Контекст

С премахването на физическите и данъчните проверки при преминаването на стоки през вътрешните граници на ЕС стана ясно, че има риск несъответствията между данъчните системи на държавите-членки на ЕС да доведат до: 1) нарушаване на конкуренцията, 2) отклоняване на търговията или 3) подкопаване на финансовите ресурси на ЕС (повече измами и укриване на данъци). Наложи се да се насърчава интензивното сътрудничество на всички нива сред администрациите, отговорни за косвеното данъчно облагане, с цел да се подобри функционирането на данъчните системи в Европейския съюз. Това бяха основните съображения за стартирането на многогодишните програми за действие на Общността в областта на данъчното облагане: „Matthaeus-Tax“, въведена през 1993 г., „Фискалис 1998—2002“, „Фискалис 2003—2007“ и „Фискалис 2013“.

„Фискалис 2013“ е последната от тази поредица от програми на Общността, които допринасят за гарантиране на правилното функциониране на системите за данъчно облагане във вътрешния пазар, като засилват сътрудничеството между страните участници, техните администрации и служители. Програмата улеснява дейностите и процесите, свързани със сътрудничеството, както и разпространението на знания и най-добри практики сред националните данъчни администрации на държавите-членки, страните кандидатки и потенциалните кандидатки. Това се осъществява основно под формата на съвместни действия като семинари и работни срещи, многостранни проверки, групи по проекти, работни посещения, както и инструменти за обучение. Освен това „Фискалис 2013“, която обхваща периода 2007—2013 г., продължава да поставя особено ударение върху компютризираните системи за обмен на информация като основа за сътрудничество между държавите-членки. Около 70 % от бюджета бе изразходван за такива системи. Останалите 30 % бяха инвестирани в дейности по обучение и сътрудничество за служители от националните данъчни служби.

Съгласно член 19, параграф 1 от Решението за „Фискалис 2013“[1] програмата подлежи на междинна оценка, извършвана от Комисията въз основа на приноса на държавите-членки. С цел да се осигури последователна методология и съгласуван подход към оценката, тя бе възложена на външен консултант със специфична експертиза за извършване на оценки — „Ramboll Management“. Оттогава служителите на Комисията и страните участници насочваха и подкрепяха работата на консултантите чрез ръководна група, която проведе нееднократни съвещания в процеса на осъществяване на проекта.

Настоящия доклад, приет от Комисията, изпълнява задължението за уведомяване на Съвета, Европейския парламент, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите за резултатите от междинната оценка. Окончателният доклад за оценка, изготвен от външните консултанти, е на разположение за изтегляне от страницата на ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“ в уебсайта Europa.

Целите на оценката

В междинната оценка се оценява въздействието на дейностите, провеждани по програмата от 2008 г. до март 2011 г. В нея се анализират и действия, предприети по предходни програми, с цел да се предприеме по-систематичен подход, като се вземат предвид както развитието на програмата „Фискалис“, така и данъчно сътрудничество в ЕС по принцип.

В оценката се разглежда напредъкът, постигнат до момента в програмния период, и степента, в която са изпълнени целите на програмата (ефективност) при разумни разходи (ефикасност). В нея също така се съдържа анализ на това дали целите отговарят на нуждите в областта на данъчното сътрудничество (адекватност) и степента, в която програмата предоставя добавена стойност за ЕС, т.е. дали целите на програмата могат да бъдат постигнати по-добре посредством програма на Общността, отколкото от държавите-членки.

Целта на междинната оценка е да се прецени дали е желателно програмата да бъде продължена и дали може да се наложат корекции на планираните дейности по програмата за оставащите години. Резултатите от оценката се включват и в текущата оценка на въздействието относно бъдещата програма „Фискалис 2020“[2]. При все това заключенията в това съобщение не засягат бъдещите решения, които Комисията може да предприеме в този контекст.

Методология

Външните консултанти разработиха подробна методология, която стриктно спазва стандартите и насоките, определени от Комисията за изготвянето на оценките. Оценката на консултантите се основава на констатации, до които се стига с помощта на няколко метода за събиране на данни (интервюта, допитвания, инструменти за събиране на количествени данни и др.). Данните бяха филтрирани с помощта на широк набор от критерии за оценка и преценка, който бе разработен в сътрудничество с ръководната група, състояща се от служители на Комисията и участници от националните данъчни администрации. Валидността на констатациите бе осигурена и чрез заседания с ръководната група, в която констатациите на външни консултанти бяха обсъдени и коментирани. Като цяло оценката бе положително повлияна от високия брой на отговорилите в допитванията, разпространени сред данъчните служители в държавите-членки, както и от активното сътрудничество на националните координатори по „Фискалис“.

Оценка

В окончателния доклад за оценка, представен от външния консултант, се съдържа цялостен и подробен анализ на програмата „Фискалис“, включително изчерпателен обзор на дейностите и действията, предприети от 2008 г. досега.

Констатации

Оценката показва, че програмата работи при много високи нива на ефикасност и ефективност и категорично носи добавена стойност за ЕС. Отговорилите на допитванията изразиха своето задоволство от програмата, а действията, финансирани чрез „Фискалис 2013“, продължават да отговарят на нуждите на заинтересованите страни, както в Комисията, така и в националните данъчни администрации.

Външните консултанти дадоха силно положителна оценка на управлението на програмата. В доклада изрично се изтъкват предприетите стъпки за осигуряване на по-голяма икономическа ефективност. В този контекст в него се подчертава също така, че са възможни допълнителни подобрения по отношение на мониторинга и отчитането на дейностите, въпреки че ограничените човешки ресурси за управление на програмата, както в Европейската комисия, така и в данъчните администрации на страните участници, са посочени като възможна пречка пред постигането на тази цел.

Комисията приема преобладаващо положителната оценка от всички участващи заинтересовани страни, както и заключенията на външните консултанти за значителната добавена стойност за ЕС на програмата „Фискалис“ на равнище ЕС. В заключение Комисията смята, че като цяло е желателно програмата да бъде продължена.

Препоръки за оставащия програмен период

Препоръките за подобрения се основават на всеобхватна методология, задълбочени изследвания и анализ на данните от допитванията и преки интервюта с всички участващи заинтересовани страни. Подробните препоръки са представени в оценката. Основните предложения за още по-добри резултати през оставащите години до 2013 г. са следните:

1. Да се даде по-висок приоритет на сътрудничеството в областта на прякото данъчно облагане, по-специално с цел по-ефективна и ефикасна борба с измамите.

2. В бъдеще като конкретна цел на програмата „Фискалис“ да бъде включено намаляването на административната тежест за данъкоплатците.

3. Да се създаде система за мониторинг и оценка, основана на резултатите.

4. Да се подобри разпространението и прилагането на знания и най-добри практики в националните администрации.

5. Да се проучат възможностите за подобряване и развитие на системата за обмен на информация за ДДС (VIES).

6. Да се въведе специална система за планиране, мониторинг и докладване с оглед организиране и проследяване на работните посещения.

7. Да се включи по-широк кръг от заинтересовани страни.

8. Да се осигури подходящ капацитет за управление на програмата.

Като цяло Комисията подкрепя препоръките. Като последващо действие по проекта Комисията ще състави план за действие, който ще отговоря на всяка от изложените в доклада за оценка препоръки, и ще изясни степента, в която те могат да бъдат прилагани за оставащите години с планирани дейности.

Например настоящата програма „Фискалис 2013“ вече включва дейности, които допринасят за намаляване на административната тежест. Освен това в предложението за следващата програма ще се възприеме препоръката на консултантите, че намаляването на административната тежест трябва да бъде една от конкретните цели на програмата.

По подобен начин въвеждането на система за мониторинг и оценка, както е предложено от външните консултанти, ще бъде разгледано при изпълнението на настоящата програма. Препоръката по отношение на привличането на по-широк кръг от заинтересовани страни съответства на вътрешния анализ на Комисията по този въпрос.

[1] Решение № 1482/2007/EО на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2007 г.

[2] Съобщение на Комисията. Бюджет за стратегията „Европа 2020“ — Част II: Информационни документи за политиките COM (2011) 500/II от 29 юни 2011 г.