I . ВЪВЕДЕНИЕ

Директива 2004/114 на Съвета относно условията за прием на граждани на трети страни с цел образование, ученически обмен, безвъзмездно обучение и доброволческа дейност (наричана по-нататък „директивата“)[1] беше третият законодателен инструмент в областта на законната миграция, който беше приет вследствие на Договора от Амстердам и заключенията на Европейския съвет от Тампере.

Нейната обща цел е да популяризира Европа като световен център на високи постижения в областта на образованието. Като част от тези усилия с директивата се цели създаването на обща законодателна рамка, с която да бъде улеснено влизането и престоя в ЕС на лица, които не са негови граждани, („граждани на трети страни“) с цел обучение. Наличието на координирана и прозрачна законодателна рамка ще направи ЕС по-забележимо, достъпно и привлекателно място за получаване на висше образование за студентите от трети страни. Освен това мобилността на студентите е в полза на световното икономическо развитие, тъй като насърчава обмена на знания и идеи.

С директивата се определя също набор от основни правила за условията, по които учениците, стажантите без възнаграждение и доброволците могат да влизат и да пребивават в ЕС. Тези форми на „временна миграция“ не зависят от състоянието на пазара на труда в приемащата държава. С тяхното насърчаване в директивата се цели да бъдат поощрени „взаимното обогатяване“ между различните заинтересовани лица и „по-доброто разбирателство между културите“. Първите години на образование оказват основно влияние върху ценностите, поведението, стремежите и знанията на младите хора. Стажовете и професионалното обучение им позволят да придобият важни умения, които могат да им помогнат, както и на техните работодатели, в бъдещи професионални ситуации. През 2011 г., която е Европейската година на доброволческата дейност, беше подчертано в каква степен участието в доброволческа дейност може да представлява удобен случай за придобиване на ценни познания и за културен обмен. Тя помага на доброволците да придобият нови умения и популяризира солидарността и демократичните ценности.

С настоящия доклад Комисията изпълнява своето задължение по член 21 от директивата. В него е направен преглед на начина, по който директивата е била транспонирана и прилагана в държавите-членки, и се посочват възможни проблеми. Настоящият доклад се основава на проучване, проведено от Комисията[2], и на други източници, включително ad hoc анкети, проведени посредством Европейската мрежа за миграцията[3], на жалби, на въпроси и петиции, изпратени от частни лица, и на дискусии с държавите-членки относно практическите въпроси, възникващи при прилагането на директивата.

Директивата беше приета на 13 декември 2004 г. Дания, Ирландия и Обединеното кралство не са обвързани с нея.

На държавите-членки беше предоставена възможност да преразгледат и актуализират фактическата информация.

II. МОНИТОРИНГ И ТРАНСПОНИРАНЕ

Съгласно член 22 от директивата държавите-членки трябваше да я транспонират в своето законодателство до 12 януари 2007 г. и да уведомят за това Комисията.

От 2006 г. до 2010 г. Комисията проведе срещи с държавите-членки, за да бъдат обсъдени въпроси относно изпълнението и тълкуването на директивата.

През 2007 г. Комисията започна процедури за нарушение по силата на член 258 (предишен 226) от Договора за функционирането на Европейския съюз срещу 14 държави-членки[4] за това, че не са транспонирали директивата навреме или за това, че Комисията не е била правилно уведомена за това. Оттогава, тъй като всички държави-членки приеха мерки за транспониране, процедурите за нарушение са прекратени.

III. СЪОТВЕТСТВИЕ НА МЕРКИТЕ ЗА ТРАНСПОНИРАНЕ

3.1. Приложно поле по отношение на засегнатите лица (член 3)

В член 3 от директивата се посочват категориите граждани на трети страни, които трябва и могат да бъдат обхванати от разпоредбите, с които се транспонира директивата в законодателствата на държавите-членки. Лицата, които трябва да бъдат включени, са гражданите на трети страни, които кандидатстват за прием на територията на определена държава-членка с учебна цел. Разпоредбите могат да обхващат и граждани на трети страни, кандидатстващи за прием с цел обмен на ученици, безвъзмездно обучение или доброволческа дейност.

Общо 10 държави-членки[5] решиха да прилагат директивата за трите категории по избор (ученици, стажанти без възнаграждение и доброволци), а други 5 държави-членки[6] решиха да я прилагат за една или за две от тези категории. Общо 9 държави-членки (Австрия, Белгия, Германия, Финландия, Латвия, Малта, Нидерландия, Полша и Швеция) транспонираха единствено разпоредбите, свързани със студентите.

Ако държавите-членки изберат да прилагат директивата за някоя от тези три категории (освен за студенти), изборът, който са направили ги задължава да транспонират съответните разпоредби на директивата, освен ако разпоредбите не са оставени на усмотрението на държавата-членка. Изглежда обаче, че понякога държавите-членки не спазват това общо правило.

3.2. По-благоприятни разпоредби (член 4)

Малък брой държави-членки са сключили двустранни споразумения с държави извън ЕС, в които са включени по-благоприятни разпоредби, отколкото тези, посочени в директивата съгласно член 4, параграф 1, буква б).

Освен това извън контекста на двустранните или многостранните споразумения с член 4, параграф 2 на държавите-членки се разрешава да приемат или да запазят по-благоприятни разпоредби от тези, посочени в директивата. Понякога обаче държавите-членки изглежда не са разбрали това и не са взели предвид задължителните разпоредби на директивата, като изискването да бъде сключено споразумение за обучение на стажанти без възнаграждение. По-благоприятни разпоредби се разрешават при условие, че те не отслабват правата, предоставени до този момент чрез директивата на гражданите на трети страни . Тези разпоредби не трябва да възпрепятстват целта на директивата, а именно да бъде постигнато определено равнище на хармонизация на условията за приемане и пребиваване на студенти от трети страни с оглед на създаването на прозрачна обща схема на равнище на ЕС.

3.3. Условия за приемане (членове 5, 6, 7, 9, 10 и 11)

- Общи условия за приемане (член 6)

Изискването за представяне на пътнически документ с неизтекъл срок на валидност, посочено в член 6, параграф 1, буква а), беше включено в законодателството на всички държави-членки, като често (Кипър, Гърция, Франция, Унгария, Малта, Нидерландия, Швеция и Словения) към него има допълнително изискване, разрешено по директивата, за това документът да бъде валиден поне за предвидения от притежателя му период на пребиваване в приемащата държава-членка.

По член 6, параграф 1, буква б) за планираното пребиваване на непълнолетни лица се изисква да бъде представено разрешение от родителите им. Не е ясно дали това изискване е било транспонирано в България, Италия и Нидерландия. Освен това Италия и Латвия изискват доказателство, че малолетното лице е под адекватния контрол на възрастен. В Австрия, Белгия и Швеция изискването не беше конкретно транспонирано[7].

В член 6, параграф 1, буква в) се изисква гражданинът на трета страна да разполага със здравна застраховка, покриваща всички рискове, срещу които гражданите на съответната държава-членка обичайно са осигурени. В това отношение съществуват няколко различни практики в съответните държави-членки. Вместо здравна застраховка Белгия изисква доказателство, че гражданите на трети страни разполагат с достатъчно собствени средства, за да покрият разходите за медицинско лечение. Не е напълно ясно дали Италия изисква здравна застраховка. Освен това България, Чешката република[8], Люксембург, Полша, Румъния, Словения и Словакия не посочват конкретно рисковете, срещу които гражданите на съответната държава-членка обичайно са осигурени.

Почти всички държави-членки въведоха изискването, посочено в член 6, параграф 1, буква г) за това гражданинът на трета страна да не бъде считан за заплаха за обществения ред, обществената сигурност и общественото здраве . Не е ясно дали и как това изискване е било транспонирано в Италия.

България, Кипър, Чешката република, Естония, Германия, Унгария, Люксембург, Нидерландия, Полша, Словения и Словакия изискват доказателство за платени такси, дължими за разглеждането на молбата за прием съгласно член 6, параграф 1, буква д).

Не всички държави-членки транспонираха разпоредбите на член 6, параграф 2, с който се изисква те да улеснят процедурите за приемане на граждани на трети страни, които участват в програми на ЕС, подобряващи мобилността към Съюза или на негова територия. Белгия, България, Естония, Германия, Италия и Румъния изглежда не са транспонирали тази разпоредба, а другите държави-членки изглежда само призовават за такова улесняване, отколкото действително въвеждат конкретни правила за (например) по-ниски такси или по-бързи процедури. Поради това транспонирането на тази важна разпоредба е все още незадоволително.

- Специфични условия, приложими по отношение на студенти (член 7)

По силата на член 7, параграф 1, буква б) държавите-членки са задължени да публикуват минималния размер на месечните средства, с които студентът на трета страна трябва да докаже, че разполага, за покриване на разноските си за съществуване, учение и завръщане. Това съответства на тяхното по-широко задължение да информират гражданите на трети страни относно правилата, приложими за приемане на студенти, така че да се гарантира прозрачност и правна сигурност за потенциалните студенти, като така те бъдат насърчени да учат в ЕС. В това отношение в някои държави-членки възникват проблеми, свързани с транспонирането. В Унгария необходимите средства се оценяват за всеки отделен случай. В много други държави-членки (Белгия, България, Кипър, Гърция, Литва, Малта, Нидерландия, Полша, Португалия, Румъния и Словакия) остава под въпрос дали методите за публикуване са достатъчни, например когато информацията е предоставена единствено в официални текстове, до които гражданите на трети страни нямат лесен достъп или не могат да прочетат.

Минималният размер, посочен в член 7, параграф 1, буква б), се различава значително в отделните държави-членки, като през 2009 г. в България той беше около 120 € на месец, а в Нидерландия 795 €. Обикновено размерът се изчислява въз основа на равнището на жизнения минимум или на минималната заплата в съответната държава или спрямо стипендиите, предоставяни на студентите от тази държава. Видовете доказателства за достатъчни средства също се различават в отделните държави-членки и може да включват например стипендии (вж. съображение 13) или доказателство за приходите на родителите. Когато определят праг за средствата или когато уреждат видовете доказателства държавите-членки трябва да извършат това, като вземат предвид принципа на пропорционалност и ефективност на директивата.

С член 7, параграф 1, буква в) на държавите-членки се разрешава да изискват доказателство, че кандидатът има достатъчни познания по езика, на който се провежда учебната програма, по която ще учи. Естония, Германия, Италия и Малта използваха тази възможност. В много държави-членки фактът, че кандидатът е бил прието във висше учебно заведение, се приема за доказателство на неговите езикови познания.

Австрия, България, Кипър, Гърция, Литва, Малта, Полша, Португалия и Румъния транспонираха член 7, параграф 1, буква г), според който кандидатът трябва да предостави доказателство, че е платил таксата за записване, която се изисква от учебното заведение. Това изискване обаче може косвено да се прилага и в други държави-членки, които искат потвърждение, че кандидатът е записан в учебно заведение.

Само 11 държави-членки (Кипър, Франция, Гърция, Унгария, Италия, Литва, Полша, Португалия, Румъния, Швеция и Словакия) избраха съгласно член 7, параграф 2 да не изискват от студенти от трети страни да разполагат с отделна здравна застраховка, ако се ползват автоматично от здравна осигуровка в резултат от записването им в учебно заведение.

- Специфични условия, приложими по отношение на учениците (член 9)

По събрани сведения 12 държави-членки[9] са включили учениците в своето законодателство. Изглежда, че всички държави освен България са транспонирали задължението за предоставяне на доказателство за прием в учебно заведение за средно образование (член 9, параграф 1, буква б)). Само Кипър, Естония, Италия, Люксембург, Португалия, Словения и Румъния обаче изрично транспонираха изискването за предоставяне на доказателство за участие в призната програма за ученически обмен (член 9, параграф 1, буква в)).

С член 9, параграф 1, буква г) се изисква доказателство, че организацията за ученически обмен поема отговорност за ученика, а с член 9, параграф 1, буква д) се изисква ученикът да бъде приет от семейство , отговарящо на определени условия. Нито България, нито Словения доказаха, че са транспонирали тези изисквания. Испания и Португалия приемат също ученикът да бъде настанен в институционална среда.

България, Чешката република, Испания и Словения не са транспонирали изрично разпоредбите от член 9, параграф 1, буква а) относно минималната и максималната възраст за учениците , но това е приемливо поради по-благоприятни разпоредби.

Според разпоредбите на член 9, параграф 2 Кипър прилага реципрочност и приема в програмите за ученически обмен граждани на трети страни единствено ако те идват от страни, предлагащи същата възможност за ученици от Кипър.

- Специфични условия, приложими по отношение на стажанти без възнаграждение (член 10)

Общо 12 държави-членки[10] включиха стажантите без възнаграждение в обхвата на своето законодателство в изпълнение на директивата.

Италия не е транспонирала изискването за споразумение за обучение (член 10, буква а)), нито изискването за предоставяне на доказателство за достатъчни средства (член 10, буква б)). Налице са подобни проблеми с транспонирането по отношение на задължението за публикуване на минимален размер на месечните средства, както и с член 7, буква б).

Франция и Латвия изглежда са единствените държави-членки, които определиха конкретен размер на „минимални месечни средства“, изискван за стажантите без възнаграждение: останалите държави-членки определиха същия размер като за студенти.

Само Естония и Румъния изискват студентите на трети страни да преминат основен езиков курс, както е разрешено в член 10, буква в).

В законодателството на Люксембург се изисква стажът да бъде задължителна част от академичната програма. Кипър обяви, че Министерството на труда и социалната сигурност трябва да определи и публикува секторите на трудова заетост за стажантите без възнаграждение.

- Специфични условия, приложими по отношение на доброволците (член 11)

От дванайсетте държави-членки[11], които включиха доброволците в обхвата на своето законодателство Кипър, Чешката република, Гърция, Унгария, Италия, Люксембург, Португалия, Румъния и Словакия избраха да определят условия за възраст, както се предвижда в член 11, буква а).

Всички 12 държави-членки транспонираха изискването за споразумение между доброволеца и отговорната организация според посоченото в член 11, буква б). Законите обаче не винаги включват всички елементи на това споразумение според посоченото в директивата (описание на задълженията, работно време, средства и т.н.). По-специално в законодателството на Португалия не са включени никакви подробности, а в Гърция и Люксембург са изброени единствено някои елементи.

С член 11, буква в) кандидатът се задължава да предостави доказателство, че организацията, отговаряща за доброволческата програма, в която участва, е направила застраховка гражданска отговорност и гарантира изцяло доброволците за целия им престой , и по-специално относно разходите им за препитание, здравните разходи и разходите за завръщане. Португалия обаче не е транспонирала това изискване. В някои държави-членки не е ясно в каква степен организацията поема отговорност за трите елемента, посочени в директивата.

Кипър, Румъния и Словакия се възползваха от възможността, предвидена в член 11, параграф г), за предоставяне на доброволеца от трета страна на встъпителен курс по езика, историята и обществените и политическите структури.

3.4. Мобилност на студентите (член 8)

С член 8 се урежда важният въпрос относно мобилността на граждани на трети страни, които са били приети вече като студенти в една държава-членка и които кандидатстват, за да продължат образованието си в друга държава-членка.

Повечето държави-членки посочиха, че при разглеждането на молбата те вземат предвид началото на курса, например посредством ускорени процедури (Нидерландия) или като издават временно разрешение за престой на тяхната територия до вземането на окончателно решение по молбата (България, Германия). От изпратените до Комисията въпроси обаче става ясно, че наличието на допълнителни правила за издаване на виза често затрудняват студентите от трети страни при упражняването на тяхното право на мобилност.

Освен това въз основа на по-благоприятни разпоредби държавите-членки прилагат същите общи условия и процедури според посоченото в членове 6 и 7 от директивата без другите допълнителни разпоредби, посочени в член 8, параграф 1, букви б) и в)[12].

Въпреки че дерогацията, посочена в член 8, параграф 2, е задължителна за държавите-членки, транспонирали член 8, параграф 1, буква в), Португалия и Словакия не са я предвидили.

Първата държава-членка трябва да предостави на втората държава-членка сведения относно престоя на студента на нейна територията (член 8, параграф 3), но това задължения беше транспонирано единствено от Австрия, Кипър, Германия, Гърция, Испания, Финландия, Италия, Литва, Малта, Полша, Португалия, Швеция и Словакия. От събраната информация се разбира, че държавите-членки рядко се възползват от възможността да поискат тези сведения.

3.5. Разрешения за пребиваване (членове 12, 13, 14 и 15)

- Разрешение за пребиваване, издавано на студенти (член 12)

По силата на член 12, параграф 1 студентите от трети страни, които отговарят на условията, посочени в членове 6 и 7, имат право да им бъде издадено разрешение за пребиваване, което се подновява, ако притежателят му продължава да отговаря на условията. В законодателствата на повечето държави-членки задължението за издаване на разрешението и за подновяването му при тези условия не са посочени изрично. От жалбите и въпросите, изпратени до Комисията става ясно, че дори ако гражданите на трети страни отговарят на всички съответни изисквания от директивата, ефективното упражняване на тяхното право да им бъде издадено разрешение за пребиваване често е затруднено или дори е обезсилено поради допълнителните изисквания за виза. Няколко държави-членки не изискват виза, а вземат предвид единствено разрешението за пребиваване.

В член 12, параграф 1 е посочен също така период на валидност на разрешението за престой, издавано на студенти. Повечето държави-членки предоставят максимален период от една година (подновяем), но в някои държави-членки разрешението може да бъде валидно до 3 или дори до 5 години (напр. Германия, Унгария, Словакия).

В член 12, параграф 2 се посочват конкретни основания по избор за отказ или оттегляне на разрешение, като общите основания са посочени в член 16. С член 12, параграф 2, буква а) на държавите-членки се разрешава да откажат да подновят или да оттеглят студентско разрешение за пребиваване, ако студентът злоупотреби с условията за достъп до икономически дейности според посоченото в член 17. Тази разпоредба беше транспонирана от тринадесет държави-членки[13]. За извършването на контрол върху такъв вид злоупотреби други държави-членки използват общите условия за отказ, посочени в член 16.

С член 12, параграф 2, буква б) на държавите-членки се разрешава да откажат да подновят или да оттеглят разрешение за пребиваване на студент, ако студентът не постига достатъчен напредък в своята учебна дейност. Тази разпоредба беше изрично транспонирана от дванадесет държави-членки[14]. В някои други държави-членки същият резултат беше постигнат на практика посредством отписването от учебните заведения на студентите със слаби резултати Впоследствие тези държави-членки отказват да подновят разрешението на студента съгласно член 16, тъй като студентите вече не отговарят на условията за приемане.

- Разрешение за пребиваване, издавано на ученици (член 13)

Общо 12 държави-членки включиха учениците в обхвата на своето законодателство за прилагане на директивата, а 8 държави (Кипър, Чешката република, Естония, Латвия, Люксембург, Португалия, Словения и Словакия) ограничиха срока на валидност на разрешението за пребиваване до една година, както изрично е предвидено в член 13.

Директивата не урежда конкретно общата продължителност на престоя на ученика, но някои държави-членки (Испания, Унгария, Словения, Португалия и Румъния) посочиха, че позволяват на учениците да пребивават за период, който е по-дълъг от една година.

- Разрешение за пребиваване, издавано на стажанти без възнаграждение (член 14)

Общо 12 държави-членки включиха стажантите без възнаграждение в обхвата на своето законодателство за прилагане на директивата, а 6 държави (Кипър, Чешката република, Люксембург, Португалия, Румъния и Словения) ограничиха срока на валидност на разрешението за пребиваване до една година, като то може да бъде подновявано в изключителни случаи, както се предвижда в директивата. Във Франция има ограничения на срока на валидност на разрешенията за пребиваване, когато стажантите, дошли на професионално обучение, могат да пребивават за максимален период от шест месеца, а в Румъния удължаването на разрешението за пребиваване не може да бъде за период по-дълъг от шест месеца. Не е ясно дали в България и в Италия съществуват разпоредби по тази точка.

Затова пък Естония, Испания и Словакия прилагат по-гъвкав подход, отколкото предвиденото в директивата: те позволяват по-дълъг престой (до три години в Словакия) в зависимост от продължителността на програмата, без да посочват извънредни случаи.

- Разрешение за пребиваване, издавано на доброволци (член 15)

Общо 12 държави-членки включиха доброволци в обхвата на своето законодателство. В законодателството на 8 от тези държави (Кипър, Гърция, Италия, Люксембург, Португалия, Румъния, Словения и Словакия) се посочва, че за доброволци се издава разрешение за пребиваване със срок на валидност до една година освен ако в изключителни случаи доброволческата програма не продължава по-дълго и тогава разрешителното се издава за цялата продължителност на програмата. Това съответства на член 15 от директивата.

Унгария не предвижда каквато и да е било дерогация от правилото за срок на валидност до една година.

Обратно Естония, Испания, Чешката република прилагат по-гъвкави правила, съгласно които срокът на валидност на разрешението за пребиваване трябва да съответства на продължителността на доброволческата програма.

3.6. Оттегляне или неподновяване на разрешение за пребиваване (член 16)

За разлика от член 12, в който са предвидени основания за отказ и оттегляне единствено по отношение на студентите, член 16 се прилага за всички категории граждани на трети страни, които попадат в обхвата на директивата. В него са посочени трите възможни основания за отказ или оттегляне на разрешение за пребиваване, издадено въз основа на директивата: в случай на измама; когато притежателят не отговаря или вече не отговаря на изискванията за влизане и пребиваване; по съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве. В тази област няма проблеми с транспонирането.

3.7. Стопанска дейност, упражнявана от студентите (член 17)

Всички държави-членки предоставиха на студентите право на работа в съответствие с член 17, в който се посочва, че „извън времето, посветено на учебна дейност, (…) студентите имат право да бъдат наемани“. Само 12 държави-членки обаче решиха да предоставят право на студентите да упражняват самостоятелна стопанска дейност (Австрия, Белгия, Чешката република, Германия, Естония, Испания, Унгария, Италия, Литва, Латвия, Полша и Швеция).

По силата на член 17, параграф 1 държавите-членки могат да вземат предвид положението на техните пазари на труда, като Кипър, Малта и Румъния използват тази възможност. Освен това Нидерландия, Германия и Австрия прилагат проучване на пазара на труда, когато работните часове надвишават определен праг[15]. Съответствието на законодателствата на държавите-членки с Директива 2004/114 по тази точка обаче трябва да бъде анализирано внимателно. Студентите от трети страни не трябва да бъдат считани за обикновени работници. Достъпът им до трудова заетост е вече ограничен по отношение на работните часове и, ако положението на пазара на труда систематично се изтъква, това може на практика да изключи студентите като цяло от пазара на труда. Това би навредило на целта на директивата (вж. съображение 18)[16].

В Австрия, Белгия, България, Кипър, Чешката република, Естония, Гърция, Испания, Литва, Малта, Нидерландия, Румъния и Словения трябва да бъде подадена отделна молба за предварително разрешение, което обикновено е разрешение за работа, както е предвидено в член 17, параграф 1.

По силата на член 17, параграф 2 много държави-членки определиха максимален брой работни часове на седмица или дни на месец/година, през които студентите могат да работят, като този брой часове варира от 10 часа (което е минимума, изискван с директивата) до 30 часа на седмица. Чешката република, Естония, Полша, Португалия и Словакия не ограничават броя на работните часове, но прилагат по-общи ограничения, обикновено свързани с принципа, че работата не трябва да пречи на първоначалната цел на престоя на гражданина на трета страна, а именно на обучението.

Четири държави-членки ограничават достъпа до трудова заетост по време на първата година на пребиваването. Ограниченията варират от шест месеца (Кипър) до една година (Германия[17], Литва, Люксембург[18] и Малта), както е предвидено в член 17, параграф 3.

В съответствие с член 17, параграф 4 България, Чешката република, Германия, Естония, Гърция, Финландия, Франция, Унгария, Литва, Люксембург, Нидерландия, Португалия и Румъния въведоха задължения за деклариране. Поради общото законодателство в държавите-членки относно имиграцията или трудовата заетост тези задължения обикновено важат за работодателите.

3.8. Процедура (членове 18 и 19)

- Процедурни гаранции и прозрачност (член 18)

Член 18 се отнася за процедурните гаранции и принципа за прозрачност, приложими за решенията, свързани с подадени молби. Това включва времевата рамка за разглеждане на молбата, правото на кандидата да бъде информиран и правото да оспорва решението пред съда. Директивата обхваща целия процес, свързани с приемането на студенти, които са граждани на трети страни. Следователно нейните разпоредби относно процедурните гаранции и прозрачността се прилагат също така за дългосрочни национални визи (ако се изискват такива), тъй като визата позволява на лицето да влезе в съответната държава-членка и затова потенциалният студент трябва да подаде молба за виза, когато иска да получи разрешение за пребиваване.

В повечето държави-членки в общото законодателство относно имиграцията/административните процедури вече са предвидени изискваните процедурни гаранции. В допълнение някои държави-членки са въвели мерки, с които се прави необходимото кандидатът да започне курса, обучението или програмата навреме и да бъдат публикувани сроковете за разглеждане на молбите. От многото жалби, които Комисията получи, обаче става ясно, че на практика процедурите често са дълги и срокът е неясен. Времето, което отнема разглеждането на молбите варира от 7 работни дни до 6 месеца[19]. В Белгия, Кипър, Германия, Финландия или Швеция не са определени конкретни срокове.

Освен това от многобройните жалби и запитвания, които бяха изпратени до Комисията, става ясно, че визовите правила/изисквания на държавите-членки често анулират гаранциите за прозрачност, които се изкисват с директивата.

Законодателството в България и Италия изглежда не се позовава на член 18, параграф 3 относно процедурите за уведомление или на член 18, параграф 4, с който на кандидата се предоставя правото да упражни правото си да оспори пред съда отхвърлянето на молбата .

- Ускорена процедура за издаване на разрешение за пребиваване или виза на студенти и ученици (член 19)

С член 19 от директивата се предвижда създаването на ускорена процедура за прием, съгласувана с органите на държавата-членка и висшите учебни заведения. Тази разпоредба беше транспонирана от Франция, Гърция, Нидерландия и Полша.

3.9 Такси (член 20)

В законодателството на 19 държави-членки[20] е включено заплащане на такси, които варират от 23 € в Малта до 433 € в Нидерландия. Въпреки че с директивата на държавите-членки изрично се разрешава да определят такси, те не могат да разполагат с пълна свобода по тази точка. Определянето на такси не може да преследва друга цел освен финансирането разглеждането на молби, както се посочва в член 20 и те не трябва да бъдат прекалено високи, което ще направи директивата неефективна. В този смисъл високите такси, като тези прилагани в Нидерландия, създават проблеми с транспонирането.

3.10. Допълнителни права (член 24)

В член 24 се посочва, че държавите-членки могат да предоставят допълнителни права на студенти, които са граждани на трета страна освен тези, предвидени в директивата независимо от продължителността на техния престой в приемащата държава-членка. В съответствие с това в законодателството на Латвия се посочва, че придобиването на други права не е свързано с продължителността на престоя на студента в страната; Португалия предоставя същите икономически, социални и граждански права на студенти от трети страни, като тези на своите граждани; Испания докладва, че предоставя на студентите от трети страни права за здравна осигуровка при същите условия като испанските граждани.

IV. ЗАКЛЮЧЕНИЯ

Привличането на студенти от трети страни към ЕС е основна цел на политиката на ЕС в областта на имиграцията, която отново бе изтъкната в Стокхолмската програма. През 2009 г. повече от 200 000 граждани на трети страни влязоха е ЕС [21] за целите на директивата. Директивата допринася в голяма степен за взаимното обогатяване на въпросните мигранти, на тяхната държава на произход и на приемащата държава-членка.

Държавите-членки обръщат взе по-голямо внимание на интернационализацията на националните образователни системи и на системите за обучение, което е отразено в техните стратегии и инвестиции в нови инструменти като програми за мобилност, политически диалози с трети държави и нови форми на университетско сътрудничество. Второ, държавите-членки насочиха още повече усилията си към дейности за популяризиране и реклама, което показва че те все повече осъзнават, че международният пазар на образованието е конкурентен.

ЕС провежда също успоредни външни дейности, , които са насочени към насърчаването, финансовата подкрепа или политическите диалози относно мобилността на граждани на трети страни, и по-специално на студентите. Освен създаването на възможности за самите мигранти включването на международно измерение в различните аспекти и етапи на образованието и/или обучението е от съществена полза за ЕС, неговите граждани и пазари на труда. Миграцията играе роля в контекста на глобализацията и ЕС трябва да бъде привлекателно място за гражданите на трети страни, които възнамеряват да се обучават, да преминат образователен курс или да участват в доброволческа дейност в чужбина.

В доклада се посочва обаче, че потенциалът на този инструмент на ЕС не се използва пълноценно. По-специално степента на хармонизация, постигната с директивата, която беше приета по правилото за единодушие, е по-скоро слаба, тъй като само някои разпоредби на директивата са правнообвързващи и много разпоредби не съдържат конкретни задължения за държавите-членки.

V. МЕРКИ, КОИТО ДА БЪДАТ ПРЕДПРИЕТИ

За да се гарантира, че директивата е транспонирана и се изпълнява правилно в целия ЕС, Комисията ще използва изцяло своите правомощия съгласно Договора и ще открие процедури за нарушение, когато това е необходимо.

Освен това Комисията ще продължи да работи на техническо равнище с държавите-членки. Съответният комитет за връзка ще продължи да работи върху установяването на трудностите и за улесняването на обмена на възгледи относно тълкуването на директивата. Някои правни и технически въпроси могат да бъдат обсъдени и изяснени допълнително, като въпросът за по-благоприятните разпоредби, здравното осигуряване, публикуването на сведения относно студентите, мобилността на студентите.

Комисията възнамерява да предостави информация и помощ както на държавите-членки, така и на гражданите на трети страни, използвайки по най-добрия начин интернет основно чрез бъдещия портал за имиграцията.

Въпреки че приоритетът е да се гарантира, че директивата се прилага ефективно от държавите-членки, в доклада се посочва също така изключително важната необходимост от изменения на директивата, най-вече по отношение на следното: засилване на процедурните гаранции (конкретни срокове за разглеждане на молбите, задължение на държавите-членки да обявят причините за отказ); засилване на клаузите за мобилност, стимулиране на полезните взаимодействия с програмите на ЕС, които улесняват мобилността в ЕС на гражданите на трети страни, подобряване на степента на хармонизация по отношение на доброволците, стажантите без възнаграждение и учениците с оглед на по-нататъшното развитие на цялата правна рамка на ЕС в областта на образованието, обучението и културните обмени с трети страни.

Накрая, предоставянето на възможност на гражданите на трети страни да придобият умения и познания през периода на обучение в Европа, което ще насърчи „движението на мозъци“ и ще подпомогне сътрудничеството с трети страни в областта на човешкия капитал и трудовата заетост, което е от полза както на страните на произход, така и на приемащите страни. Затова без да се засягат правомощията на държавите-членки да определят броя на мигрантите достъпът до трудова заетост на студентите от трети страни в края на образованието им следва да бъде разгледан конкретно, тъй като това изглежда е решаващ фактор в техния избор на държава и е въпрос от общ интерес в контекста на намаляващото активно население и на нуждата от висококвалифицирани работници в световен мащаб.

[1] ОВ L 375, 23.12.2004 г., стр.12.

[2] Проучване, подпомогнато от Комисията, и проведено от GHK.

[3] Вж. по-специално ad hoc анкети № 54, 73, 101, 273, 289 и 313.

[4] Кипър, Германия, Естония, Гърция, Испания, Финландия, Франция, Италия, Люксембург, Малта, Полша, Португалия, Румъния и Словакия.

[5] Кипър, Чешката република, Естония, Испания, Италия, Люксембург, Португалия, Румъния, Словения и Словакия.

[6] България: стажанти без възнаграждение и ученици (законодателен проект); Гърция: доброволци; Франция: стажанти без възнаграждение; Унгария: ученици и доброволци; Латвия: ученици.

[7] Тези държави-членки приложиха единствено частите на директивата, отнасящи се за студентите, които в повечето случаи не са непълнолетни лица.

[8] В Чешката република това се отнася единствено за началния период на престоя преди подновяване на разрешителното.

[9] България, Кипър, Чешката република, Естония, Испания, Италия, Люксембург, Литва, Португалия, Румъния, Словения и Словакия.

[10] България (законодателен проект), Кипър, Чешката република, Естония, Испания, Франция, Италия, Люксембург, Португалия, Румъния, Словения и Словакия.

[11] Кипър, Чешката република, Естония, Испания, Унгария, Италия, Люксембург, Португалия, Румъния, Словения и Словакия.

[12] Австрия, Белгия, България, Чешката република, Франция, Унгария, Латвия, Литва, Нидерландия, Португалия, Румъния, Словения и Швеция не прилагат член 8, параграф 1, буква б), докато Австрия, Белгия, Чешката република, Естония, Испания, Франция, Унгария, Литва, Латвия, Нидерландия, Полша, Румъния, Словения и Швеция не прилагат член 8, параграф 1, буква в).

[13] Белгия, Кипър, Чешката република, Германия, Естония, Гърция, Франция, Литва, Люксембург, Нидерландия, Португалия, Словения и Словакия.

[14] Австрия, Белгия, Кипър, Германия, Гърция, Испания, Франция, Литва, Полша, Португалия, Швеция и Словакия.

[15] 10 часа на седмица в Нидерландия; между 10 и 20 часа в Австрия в зависимост от равнището на образованието; 90 пълни работни дни на година в Германия.

[16] Комисията отнесе случая със законодателството в Австрия по тази точка до Съда на ЕС; вж. Съобщение на Комисията за пресата IP/10/1230 от 30 септември 2010 г. Междувременно Австрия приведе своето законодателство в съответствие с директивата.

[17] Ограничението се прилага единствено за студенти, които следват подготвителен курс.

[18] Ограничението се прилага единствено за студенти за бакалавърска степен.

[19] Сроковете са 7 дни в Испания, 15 работни дни в Унгария, 30 дни в Литва, два месеца и половина в Полша, Румъния, Словения и Словакия; 2 месеца в Чешката република, Гърция, Поругалия, Естония; 3 месеца в Люксембург; 4 месеца във Франция.

[20] Австрия, Белгия, България, Кипър, Чешката република, Германия, Естония, Гърция, Испания, Финландия, Франция, Унгария, Италия, Литва, Полша, Португалия, Швеция, Словения и Словакия.

[21] Данните обхващат само 24-те държави-членки, които са обвързани с директивата. През 2009 г. в номинална стойност държавите, в които пристигат най-голям брой граждани на трети страни с цел обучение и образование са Франция (53 563), Италия (32 634), Германия (31 345), Испания (22 068) и Швеция (13 968). Средно по-голямата част от разрешенията за пребиваване, издадени в държавите-членки за целите на директивата, се отнасят за студенти. Източник: Евростат.