1. Johdanto

Neuvoston asetuksessa (EY) N:o 2371/2002 elollisten vesiluonnonvarojen säilyttämisestä ja kestävästä hyödyntämisestä yhteisessä kalastuspolitiikassa (YKP) edellytetään, että komissio antaa vuoden 2012 loppuun mennessä Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen yhteisen kalastuspolitiikan toiminnasta luvun II (Säilyttäminen ja kestävyys) ja III (Kalastuskapasiteetin mukauttaminen) osalta[1]. Saman asetuksen nojalla komission on myös esitettävä 31. joulukuuta 2011 mennessä kertomus 17 artiklan 2 kohdassa esitetyistä järjestelyistä, jotka koskevat kalastusrajoituksia 12 meripeninkulman merialueilla[2]. Tämä kertomus täydentää yhteisen kalastuspolitiikan uudistuksesta laadittua vihreää kirjaa[3].

2. II ja III luku 2.1. II luku – Säilyttäminen ja kestävyys

Monivuotiset elvytys- ja hoitosuunnitelmat, joissa vahvistetaan selkeät tavoitteet ja pyyntisäännöt, ovat vuodesta 2002 alkaen muodostaneet kantojen säilyttämispolitiikan ytimen. Niissä otetaan tasapuolisesti huomioon sekä ekologiset edellytykset (kalakantojen tila ja hyödyntämistaso) että taloudelliset ja yhteiskunnalliset näkökohdat (tasaiset saalismäärät). Näihin suunnitelmiin on tarvittaessa sisällytetty pyyntiponnistusten hallinnointia, tarkastuksia ja seurantaa koskevia sääntöjä. EU:n vesialueilla on otettu käyttöön yhteisön suunnitelmat 17 kalakannalle. Lisäksi on laadittu ankeriaskannan elvytyssuunnitelma, ja muita ehdotuksia laaditaan tai niistä neuvotellaan parhaillaan (ks. liite I). Vuoden 2010 loppuun mennessä noin 25:tä prosenttia kyseisistä kalakannoista ja 80:tä prosenttia saaliista (tonneissa) säännellään monivuotisilla suunnitelmilla ja pyyntisäännöillä (jotka on hyväksytty joko neuvoston asetuksissa, komission julkilausumissa, neuvoston lausumissa, komission ehdotuksissa tai kolmansien osapuolten, kuten alueellisten kalastuksenhoitojärjestöjen ja Norjan, kanssa sovituissa suunnitelmissa).

Neuvosto on antanut asetuksia myös kantojen säilyttämisestä Välimerellä, Itämeren teknisistä toimenpiteistä ja läntisten vesien pyyntiponnistuksia koskevista säännöksistä. Syvänmerenkalastukseen on vuodesta 2004 sovellettu puolivuosittaista kalastusmahdollisuuksien hallinnointia. Atlantilla, Pohjanmerellä ja Itämerellä otettiin asteittain käyttöön saaliiden arvon keinotekoisen nostamisen (highgrading) kielto vuosina 2009 ja 2010. Neuvoston kanssa ei päästy yksimielisyyteen Atlantin ja Pohjanmeren teknisiä toimenpiteitä koskevasta ehdotuksesta, jolla toimenpiteitä olisi voitu pelkistää ja mukauttaa alueellisten erityispiirteiden perusteella.

Komissio on antanut tiedonantoja tieteellisen ja teknisen neuvonnan parantamisesta, merien hoitoon sovellettavasta ekosysteemiperustaisesta lähestymistavasta, kestävien enimmäistuottojen käyttöönotosta ja saaliiden poisheittämisestä. Ympäristönäkökohtien sisällyttämisessä kalastuspolitiikkaan edistyttiin selvästi ja aiheesta hyväksyttiin lainsäädäntötoimenpiteitä. Nämä aloitteet on lueteltu ekosysteemiperustaisen lähestymistavan soveltamisesta merien hoitoon annetussa tiedonannossa[4]. Aloitteita annettiin useista Natura 2000 -alueista, joille tarvittiin kalastustoimintaa rajoittavia YKP:n sääntöjä, ja joitakin toimenpiteitä toteutettiin myös II luvun 7, 8 ja 9 artiklan nojalla.

Komissio teki vuonna 2006 vuosittaisia kalastusmahdollisuuksia koskevien päätösehdotusten käsittelystään julkisen, mikä lisäsi kalastusmahdollisuuksien asettamisen avoimuutta. Vuoden 2010 tiedonannossa tilanteen todettiin parantuneen vuodesta 2003: turvallisten biologisten rajojen alapuolella olevien kantojen lukumäärä oli vähentynyt, samoin kuin niiden kantojen määrä, joiden kalastus on kehotettu lopettamaan jo. Niistä kalakannoista, joista on saatavilla luotettavia tietoja, yli 60:tä prosenttia kalastetaan kuitenkin edelleen niille asetettua kestävää enimmäistuottoa enemmän. Neuvoston hyväksymien suurimpien sallittujen saaliiden (TACien) tasoja on saatu mukautettua kestävien saaliiden tasoihin. Neuvoston hyväksymät tasot ovat keskimäärin olleet 45 prosenttia ylijäämäisiä kestäviä saaliita koskeviin lausuntoihin verrattuna, kun vuonna 2005 ylijäämä oli jopa 59 prosenttia ja vuonna 2008 51 prosenttia. Ero lausuntojen ja saalistasojen välillä on kuitenkin kaventunut kahden viime vuoden aikana, ja vuoden 2011 päätöksessä saavutettiin ennätyksellinen 23 prosentin ero. Niiden kantojen lukumäärä, joista ei ole saatavissa tieteellistä lausuntoa, on kasvanut (ks. myös liite II)[5].

Yhteenvedon perusteella voidaan todeta seuraavaa:

· Monivuotisilla suunnitelmilla pystytään hoitamaan kalakantoja tehokkaammin pitkällä aikavälillä kuin vuosittain tehtävillä TAC-päätöksillä etenkin, kun neuvosto on ryhtynyt noudattamaan TACeja koskevien suunnitelmien sääntöjä.

· YKP:n vuoden 2002 uudistamisen yhteydessä laadituilla puitteilla ei kuitenkaan ole saatu vähennettyä liikakalastusta riittävästi, joten EU:n vesialueilta saatavat saaliit pienenevät edelleen.

· Huomattava ero neuvostossa hyväksyttyjen TAC-tasojen ja kestävien saaliiden välillä osoittaa, että lyhyen aikavälin näkökulmiin kiinnitetään edelleen enemmän huomiota kuin pitkän aikavälin kestävyyteen. Kantoihin kohdistuu siis edelleen riskejä, vaikka viimeaikainen eron kaventuminen onkin huomattava edistysaskel.

· Vaikka tietopohja on olennainen järkevän politiikan suunnittelun kannalta, siihen kohdistuu jatkuvia paineita. Tämä vaikeuttaa niiden kantojen sisällyttämistä suunnitelmiin, joista tieteellisiä lausuntoja on saatavissa.

· Uuden YKP:n on tarjottava oikeat välineet ekosysteemiperustaisen lähestymistavan sisällyttämiseksi kaikkiin säilyttämis- ja kestävyystoimiin.

2.2. III luku – Kalastuskapasiteetin mukauttaminen

Vastuu kalastuslaivaston koon mukauttamisesta siirtyi vuonna 2002 jäsenvaltioille. Tämän jälkeen kalastuskapasiteetin pakollista vähentämistä koskevia tavoitteita ei enää ole asetettu. Edelleen sovellettiin kuitenkin jäsenvaltiokohtaisia yleisiä kalastuskapasiteetin rajoituksia, joita on myös noudatettu. On kuitenkin selvää, että liikakapasiteettia on vielä huomattavan paljon, ja se on vakava ongelma. Laivaston hallinnoinnin siirtäminen jäsenvaltioille ei ole johtanut laivastokapasiteetin merkittävään pienentymiseen, vaikka nimelliskapasiteetti onkin pysynyt jäsenvaltioille asetetuissa enimmäisrajoissa. Mukauttaminen on tapahtunut suhteellisen hitaasti, vaikka kalakantojen tila on huono kaikkialla EU:ssa. Laivastokapasiteetin vähentyminen on nimellistä, eikä se ole pysynyt laivaston teknisen kehitysvauhdin mukana. Saavutettua edistystä ei ole pystytty todentamaan, sillä käytettävissä ei ole edistymisen mittareita. Lyhyesti sanottuna laivaston koon mukauttamisesta ei ole saatu tyydyttäviä tuloksia.

Laivastokapasiteetin hallinnointitoimet muodostuvat kahdesta pilarista. Ensimmäinen käsittää lisäämis- ja poistojärjestelmän, jonka mukaan uutta kapasiteettia on otettava käyttöön siten, että samalla poistetaan vastaava määrä vanhaa kapasiteettia sekä vetoisuudessa että konetehossa laskettuna. Toisessa kielletään poistetun kapasiteetin korvaaminen valtiontuella. Näistä säännöksistä laadittiin molemmat pilarit yhdistäviä täytäntöönpanosääntöjä (joihin sisältyi säännöksiä, joilla sallitaan turvallisuussyistä tapahtuva vetoisuuden lisääminen), ja tarkoituksena on laskea kunkin jäsenvaltion laivastolle laivastokapasiteetin enimmäismäärä. Vanhasta järjestelmästä uuteen siirtymisen hallinnointia varten otettiin käyttöön täydentäviä säännöksiä, joilla pystytään estämään ongelman kärjistyminen.

Kaikki jäsenvaltiot ovat noudattaneet lakisääteisiä kalastuskapasiteetin rajoituksia. Joissakin jäsenvaltioissa oli vaikeuksia mukautua uusiin sääntöihin, mutta tällä hetkellä useimpien laivastokapasiteetti on enimmäismäärien rajoissa. Poikkeamien keskiarvo on 10 prosenttia vetoisuuden ja 8 prosenttia konetehon osalta. Laivaston kokoa saatiin siis osittain pienennettyä ilman valtiontukea.

Euroopan unionin syrjäisimmille alueille rekisteröityihin laivastoihin sovelletaan erityiskohtelua neuvoston asetuksen (EY) N:o 639/2004[6] nojalla. Siinä jätetään kyseisten alueiden laivastot yleisten laivaston hallinnointisääntöjen ulkopuolelle ja asetetaan laivastonosakohtaiset kapasiteettirajoitukset Azoreille, Madeiralle, Ranskan merentakaisille departementeille ja Kanariansaarille. Järjestelmä on toiminut tyydyttävästi, vaikka joidenkin laivastonosien kapasiteettirajoituksia oli tiukennettava.

Laivastoille myönnettävän EU:n rahoituksen ehdollisuutta koskevaa 16 artiklaa ei ole koskaan sovellettu, sillä jäsenvaltiot ovat noudattaneet kalastuskapasiteetin hallinnointisääntöjä.

Kalastuskapasiteettia rajoitetaan vetoisuuden ja konetehon osalta myös 12 artiklassa tarkoitetuilla viitetasoilla. Niitä ei sovelleta EU:hun vuoden 2003 jälkeen liittyneisiin jäsenvaltioihin, eivätkä ne vaikuta lisäämis- ja poistamisjärjestelmässä asetettuihin kapasiteetin enimmäismääriin. EU:n kalastusalusrekisteri on osoittautunut tehokkaaksi keinoksi valvoa kalastuskapasiteetin hallinnointisääntöjen noudattamista.

Politiikalle on olennaista, että jäsenvaltioiden on laadittava kertomus laivastokapasiteetistaan. Arvioidut tulokset eivät ole tyydyttäviä. Jäsenvaltiot ovat toimittaneet vuosikertomuksensa komissiolle, ja tämä on laatinut niiden perusteella laivaston tilannetta koskevan vuosikertomuksen. Jäsenvaltioiden kertomusten olisi kuitenkin pitänyt osoittaa, että laivastossa on liikakapasiteettia, joka on tällä hetkellä keskeisin seikka. Saadut tiedot eivät siis ole vakuuttavia. Raportointivälineellä ei ole saatu täsmällisiä arvioita liikakapasiteetista laivastonosittain tai kalastusvesittäin.

Edellä esitetyn perusteella kalastuskapasiteetin sääntelysäännöksistä voidaan tehdä seuraavia päätelmiä:

· Vaikka EU:n tasolla määriteltyjä kalastuskapasiteetin hallinnointisääntöjä on noudatettu, EU:n laivastossa on edelleen selviä merkkejä ylikapasiteetista, sillä joidenkin kantojen kalastuskuolevuus on liian suuri ja laivaston tuottavuus ja käyttöaste ovat alhaiset.

· Kalastuskapasiteettia voidaan mitata luotettavasti vetoisuuden perusteella. Komissio on kuitenkin erityisen huolissaan siitä, että jäsenvaltiot ovat mahdollisesti ilmoittaneet konetehot liian pieniksi, mikä vaikeuttaa huomattavasti laivastokapasiteetin arvioimista.

· Kalastuspolitiikka on siinä mielessä staattista, että sillä vahvistetaan ainoastaan enimmäismäärä eikä vähennystavoitteita. Enimmäismäärien alle jäävien nimelliskapasiteetin rajoitusten noudattaminen ei tarkoita sitä, että jatkuvasta ylikapasiteetista olisi päästy eroon. Hallinnointitoimissa ei ole otettu huomioon teknistä kehitystä, vaikka staattiset kapasiteetin enimmäismäärät johtavat ylikapasiteetin syntymiseen tekniikan kehittyessä.

· Selkeiden tavoitteiden asettaminen laivaston koolle on osoittautunut erityisen hankalaksi. Vaikeaa on myös valvoa kalastuskapasiteetin ja kalastusmahdollisuuksien välisen tasapainon säilymistä, sillä ylikapasiteetin määrällinen määrittäminen on varsin monimutkaista. Kun laivaston koon riittävää tasoa määritetään tietylle määrälle kalastusmahdollisuuksia, huomioon on otettava muitakin kuin biologisia ja taloudellisia näkökohtia.

3. 17 artiklan 2 kohta – Kalastusrajoitukset 12 meripeninkulman merialueilla

Neuvoston asetuksen (EY) N:o 2371/2002 17 artiklan 2 kohdassa säädetty oikeus asettaa erityisiä kalastusrajoituksia päättyy 31. joulukuuta 2012, ja komission on tätä ennen esitettävä Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomus kyseisessä kohdassa esitetyistä järjestelyistä.

Neuvoston asetuksen (EY) N:o 2371/2002 17 artiklan 2 kohdassa esitettyjen enintään 12 meripeninkulman vesialueita koskevien järjestelyjen käyttöönoton tavoitteet olivat (ennen YKP:n voimaantuloa) seuraavat:

· kalavarojen säilyttäminen sallimalla alueella ainoastaan rannikkoalusten pienimuotoinen kalastus. Rannikkoalukset aiheuttavat yleensä pienempää kalastuspainetta alueilla, joihin kuuluvat EU:n herkimmät vesialueet, kuten kutemisalueet;

· rannikkoalusten perinteisen kalastustoiminnan säilyttäminen, jotta näiden alueiden yhteiskunnallinen ja taloudellinen infrastruktuuri pysyy ennallaan.

Nämä rajoitukset otettiin käyttöön YKP:ssa vuonna 1983, ja niiden soveltamisalaa on laajennettu aina politiikan uudistamisen yhteydessä.

EU:hun on vuoden 2002 jälkeen liittynyt uusia jäsenvaltioita jo kahdesti. Liittymisasiakirjoissa vuodelta 2004 (10 jäsenvaltiota) ja 2007 (kaksi jäsenvaltiota) ei erityisesti viitata 12 meripeninkulman järjestelmään, eikä niissä ehdotettu tai tehty muutoksia neuvoston asetuksen (EY) N:o 2371/2002 liitteeseen I.

Komission yksiköt tutkivat tilanteen jäsenvaltioissa, joita järjestelmä koski. Liitteessä I lueteltujen järjestelyjen lisäksi kahdeksan jäsenvaltiota ilmoitti naapuruussuhteisiin perustuvista järjestelyistä, joita ei ollut lueteltu liitteessä I ja joista useimmat olivat vastavuoroisia, vaikkei tätä säännöksissä vaaditakaan. Pyyntöjä näiden tai muiden järjestelyjen sisällyttämiseksi neuvoston asetuksen (EY) N:o 2371/2002 liitteeseen I ei esitetty (Tanska ja Saksa pyysivät oikaisua vuonna 2008). Kreikalla ja useimmilla uusilla jäsenvaltioilla ei ole ollut voimassa vastavuoroista pääsyä koskevia järjestelyjä. Ne sallivat kalastuksen 12 meripeninkulman vyöhykkeellä ainoastaan kansallisille laivastoille eivätkä harjoita kalastusta muiden jäsenvaltioiden 12 meripeninkulman vyöhykkeillä. Jotkin jäsenvaltiot ottivat käyttöön näillä alueilla kalastaville aluksille tarkoitettuja (teknisiä) säilytystoimenpiteitä, joilla edistetään neuvoston asetuksen (EY) N:o 2371/2002 johdanto-osan 11 kappaleessa mainittua kantojen säilyttämistä.

Vuoden 2002 jälkeen komissiolle ei ole ilmoitettu (todellisista) ongelmista tai kiistoista rajoitusten asettamisessa, niiden hallinnoinnissa tai toiminnassa. Jäsenvaltiot pystyivät ratkaisemaan ongelmat ilman komission apua. Järjestelmä on vakaa, ja säännöt ovat toimineet tyydyttävästi. YKP:n uudistamista koskevasta vihreästä kirjasta esittämissään huomautuksissa kaikki jäsenvaltiot korostivat rajoitusten tärkeyttä, jotta ne voivat saavuttaa alkuperäiset tavoitteensa. Yksi jäsenvaltio ehdotti vyöhykkeen laajentamista 6–12 meripeninkulmasta 10–20 meripeninkulmaan, jotta järjestelmän tavoitteet saavutettaisiin nopeammin.

Järjestelmän tavoitteet vaikuttavat edelleen yhtä päteviltä kuin vuonna 2002, kun otetaan huomioon useiden kantojen säilyttämisen tämänhetkinen tilanne, herkkien rannikkovesien suojelun tarve sekä jatkuvat ongelmat rannikkoalueilla, jotka ovat erityisen riippuvaisia kalastuksesta eivätkä todennäköisesti hyödy muusta talouskehityksestä. Voimassa olevien järjestelyjen muuttaminen voisi järkyttää tasapainoa, joka on saavutettu järjestelyn käyttöönoton ansiosta.

Liite I – Neuvoston hyväksymät elvyttämis- ja/tai hoitosuunnitelmat vuodesta 2003

Neuvoston asetus (EY) N:o || Suunnitelman tyyppi || Lajit (tai kantojen lukumäärä) || Alueet

423/2004 || Elvyttäminen || Turska (4) || Kattegat, Skagerrak, Pohjanmeri, Englannin kanaalin itäosa, Skotlannin länsipuoliset vedet, Irlanninmeri

811/2004 || Elvyttäminen || Pohjoinen kummeliturska (1) || Kattegat, Skagerrak, Pohjanmeri, Englannin kanaali, Skotlannin länsipuoliset vedet, Irlantia ympäröivät vedet, Biskajanlahti

2115/2005 || Elvyttäminen || Grönlanninpallas (1) || Luoteis-Atlantti

2166/2005 || Elvyttäminen || Etelänkummeliturska (2) ja keisarihummeri (1) || Cantabrianmeri, Iberian niemimaan länsipuoliset vedet

388/2006 || Hoito || Kielikampela (1) || Biskajanlahti

509/2007 || Elvyttäminen ja hoito || Kielikampela (1) || Englannin kanaalin länsiosa

676/2007 || Elvyttäminen ja hoito || Punakampela (1) ja kielikampela (1) || Pohjanmeri

1098/2007 || Elvyttäminen || Turska (2) || Itämeri

1100/2007 || Elvyttäminen || Ankerias (1) || Jäsenvaltioiden jokisuistot/joet, jotka laskevat mereen ICES-suuralueilla III–IX ja Välimereen

1559/2007 || Elvyttäminen || Tonnikala (1) || Itä-Atlantti ja Välimeri

1300/2008 || Elvyttäminen ja hoito || Silli (1) || Skotlannin länsipuoliset vedet

1342/2008 || Elvyttäminen ja hoito || Turska (4) || Kattegat, Skagerrak, Pohjanmeri, Englannin kanaalin itäosa, Skotlannin länsipuoliset vedet, Irlanninmeri

Liite II – Kannat, joille on vahvistettu vuosittaiset kalastusmahdollisuudet Koillis-Atlantilla ja sen lähivesillä – vuodet 2003–2011

Kannan tilaa koskevat tieteelliset lausunnot || Kalakantojen lukumäärä

|| 2003 || 2004 || 2005 || 2006 || 2007 || 2008 || 2009 || 2010 || 2011 || Keskiarvo

Turvallisten biologisten rajojen alapuolella || 30 || 29 || 26 || 26 || 26 || 28 || 27 || 22 || 19 || 26

Turvallisten biologisten rajojen sisällä || 12 || 10 || 14 || 11 || 12 || 13 || 12 || 15 || 15 || 13

Kannan tila ei ole puutteellisten tietojen vuoksi selvillä || 48 || 53 || 53 || 57 || 58 || 55 || 57 || 60 || 61 || 56

Liikakalastusta koskevat tieteelliset lausunnot || 2003 || 2004 || 2005 || 2006 || 2007 || 2008 || 2009 || 2010 || 2011 || Keskiarvo

Kantaan kohdistuvan kalastuksen taso suhteessa kestävän enimmäistuoton tasoon on tiedossa || || || 34 || 23 || 32 || 33 || 35 || 39 || 35 || 33

Kantaa kalastetaan liikaa || || || 32 || 21 || 30 || 29 || 30 || 28 || 22 || 27

Kantaa kalastetaan kestävän enimmäistuoton tasolla || || || 2 || 2 || 2 || 4 || 5 || 11 || 13 || 6

TACien ja kestävien saaliiden välinen ero || 2003 || 2004 || 2005 || 2006 || 2007 || 2008 || 2009 || 2010 || 2011 || Keskiarvo

TACien ylijäämä kestäviin saaliisiin verrattuna (ICESin/STECF:n varovaisuusperiaatteen mukainen suositus) prosentteina kalakannoista || 46 % || 49 % || 59 % || 47 % || 45 % || 51 % || 48 % || 34 % || 23 % || 45 %

Yhteenveto kalastusmahdollisuuksia koskevista tieteellisistä lausunnoista || 2003 || 2004 || 2005 || 2006 || 2007 || 2008 || 2009 || 2010 || 2011 || Keskiarvo

Kannat, joiden koko ja kalastuskuolevuus on ennalta arvioitavissa || 40 || 34 || 40 || 31 || 29 || 30 || 34 || 36 || 36 || 34

Kannat, joista on saatavissa kalastusmahdollisuuksia koskevia tieteellisiä lausuntoja || 59 || 52 || 54 || 65 || 61 || 62 || 63 || 55 || 55 || 58

Kannat, joista tieteellistä lausuntoa ei ole saatavissa || 31 || 40 || 39 || 29 || 35 || 34 || 33 || 42 || 40 || 36

[1]               Elollisten vesiluonnonvarojen säilyttämisestä ja kestävästä hyödyntämisestä yhteisessä kalastuspolitiikassa 20 päivänä joulukuuta 2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2371/2002 35 artiklan mukaisesti.

[2]               Neuvoston asetuksen (EY) N:o 2371/2002, annettu 20 päivänä joulukuuta 2002, 17 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

[3]               Komission tiedonanto yhteisen kalastuspolitiikan uudistuksesta (KOM(2009) 163 lopullinen, 22.4.2009).

[4]               Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille – Yhteisen kalastuspolitiikan rooli ekosysteemiperustaisen lähestymistavan soveltamisessa merien hoitoon (KOM(2008) 187 lopullinen, 11.4.2008).

[5]               Komission tiedonanto – Kalastusmahdollisuuksia koskeva kuuleminen (KOM(2010) 241 lopullinen, 17.5.2010) ja komission yksiköiden luvut vuodelle 2011.

[6]               Neuvoston asetus (EY) N:o 639/2004, annettu 30 päivänä maaliskuuta 2004, yhteisön syrjäisimmille alueille rekisteröityjen kalastuslaivastojen hallinnoinnista.