COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Aplicação dos critérios de repartição dos recursos pelos Estados-Membros no âmbito do Fundo para as Fronteiras Externas, do Fundo Europeu para a Integração de Nacionais de Países Terceiros e do Fundo Europeu de Regresso

ANTECEDENTES

Objectivo do presente relatório

A União Europeia criou o programa geral «Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios», com uma dotação global de 4,02 milhões de EUR para o período 2007-2013. O programa geral consiste em quatro Fundos e o seu objectivo é regular a partilha equitativa das responsabilidades entre os Estados-Membros no que se refere aos encargos financeiros resultantes da introdução da gestão integrada das fronteiras externas da União e da aplicação das políticas comuns de asilo e de imigração[1].

Os Fundos são diferentes da maior parte dos outros instrumentos financeiros da UE, na medida em que estabelecem um mecanismo de repartição dos recursos pelos Estados-Membros numa base anual.

Por esse motivo, os actos de base que instituem o Fundo para as Fronteiras Externas[2], o Fundo Europeu para a Integração de Nacionais de Países Terceiros[3] (a seguir designado por «Fundo para a Integração» e o Fundo Europeu de Regresso[4] exigem que a Comissão apresente ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões um relatório sobre a aplicação dos critérios de repartição dos recursos pelos Estados-Membros e que analise a necessidade de se introduzir alterações nesses critérios.

Esta obrigação não se aplica ao Fundo Europeu para os Refugiados, o quarto fundo do Programa Geral. Criado em 2000, o acto de base é uma consolidação das experiências anteriores, incluindo as que se referem aos critérios.

O presente relatório apresenta o método de aplicação dos critérios para a distribuição dos recursos, enquanto o documento de trabalho que o acompanha expõe em pormenor os resultados obtidos pelos Estados-Membros. Apresentando os dados, a metodologia utilizada e os resultados da aplicação dos critérios, estes documentos poderão contribuir para alimentar as reflexões dos Estados-Membros, das outras instituições e de todas as partes interessadas quanto ao futuro do financiamento da UE no domínio da gestão dos fluxos migratórios a título do próximo quadro financeiro plurianual.

Mecanismos de repartição dos recursos dos Fundos

Os Fundos são aplicados principalmente pelos Estados-Membros, através do método de aplicação comum. Através dos programas anuais dos Estados-Membros, o orçamento da UE procura apoiar uma intervenção estruturada (reforço das capacidades) nos Estados-Membros, assim como actividades ligadas à situação nacional ou local, no domínio de intervenção em causa, de acordo com os objectivos definidos nos actos de base. Todas as acções são co-financiadas no âmbito de um quadro comum (orientações estratégicas da UE).

Em relação a cada um dos Fundos, a distribuição anual dos recursos financeiros da UE pelos diferentes Estados-Membros é efectuada em função de critérios específicos e objectivos que reflectem a situação de cada Estado-Membro quanto às obrigações contraídas em nome ou em benefício global da União no domínio político em causa: por exemplo, a extensão de fronteira externa a proteger e o número de pessoas que a atravessam; o número de nacionais de países terceiros legalmente residentes a integrar na sociedade; o número de decisões de regresso que têm de ser aplicadas. A definição dos critérios é a expressão mais concreta do princípio de solidariedade subjacente aos Fundos, no sentido em que os Estados-Membros mais afectados pela gestão dos fluxos migratórios são aqueles que devem beneficiar de maior financiamento da UE.

Todos os anos, a Comissão recorre aos dados estatísticos do Eurostat e aos dados ad hoc disponibilizados pelos Estados-Membros para efectuar esses cálculos. A partir do momento em que os cálculos são comunicados aos Estados-Membros no ano N-1[5], estes ficam a conhecer qual a contribuição da UE para o programa anual e podem começar a seleccionar as acções que serão co-financiadas no âmbito do programa em causa. Estes montantes são apenas indicativos («dotações provisórias»), devendo ser confirmados ou alterados quando a autoridade orçamental tiver adoptado o orçamento da UE para o ano N-1.

Estrutura e conteúdo do presente relatório

O presente relatório incide principalmente nos cálculos efectuados para os exercícios financeiros de 2007 a 2011 , que são cálculos definitivos.

Como previsto durante os debates que conduziram à adopção dos actos de base, o processo de recolha de dados foi reforçado em resultado da entrada em vigor do Regulamento (CE) n.° 862/2007[6] (a seguir designado por «Regulamento relativo às estatísticas sobre migração»). A aplicação deste regulamento aos dados utilizados para a repartição dos recursos dos Fundos permitiu melhorar a fiabilidade e a comparabilidade dos dados. Os ensinamentos retirados com a aplicação dos critérios serão examinados pormenorizadamente em relação a cada um dos Fundos.

O documento de trabalho dos serviços da Comissão contém mais informações sobre a metodologia e a recolha de dados, bem como uma descrição geral e uma análise comparativa dos resultados da aplicação dos dados a título dos Fundos.

ENQUADRAMENTO GERAL DOS CÁLCULOS

Princípios fundamentais do fornecimento de dados e da cooperação entre os Estados-Membros e a Comissão

Desde o início, e em relação a todos os Fundos, a cooperação entre os Estados-Membros e a Comissão, incluindo o Eurostat, foi norteada pelos princípios seguintes, a fim de garantir a aplicação óptima das disposições dos actos de base relativas às chaves de repartição:

1. A responsabilidade pelo fornecimento de dados exactos e fiáveis, pertinentes para a repartição dos recursos entre os Estados-Membros incumbe, antes de mais, aos Estados-Membros. Nos termos dos actos de base, os valores de referência são «as estatísticas mais recentes estabelecidas pela Comissão (Eurostat), com base nos dados fornecidos pelos Estados Membros de acordo com a legislação comunitária». Além disso, os Estados-Membros devem «fornecer dados provisórios o mais rapidamente possível» em relação aos Fundos em que não tenham sido transmitidos dados à Comissão (Eurostat) ou em que não tenham sido elaboradas quaisquer estatísticas pela Comissão (Eurostat), assim como as informações necessárias à Comissão para verificar esses dados[7].

2. Em caso de incumprimento desta obrigação, a principal consequência da não-comunicação de uma determinada categoria de dados, em violação do acto de base em causa, é o facto de o respectivo campo do quadro utilizado para a repartição dos recursos permanecer em branco, salvo se tal puder beneficiar um Estado-Membro.

Quanto às estatísticas da UE, estão previstos alguns controlos de qualidade. O Eurostat está actualmente a criar um programa de garantia da qualidade e, no âmbito dos seus esforços mais vastos para assegurar que os Estados-Membros cumprem as exigências da legislação da UE em matéria de estatísticas, colabora com os fornecedores de dados nacionais para avaliar e assegurar a aplicação correcta do Regulamento relativo às estatísticas sobre migração.

Melhoria constante dos métodos de trabalho e da qualidade dos dados

A Comissão e os Estados-Membros têm colaborado desde o início a fim de assegurar a disponibilidade e a comparabilidade dos dados. Foi definido um enquadramento geral em matéria de cooperação e analisadas conjuntamente as compilações de dados e as fontes existentes. No Verão de 2007, foram comunicados aos Estados-Membros os resultados relativos aos exercícios financeiros de 2007 e 2008. Estas primeiras experiências foram posteriormente avaliadas, tendo sido introduzidas algumas melhorias. Ficou decidido recorrer, tanto quanto possível, aos modelos previamente preenchidos do Eurostat e institucionalizar as relações de trabalho (criação de uma rede de pontos de contacto estatísticos). Os métodos de trabalho encontram-se, assim, estabilizados e os Estados-Membros conhecem-nos plenamente.

A partir do exercício financeiro de 2010, foram utilizados os primeiros conjuntos de dados (ano de referência: 2008) recolhidos nos termos do Regulamento relativo às estatísticas sobre migração.

QUADRO ESPECÍFICO PARA O CÁLCULO PREVISTO PARA CADA FUNDO

Fundo para as Fronteiras Externas (FFE)

Critérios definidos no acto de base

Os artigos 14.° e 15.° da Decisão 574/2007/CE (a seguir designada por «acto de base do FFE») definem os critérios para a repartição dos recursos anuais do Fundo pelos Estados-Membros. Por motivos de solidariedade para com os Estados-Membros, que têm de suportar, em benefício da UE, encargos financeiros pesados e duradouros, estas disposições estabelecem critérios objectivos diferenciados consoante o tipo de fronteiras, atendendo ao fluxo e ao grau das ameaças existentes nas fronteiras externas dos Estados-Membros.

O artigo 14.º determina que os recursos anuais disponíveis do Fundo devem ser repartidos entre os Estados-Membros do seguinte modo:

3. 30 % para as fronteiras terrestres externas;

4. 35 % para as fronteiras marítimas externas;

5. 20 % para os aeroportos;

6. 15 % para os postos consulares.

Pontos 1 e 2: No que se refere às fronteiras terrestres e marítimas , 70 % dos recursos são atribuídos em função da extensão da fronteira externa, podendo, se necessário, ser aumentados com base em factores de ponderação. Os restantes 30 % são atribuídos com base no volume de trabalho na gestão da fronteira (definida pelos valores médios dos dois anos anteriores do número de pessoas que atravessam a fronteira externa nos pontos de passagem de fronteira autorizados, do número de nacionais de países terceiros aos quais se recusou a entrada nessa fronteira externa e do número de pessoas interceptadas depois de terem atravessado a fronteira externa ilegalmente).

Por «fronteiras marítimas externas» entende-se o limite externo das águas territoriais dos Estados-Membros, tal como definido na Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar. Esse limite externo pode, todavia, ser alargado no caso de operações de longo alcance, efectuadas periodicamente para efeitos de prevenção da migração irregular/entrada ilegal em zonas de elevada ameaça.

Ponto 3: No que respeita aos aeroportos , o montante atribuído é calculado em função do volume de trabalho para gerir as fronteiras aéreas (definido pelos valores médios dos dois anos anteriores do número de pessoas que atravessam as fronteiras nos pontos de passagem fronteiriços autorizados e do número de nacionais de países terceiros aos quais se recusou a entrada nessa fronteira externa).

Ponto 4: Quanto aos postos consulares , o montante atribuído é calculado em função do número de postos consulares e do número de pedidos de vistos (volume de trabalho).

O artigo 15.º estabelece a forma de calcular os factores de ponderação para as fronteiras terrestres e marítimas externas . A Agência Frontex foi incumbida de identificar o grau de ameaça nos vários troços das fronteiras externas (risco elevado, médio ou normal para as fronteiras terrestres e risco elevado, médio, normal ou mínimo para as fronteiras marítimas). Os seus relatórios baseiam-se nos dados que as autoridades de controlo fronteiriço dos Estados-Membros enviaram à Agência, no âmbito da Rede Frontex de Análise de Riscos (FRAN). As categorias de dados mencionadas no acto de base do Fundo para as Fronteiras Externas constituem as principais fontes de informação.

Recolha de dados

O cálculo para a repartição dos recursos do Fundo é complexo, na medida em que exige a recolha anual de várias categorias de dados provenientes de diferentes fontes. Devido à complexidade dos dados a recolher, a Comissão definiu directrizes pormenorizadas destinadas aos Estados-Membros. A fim de ter em conta a evolução do enquadramento jurídico e operacional, assim como as informações obtidas durante os anos anteriores, foram regularmente adoptadas novas directrizes. Além de solicitar os dados absolutamente indispensáveis para o cálculo da atribuição, a Comissão solicitou ainda dados suplementares a fim de validar os anteriores.

O acto de base do FFE reconhece que os valores de referência só poderão ser as estatísticas da UE em relação a alguns dos dados sobre o volume de trabalho e, nesse sentido, a situação do Fundo para as Fronteiras Externas é totalmente diferente da dos outros Fundos, relativamente aos quais a maior parte, se não mesmo a totalidade do dados, deve ser compilada como estatísticas da UE.

Os dados foram recolhidos da seguinte forma:

- No que respeita à extensão das fronteiras externas e ao número de aeroportos, os dados foram fornecidos directamente pelos Estados-Membros e posteriormente validados pela Comissão, através do cruzamento das diversas fontes (designadamente os sítios web oficiais dos ministérios nacionais, os relatórios de avaliação de Schengen, etc.);

- No que se refere aos pedidos de vistos , os dados sobre os vistos Schengen (ou seja, os vistos de curta duração, de trânsito e de escala aeroportuária) foram obtidos a partir da base de dados do Conselho, ao passo que o número de postos consulares foi obtido junto dos Estados-Membros e foi validado através das informações fornecidas pelo Conselho;

- Os dados sobre as recusas de entrada e as intercepções basearam-se na recolha de dados sobre as medidas coercitivas contra a imigração ilegal;

- Os dados sobre o número de pessoas que atravessaram as fronteiras externas foram fornecidos directamente pelos Estados-Membros.

Alguns Estados-Membros - que são os principais fornecedores de informação no âmbito do Fundo - sentiram dificuldades na interpretação e avaliação dos dados. Em certos casos foi considerado difícil definir os casos em que existe efectivamente um «atravessamento da fronteira externa marítima», na acepção do Fundo, e o que se entende por «número de pessoas interceptadas após terem atravessado ilegalmente a fronteira». Noutros casos, mesmo quando a noção era absolutamente clara, alguns Estados-Membros tiveram dificuldades em fornecer dados precisos, quer porque esses dados não eram recolhidos, quer porque não o eram segundo os critérios do acto de base do FFE, pelo que só podiam ser fornecidas estimativas. Além disso, foram registadas dificuldades na interpretação dos conceitos de «operações de longo alcance» e «fronteira marítima alargada».

Avaliação global da aplicação dos critérios

Em conclusão, embora tenham sido registadas algumas dificuldades para aplicar todos os factores definidos para a repartição dos recursos, foi possível recolher os dados necessários para aplicar os critérios de acordo com o acto de base do FFE e comunicar, em tempo útil, aos Estados-Membros o cálculo dos montantes provisórios que lhes foram atribuídos, permitindo-lhe assim tê-los em conta na elaboração dos seus programas anuais.

Os resultados da aplicação dos critérios são apresentados no documento SEC. A repartição final dos recursos revela que os principais beneficiários do Fundo foram os Estados-Membros com maiores responsabilidades na aplicação da política comum de gestão das fronteiras externas:

- Espanha, Grécia e Itália receberam 48 % do montante global disponibilizado pelo Fundo para o período 2007-2011.

- Além disso, se acrescentarmos a estes países França, Malta e Chipre, a repartição do Fundo revela que 60 % da assistência financeira se concentra nos Estados-Membros ribeirinhos do Mediterrâneo e na zona das Ilhas Canárias.

- Simultaneamente, os Estados-Membros com fronteiras terrestres na parte Oriental da UE (Polónia, Hungria, Finlândia, Eslovénia, Roménia, Bulgária, Lituânia, Estónia, Letónia e Eslováquia) representam 25 % da dotação global.

- Os resultados confirmam os objectivos do Fundo enquanto instrumento de solidariedade financeira em matéria de gestão integrada das fronteiras da UE.

Fundo Europeu para a Integração de Nacionais de Países Terceiros (FEINPT)

Critérios definidos no acto de base

O artigo 12.º do acto de base do FEINPT[8] define os critérios para a repartição dos recursos anuais do Fundo pelos diferentes Estados-Membros.

Segundo o artigo 12.º, n.º 1, cada Estado-Membro recebe, a partir da dotação anual do Fundo, um montante fixo de 500 000 EUR.

O n.º 2 do mesmo artigo estabelece os critérios para a repartição entre os Estados-Membros do saldo dos recursos anuais disponíveis:

(a) Numa percentagem de 40 %, proporcionalmente à média do número total de nacionais de países terceiros que residam legalmente nos Estados-Membros durante os três anos anteriores (categoria FEINPT 1: « número de nacionais de países terceiros legalmente residentes»); e

(b) Numa percentagem de 60 %, proporcionalmente ao número de nacionais de países terceiros que tenham obtido uma autorização emitida por um Estado-Membro para residir no seu território durante os três anos anteriores (categoria FEINPT 2: « fluxos de nacionais de países terceiros legalmente residentes»).

No que respeita à primeira categoria (número de nacionais de países terceiros legalmente residentes), para se calcular a população média durante três anos são tidas em conta informações que reflictam os dados relativos a quatro datas de referência diferentes.

Segundo o artigo 12.º, n.º 3, do acto de base, para efeitos do cálculo referido na alínea b) do n.º 2, não são incluídas as seguintes categorias de pessoas:

- Os trabalhadores sazonais , tal como definidos na legislação nacional;

- Os nacionais de países terceiros admitidos para efeitos de estudos, de intercâmbio de estudantes, de formação não remunerada ou de voluntariado , em conformidade com a Directiva 2004/114/CE do Conselho;

- Os nacionais de países terceiros admitidos para efeitos de investigação científica , em conformidade com a Directiva 2005/71/CE do Conselho;

- Os nacionais de países terceiros que tenham beneficiado da prorrogação de uma autorização emitida por um Estado-Membro ou de uma alteração de estatuto , incluindo os nacionais de países terceiros que tenham obtido o estatuto de residentes de longa duração, em conformidade com a Directiva 2003/109/CE.

Por último, o acto de base prevê que os dados relativos aos requerentes de asilo, aos refugiados e aos beneficiários do estatuto de protecção subsidiária, em conformidade com a Directiva 2004/83/CE, assim como às pessoas com dupla nacionalidade, incluindo a de um Estado-Membro sejam, igualmente, excluídos.

Recolha de dados

A Comissão forneceu directrizes pormenorizadas aos Estados-Membros sobre as definições de dados. As fontes e as definições nacionais em matéria de migração variam consideravelmente e a exclusão de certas categorias diferentes de dados pode ser problemática quando a fonte de dados se baseia mais em considerações demográficas do que no estatuto administrativo das pessoas (ou seja, se são legalmente residentes e de que tipo de autorização dispõem).

Para os exercícios financeiros de 2007 a 2009, os dados exigidos pelo acto de base do Fundo para a Integração foram recolhidos de duas formas diferentes: por um lado, a recolha de dados, informal embora regular, quanto ao número de nacionais de países terceiros, que é gerida pelo Eurostat [artigo 12.º, n.º 2, alínea a)] e, por outro, os pedidos ad hoc efectuados aos Estados-Membros para obtenção de dados sobre os nacionais de países terceiros que obtiveram autorização de residência nos Estados-Membros [artigo 12.º, n.º 2, alínea b)], no quadro de uma base de dados piloto sobre as autorizações de residência.

A adopção e entrada em vigor do Regulamento relativo às estatísticas sobre migração teve um impacto considerável, tendo os métodos de trabalho de ser adaptados. Desde o estabelecimento, em conformidade com o disposto no artigo 6.º do Regulamento, de uma verdadeira recolha de dados sobre as autorizações de residência, em princípio, todos os dados previstos no acto de base do Fundo para a Integração, ou seja, tanto os da categoria FEINPT 1 como os da FEINPT 2, podem agora ser baseados nas estatísticas da UE.

Tendo em conta o prazo obrigatório para a disponibilização de estatísticas sobre autorizações de residência previsto no Regulamento relativo às estatísticas sobre migração (final de Junho de cada ano) e o período de tempo necessário para a verificação dos dados, tornou-se prática comum reexaminar os dados utilizados para as dotações provisórias comunicadas aos Estados-Membros e, quando necessário, efectuar uma revisão das dotações provisórias, a fim de ter em conta os dados mais recentes validados pelo Eurostat.

Alguns Estados-Membros tiveram dificuldades em excluir os dados relativos aos requerentes de asilo e a outros beneficiários de protecção internacional, dadas as particularidades das fontes de dados nacionais. Em certos casos, teve de recorrer-se a estimativas, efectuadas através do cruzamento de dados das compilações relativas aos pedidos de asilo. Noutros casos, a exclusão das prorrogações de vistos implicou trabalho suplementar. Noutros casos, ainda, revelou-se necessário ajustar os dados em função da definição de «autorização de residência». Por último, muito poucos Estados-Membros forneceram previamente, a título voluntário, dados relativos às autorizações de residência, como o Eurostat havia solicitado.

Antes da aplicação do Regulamento relativo às estatísticas sobre migração, a Comissão efectuou, em estreita cooperação com os fornecedores de dados, diversos controlos suplementares. A aplicação do Regulamento proporciona garantias adequadas de comparabilidade e de qualidade dos dados. Além disso, nalguns casos específicos, como a exclusão de certas categorias de dados, continuam a ser efectuados controlos suplementares, de modo a garantir a credibilidade dos dados fornecidos pelos Estados-Membros.

Avaliação global da aplicação dos critérios

A título de conclusão, foi possível recolher os dados necessários para aplicar os critérios em conformidade com o acto de base do Fundo para a Integração, tendo sido comunicados os cálculos das dotações provisórias aos Estados-Membros em tempo útil para que estes os pudessem utilizar na elaboração dos seus programas anuais. Todavia, atendendo ao calendário para o fornecimento de dados previsto no Regulamento relativo às estatísticas sobre migração, em certos casos não é possível excluir a necessidade de uma futura revisão desses dados.

Os resultados da aplicação dos critérios são apresentados no documento SEC. Os cinco principais beneficiários são Itália, Reino Unido, Espanha, Alemanha e França, representando cerca de 70 % das dotações. Tendo em conta a dimensão da imigração para estes Estados-Membros e os desafios a que a UE teve de fazer face neste domínio durante o período 2007-2010, os resultados confirmam os objectivos do Fundo enquanto instrumento de solidariedade financeira para o desenvolvimento de políticas de integração na UE.

Fundo Europeu de Regresso

Critérios definidos no acto de base

O artigo 14.º do acto de base do Fundo Europeu de Regresso define os critérios para a repartição dos recursos anuais do Fundo pelos diferentes Estados-Membros.

Segundo o artigo 14.º, n.º 1, cada Estado-Membro recebe um montante fixo de 300 000 EUR a título da dotação anual do Fundo. No caso dos Estados-Membros que aderiram à UE em 1 de Maio 2004, ou após essa data, esse montante pode ser aumentado para 500 000 EUR.

O n.º 2 do mesmo artigo estabelece os critérios para a repartição do saldo dos recursos anuais disponíveis pelos Estados-Membros:

a) Numa percentagem de 50%, proporcionalmente ao número total de nacionais de países terceiros que não preencham ou tenham deixado de preencher as condições de entrada e permanência no território do Estado-Membro e que, nos três anos anteriores, tenham sido objecto de uma decisão de regresso, ao abrigo do direito nacional e/ou comunitário, nomeadamente uma decisão ou um acto administrativo ou judicial que estabeleça ou declare a ilegalidade da permanência e imponha a obrigação de regresso («nacionais de países terceiros que sejam objecto de uma decisão de regresso»);

b) Numa percentagem de 50%, proporcionalmente ao número de nacionais de países terceiros que, nos três anos anteriores, tenham abandonado efectivamente o território do Estado-Membro, de forma voluntária ou coerciva, em conformidade com uma ordem administrativa ou judicial para abandonar o território («regressos efectivos»).

O acto de base do Fundo Europeu de Regresso prevê que sejam excluídos destas categorias os nacionais de países terceiros que, estando embora presentes numa zona de trânsito de um Estado-Membro, tenham sido objecto de recusa de entrada, assim como os nacionais de países terceiros que tenham sido extraditados para outro Estado-Membro, nomeadamente por força do Regulamento de Dublin relativo aos requerentes de asilo[9].

O acto de base do Fundo Europeu de Regresso exige a recolha de três anos de referência para os dados de ambas as categorias.

Recolha de dados

Os Estados-Membros foram convidados a fornecer os dados disponíveis, respeitando as directrizes da Comissão, nomeadamente, os seguintes aspectos:

7. Quanto aos nacionais de países terceiros que sejam objecto de uma decisão de regresso, ter em conta os nacionais de países terceiros abrangidos por uma medida desse tipo durante o ano em causa (e não o número dos nacionais de países terceiros que tenham sido sujeitos a uma decisão de regresso e que permaneçam no Estado-Membro no final do ano) e ter em conta apenas uma única decisão de regresso por pessoa, identificando assim o volume de trabalho do Estado-Membro em termos do número de processos individuais resultantes de decisões negativas em matéria de asilo e de imigração ao longo do ano;

8. Quanto aos regressos efectivos, ter em conta todos os nacionais de países terceiros que foram efectivamente extraditados para um país terceiro na sequência de uma ordem de expulsão, incluindo os regressos voluntários assistidos e os afastamentos forçados, mas exceptuando os regressos voluntários.

Para os exercícios financeiros de 2008 e 2009, os dados exigidos pelo acto de base do Fundo Europeu de Regresso foram recolhidos de duas formas diferentes: por um lado, a recolha de dados, informal embora regular, sobre as estatísticas relativas às medidas coercitivas contra a imigração ilegal, que são geridas pelo Eurostat e, por outro, os pedidos ad hoc efectuados aos Estados-Membros para obtenção de dados não abrangidos por esta recolha de dados. A recolha de dados abrangeu apenas os dados sobre os regressos efectivos, enquanto os pedidos ad hoc se destinaram a compilar os dados relativos a nacionais de países terceiros objecto de uma decisão de regresso.

A partir do exercício financeiro de 2010, os métodos de trabalho foram adaptados. O Regulamento relativo às estatísticas sobre migração pôde ser aplicado pois prevê a recolha de dados a partir do ano de referência de 2008. O artigo 7.º desse Regulamento abrange, em grande medida, as duas categorias de dados exigidos pelo acto de base do Fundo Europeu de Regresso.

A diferença existente entre os dados recolhidos nos termos do artigo 7.º do Regulamento relativo às estatísticas sobre migração e os dados solicitados nos termos do acto de base do Fundo Europeu de Regresso foi ultrapassada através do aditamento de um quadro voluntário incluído na recolha regular de dados do Eurostat. O Regulamento relativo às estatísticas sobre migração não obriga os Estados-Membros a fornecerem dados sobre o número de nacionais de países terceiros extraditados para países terceiros . Exige apenas o número total de nacionais de países terceiros extraditados na sequência de uma intimação de regresso (embora sejam excluídos os processos no âmbito do Regulamento de Dublin). O quadro voluntário suplementar para a recolha de dados no âmbito do Regulamento sobre as estatísticas abrange dados sobre os regressos efectivos a países terceiros . No âmbito do exercício financeiro de 2011 todos os Estados-Membros apresentaram voluntariamente esse quadro adicional. Por conseguinte, não foi necessário efectuar qualquer pedido ad hoc relativamente ao Fundo Europeu de Regresso.

Alguns Estados-Membros sentiram dificuldades para apresentar os dados, devido, muitas vezes, à natureza das fontes de dados nacionais. Foi frequentemente necessário efectuar revisões suplementares a fim de assegurar a exclusão dos requerentes de asilo e dos nacionais de países terceiros em zonas de trânsito. Constatou-se igualmente que, em alguns Estados-Membros, o número de decisões de regresso era inferior ao número de regressos efectivos. Esta situação, em princípio incoerente, teve origem, segundo os Estados-Membros em causa, no facto de alguns nacionais de países terceiros serem extraditados sem a emissão prévia de uma decisão de regresso, no quadro de acordos bilaterais específicos ou de convénios com países terceiros. A fim de poder efectuar uma avaliação correcta dos referidos dados, a Comissão solicitou aos Estados-Membros que lhe fornecessem, numa nota explicativa desses dados, todas as informações pertinentes sobre tais acordos ou convénios bilaterais, incluindo o número de nacionais de países terceiros extraditados, desagregados por nacionalidade. Em função da gestão dos fluxos migratórios, ocorreram algumas variações.

A aplicação do Regulamento relativo às estatísticas sobre migração proporciona garantias adequadas de comparabilidade e qualidade dos dados. Além disso, em relação a alguns casos específicos, como aqueles em que o número de decisões de regresso é mais elevado do que os regressos efectivos, foram efectuados controlos suplementares para assegurar a credibilidade dos dados fornecidos pelos Estados-Membros.

Avaliação global da aplicação dos critérios

A título de conclusão, apesar de terem ocorrido algumas pequenas dificuldades para garantir a aplicação uniforme das definições impostas pela lógica do acto de base do Fundo Europeu de Regresso, foi possível recolher os dados necessários para aplicar os critérios, em conformidade com o acto de base, e comunicar os cálculos das dotações provisórias aos Estados-Membros em tempo útil para que estes os pudessem utilizar na elaboração dos programas anuais.

Os resultados da aplicação dos critérios são apresentados no documento SEC. Os três principais beneficiários são a Grécia, o Reino Unido e a Espanha. Conjuntamente com França, Itália e Alemanha, estes países representam aproximadamente 67 % das dotações. Tendo em conta a forte pressão migratória sobre estes países e a transferência progressiva dos fluxos de entradas irregulares da costa espanhola (Ilhas Canárias) para a rota do Mediterrâneo central, em direcção às fronteiras da Grécia com a Albânia e com a Turquia, os resultados confirmam o objectivo do Fundo enquanto instrumento de solidariedade financeira para a gestão dos regressos na UE.

OBSERVAÇÕES FINAIS

Os actos de base dos quatro Fundos entraram em vigor no Verão de 2007, algumas semanas antes de terem de ser apresentados os primeiros cálculos para a repartição dos recursos pelos Estados-Membros.

Graças aos trabalhos preparatórios levados a cabo conjuntamente pela Comissão e pelos Estados-Membros quanto aos dados sobre as dotações antes da entrada em vigor dos actos de base, a Comissão pôde apresentar aos Estados-Membros, até Julho de 2007, como exigido, as informações relativas às dotações para 2007 e 2008. Juntamente com as extrapolações efectuadas para o período 2009-2013, estes dados ajudaram os Estados-Membros a definir o enquadramento financeiro indicativo como base para as suas estratégias plurianuais de aplicação dos Fundos.

Durante os exercícios financeiros de 2007-2011, os princípios e as metodologias para a recolha de dados, progressivamente estabelecidos e definidos anualmente, começaram a dar frutos. O último exercício demonstrou como foi possível simplificar e facilitar progressivamente os trabalhos relativos aos cálculos. A metodologia adoptada é, pois, eficaz. Consequentemente, a Comissão pôde, regra geral, apresentar atempadamente os cálculos aos Estados-Membros.

O Regulamento relativo às estatísticas sobre migração constitui, cada vez mais, a pedra angular do sistema de recolha de dados ao abrigo do Fundo de Regresso e do Fundo Europeu para a Integração de Nacionais de Países Terceiros. Embora diferente, o sistema criado para a recolha de dados para efeitos do Fundo para as Fronteiras Externas mostra-se igualmente adequado. Os controlos instituídos para qualquer um destes sistemas, nem sempre sendo os ideais, dadas as dificuldades inerentes às fontes de dados, instrumentos de validação e capacidades administrativas para análise de dados na UE, formam, contudo, uma base sólida para continuar a efectuar os cálculos dos futuros exercícios financeiros. No que respeita às definições da recolha de dados, subsistem algumas diferenças entre o Regulamento relativo às estatísticas sobre migração e os critérios previstos nos actos de base. Na prática, foram encontradas soluções bilaterais, continuando a ser envidados esforços para melhorar a cooperação e o intercâmbio de informações entre os Estados-Membros e a Comissão, incluindo o Eurostat. O Eurostat controla a qualidade dos dados utilizados no processo de compilação dos valores de referência, independentemente de estes serem fornecidos ao abrigo da legislação estatística específica ou com base em acordos voluntários. No entanto, o acompanhamento e o controlo da qualidade limita-se às práticas estatísticas normais e reflecte a distribuição habitual das funções e responsabilidades entre o Eurostat e os fornecedores de dados nacionais. Importa referir que a compilação de estatísticas europeias é um processo de cooperação que, em grande medida, depende da fiabilidade dos dados comunicados pelas autoridades nacionais.

Dada a importância de se garantir a qualidade das estatísticas utilizadas na repartição dos recursos dos quatro Fundos, o Eurostat criou um programa específico de garantia da qualidade, continuando a envidar esforços para introduzir novas melhorias neste domínio.

Embora, graças a todos estes factores, a Comissão tenha conseguido, de um modo geral, fornecer os cálculos finais atempadamente, há que reconhecer que a quantidade e complexidade dos dados que devem ser recolhidos e verificados todos os anos impõem encargos administrativos recorrentes para os Estados-Membros e para a Comissão. Poderão existir formas economicamente mais eficazes de garantir a aplicação de chaves de repartição que permitam expressar o princípio da solidariedade subjacente aos fundos.

Os resultados da aplicação dos critérios, tal como definidos em pormenor no documento de trabalho que acompanha a presente comunicação, foram geralmente considerados satisfatórios. A aplicação dos critérios satisfez os objectivos prosseguidos, tal como definidos pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho nos actos de base que criam os Fundos do programa geral «Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios», permitindo fazer convergir a maior parte dos recursos disponíveis da UE para os Estados-Membros mais afectados pelos desafios suscitados pela gestão dos fluxos migratórios de nacionais de países terceiros. Nestas circunstâncias, não se julga necessário apresentar qualquer proposta de alteração dos critérios em vigor.

[1] COM (2005) 123 final.

[2] Artigo 52.°, n.° 3, alínea a), da Decisão n.° 574/2007/CE (JO L 144 de 6.6.2007, p. 22.)

[3] Artigo 48.º, n.º 3, alínea a), da Decisão 2007/435/CE do Conselho (JO L 168 de 28.6.2007, p. 18).

[4] Artigo 50.°, n.° 3, alínea a), da Decisão n.° 575/2007/CE (JO L 144 de 6.6.2007, p. 45.)

[5] As dotações são meramente indicativas pois as dotações totais dos Fundos estão sujeitas à aprovação pela autoridade orçamental do orçamento definitivo da União Europeia no final do exercício. Além disso, são também provisórias pois estão sujeitas à aprovação formal da Comissão.

[6] Regulamento n.º 862/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, relativo às estatísticas comunitárias sobre migração e protecção internacional e que revoga o Regulamento (CEE) n.º 311/76 relativo ao estabelecimento de estatísticas sobre trabalhadores estrangeiros (JO L 199 de 31.7.2007, p. 23).

[7] Artigo 12.º do Fundo de Integração, artigo 13.º do Fundo Europeu para os Refugiados e artigos 14.º do Fundo para as Fronteiras Externas e do Fundo de Regresso.

[8] Decisão 2007/435/CE do Conselho (JO L 168 de 28.6.2007, p. 18).

[9] Regulamento (CE) n.º 343/2003 do Conselho, de 18 de Fevereiro de 2003, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num dos Estados-Membros por um nacional de um país terceiro (JO L 50 de 25.2.2003, p. 1).