1. Introdução

O Programa Europeu de Monitorização da Terra, denominado programa GMES, foi estabelecido pelo Regulamento (UE) n.º 911/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho[1]. O programa GMES é uma iniciativa emblemática da política espacial da União Europeia[2], em conformidade com o artigo 189.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, que permite à UE realizar actividades relacionadas com o espaço. O GMES é também um dos programas destinados a ser veiculado no âmbito da Estratégia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo[3] e foi incluído na iniciativa de política industrial da Estratégia Europa 2020, atendendo aos seus benefícios para uma vasta gama de políticas da União.

A fim de responder a desafios cada vez maiores a nível mundial, a Europa precisa de um sistema de observação da Terra próprio, coordenado e fiável. O GMES é esse sistema.

O GMES é um programa de longo prazo assente em parcerias entre a União, os Estados-Membros, a Agência Espacial Europeia (ESA) e outras partes interessadas na Europa. É igualmente um programa em que a UE pode desempenhar um papel mais eficaz do que os seus Estados-Membros, individualmente, na cooperação internacional através de colaborações bilaterais com outras nações com programas espaciais, ou pela participação em esforços mundiais no domínio da observação da Terra (por exemplo, o Grupo de Observação da Terra).

O GMES possibilitará compreender melhor como e de que modo pode o nosso planeta estar a mudar, e em que medida tal poderá influenciar a nossa vida diária. O GMES irá assegurar que uma corrente ininterrupta de dados rigorosos e fiáveis e de informações sobre questões ambientais, sobre as alterações climáticas e o tema da segurança passe para os decisores políticos da UE e dos respectivos Estados-Membros. Estas informações são necessárias para as autoridades públicas dos Estados-Membros e das regiões responsáveis pela concepção e aplicação de políticas. A Comissão também necessita desta informação para a elaboração e o acompanhamento de políticas com base em dados factuais. O GMES irá igualmente contribuir para a estabilidade e o crescimento económicos ao promover, em diversos sectores, aplicações comerciais através de um acesso total e livre a dados de observação da Terra e a serviços de informação nesse domínio.

Desde 1998 e até 2013 foi atribuído financiamento ao GMES pela União Europeia e pela Agência Espacial Europeia (ESA), essencialmente para actividades de desenvolvimento. Além disso, foi atribuído financiamento operacional, em primeiro lugar, à transição para operações iniciais relativas ao período de 2011-2013. A partir de 2014, o GMES deverá entrar na sua fase plenamente operacional.

A Resolução do Parlamento Europeu de 20 de Novembro de 2008 sobre a «Política Espacial Europeia: como aproximar o espaço da Terra» destacou a importância da aplicação oportuna do GMES. Na sua comunicação de 4 de Abril de 2011, «Para uma estratégia espacial da União Europeia ao serviço do cidadão»², a Comissão sublinhou a importância de contar com um programa GMES completamente operacional até 2014. Na sua reunião de 31 de Maio de 2011, o Conselho «Competitividade» convidou a Comissão a apresentar, até ao final de 2011, uma proposta de operações e a clarificar a governação do GMES a partir de 2014.

Na sua comunicação intitulada «Um orçamento para a Europa 2020»[4], a Comissão referiu que, tendo em conta os limites do orçamento da UE, foi proposto financiar o GMES no período de 2014-2020 fora do quadro financeiro plurianual. No entanto, a Comissão ainda está empenhada em garantir o êxito do GMES e, neste contexto, elaborou a presente comunicação tendo em vista a definição da governação e do financiamento a longo prazo adequados do programa GMES a partir de 2014. A presente comunicação irá lançar o debate com o Parlamento Europeu, o Conselho, o Comité Económico e Social Europeu e o Comité das Regiões sobre o futuro do programa GMES.

2. GMES: um programa de monitorização da Terra concebido a pensar nos utilizadores

O GMES é um programa de monitorização da Terra que permite a recolha de informações acerca dos sistemas físico, químico e biológico do planeta Terra. Os serviços do GMES proporcionam benefícios a uma vasta gama de utilizadores, desde o nível local até ao internacional. Foram concebidos para satisfazer as necessidades dos utilizadores: o seu âmbito de aplicação tem sido progressivamente aperfeiçoado, através de interacções regulares e coerentes com as comunidades de utilizadores. Ao abrigo do Regulamento do GMES foi criado um fórum dos utilizadores destinado a formalizar este mecanismo.

O GMES fornece informações cruciais para a gestão do nosso ambiente de forma mais sustentável, reforçando a protecção da biodiversidade, a monitorização e a previsão do estado dos oceanos e da composição da atmosfera, compreendendo os motores e impactos das alterações climáticas, dando resposta a catástrofes naturais e de origem humana, apoiando o desenvolvimento de políticas e reforçando a segurança dos cidadãos europeus. Este programa ajuda a melhorar o processo de tomada de decisões e a aplicação de uma vasta gama de políticas da União (transportes, agricultura, ambiente, energia, política regional, ajuda humanitária, protecção civil, assistência ao desenvolvimento de países terceiros, etc.). Para responder a esta vasta gama de aplicações, a arquitectura do GMES assenta em três componentes: uma componente de serviços que presta informações em apoio de políticas ambientais e de segurança, e duas componentes de observação (de infra-estruturas espaciais e in situ) que fornecem os dados necessários à operacionalidade dos serviços.

3. Valor acrescentado da UE

Nos últimos trinta anos, envidaram-se na Europa esforços substanciais em matéria de I&D no domínio da observação da Terra, através de programas nacionais ou internacionais, com vista a desenvolver infra-estruturas e aplicações. No entanto, as capacidades existentes são insuficientes, devido a lacunas nas infra-estruturas e à falta de garantias quanto à sua disponibilidade a longo prazo. Através da criação de um quadro político coerente a nível europeu para a estruturação das comunidades de utilizadores, a consolidação das suas necessidades e a organização da reacção da Europa, o programa GMES foi concebido para assegurar a prestação dos serviços e dados requeridos a longo prazo e numa base duradoura, apoiando-se em activos existentes.

O investimento da UE pretende colmatar as lacunas de observação, dar acesso aos activos existentes e desenvolver os serviços operacionais. A dimensão europeia do GMES conduz a economias de escala, facilita os investimentos em comum em grandes infra-estruturas, fomenta a coordenação dos esforços e das redes de observação e permite a harmonização e a intercalibração de dados, fornecendo igualmente o impulso necessário à criação de centros de excelência na Europa de categoria mundial.

A harmonização e a normalização das informações geo-espaciais a nível europeu constituem um desafio importante para a aplicação de uma vasta gama de políticas da União. Muitas áreas de interesse ambiental ‑ como a das políticas de contenção e de adaptação das alterações climáticas, – exigem que se pense em termos globais e que se aja localmente. Com o GMES, a UE pretende garantir o seu acesso autónomo a informações fiáveis, rastreáveis e sustentáveis em matéria de ambiente e de segurança, contribuir, através da iniciativa internacional GEOSS (Global Earth Observation System of Systems- Rede Mundial de Sistemas de Observação da Terra), para a constituição de conjuntos de dados de observação e informações numa escala global, e aumentar a sua influência nas negociações e tratados internacionais, como as três Convenções do Rio, o Tratado pós-Quioto, e outros acordos bilaterais ou multilaterais. O GMES é reconhecido como a contribuição europeia para a Rede Mundial de Sistemas de Observação da Terra, desenvolvida no âmbito do Grupo sobre a Observação da Terra (GEO).

4. Custos e benefícios

Desde o seu início, em 1998, o financiamento global atribuído ao GMES até 2013 pela UE e pela ESA ultrapassou os 3 200 milhões de euros para o desenvolvimento e as operações iniciais dos serviços, assim como para as infra-estruturas espaciais e in situ. Quanto à componente de serviços, a UE afectou recursos de financiamento no valor de até 520 milhões de euros e a ESA, de até 240 milhões de euros. Para a componente espacial, a ESA disponibilizou cerca de 1 650 milhões de euros e a UE 780 milhões de euros (7.° PQ e linha do GMES para as operações iniciais), incluindo o acesso a dados espaciais provenientes de satélites nacionais.

Após 2013, a plena continuidade de todas as componentes do GMES incluirá a sua completa implantação, manutenção, evolução e actualizações, e exigirá um orçamento estimado em 5 841 milhões de euros[5] para o período compreendido entre 2014 e 2020, dos quais 1091 milhões de euros[6] serão para serviços, 350 milhões de euros[7] para a componente in situ e 4 400 milhões de euros (estimativas da ESA) para a componente espacial, incluindo o acesso a missões de participação. O GMES não mostrou ter havido derrapagem dos custos no passado e não é provável que tal suceda, no futuro, uma vez que o GMES se baseia numa estrutura que permite, se necessário, a revisão das prioridades do conteúdo e dos objectivos das suas diferentes componentes, de forma a que haja uma adaptação aos custos previstos.

De acordo com uma análise custos/benefícios[8], o GMES deverá proporcionar benefícios de um valor, pelo menos, duas vezes superior aos custos de investimento para o período até 2020 e quatro vezes superior aos custos até 2030. Tal representa um enorme potencial de crescimento económico e de criação de emprego, com o desenvolvimento de serviços inovadores e de aplicações comerciais no sector a jusante.

A observação da Terra é um domínio em que a UE desempenha um papel importante que é reconhecido em todo o mundo. Se o investimento da UE não for garantido, as condições equitativas para as empresas europeias e dos Estados-Membros correm o risco de desaparecer para os países emergentes (por exemplo, Brasil, Índia, Rússia e China) que estão a investir fortemente na observação da Terra.

5. Financiamento

Com base na comunicação da Comissão intitulada «Um orçamento para a Europa 2020», a Comissão propôs que o GMES devesse ser financiado fora do âmbito do quadro financeiro a partir de 2014.

Entre as possíveis soluções de financiamento no âmbito do GMES, a Comissão considerou três opções: um fundo específico do GMES (semelhante ao modelo escolhido para o Fundo Europeu de Desenvolvimento), uma opção de cooperação reforçada (que poderia envolver os Estados-Membros com um forte interesse no programa) e, por último, a opção da participação da indústria, em que as responsabilidades e o financiamento seriam partilhados com intervenientes económicos. Na sua avaliação, a Comissão não favorece as duas últimas opções, uma vez que, por um lado, uma maior cooperação poria em risco a dimensão do programa, que passa pela UE-27, e, por outro lado, a experiência adquirida com o projecto GALILEO já demonstrou que atrair e reter o sector privado será difícil a curto prazo e não estará em consonância com a dimensão de interesse público do programa.

Por conseguinte, propõe-se a criação de um fundo específico do GMES, com participações financeiras por parte de todos os 27 Estados-Membros da UE com base no respectivo rendimento nacional bruto (RNB). A gestão do fundo será delegada à Comissão, o que exige um acordo intergovernamental entre os Estados-Membros da União Europeia reunidos no Conselho. No anexo I da presente comunicação apresenta-se um esboço do acordo. A gestão do fundo será feita ao abrigo de um conjunto de normas financeiras, que serão adoptadas pelo Conselho com base numa proposta da Comissão.

A fim de garantir a continuidade do programa, certas disposições do acordo interno deverão ser aplicadas a título provisório a partir de 1 de Janeiro de 2014, na pendência da ratificação pelos 27 Estados-Membros.

Na sequência da estimativa de custos pormenorizada no capítulo 4, o montante máximo da dotação financeira necessário para as actividades do GMES (2014-2020) é de 5 841 milhões de euros5.

6. Governação

A governação do programa GMES exige coordenação e supervisão política, gestão de tarefas e orçamentos, e coordenação técnica da execução. A partir de 2014, deve ser instaurado um sistema de governação adequado a fim de ter em conta as necessidades da fase operacional.

6.1. Supervisão e gestão política

Considera-se que a Comissão deve continuar a ser responsável, em nome da União, pela coordenação política global, incluindo a negociação de acordos internacionais, a consulta de comunidades de utilizadores com base na experiência adquirida com o fórum dos utilizadores existente, a adopção dos programas de trabalho, o assegurar de ligações com políticas sectoriais, a definição de aspectos relativos às políticas em matéria de dados e de segurança e os aspectos relativos à cooperação internacional. São, no entanto, necessárias disposições adequadas para integrar o aumento de actividades de gestão do programa na fase operacional, que requeiram a intervenção de pessoal especializado difícil de recrutar nos serviços centrais da Comissão. A criação de uma nova agência no calendário possível não é considerada uma hipótese realista, pelo que estas tarefas poderiam ser delegadas num organismo europeu já existente. A possibilidade de delegar a gestão do programa em geral à Agência Espacial Europeia foi debatida mas não parece adequada por diversas razões: em primeiro lugar, a ESA é uma agência de investigação e desenvolvimento, em segundo lugar, a ESA é uma agência espacial, enquanto uma grande parte do GMES ultrapassa as actividades no espaço, E, por último, tendo em conta o facto de que o GMES deve beneficiar os cidadãos em toda a UE, a Comissão favorece uma abordagem comunitária que abranja todos os 27 Estados-Membros. Por conseguinte, também a fim de permitir sinergias futuras com a gestão do programa Galileo, determinadas tarefas relacionadas com a gestão do programa, como a avaliação, a negociação e o acompanhamento de contratos, poderiam ser delegadas na Agência Europeia (GSA) do Sistema Global de Navegação por Satélite (GNSS).

Propõe-se que, sob a supervisão política da Comissão, as actividades de gestão do programa confiadas à Agência Europeia GNSS não incluam operações e estejam relacionadas, nomeadamente, com a gestão dos fundos atribuídos ao programa e à supervisão da execução de tarefas. As despesas administrativas da Agência Europeia GNSS relacionadas com a gestão do programa GMES deverão ser cobertas pelo fundo GMES mencionado no capítulo 5.

6.2. Coordenação técnica e realização das operações

Em apoio da Comissão, a coordenação técnica dos serviços poderia ser confiada a entidades europeias que tenham conhecimento adequado e especialização em domínios conexos. O controlo de qualidade e a validação dos produtos relacionados com a execução das políticas sectoriais continuará a ser da responsabilidade da Comissão.

1)           As operações da componente de serviços da GMES incluiriam:

a)      Actividades operacionais:

i)        Actividades sistemáticas/rotineiras globais para a monitorização e previsão do estado dos subsistemas da Terra a nível regional e global, abrangendo, em especial, o ambiente marinho, a atmosfera e a qualidade do ar, bem como os serviços de monitorização das alterações climáticas e terrestres globais;

ii)       Actividades regionais/locais a pedido, abrangendo, em especial, a gestão de emergências e serviços pan-europeus de segurança e de monitorização terrestre.

b)      Actividades de desenvolvimento que consistem em melhorar a qualidade e o desempenho dos serviços existentes, desenvolvendo novos elementos de serviço e promovendo a execução a jusante.

A coordenação técnica do serviço de monitorização terrestre pode ser confiada à Agência Europeia do Ambiente (AEA).

A coordenação técnica dos serviços de gestão de emergências pode ser confiada ao Centro Europeu de Resposta a Emergências (ERC).

A coordenação técnica do serviço relativo à atmosfera pode ser confiada ao Centro Europeu de Previsão Meteorológica de Médio Prazo (ECMWF).

A coordenação técnica dos outros serviços (alterações climáticas, monitorização do ambiente marinho e segurança) está em preparação, a fim de assegurar serviços de elevada qualidade em tempo útil e em conformidade com as necessidades específicas que se destinam a suprir. Para a sua aplicação, os serviços da Comissão e outras entidades europeias (por exemplo, a Agência Europeia da Segurança Marítima (AESM), o Centro de Satélites da União Europeia (CSUE), a Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas (FRONTEX) ou a Agência Europeia de Defesa (AED) poderiam ser envolvidas.

2)           As operações da componente espacial da GMES incluiriam:

a)      Actividades operacionais: operações da infra-estrutura espacial específica (ou seja, as missões Sentinela); acesso a missões de terceiros, distribuição de dados, assistência técnica à Comissão, para solidarizar as necessidades dos serviços em matéria de dados, identificar lacunas de observação, contribuir para os cadernos de encargos de novas missões espaciais.

As actividades operacionais da componente espacial do GMES podem ser confiadas:

1)      à Agência Espacial Europeia (ESA), a título provisório, para as imagens de alta resolução das terras e zonas de observação específicas;

2)      à Organização Europeia para a Exploração de Satélites Meteorológicos (EUMETSAT), para as observações sistemáticas e globais da atmosfera e dos oceanos.

b)      Actividades de desenvolvimento: concepção e contratação pública de novos elementos da infra-estrutura espacial, prestação de assistência técnica à Comissão para a tradução de especificações de serviço para cadernos de encargos de novas missões espaciais, com o apoio de operadores de infra-estruturas espaciais, coordenação do desenvolvimento das actividades espaciais, incluindo a evolução com vista a modernizar e completar a componente espacial do GMES.

As actividades de desenvolvimento podem ser confiadas à Agência Espacial Europeia, com intervenção técnica dos serviços da Comissão Europeia pertinentes.

3)           As actividades operacionais da componente in situ do GMES incluiriam:

a)      Coordenação do fornecimento de dados in situ aos serviços GMES com acordos administrativos ad hoc com os operadores in situ;

b)      Coordenação da facilitação de dados in situ provenientes de terceiros a nível internacional;

c)      Prestação de assistência técnica para a tradução das necessidades dos serviços GMES em termos de dados para especificações das infra-estruturas e redes de observação in situ;

d)      Interacção com os operadores in situ para promover a coerência das actividades de desenvolvimento relacionadas com a componente in situ do GMES.

A coordenação técnica da componente in situ do GMES pode ser confiada à Agência Europeia do Ambiente (AEA) nos termos do seu mandato.

Nas três componentes, a implementação das operações do GMES deve ser confiada a entidades operacionais através de regimes de adjudicação de contratos públicos, de acordos de nível de serviço, ou de subvenções, sempre que apropriado.

6.3. Procedimento em matéria de dados e informação

A política do GMES em matéria de acesso aos dados e às informações continuará a basear-se no princípio do acesso pleno e livre (sujeito a restrições legais e de segurança) e terá em conta a legislação em vigor (por ex., a directiva relativa à reutilização das informações do sector público e a iniciativa INSPIRE) para alcançar os objectivos definidos no Regulamento (UE) n.º 911/2010, nomeadamente:

1)      Promover a utilização e a partilha dos dados e da informação do GMES;

2)      Reforçar os mercados de observação da Terra na Europa, designadamente o sector a jusante, para permitir o crescimento e a criação de emprego;

3)      Contribuir para a sustentabilidade e para a continuidade do fornecimento dos dados e das informações no âmbito do GMES;

4)      Apoiar as comunidades europeias de investigação, tecnologia e inovação.

7. Conclusões

A presente comunicação responde ao pedido do Conselho «Competitividade» de 31 de Maio de 2011 que instava à apresentação, até ao final de 2011, de uma proposta relativa às operações e de uma clarificação da governação do GMES para o período de 2014 a 2020 e lança o debate com as demais instituições. Além disso, abre a via para a governação sustentável, a longo prazo, e para o financiamento do programa GMES.

Anexo

Linhas gerais de um ACORDO INTERNO[9]

entre os representantes dos Governos dos Estados-Membros, reunidos no seio do Conselho, sobre o financiamento do programa de monitorização da Terra (GMES) no âmbito do quadro financeiro plurianual para o período de 2014 a 2020

RECURSOS FINANCEIROS do Fundo GMES

– Os Estados-Membros acordam na criação de um Fundo Europeu para um programa de monitorização da Terra, a seguir designado o «Fundo GMES».

– O Fundo GMES deve consistir no seguinte:

a)      Um montante de até 5 841 milhões de euros5 provenientes dos Estados-Membros em conformidade com as grelhas de participação baseadas no rendimento nacional bruto (RNB) dos Estados-Membros.

b)      Quaisquer outras participações voluntárias de outras entidades (por exemplo, um novo Estado que adira à União Europeia, um país terceiro que pretenda participar no programa, organizações internacionais, e/ou quaisquer outras participações voluntárias) podem ser acrescentadas ao montante indicado na alínea a).

– O Fundo GMES deve estar disponível a partir da entrada em vigor do quadro financeiro plurianual.

– O montante total dos recursos do Fundo GMES abrange o período compreendido entre 1 de Janeiro de 2014 e 31 de Dezembro de 2020.

UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS FINANCEIROS

– O Fundo GMES deve compreender acções nos seguintes domínios:

a)      Operações do GMES:

i.        Componente de serviço (monitorização da atmosfera, monitorização das alterações climáticas em apoio das políticas de adaptação e atenuação, gestão de emergências, monitorização da terra, monitorização do meio marinho, segurança);

ii.       Componente espacial destinada a garantir observações espaciais sustentáveis para as áreas de serviços referidas na subalínea i.;

iii.      Apoio à recolha de dados in situ;

iv.      Acesso aos dados;

v.       Promoção da aceitação dos serviços pelos utilizadores;

vi.      Medidas para assegurar a protecção da infra-estrutura.

b)      Medidas de apoio destinadas a cobrir os custos relacionados com a programação e a execução do Fundo GMES. Os recursos para as medidas de apoio podem cobrir despesas associadas:

i.        Às actividades de preparação, seguimento, controlo, contabilidade, auditoria e avaliação que sejam directamente necessárias para a programação e a execução dos recursos do Fundo GMES cuja gestão é assegurada pela Comissão;

ii.       À realização desses objectivos, através de actividades em matéria de política de desenvolvimento, estudos, reuniões, informação, sensibilização, formação e publicação; e

iii.      A qualquer outra despesa de natureza administrativa ou relativa à assistência técnica que a Comissão Europeia possa ter com a gestão do Fundo GMES.

EXECUÇÃO

– O acordo prevê a execução, no que diz respeito à programação, gestão e aplicação do Fundo GMES, harmonizando, na medida do possível, os procedimentos da União e os do Fundo GMES. A este respeito, será adoptado um regulamento pelo Conselho, com base numa proposta da Comissão.

– O acordo prevê um regulamento financeiro que fixa regras para a determinação e a execução financeira dos recursos do Fundo GMES, bem como a apresentação e a auditoria das contas. O regulamento será adoptado pelo Conselho, com base numa proposta da Comissão.

– A Comissão é assistida por um comité (a seguir designado «Comité GMES»).

a)      O Comité é composto por representantes dos Governos dos Estados-Membros e é presidido por um representante da Comissão, sendo o seu secretariado assegurado também pela Comissão.

b)      O Comité GMES aprova o seu regulamento interno, incluindo as normas de votação e o respectivo mandato, com base numa proposta da Comissão.

c)      O Comité GMES pode reunir-se em configurações específicas a fim de abordar questões concretas, nomeadamente as referentes à segurança («Conselho de Segurança»).

DISPOSIÇÕES FINAIS

– Cada Estado-Membro aprova o presente acordo segundo os seus próprios requisitos constitucionais. O Governo de cada Estado-Membro deve notificar o Secretariado-Geral do Conselho da União Europeia do cumprimento dos trâmites necessários à entrada em vigor do presente acordo.

– O presente acordo entra em vigor no primeiro dia do segundo mês seguinte ao da notificação da sua aprovação pelo último Estado-Membro.

– O presente acordo é celebrado pelo mesmo período que o quadro financeiro plurianual para o período de 2014-2020.

[1]               JO L 276 de 20.10.2010, p. 1.

[2]               COM(2011) 152 final de 4.4.2011.

[3]               COM(2010)2020 de 3.3.2010.

[4]               COM(2011) 500 final de 29.6.2011.

[5]               Preços de 2011.

[6]               Dados baseados em serviços precursores (projectos financiados pelo 7.° PQ).

[7]               Dados baseados em estimativas do EEE no quadro do projecto GISC financiado pelo 7.º PQ http://gisc.ew.eea.europa.eu/gisc-project

[8]               Dados baseados na análise de custos e benefícios para o GMES realizada pela Booz & Company, versão final, 19 de Setembro de 2011.

[9]               O anexo proposto visa fornecer apenas os elementos principais e sugerir as principais rubricas de um Acordo Interno, com base no actual acordo-tipo relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento (JO L 247 de 9.9.2006, p.32). Não prejudica o resultado de eventuais debates com os Estados-Membros sobre um texto final.