1. la financiación de los Asuntos de Interior 1.1. La financiación de los asuntos de interior en un contexto más amplio

La creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia es la piedra angular del proyecto europeo. Las políticas de asuntos de interior contribuyen a este proyecto construyendo una Europa donde las personas puedan entrar, circular y vivir en libertad y con confianza en que sus derechos se respetarán y su seguridad estará garantizada. Un enfoque integrado de la migración y la seguridad puede resultar beneficioso para la UE y sus socios no comunitarios. La importancia creciente de las políticas de asuntos de interior fue confirmada por el Programa de Estocolmo[1] y su plan de acción[2]. Se trata asimismo de uno de los ámbitos que han registrado cambios sustanciales en virtud del Tratado de Lisboa[3]. En el ámbito de la seguridad interior, la Comunicación de la Comisión sobre la estrategia de seguridad interior en acción[4] define objetivos estratégicos claros y sienta las bases para una acción concertada en respuesta a los desafíos comunes de seguridad en los años venideros. La cooperación y la solidaridad en la UE y con los países terceros han redundado en grandes progresos hacia la creación de una Europa más abierta y segura.

Pero, a pesar de este avance, Europa aún se enfrenta a múltiples desafíos. Se necesita una respuesta global, coherente y eficaz al desafío de la migración. Los ciudadanos esperan también que la Unión contribuya a ofrecer seguridad mediante la lucha contra la delincuencia organizada, el terrorismo y otras amenazas. El presupuesto de la UE desempeña un papel esencial en la traducción de los objetivos de la Unión en materia de asuntos de interior en resultados tangibles. La creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia se logra con una serie de instrumentos, incluidos programas de gasto, redes, sistemas informáticos a gran escala y agencias de la UE.

En su Comunicación de 29 de junio de 2011 sobre el próximo marco financiero plurianual[5], la Comisión propuso un presupuesto para asuntos de interior de 10 900 millones EUR (a precios corrientes) para el período 2014-2020, lo que representa una continuación del nivel de gasto previsto al término del marco financiero 2007-2013 y sigue siendo inferior al 1 % del conjunto del presupuesto de la UE. Basado en los resultados de la evaluación y de la consulta a las partes interesadas, el diseño del próximo marco financiero plurianual constituye una oportunidad de alinear mejor el gasto en la UE con los objetivos políticos estratégicos de la Unión, así como de mejorar y simplificar la prestación de la financiación. La presente Comunicación describe la manera en que la Comisión ha aprovechado estas oportunidades en el ámbito de los asuntos de interior.

1.2. Una mirada al futuro: desafíos de la política de asuntos de interior

En las próximas décadas, la Unión seguirá afrontando importantes desafíos en el ámbito de los asuntos de interior. Tendrá que luchar contra la trata de seres humanos y abordar adecuadamente la migración irregular. Al mismo tiempo, deberá seguir mostrándose solidaria con las personas necesitadas de protección internacional. La realización de un sistema europeo común de asilo más protector y eficiente, que refleje nuestros valores, continúa siendo una prioridad.

Habida cuenta de los cambios demográficos, los cambios estructurales en los mercados de trabajo y las pautas de la competencia por cualificaciones, una política de inmigración legal e integración con visión de futuro será crucial para aumentar la competitividad y la cohesión social de la UE, enriquecer nuestras sociedades y crear oportunidades para todos. Esta política debe entenderse en el contexto de las siete iniciativas emblemáticas presentadas en la Estrategia Europa 2020[6], que tienen como objetivo ayudar a la Unión Europea a superar la actual crisis financiera y económica y alcanzar un crecimiento inteligente, sostenible e integrador.

Garantizar un entorno seguro es necesario y beneficioso para el crecimiento económico, cultural y social de la UE. La Unión tiene que desempeñar un papel decisivo, ya sea luchando contra las amenazas de la delincuencia grave y organizada, la ciberdelincuencia y el terrorismo, ya sea garantizando la gestión de sus fronteras exteriores o respondiendo rápidamente a las crisis emergentes causadas por el hombre o a las catástrofes naturales. En la era de la globalización, cuando las amenazas son más numerosas y tienen una dimensión cada vez más transnacional, los Estados miembros no pueden responder eficazmente por sí solos. Hace falta una respuesta europea coherente y global a fin de garantizar que los servicios con funciones coercitivas puedan funcionar eficazmente a través de las fronteras y entre jurisdicciones.

Si son necesarias medidas de orden público para garantizar la seguridad de Europa, es de capital importancia que sean respetuosas de los derechos fundamentales consagrados en la Carta de los Derechos Fundamentales.

La cooperación con terceros países y organizaciones internacionales es de crucial importancia para alcanzar estos objetivos. Los recientes acontecimientos en el norte de África han demostrado cuán importante es para la UE tener un planteamiento global y coordinado en materia de migración, fronteras y seguridad. Debe por ello reforzarse la cada vez más importante dimensión exterior de las políticas de asuntos de interior de la UE, en plena coherencia con la política exterior de la Unión.

1.3. El valor añadido de la intervención de la UE

La gestión de los flujos migratorios y las amenazas a la seguridad entraña desafíos a los que no pueden responder los Estados miembros por sí solos. El presupuesto de la UE es uno de los instrumentos clave de la Unión para hacer frente a estos retos. Aporta valor añadido al atender a las exigencias desequilibradas que pesan sobre los distintos Estados miembros en una Unión sin fronteras interiores y al financiar las acciones transfronterizas de una manera más eficiente de lo que sería posible a escala estrictamente nacional.

Algunos Estados miembros afrontan una presión particularmente intensa debido, por ejemplo, a su situación geográfica específica y a la longitud de las fronteras exteriores de la Unión que tienen que gestionar. La supresión de los controles en las fronteras interiores debe ir acompañada de medidas comunes para el control y la vigilancia de las fronteras exteriores de la Unión. El principio de solidaridad y reparto equitativo de responsabilidades entre los Estados miembros es la esencia de las políticas comunes de asilo, inmigración y fronteras exteriores. El presupuesto de la UE ofrece los medios necesarios para asumir las consecuencias financieras de este principio. En materia de seguridad, la delincuencia grave y organizada, el terrorismo y otras amenazas a la seguridad son cada vez más transfronterizos por naturaleza. La cooperación transnacional y la coordinación entre los servicios con funciones coercitivas resulta esencial para prevenir y combatir con éxito estos delitos, por ejemplo a través del intercambio de información, investigaciones conjuntas, actividades comunes de formación, tecnologías interoperables y evaluaciones comunes de amenazas y riesgos.

La ordenación de los flujos migratorios, la gestión de las fronteras exteriores de la UE y su seguridad requieren importantes recursos y capacidades de la Unión y de los Estados miembros. Una mayor cooperación y coordinación operativa que implique la puesta en común de recursos en ámbitos como la formación y el equipamiento genera economías de escala y sinergias, garantiza una utilización más eficaz de los fondos públicos y refuerza la solidaridad, la confianza mutua y el reparto de las responsabilidades derivadas de las políticas comunes de la UE entre los Estados miembros. Ello es particularmente pertinente en el ámbito de la seguridad, donde el apoyo financiero a las operaciones conjuntas transfronterizas es vital para mejorar la cooperación entre la policía, las aduanas, la guardia de fronteras y las autoridades judiciales.

En cuanto a la dimensión exterior de los asuntos de interior, la adopción de medidas y la puesta en común de recursos a escala de la UE aumentarán considerablemente la influencia de la UE necesaria para convencer a terceros países de trabajar con la Unión en aquellas cuestiones de migración y seguridad de interés fundamental para la Unión y los Estados miembros.

2. prioridades de financiación 2.1. El futuro presupuesto de asuntos de interior en cifras

El 29 de junio de 2011, la Comisión presentó su propuesta de marco financiero plurianual. En el ámbito de los asuntos de interior, la Comisión propuso un presupuesto global de 10 911 millones EUR (a precios corrientes) para el período 2014-2020, lo que representa un aumento de casi el 40 % en comparación con la media del marco financiero plurianual vigente (6 449 millones EUR para el período 2007-2013, a precios corrientes). Esta cifra cubre no solo el gasto en programas de financiación, sino también la financiación de sistemas informáticos a gran escala y las agencias de la UE activas en el ámbito de los asuntos de interior[7].

Presupuesto 2014-2020 para asuntos de interior || Millones EUR (a precios corrientes)

Fondo de Asilo y Migración incluido el programa de reasentamiento y la red europea de migración || 3 869

Fondo de Seguridad Interior incluidos los nuevos sistemas informáticos a gran escala || 4 648

Sistemas informáticos a gran escala y agencia informática existentes || 822

Subtotal || 9 339

Agencias (EUROPOL, FRONTEX, OEAA, CEPOL y OEDT) || 1 572

Total || 10 911

2.2. Dos Fondos para apoyar las políticas de asuntos de interior

La Comisión propone simplificar la estructura de los programas de asuntos de interior reduciendo el número de fondos a dos: un Fondo de Asilo y Migración y un Fondo de Seguridad Interior. Dos marcos de financiación globales son necesarios para apoyar las muy distintas pero complementarias políticas clave de migración y seguridad, que seguirán constituyendo el eje de los asuntos de interior también después de 2013. La arquitectura jurídica de los Fondos se explica en el Anexo I.

Con un presupuesto general de 3 869 millones EUR (a precios corrientes), el Fondo de Asilo y Migración se concentrará en los flujos de personas y en la gestión integrada de la migración. El Fondo de Seguridad Interior tendrá un presupuesto global de 4 648 millones EUR (a precios corrientes) en apoyo de la ejecución de la estrategia de seguridad interior[8] y de un planteamiento coherente y global de la cooperación de los servicios con funciones coercitivas, incluida la gestión de las fronteras exteriores de la UE.

Ambos Fondos tendrán una dimensión exterior para respaldar acciones en, y en relación con, terceros países que atiendan principalmente a los intereses y objetivos de la UE, tengan un impacto directo en la UE y en sus Estados miembros y garanticen la continuidad de las acciones ejecutadas en el territorio de la UE. Esta financiación se proyectará e implementará en coherencia con la acción y la política exterior de la UE. No se destinará a respaldar acciones orientadas al desarrollo y complementará, en su caso, la asistencia financiera suministrada a través de los instrumentos de ayuda exterior de la UE. Sirvan estos instrumentos para satisfacer las necesidades de desarrollo de los países beneficiarios o para apoyar los intereses políticos generales de la UE con sus socios estratégicos, los Fondos de asuntos de interior sufragarán acciones específicas en terceros países en interés de la política de migración y de los objetivos de seguridad interior de la UE. Resolverán por lo tanto una carencia específica y contribuirán a completar la gama de instrumentos de que dispone la Unión.

Cada Fondo dará también una respuesta rápida en caso de emergencia, de modo que la UE pueda reaccionar con celeridad y eficacia a las crisis relacionadas con la seguridad o la migración.

2.2.1. Fondo de Asilo y Migración

El Fondo de Asilo y Migración se centrará en la gestión integrada de los flujos migratorios, abarcando diferentes aspectos de la política común de asilo e inmigración de la UE. Apoyará acciones en el ámbito del asilo, la migración legal y la integración de nacionales de terceros países, así como las operaciones de retorno. Estas actividades son financiadas actualmente por tres fondos distintos: el Fondo Europeo para los refugiados, el Fondo Europeo para la integración de los nacionales de terceros países y el Fondo Europeo para el Retorno, respectivamente.

En el ámbito del asilo, la prioridad es el desarrollo del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA), velando por una aplicación eficiente y uniforme del acervo de la UE en materia de asilo. Se prestará por ello apoyo financiero a las medidas destinadas a mejorar las condiciones de acogida de los solicitantes de asilo y los procedimientos de asilo en los Estados miembros.

Es igualmente necesario intensificar los esfuerzos para crear un sistema más eficaz de reparto de responsabilidades entre los Estados miembros y con terceros países. El Fondo apoyará por tanto la creación de un programa de reasentamiento de la Unión por un importe de 560 millones EUR. El objetivo del programa es doble: proporcionar soluciones duraderas a un número creciente de refugiados, apoyando su traslado desde fuera del territorio de la UE y su establecimiento en un Estado miembro de la UE, y maximizar el impacto estratégico del reasentamiento mediante una selección apropriada de las personas que más lo necesitan de acuerdo con las prioridades comunes de reasentamiento de la UE. Estas prioridades se establecerán por períodos de dos años con la participación del Parlamento Europeo y del Consejo, y en cooperación con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y la Oficina Europea de Apoyo al Asilo. El Fondo apoyará también el traslado de los beneficiarios de protección internacional en la UE («realojamiento en el interior de la UE»). Con este fin, se proporcionarán incentivos financieros (cantidades a tanto alzado) a aquellos Estados miembros que se comprometan a reasentar o realojar a un número dado de personas a través de un ejercicio bianual de «compromiso» sobre la base de las prioridades comunes de reasentamiento de la UE. En este contexto, el Fondo contribuirá también a reforzar las capacidades de terceros países, en particular en el marco de los programas regionales de protección.

En el ámbito de la integración de los nacionales de terceros países, la financiación ha ayudado hasta ahora a los Estados miembros a establecer las estrategias nacionales de integración de los nacionales de terceros países o a reforzar las estrategias nacionales ya existentes. En la próxima fase de programación, se pondrá el acento en un planteamiento local, más selectivo, de apoyo a estrategias coherentes específicamente destinadas a fomentar la integración de los nacionales de terceros países a nivel local o regional, como los cursos de orientación cívica, la participación en la vida social y civil, la igualdad de acceso a los servicios, etc. Se prestará especial atención a las necesidades específicas de los grupos de migrantes más vulnerables, como los refugiados, los menores no acompañados, las personas de edad avanzada y las víctimas de la trata de seres humanos. Se respaldarán además las medidas de pre-admisión aplicadas en los países de origen, como un medio esencial para facilitar la migración legal a la UE y fomentar la integración en una fase temprana. El apoyo del Fondo de Asilo y Migración a la integración de los nacionales de terceros países y las acciones del Fondo Social Europeo para mejorar las competencias de los migrantes y su integración en el mercado de trabajo serán complementarios.

Para facilitar la migración legal, el Fondo proporcionará asimismo ayuda financiera a terceros países para la ejecución de medidas en el marco de asociaciones de movilidad que se crearán en la UE o en terceros países y atenderán principalmente a las necesidades y prioridades de la UE.

En relación con el retorno, se desplazará el acento del desarrollo de la capacidad de gestión del retorno al apoyo a los retornos sostenibles, a los programas de retorno voluntario asistido (sin excluir las operaciones de retorno forzoso) y a las medidas de reintegración, así como a la mejora del tratamiento de los grupos destinatarios durante el proceso previo al retorno, en particular las condiciones de detención. Los acuerdos de readmisión constituyen un instrumento importante para una gestión eficiente de los flujos migratorios, en especial en la lucha contra la inmigración irregular, y un componente esencial de la política de retorno de la UE, ya que facilitan la rápida repatriación de los migrantes irregulares. La financiación se destinará por tanto a reforzar la capacidad de los terceros países para readmitir a los migrantes irregulares, ya se trate de la reintegración de sus propios nacionales o de la readmisión ulterior de los nacionales de terceros países en sus países de origen.

Las primeras lecciones extraídas de los acontecimientos en el Mediterráneo meridional demuestran que la UE debe ser capaz de reaccionar con rapidez y eficacia a las situaciones de crisis y a la llegada súbita de un gran número de personas, incluidos los flujos migratorios mixtos. El Fondo incluye recursos financieros que pueden ser movilizados con rapidez en respuesta a los diversos tipos de crisis relacionadas con la migración. La extensión del ámbito de aplicación de la reserva de ayuda de emergencia, si así lo aprueban la Comisión, el Parlamento Europeo y el Consejo en el marco del proyecto de Acuerdo Interinstitucional sobre cooperación en materia presupuestaria y buena gestión financiera[9], podría ser otra fuente de recursos financieros en situaciones de emergencia.

2.2.2. Fondo de Seguridad Interior

El Fondo de Seguridad Interior[10] responde a la invitación del Programa de Estocolmo a crear un fondo de apoyo a la ejecución de la estrategia de seguridad interior y la adopción de un planteamiento coherente y global de la cooperación de los servicios con funciones coercitivas, incluida la gestión de las fronteras exteriores de la Unión. Las actividades actualmente subvencionadas por los programas específicos ISEC (Prevención y lucha contra la delincuencia) y CIPS (Prevención, preparación y gestión de las consecuencias del terrorismo y de otros riesgos relacionados con la seguridad) estarán por lo tanto cubiertas por el Fondo de Seguridad Interior, así como las actividades financiadas por el Fondo para las Fronteras Exteriores.

En materia de seguridad interior, el Fondo proporcionará apoyo financiero a la cooperación policial, la prevención de la delincuencia y la lucha contra la delincuencia transfronteriza grave, así como a la gestión de crisis y la protección de las infraestructuras críticas de la UE. El Fondo contribuirá a combatir la delincuencia grave y organizada en sus múltiples formas mediante el refuerzo de la cooperación práctica en materia de orden público a través, por ejemplo, de apoyo financiero a operaciones conjuntas de los servicios con funciones coercitivas (incluidos los equipos conjuntos de investigación), la puesta en común de recursos, el intercambio de información y de buenas prácticas o la formación de los servicios con funciones coercitivas.

Se facilitará también financiación para el desarrollo de instrumentos comunes, incluidos sistemas informáticos interoperables y canales de comunicación seguros en los Estados miembros, necesarios para la cooperación entre los servicios con funciones coercitivas. Para combatir la amenaza creciente de la ciberdelincuencia, se prestará apoyo financiero a la creación de un centro de lucha contra la ciberdelincuencia a través del cual los Estados miembros y las instituciones de la UE podrán desarrollar su capacidad operativa y analítica para realizar investigaciones y cooperar con socios internacionales. Además, se dispondrá de financiación para proyectos particularmente innovadores que aspiren a desarrollar nuevos métodos o tecnologías, especialmente el ensayo y la validación de los resultados de la investigación en materia de seguridad financiada por la UE. Ello contribuirá a reducir el desfase entre los resultados de investigación obtenidos con ayuda del 8º programa marco y su aplicación práctica en beneficio de los servicios con funciones coercitivas.

También se prestará ayuda financiera para la protección de las infraestructuras críticas y para la mejora de la capacidad de los Estados miembros y de la UE para gestionar el terrorismo y otros riesgos para la seguridad, así como las situaciones de crisis. El Fondo apoyará asimismo medidas destinadas a cortar el acceso de los terroristas a la financiación, en particular a través de la creación de un sistema europeo de seguimiento de la financiación del terrorismo (TFTS europeo)[11], a los explosivos y a las sustancias químicas, biológicas, radiológicas y nucleares (QBRN). Se dispondrá además de financiación para abordar el problema de la radicalización violenta y el reclutamiento y para apoyar a las víctimas del terrorismo.

También se proporcionará apoyo a la dimensión exterior de la política de seguridad interior, por ejemplo para cooperar con terceros países en cuestiones que afectan directamente a la Unión, como la lucha contra el tráfico de seres humanos, armas y drogas, el desmantelamiento de las redes de delincuencia internacional, la prevención del terrorismo y de otros riesgos relacionados con la seguridad.

Además, en el ámbito de la seguridad interior puede haber incidentes o nuevas amenazas que requieran una respuesta rápida y eficaz de la UE, por ejemplo los ataques terroristas o los ciberataques a gran escala. Se ha integrado por ello en el Fondo de Seguridad Interior un mecanismo de respuesta de emergencia que permita a la UE financiar una intervención inicial rápida en colaboración con los Estados miembros interesados. Este mecanismo complementará la financiación disponible con cargo al Fondo de Solidaridad de la UE, creado para ayudar a los Estados miembros en caso de grandes catástrofes naturales o de origen humano, y la financiación facilitada por el Instrumento de Financiación de la Protección Civil, que atiende las catástrofes naturales y de origen humano (accidentes).

En el ámbito de las fronteras exteriores, es hora de prestar más apoyo con cargo al presupuesto de la UE a la labor de control de fronteras de los Estados miembros, y de hacerlo con un enfoque más coherente y sistemático, basado en el concepto de control de fronteras como «servicio público», efectuado por los Estados miembros en interés y en nombre de la UE. El Fondo proporcionará apoyo operativo para compensar los esfuerzos realizados por los Estados miembros para garantizar la seguridad de las fronteras exteriores de la Unión. También se facilitará ayuda a la aplicación reforzada del acervo de Schengen sobre cooperación consular en materia de visados (fomentando, por ejemplo, el tráfico fronterizo local y la creación de centros comunes de solicitud de visados) y al desarrollo de un sistema integrado de gestión de fronteras, mediante la mejora, sustitución y modernización de equipos e infraestructuras de gestión de fronteras y visados, acorde a los nuevos avances tecnológicos. Ello podría incluir, en particular, la mejora de la capacidad operativa de los Estados miembros en el marco de las normas EUROSUR.

En relación con la dimensión exterior de la gestión de fronteras, el Fondo proporcionará ayuda específicamente destinada a reforzar la cooperación con terceros países y determinados aspectos esenciales de su capacidad de vigilancia y gestión de fronteras en ámbitos de especial interés y que tienen un impacto directo en la UE. Por ejemplo, en el marco de EUROSUR, podría destinarse financiación a conectar los sistemas y las infraestructuras de terceros países a los de la UE para permitir un intercambio regular de información.

Sistemas informáticos a gran escala: un reto particular

Los sistemas informáticos a gran escala que soportan la gestión de los flujos migratorios en las fronteras exteriores de la Unión aportan un alto valor añadido a la UE. La experiencia ha demostrado, sin embargo, que el desarrollo y la gestión de estos sistemas puede resultar sumamente difícil. En su Comunicación de junio de 2011, la Comisión propuso reservar un total de 822 millones EUR (a precios corrientes) para la gestión de los sistemas informáticos a gran escala existentes (Sistema de Información de Schengen II, Sistema de Información sobre Visados y EURODAC). La gestión de estos sistemas será transferida por la Comisión a la futura Agencia Informática que entrará en funcionamiento en 2012.

Respecto a los nuevos sistemas informáticos, se crea un programa específico, con un presupuesto de 1 100 millones EUR (a precios corrientes), en el Fondo de Seguridad Interior para el desarrollo por la Comisión y los Estados miembros de los futuros sistemas informáticos, como el sistema de entrada/salida y el programa de registro de viajeros (el paquete «fronteras inteligentes»)[12]. El desarrollo de estos nuevos sistemas no comenzará hasta que el Parlamento Europeo y el Consejo hayan adoptado su base jurídica, fijando claramente sus especificaciones. No se prevén, por lo tanto, gastos hasta 2015, cuando la Comisión espera confiar el desarrollo de estos sistemas a la Agencia de Sistemas Informáticos. Un marco estratégico plurianual establecerá las principales acciones que deberán realizarse y su correspondiente presupuesto, así como un calendario de ejecución. Con el fin de ahorrar costes y para garantizar la coherencia técnica y una correcta ejecución, el Fondo cubrirá los costes de desarrollo de los elementos centrales y nacionales de los nuevos sistemas. Cuando estos sistemas sean operativos, la financiación de los costes operativos a nivel central se transferirá a la Agencia Informática. Los Estados miembros podrán utilizar la ayuda operativa de sus programas plurianuales para cubrir el coste de funcionamiento de estos sistemas a nivel nacional.

3. mejora de la prestación de la financiación 3.1. Programación y gestión de la financiación de asuntos de interior: prioridad a la flexibilidad y los resultados

El grueso de la financiación de los asuntos de Interior se ejecutará en régimen de gestión compartida, es decir, en asociación con los Estados miembros. La gestión compartida se convertirá así en el principal mecanismo de financiación de todas las políticas de asuntos de interior, incluida la seguridad interior. No se tratará, sin embargo, de una mera continuación del sistema de gestión compartida actualmente en vigor, sino de un avance hacia una gestión compartida más orientada hacia los resultados y simplificada.

Se mantendrá la gestión directa e indirecta para la asistencia técnica, los proyectos transnacionales específicos o especialmente innovadores y la mayoría de las acciones ejecutadas en y relativas a terceros países, así como la ayuda a los agentes no estatales, la promoción de eventos y estudios y la financiación de emergencia.

Durante la consulta pública sobre el futuro de la financiación de los asuntos de interior, las partes interesadas reclamaron una simplificación y un acceso más fácil a la financiación. Estas demandas se tuvieron en cuenta en el diseño de los nuevos Fondos de asuntos de interior. En su Resolución de 8 de junio de 2011, el Parlamento Europeo se congratuló de la intención de la Comisión de reducir el número de instrumentos financieros de asuntos de interior a una estructura de dos Fondos, recurriendo cuando sea posible a la gestión compartida, en el convencimiento de que este enfoque contribuiría significativamente a la simplificación, racionalización, consolidación y transparencia de la financiación de los asuntos de interior[13].

Es esencial disponer de sólidos mecanismos de control y evaluación para poder medir los progresos realizados en la ejecución de los Fondos. La migración y la seguridad son, sin embargo, ámbitos que no se prestan a la definición y uso de indicadores precisos, puesto que están influidos por factores esencialmente externos o difíciles de controlar. Por ejemplo, el número de solicitantes de asilo que llegan a la UE depende de la inestabilidad política de terceros países, y resulta difícil medir el alcance de la inmigración ilegal debido a su naturaleza clandestina. No se debe por ello hacer depender los niveles de gasto en migración y seguridad exclusivamente de datos numéricos que no necesariamente reflejan la situación real o están dictados principalmente por factores externos. Por esta razón, los mecanismos de control y evaluación propuestos para los dos Fondos se basan en evaluaciones tanto cuantitativas como cualitativas (incluidas las evaluaciones de riesgos) que tengan en cuenta una serie de indicadores.

3.1.1. Gestión compartida

Para los recursos utilizados en régimen de gestión compartida es necesario un ciclo de programación e información flexible a fin de garantizar que los programas nacionales de los Estados miembros se ajustan plenamente a las prioridades y objetivos de la UE.

La Comisión propone pasar del actual sistema de programación anual dentro de un marco plurianual, con arreglo a prioridades políticas definidas de forma general, a una programación plurianual precedida de un «diálogo político». Al comienzo del próximo marco financiero plurianual, la Comisión inaugurará un diálogo político único de alto nivel sobre la financiación de los asuntos de interior con cada uno de los Estados miembros y, en el caso de algunas partes del Fondo de Seguridad Interior, con los Estados asociados al Convenio de Schengen, previo a las negociaciones de sus programas plurianuales. Involucrando a la autoridad central responsable de cada Estado participante y centrándose en cómo se utilizará la financiación de la UE para contribuir a la consecución de los objetivos de la política de la UE para los asuntos de interior, el diálogo político redundará en una mayor atención a los objetivos, resultados e impactos (en lugar de aportaciones y productos). La Comisión informará al Parlamento Europeo de los resultados del diálogo.

Por regla general, la distribución de la financiación entre los Estados miembros se basará en una combinación de un importe básico y un importe flexible. El importe básico, calculado sobre la base de criterios objetivos y de las necesidades de los Estados miembros, se asignará a los Estados miembros al comienzo del próximo marco financiero plurianual. De esta manera se asegurará la continuidad de la financiación y se proporcionará a los Estados miembros la previsibilidad que necesitan para planear debidamente sus programas. Al importe básico se añadirá un importe flexible en función de la voluntad de cada Estado miembro de financiar con cargo a su programa nacional acciones que respondan a prioridades específicas de la UE (que deben distinguirse de las «acciones de la Unión» en régimen de gestión centralizada). Esta financiación se concederá en dos fases, durante el diálogo político al comienzo del marco financiero plurianual y tras la revisión intermedia que tendrá lugar en 2017. La dotación reservada a las actividades de reasentamiento y realojamiento en el Fondo de Asilo y Migración se distribuirá entre los Estados miembros sobre la base de un ejercicio de compromiso bianual.

Teniendo en cuenta el resultado de estos diálogos políticos, los programas nacionales plurianuales describirán la situación de partida y fijarán tanto los objetivos generales de los Estados miembros en materia de asuntos de interior como los objetivos específicos que pretenden alcanzar con los recursos del Fondo. Para alcanzar dichos objetivos, el programa establecerá metas y ejemplos de acciones clave. Además, un plan financiero indicará de qué manera se comprometerán y gastarán los recursos asignados durante todo el período de siete años.

Para evaluar los progresos, los Estados miembros deberán informar anualmente sobre los resultados obtenidos con sus programas y su gestión financiera. Se reanudará el diálogo político en el caso de que un Estado miembro solicite cambios de su programa plurianual. Una revisión intermedia en 2017 será el momento para reexaminar la situación de los Estados miembros y la ejecución de los programas hasta esa fecha, así como para asignar nuevos recursos para los tres últimos años del próximo marco financiero plurianual (2018-2020). Esos recursos adicionales se facilitarán teniendo en cuenta las evaluaciones de riesgos y necesidades, así como los cambios en las prioridades de la UE. La Comisión informará al Parlamento Europeo de los cambios significativos de los programas plurianuales y de los progresos realizados en la ejecución de los programas en general.

Se simplificarán los sistemas de gestión y control que deberán crear los Estados participantes. Conforme al Reglamento Financiero revisado, su objetivo será reforzar la responsabilización mediante la atribución de la responsabilidad de la gestión financiera a una única autoridad, reducir el número de niveles de control y contribuir a ofrecer garantías sobre las cuentas, el correcto funcionamiento del sistema, la legalidad y regularidad de las operaciones y el respeto del principio de buena gestión financiera.

3.1.2. Gestión centralizada (directa e indirecta)

Los fondos que se canalizarán a través de los programas nacionales plurianuales de los Estados miembros se complementarán con créditos destinados a actividades de carácter político en régimen de gestión directa e indirecta.

Las acciones elegibles se definen en sentido amplio con el fin de establecer una serie de instrumentos para la legislación y la coordinación política. Las denominadas «acciones de la Unión» prestarán apoyo a acciones transnacionales, en particular acciones innovadoras y la mayoría de las acciones ejecutadas en y relativas a terceros países (dimensión exterior). También se proporcionará financiación para acciones de emergencia ejecutadas en virtud de un mecanismo de emergencia; en apoyo de redes, como la Red Europea de Migración; asistencia técnica, estudios y eventos, y para el desarrollo, bajo la responsabilidad de la Comisión, de nuevos sistemas informáticos para la gestión de los flujos migratorios en las fronteras exteriores de la Unión.

Estas asignaciones se tratarán como una dotación única, y se gastarán en función de la evolución política o de la situación en los Estados miembros o en los terceros países. Por consiguiente, es posible que en un año determinado la dotación total se gaste en un solo tipo de acciones, por ejemplo acciones de emergencia.

En un momento en que se prevé una reducción de los recursos humanos y administrativos de que dispone la Comisión, se recurrirá mucho menos a convocatorias de propuestas, que requieren mucho tiempo y personal. A fin de garantizar la flexibilidad y el reparto rápido y eficaz de la financiación, las acciones de emergencia y las «acciones de la Unión» serán ejecutadas por toda una serie de agentes, como organizaciones internacionales (acuerdos de contribución) y organizaciones de la sociedad civil (asociaciones marco), o bien mediante la delegación de tareas a las agencias de la UE existentes, como FRONTEX, Europol y OEAA, teniendo presente en este último caso que las agencias están también sujetas a reducciones de personal.

4. ¿Qué cambios? Las principales innovaciones

La simplificación es una de las grandes preocupaciones de las partes interesadas. El Programa de Estocolmo aboga por un acceso mejor y más sencillo de los beneficiarios a la financiación de los asuntos de interior. Durante la consulta pública sobre el futuro de la financiación de los asuntos de interior, las partes interesadas también subrayaron la necesidad de reducir y simplificar la carga administrativa.

Se han hecho por ello esfuerzos considerables para garantizar que los nuevos Fondos estén diseñados para optimizar la prestación de la financiación. Por eso hay diferencias significativas entre la arquitectura y el marco reglamentario de los nuevos Fondos y la configuración de la actual generación de programas de gasto en asuntos de interior. Las principales innovaciones son:

Un Fondo de Asilo y Migración y un Fondo de Seguridad Interior. Reducir a dos marcos de financiación globales el número de Fondos de asuntos de interior facilita un enfoque integrado del gasto en migración y seguridad, así como la financiación de acciones actualmente repartidas entre instrumentos financieros. Por ejemplo, debido a la definición restrictiva de los grupos destinatarios que pueden beneficiarse de asistencia, el apoyo a la mejora de los centros de acogida y de internamiento se divide actualmente entre el Fondo Europeo para los Refugiados y el Fondo para el Retorno, dependiendo del grupo beneficiario de las mejoras (solicitantes de asilo o personas en espera de retorno). Respaldando esas medidas con un único Fondo de Asilo y Migración, pueden crearse sinergias y, en última instancia, economías de escala. Reducir el número de programas de gasto también aumenta la visibilidad de la financiación de los asuntos de interior y garantiza que el impacto y el valor añadido del gasto en asuntos de interior son debidamente apreciados. Las acciones financiadas por los Fondos de asuntos de interior procurarán ser plenamente coherentes con otras políticas de la Unión, como las de cohesión, justicia y ciudadanía, y se ejecutarán como complemento de la ayuda financiera prestada a través de los instrumentos de apoyo de la UE a esas políticas.

Un marco reglamentario común. Un conjunto común de normas sobre programación, información, gestión financiera, controles y evaluación facilitará su comprensión por todas las partes interesadas y garantizará un elevado grado de coherencia y consistencia. La coherencia se refuerza también alineando el marco reglamentario de los Fondos de asuntos de interior con el Reglamento Financiero revisado, sus normas de desarrollo y las normas que se aplicarán a los otros instrumentos de la UE en régimen de gestión compartida, en particular aquellos que se rigen por el Marco Estratégico Común.

Un diálogo político en pro de una gestión compartida mejor y más orientada hacia los resultados. El paso, en el régimen de gestión compartida, a una programación plurianual con un diálogo político de alto nivel garantizará que los programas nacionales de los Estados miembros se ajustan plenamente a los objetivos y prioridades políticas de la UE y se centran en lograr resultados y tener impacto. El abandono de los programas anuales reducirá considerablemente la carga administrativa de la Comisión, los Estados miembros y los beneficiarios. La distribución de los créditos entre los Estados miembros sobre la base de una combinación de un importe básico y uno flexible conciliará la necesidad de continuidad y estabilidad con la necesidad de flexibilidad y adaptación al cambio.

Una dimensión exterior. Los componentes de la dimensión exterior en cada Fondo dotarán a la UE de los medios para perseguir y alcanzar las prioridades políticas de la UE en asuntos de interior y para atender principalmente a los intereses y objetivos de la UE, apoyando acciones en terceros países que tengan un impacto directo en la UE y en sus Estados miembros. Garantizando la continuidad de la financiación, primero en la UE y después en los terceros países y viceversa, los aspectos internos y externos de la gestión de la migración y la seguridad interior se abordarán de forma más coherente, por ejemplo en lo que respecta al reasentamiento de los refugiados, la ejecución de los acuerdos de readmisión, los programas regionales de protección, así como la cooperación con terceros países en la lucha contra la trata de seres humanos, la prevención del terrorismo y el refuerzo de sus fronteras exteriores. Exceptuando algunas acciones específicas, en particular con cargo al Fondo de Asilo y Migración, estas actividades serán realizadas por la Comisión (gestión centralizada) en asociación con terceros países y organizaciones internacionales clave, en plena coherencia y complementariedad con la política exterior de la Unión y la financiación proporcionada a través de los programas de ayuda exterior de la UE. Los instrumentos de ayuda exterior de la UE continuarán siendo la principal fuente de financiación de la ayuda al desarrollo de la capacidad de los terceros países en materia de migración y seguridad.

Un mejor uso de los conocimientos especializados de las agencias en el ámbito de los asuntos de interior. Las agencias en el ámbito de los asuntos de interior desempeñan una función importante de apoyo a la cooperación práctica entre los Estados miembros. Para hacer un uso más eficaz de los conocimientos especializados y técnicos de las agencias en el ámbito de los asuntos de interior, la Comisión contempla la posibilidad brindada por el Reglamento Financiero de encomendar a las agencias la ejecución de tareas específicas, en el marco de sus misiones, de conformidad con sus bases jurídicas y como complemento de sus programas de trabajo. Sería el caso de acciones ad hoc cuyo éxito depende de los conocimientos operativos y técnicos de las agencias. Ello sin perjuicio de los recortes generales previstos.

Una respuesta eficaz y rápida en caso de crisis. Los recientes acontecimientos en el norte de África ilustran la importancia de que la UE pueda reaccionar con prontitud y eficacia a la rápida evolución de las situaciones de crisis. Un mecanismo flexible de respuesta de emergencia en los dos Fondos permitirá a la UE responder adecuadamente a los flujos migratorios mixtos y a las crisis en el ámbito de la seguridad interior, como los ataques terroristas o los ciberataques. Los procedimientos acelerados asegurarán que la financiación pueda ser efectiva en cuestión de días. En el régimen de gestión compartida, los Estados miembros tendrán también la posibilidad de incluir una reserva para imprevistos en sus programas plurianuales. El Estado miembro deberá notificar a la Comisión su intención de hacer uso de esta reserva, pero no será necesaria una revisión del programa plurianual, aumentando así la flexibilidad en caso de crisis.

Anexo 1

arquitectura jurídica de los dos Fondos

Son necesarias cuatro propuestas legislativas para establecer, de conformidad con el Tratado, dos Fondos que puedan cubrir los objetivos políticos de migración y seguridad de manera global, y para respaldar el funcionamiento de los dos Fondos con un marco común y sencillo.

A diferencia del Fondo de Asilo y Migración, que se establece mediante un único Reglamento, la creación del Fondo de Seguridad Interior exige la adopción de dos instrumentos legislativos. Esto es debido a las disposiciones del Tratado aplicables al ámbito de los asuntos de interior, en particular distintas reglas de voto en el Consejo derivadas de la geometría variable en virtud de los protocolos 19 (sobre el acervo de Schengen), 21 (sobre la posición del Reino Unido y de Irlanda respecto del espacio de libertad, seguridad y justicia) y 22 (sobre la posición de Dinamarca, también en relación con el título V, parte III, del Tratado).

El Fondo de Seguridad Interior se crea, por lo tanto, bajo la forma de un marco de financiación global compuesto de dos actos separados que establecen los distintos componentes del Fondo y fijan los objetivos, las acciones elegibles y las dotaciones de cada componente:

· un Reglamento por el que se establece, como parte del Fondo de Seguridad Interior, el instrumento de apoyo financiero a la cooperación policial, la prevención de y la lucha contra la delincuencia, y la gestión de crisis;

· un Reglamento por el que se establece, como parte del Fondo de Seguridad Interior, el instrumento de apoyo financiero a las fronteras exteriores y los visados.

Los dos Fondos deberán funcionar, en la medida de lo posible, con mecanismos de prestación idénticos y tener una estructura que se asemeje todo lo posible a la de los otros instrumentos financieros de la UE en régimen de gestión compartida, en particular los Fondos cubiertos por el Marco Estratégico Común. Esto se logrará merced a la creación de un instrumento horizontal, aplicable al Fondo de Asilo y Migración y a los dos componentes del Fondo de Seguridad Interior (ya sea directamente o mediante referencias cruzadas), que establece las normas de programación, gestión y control, información sobre la gestión financiera y evaluación. Asimismo, prevé el establecimiento de un comité común.

La creación de este instrumento común ofrece tres ventajas. En primer lugar, evita la duplicación y reduce significativamente el número de disposiciones de los dos Fondos (por lo demás idénticas y paralelas). En segundo lugar, simplifica y acentúa la coherencia, ya que las mismas normas se aplicarán a todos los beneficiarios, con independencia del instrumento de asuntos de interior que provea a la financiación, facilitando así la comprensión y el acceso a los Fondos. En tercer lugar, el establecimiento de un comité común para ambos Fondos alentará a los Estados participantes a designar a un interlocutor único para todas las políticas de asuntos de interior.

[1]               Documento del Consejo 17024/09 de 1-2 de diciembre de 2009.

[2]               COM (2010) 171 final de 20 de abril de 2010.

[3]               DO C 115 de 9 de mayo de 2008.

[4]               COM (2010) 673 final de 22 de noviembre de 2010.

[5]               COM (2011) 500 final de 29 de junio de 2011.

[6]               COM (2010) 2020 final de 3 de marzo de 2010.

[7]               Oficina Europea de Policía (EUROPOL), Escuela Europea de Policía (CEPOL), Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores (FRONTEX), Oficina Europea de Apoyo al Asilo (OEAA), Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías (OEDT).

[8]               COM (2010) 673 final de 22 de noviembre de 2010.

[9]               COM (2011) 403 final de 29 de junio de 2011.

[10]             Por las razones expuestas en el Anexo I, el Fondo de Seguridad Interior se crea a partir de dos instrumentos separados que conjuntamente constituyen el Fondo.

[11]             COM (2011) 429 final de 13 de julio de 2011.

[12]             COM (2011) 630 de 25 de octubre de 2011.

[13]             P7_TA (2011) 0266 de 8 de junio de 2011.