas destinadas a melhorar a empregabilidade dos trabalhadores afetados, ajudando-os a regressar ao mercado de trabalho tão cedo quanto possível.

Ficou já demonstrado que, em virtude das suas consequências humanas e psicológicas, processos de reestruturação mal geridos podem ter repercussões negativas significativas e duradouras nos recursos humanos das empresas, enfraquecendo assim o seu fator essencial de competitividade. Por este motivo, quando as mudanças são particularmente importantes para o setor, as empresas e os parceiros sociais acordaram orientações para a gestão das questões de saúde mental nos locais de trabalho, e consagram cada vez mais esforços à solução destes desafios.

Como podem as empresas e os trabalhadores minimizar o impacto social e no emprego das operações de reestruturação? Que papel podem desempenhar as políticas públicas para facilitar estas mudanças?

Minimizar as repercussões externas de ordem económica, social, ambiental e regional

A necessidade de ter em conta o impacto territorial da reestruturação foi mencionada no decurso dos trabalhos dos parceiros sociais. Em muitos casos, quando uma operação de reestruturação produz efeitos assaz importantes numa região, as empresas procuram alinhar as suas atividades de preparação com as de todos os outros agentes interessadas no intuito de maximizar as oportunidades de os trabalhadores regressarem ao emprego, incentivando a conversão económica e social da região afetada e desenvolvendo novas atividades geradoras de postos de trabalho.

Para tal, as empresas discutem muitas vezes as medidas que estão a ser preparadas com as autoridades regionais e locais e outros intervenientes relevantes, incluindo os prestadores de serviços de saúde e segurança social. Por vezes também participam em e/ou contribuem para eventuais task forces ou redes estabelecidas a nível regional ou setorial para minimizar os efeitos da operação.

Em alguns casos, as medidas anteriormente descritas estendem-se aos trabalhadores de outras empresas, designadamente PME, da região afetada pela reestruturação de empresas de maior dimensão. As informações e a assistência prestadas às PME deve ajudá-las a adaptar-se e a gerir o processo de reestruturação.

Como podem as empresas, as autoridades locais e todas as outras partes interessadas contribuir para minimizar o impacto regional da reestruturação?

Como podem as empresas afetadas pela reestruturação de outra empresa ser ajudadas no seu próprio processo de adaptação? Em especial, como podem as PME ser mais bem informadas e assistidas no processo de reestruturação?

c)       Avaliação e comunicação

Em certos casos, poderá ser útil dispor de ferramentas que permitam assegurar, numa base regular, a avaliação das operações de reestruturação e a resultante comunicação de informações, em cooperação com os representantes dos trabalhadores e os agentes externos envolvidos nesses processos, em particular para facilitar a aprendizagem.

Como podem os processos de avaliação e comunicação sobre operações de reestruturação melhorar os conhecimentos e as práticas das partes interessadas?

d)      O papel do diálogo social

Uma vez que os representantes dos dirigentes e dos trabalhadores se contam entre os principais agentes na discussão de estratégias de reestruturação, seria útil dar destaque ao papel do diálogo social na divulgação e no incentivo ao uso de melhores práticas.

Que papel pode o diálogo social desempenhar para melhorar a divulgação de melhores práticas e incentivar o seu uso para antecipar e gerir a reestruturação?

e)       Revisão da proteção passiva

A passagem de uma proteção passiva para uma proteção ativa do emprego está no cerne do conceito de flexigurança. Uma das formas possíveis de aplicar este conceito consiste em deixar de proteger postos de trabalho específicos para proteger os trabalhadores ao longo da sua vida profissional. Outra possibilidade é reforçar a chamada flexibilidade interna, destinada a proteger os empregos através de medidas que garantam a adaptação flexível a circunstâncias em mutação. Em alguns casos, porém, uma mudança deste tipo não é acompanhada de uma reforma do sistema de proteção do emprego em vigor, em especial no que respeita aos encargos e custos.

Como qualquer outra função dentro das empresas, a antecipação da mudança e a reestruturação proativa têm obviamente custos, mas trazem também benefícios para todos os envolvidos: as empresas melhoram a sua capacidade de adaptação, os trabalhadores melhoram a sua empregabilidade e as regiões reforçam o seu dinamismo económico.

Tendo em conta as grandes diferenças entre os Estados-Membros nesta matéria, a Comissão gostaria de conhecer os pontos de vista das partes interessadas (em especial das autoridades nacionais e das organizações de parceiros sociais) sobre a necessidade de revisão de alguns aspetos do sistema de proteção do emprego, à luz desta transição prevista para a antecipação e uma proteção proativa do emprego.

6. O papel das autoridades locais e regionais

A intervenção das autoridades públicas em apoio de operações de reestruturação e processos para as antecipar, facilitando a coordenação entre os agentes externos e as empresas, favorece muitas vezes uma abordagem proativa e dinâmica da reestruturação. É também frequente criarem, promoverem e apoiarem mecanismos de apoio que visam fomentar a participação das pequenas e médias empresas em medidas deste tipo. Por último, as autoridades públicas apoiam igualmente processos de antecipação e operações de reestruturação no intuito de atenuar o seu impacto económico, regional e social. Apresentam-se de seguida algumas das melhoras práticas identificadas na Europa.

Algumas das melhores práticas identificadas na Europa:

· As autoridades públicas, incluindo os SPE, desempenham um papel fundamental nas regiões afetadas por mudanças estruturais: instituem órgãos permanentes, redes ou observatórios para acompanhar os processos de mudança; promovem pactos territoriais para o emprego que favorecem a criação de postos de trabalho e a adaptação; promovem ou criam mecanismos que facilitam as transições profissionais; organizam formações para as pequenas e médias empresas e os respetivos trabalhadores e apoiam o diálogo e a cooperação entre estas e as empresas de maior dimensão; favorecem o emprego regional e a conversão económica e social.

· Em alguns casos, as autoridades públicas ativam, em cooperação com as empresas, serviços de resposta rápida e regimes de apoio para ajudar os trabalhadores confrontados com transições profissionais ou despedimento. Sem prejuízo das obrigações das empresas decorrentes de legislações e/ou práticas nacionais, as autoridades públicas cofinanciam por vezes medidas de empregabilidade, designadamente a aquisição de competências transferíveis.

As «estratégias de especialização inteligente» podem constituir também uma importante ferramenta a usar nos respetivos processos de reestruturação[25].

A nível da UE, a política de coesão (com particular destaque para o Fundo Social Europeu) e o Fundo Europeu de Ajustamento à Globalização existem para apoiar as iniciativas de antecipação e as medidas destinadas a ajudar os trabalhadores cujos postos de trabalho estão ameaçados por operações de reestruturação, tendo em conta designadamente as necessidades emergentes no mercado de trabalho resultantes da transição para uma economia de baixas emissões de carbono e eficiente em termos energéticos.

Como pode ser incentivado o papel das autoridades públicas, em especial a nível regional, em apoio de processos de antecipação e operações de reestruturação específicas, tendo em conta as diferentes tradições nacionais em matéria de envolvimento das autoridades públicas nos processos internos das empresas?

CONSULTA

A Comissão convida todas as partes interessadas a responder às questões colocadas no presente Livro Verde e a acrescentar quaisquer outras observações que julguem pertinentes, até 30 de março de 2012.

O Livro Verde e o modelo a usar para as respostas estão disponíveis no sítio Web Europa: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=333&langId=en

As respostas podem ser enviadas por correio eletrónico para:

EMPL-GREEN-PAPER-RESTRUCTURING@ec.europa.eu

ou por correio para:

Comissão Europeia

Direção-Geral do Emprego, da Igualdade de Oportunidades e dos Assuntos Sociais

Livro Verde sobre Reestruturação

Unidade C2

Rue Joseph II, 27

Office 06/044

B-1000 Bruxelas

[1]               COM(2010) 2020.

[2]               Comunicação da Comissão – Uma política industrial integrada para a era da globalização - Competitividade e sustentabilidade em primeiro plano, COM(2010) 614 final.

[3]               Comunicação da Comissão «Agenda para Novas Competências e Empregos», COM(2010) 682 final.

[4]               A título de exemplo, o documento de consulta da Comissão sobre reestruturação de janeiro de 2002, os resultados do trabalho subsequente realizado pelos parceiros sociais e vários outros relatórios e estudos elaborados nos últimos anos, designadamente no âmbito dos fóruns sobre reestruturação organizados pela Comissão desde 2005. Uma síntese útil das ilações retiradas por todas as partes interessadas em matéria de reestruturação consta da «checklist dos processos de reestruturação» apresentada pela Comissão na sua Comunicação de 3 de junho de 2009 intitulada ‘Um compromisso comum a favor do emprego».

[5]               COM(2011) 815 — Análise Anual do Crescimento 2012, http://ec.europa.eu/europe2020/reaching-the-goals/monitoring-progress/annual-growth-surveys/index_en.htm

[6]               Comunicação da Comissão «Agenda para Novas Competências e Empregos», COM(2010) 682 final, ponto 1.2

[7]               A especialização inteligente é uma condição para o bom funcionamento dos sistemas de investigação e inovação nacionais e regionais no quadro da ferramenta de autoavaliação da União da Inovação e um elemento fundamental da política reformada de coesão, sendo proposta como uma condicionalidade ex-ante para a utilização do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional no próximo período de programação dos Fundos Estruturais 2014-2020. Foi lançada em junho de 2011 uma Plataforma de Especialização Inteligente que ajudará as regiões e os Estados-Membros a desenvolver essas estratégias.

[8]               Política de coesão: Responder à crise económica: Revisão das medidas da política de coesão adotadas e executadas em apoio do Plano de Relançamento da Economia Europeia», [SEC (2010) 1291 final].

[9]               Estratégia Europa 2020, comunicação da Comissão: Iniciativa emblemática «União da Inovação», SEC(2010) 1161 e relatório sobre o Estado da União da Inovação 2011, COM(2011) 849.

[10]             «Relatório sobre a Competitividade da União da Inovação 2011", ec.europa.eu/iuc2011.

[11]             O conceito de flexigurança está no cerne da estratégia integrada desenvolvida pela Comissão e os Estados-Membros, com base num consenso alargado segundo o qual a Europa tem de encontrar novas e melhores formas de tornar a sua mão-de-obra e os seus mercados de trabalho mais flexíveis, ao mesmo tempo que faculta novas e melhores formas de segurança. Trata-se de uma resposta global aos desafios que se colocam aos mercados laborais e às sociedades da Europa no contexto da globalização e da evolução tecnológica e demográfica. É parte integrante da estratégia Europa 2020 e da sua iniciativa emblemática «Agenda para novas competências e empregos».

[12]             «EU Employment and social situation report quarterly review September 2011» - ESTAT

[13]             Fonte: Labour market developments in Europe 2011, Comissão Europeia, European Economy 2/2011.

[14]             A reação tardia do emprego à recuperação foi também consequência de uma retenção da mão-de-obra durante a recessão e esteve a par de um ressalto considerável na produtividade laboral.

[15]             http://www.eurofound.europa.eu/publications/htmlfiles/ef0973.htm. Ver também o Relatório Anual 2011 do ERM: http://www.eurofound.europa.eu/publications/htmlfiles/ef1165.htm.

[16]             Num inquérito da Comissão Europeia sobre «as adaptações dos SPE durante a crise 2011», 13 dos 21 respondentes declararam que os respetivos recursos seriam reduzidos nos 12 meses seguintes. Em 9 desses 13 casos, estas reduções ascenderam a 10%.

[17]             Alfonso Arpaia et al., Short time working arrangements as response to cyclical fluctuations, Comissão Europeia, European Economy Occasional Paper No 64, julho 2010.

[18]             Alexander Hijzen e Danielle Venn, The role of short-time work schemes during the 2008-09 recession, documento de trabalho da OCDE 115, janeiro de 2011.

[19]             Ver, por exemplo, o estudo da DG ENTR intitulado Measuring and benchmarking the structural adjustment performance of EU industry, disponível em http://ec.europa.eu/enterprise/policies/industrial-competitiveness/industrial-policy/future-of-manufacturing/files/key_findings_measuring_and_benchmarking_en.pdf.

[20]             Ver ponto 4.3.2 do documento de trabalho dos serviços da Comissão. Para consultar o relatório, ver http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/automotive/competitiveness-cars21/cars21/index_en.htm.

[21]             O estudo Business Dynamics (http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/business-environment/files/business_dynamics_final_report_en.pdf) recolhe estas provas, juntamente com informações exaustivas sobre as leis dos Estados-Membros em matéria de falência e analisa os efeitos que diferentes processos de falência têm para empresários e empresas. Outras informações, designadamente uma amostra de melhores práticas de apoio a empresários honestos falidos podem encontrar-se no portal «segunda oportunidade»: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/business-environment/failure-new-beginning/index_en.htm

[22]             COM(2008) 394 final de 25.6.2008.

[23]             COM(2011) 78 final de 23.2.2011.

[24]             Orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação a empresas em dificuldade: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2004:244:0002:0017:EN:PDF.

[25]             Ver documento de trabalho dos serviços da Comissão Restructuring in Europe 2011, ponto 4.1.3.