CONTEXTO

Com a abolição dos controlos físicos e fiscais das mercadorias nas fronteiras internas da União Europeia, tornou-se evidente que as incoerências entre os regimes fiscais dos Estados-Membros da UE poderiam determinar: 1) distorções da concorrência, 2) desvios de tráfego, ou 3) a erosão de recursos financeiros da UE (maior fraude e evasão fiscal). Tornou-se necessário promover uma cooperação intensa, a todos os níveis das administrações em matéria de fiscalidade indirecta, com vista a melhorar o funcionamento dos sistemas de tributação na União Europeia. Esta foi a lógica subjacente dos programas de acção comunitários plurianuais no domínio da fiscalidade: o programa Matthaeus-Tax criado em 1993, Fiscalis 1998-2002, Fiscalis 2003-2007 e Fiscalis 2013.

O programa Fiscalis 2013 é o mais recente desta série de programas comunitários destinados a assegurar o bom funcionamento dos sistemas de tributação no mercado interno, através de uma intensificação da cooperação entre os países participantes, as suas administrações e os seus funcionários. O programa facilita as actividades e os processos de cooperação, bem como a difusão de conhecimentos e de boas práticas entre as administrações fiscais nacionais dos Estados-Membros, dos países candidatos e dos países potenciais candidatos. Trata-se essencialmente de acções conjuntas, como seminários e workshops , controlos multilaterais, grupos de projecto, visitas de trabalho e instrumentos de formação. Além disso, o programa Fiscalis 2013, que abrange o período de 2007 a 2013, continua a incidir especialmente especial em sistemas de intercâmbio de informações por via informática como fundamento da cooperação entre os Estados-Membros. Cerca de 70 % do orçamento foi afectado a estes sistemas. Os 30 % remanescentes foram investidos em actividades de formação e de cooperação destinadas aos funcionários das administrações fiscais nacionais.

Nos termos do artigo 19.º, n.º 1, da Decisão Fiscalis 2013[1] o programa é objecto de uma avaliação intercalar, efectuada sob a responsabilidade da Comissão, com base em contributos dos Estados-Membros. A fim de garantir a coerência na metodologia e na abordagem seguidas, a avaliação foi confiada a «Ramboll Management», um consultor externo que possui competências específicas no domínio da avaliação. Desde então, os serviços da Comissão e os países participantes guiaram e apoiaram o trabalho dos consultores através de um grupo director, que se reuniu em várias ocasiões durante o período de duração do projecto.

O presente relatório, adoptado pela Comissão, visa cumprir a obrigação de comunicar os resultados da avaliação intercalar ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões. O relatório de avaliação final elaborado pelos consultores externos pode ser descarregado do sítio Web Europa da DG TAXUD.

OBJECTIVO DA AVALIAÇÃO

A avaliação intercalar analisa os impactos das actividades realizadas no âmbito do programa de 2008 a Março de 2011. Debruça-se igualmente sobre as acções realizadas no âmbito dos programas anteriores, a fim de dispor de uma perspectiva mais sistémica que tenha em conta, tanto a evolução do programa Fiscalis como a cooperação fiscal na UE em geral.

A avaliação examina os progressos realizados durante o período de programação e em que medida os objectivos do programa foram alcançados (eficácia) a um custo razoável (eficiência). Analisa igualmente se os objectivos correspondem às necessidades no domínio da cooperação fiscal (pertinência) e em que medida o programa proporciona um valor acrescentado para a UE, ou seja, se os objectivos do programa podem ser realizados de forma mais conseguida através de um programa da UE do que pelos Estados-Membros.

O objectivo da avaliação intercalar é perspectivar não só a conveniência de prosseguir o programa como a eventual necessidade de serem requeridas adaptações do programa de acção para os anos restantes em termos de planeamento de actividades. Os resultados da avaliação também contribuirão para a avaliação de impacto em curso sobre o futuro programa «Fiscalis 2020»[2]. No entanto, as conclusões da presente comunicação não prejudicam as futuras decisões que a Comissão possa adoptar neste contexto.

METODOLOGIA

Os consultores externos desenvolveram uma metodologia detalhada que se inscreve no seguimento das normas e orientações estabelecidas pela Comissão para a realização das avaliações. A avaliação dos consultores baseia-se nos resultados obtidos graças a vários métodos de recolha de dados (entrevistas, sondagens, instrumentos de recolha de dados quantitativos, etc.). Os dados foram filtrados através de um vasto conjunto de critérios de avaliação e de decisão, desenvolvido com a assistência do grupo director composto por representantes da Comissão e por participantes das administrações fiscais nacionais. A validade das conclusões foi também garantida através da organização de reuniões com o grupo director, durante as quais as conclusões dos consultores externos foram discutidas e comentadas. Em geral, a avaliação beneficiou de elevadas taxas de resposta aos inquéritos realizados junto dos funcionários das administrações fiscais dos Estados-Membros e da cooperação activa dos coordenadores nacionais do programa Fiscalis.

AVALIAÇÃO

O relatório de avaliação final apresentado pelo consultor externo inclui uma análise completa e pormenorizada do programa Fiscalis, bem como um resumo das actividades e acções empreendidas desde 2008.

Conclusões

A avaliação mostra que o programa é particularmente eficaz e eficiente e que representa um valor acrescentado para a UE. As pessoas que responderam aos inquéritos expressaram a sua satisfação em relação ao programa e as acções financiadas pelo Fiscalis 2013 continuam a corresponder às necessidades das partes interessadas, tanto ao nível dos serviços da Comissão como das administrações fiscais nacionais.

A avaliação dos consultores externos no que respeita à gestão do programa é muito positiva. O relatório reflecte claramente as medidas tomadas para garantir a optimização dos recursos. Neste contexto, o relatório salienta igualmente que é possível melhorar as actividades de vigilância e de comunicação, embora precise que os limitados recursos humanos disponíveis, tanto nos serviços da Comissão Europeia como nas administrações fiscais dos países participantes, para assegurar a gestão do programa podem constituir um obstáculo à consecução deste objectivo.

A Comissão toma nota da avaliação amplamente positiva do programa por todas as partes interessadas e das conclusões dos consultores externos no que respeita ao significativo valor acrescentado do programa Fiscalis a nível da UE. Por conseguinte, a Comissão conclui haver grande interesse em prosseguir o programa, de um modo geral.

Recomendações para o período de programação restante

As recomendações relativas a eventuais melhorias baseiam-se numa metodologia rigorosa, numa investigação e análise circunstanciadas de dados de inquéritos, bem como em entrevistas directas com todas as partes interessadas envolvidas. As recomendações pormenorizadas são apresentadas na avaliação. Para que o período até 2013 seja coroado de um êxito ainda maior, as principais sugestões são as seguintes:

1. Conceder uma maior prioridade à cooperação no domínio da fiscalidade directa, em especial lutar mais eficazmente contra a fraude.

2. No futuro, fazer da redução dos encargos administrativos que pesam sobre o contribuinte um objectivo específico do programa Fiscalis.

3. Criação de um sistema de acompanhamento e de avaliação com base nos resultados.

4. Melhorar a divulgação e a aplicação dos conhecimentos e de boas práticas nas administrações nacionais.

5. Explorar as possibilidades de melhorar e desenvolver ainda mais o sistema de intercâmbio de informações sobre o IVA (VIES).

6. Introduzir um sistema de planeamento, vigilância e comunicação adaptado à organização e ao acompanhamento das visitas de trabalho.

7. Assegurar a participação de um maior número de partes interessadas.

8. Garantir uma capacidade de gestão do programa proporcionada.

De um modo geral, a Comissão concorda com as recomendações. No seguimento do projecto, a Comissão elaborará um plano de acção que deve dar resposta a cada uma das recomendações formuladas no relatório de avaliação e precisará em que medida estas podem ser aplicadas no quadro da planificação das actividades para os restantes anos de actividade de planeamento.

A título de exemplo, o actual programa «Fiscalis 2013» já inclui actividades que permitem reduzir a carga administrativa. Além disso, a proposta para o próximo programa tomará em consideração a recomendação formulada pelos consultores de que a redução da carga administrativa deverá ser um dos objectivos específicos do programa.

Do mesmo modo, a introdução de um sistema de vigilância e avaliação, tal como proposto pelos consultores externos, será considerada no contexto da execução do actual programa. A recomendação relativa à participação de um maior número de intervenientes inscreve-se na linha da análise interna realizada pela Comissão a este respeito.

[1] Decisão n.º 1482/2007/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Dezembro de 2007.

[2] Comunicação da Comissão. Um orçamento para a Europa 2020 - Parte II - Fichas temáticas, Com (2011) 500/II de 29 de Junho de 2011.