1. Introducción

El Reglamento (CE) nº 2371/2002 del Consejo, de 20 de diciembre de 2002, sobre la conservación y la explotación sostenible de los recursos pesqueros en virtud de la política pesquera común (PPC), obliga a la Comisión a informar al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el funcionamiento de la PPC, con respecto a los capítulos II (Conservación y sostenibilidad) y III (Ajuste de la capacidad pesquera) de dicho Reglamento, antes de que concluya 2012[1]. En virtud de ese mismo Reglamento, la Comisión está obligada asimismo a presentar un informe sobre los mecanismos establecidos en el artículo 17, apartado 2, para restringir la pesca en las aguas de las 12 millas náuticas a más tardar el 31 de diciembre de 2011[2]. El presente informe complementa lo comunicado en el Libro Verde sobre la reforma de la Política Pesquera Común[3].

2. Capítulos II y III 2.1. Capítulo II – Conservación y sostenibilidad

Desde 2002, los planes plurianuales de recuperación y gestión, con unos objetivos y unas normas de captura claras, se han convertido en el núcleo esencial de la política de conservación. En su virtud se equilibran los requisitos ecológicos (estado de las poblaciones y tasas de explotación) y las consideraciones económicas y sociales (estabilidad de las capturas). También se han introducido en estos planes, en su caso, disposiciones específicas de inspección y control y de gestión del esfuerzo. Se adoptaron planes comunitarios para 17 poblaciones en las aguas de la UE. Existe además un plan para la recuperación de las poblaciones de anguila europea, encontrándose actualmente otras propuestas en fase de negociación o preparación (véase el anexo I). Para finales de 2010, alrededor del 25 % de las poblaciones afectadas y del 80 % de las capturas afectadas (en toneladas) podrán considerarse objeto de planes plurianuales y normas de captura (en forma de reglamentos del Consejo, declaraciones de la Comisión o el Consejo, propuestas de la Comisión o planes concertados con terceros, tales como las organizaciones regionales de ordenación pesquera y Noruega).

El Consejo adoptó, además, reglamentos sobre conservación en el Mar Mediterráneo, sobre medidas técnicas para el Mar Báltico y sobre disposiciones específicas en materia de esfuerzo pesquero para las aguas occidentales. Desde 2004, las pesquerías de aguas profundas son objeto de una gestión bianual de las posibilidades de pesca. Se introdujo gradualmente en 2009-2010 una prohibición de la selección cualitativa en el Atlántico, el Mar del Norte y el Mar Báltico. No pudo llegarse a un acuerdo con el Consejo sobre una propuesta de medidas técnicas para las zonas del Atlántico y del Mar del Norte que habría permitido la simplificación y la adaptación a las particularidades regionales.

La Comisión presentó comunicaciones sobre la mejora de los dictámenes científicos y técnicos, sobre el enfoque ecosistémico en relación con la gestión del medio marino, sobre la aplicación de los rendimientos máximos sostenibles y sobre los descartes. En lo que se refiere a la integración de las consideraciones medioambientales en la política pesquera, se consiguieron algunos progresos concretos, incluida la adopción de medidas legislativas. Se ofrece una panorámica de estas iniciativas en la Comunicación sobre el enfoque ecosistémico en la ordenación del medio marino[4]. Se incluyen varias zonas de Natura 2000 en las que se solicitó que la PPC aportara las normas necesarias sobre la actividad pesquera. Se adoptó un número limitado de medidas en virtud de los artículos 7, 8 y 9 del capítulo.

Desde 2006, la Comisión presenta el método de trabajo que aplicará en las propuestas de decisiones sobre las posibilidades de pesca anuales, a fin de que la fijación de dichas posibilidades resulte transparente. La Comunicación de 2010 reveló que la situación había mejorado con respecto a 2003: se había reducido el número de poblaciones que se encuentran fuera de los límites biológicos de seguridad, así como el de poblaciones para las que se ha aconsejado una veda. No obstante, más del 60 % de las poblaciones sobre las que se dispone de datos fiables siguen sometidas a capturas superiores al rendimiento máximo sostenible. Ha habido progresos en cuanto a la relación entre los niveles de los totales admisibles de capturas (TAC) adoptados por el Consejo y los niveles sostenibles de capturas: en promedio, el Consejo superó las cifras de los dictámenes en un 45 %, con máximos de hasta el 59 % (en 2005) y el 51 % (en 2008), pero la distancia entre el dictamen y el resultado se ha acortado en los dos últimos años, careciendo de precedentes el margen del 23 % correspondiente a la decisión de 2011. También ha aumentado el número de poblaciones para las que no se dispone de dictamen científico (véase también el anexo II)[5].

En función de todo ello, puede confirmarse que:

· Los planes plurianuales resultan más efectivos que las decisiones anuales sobre los TAC para dar una perspectiva a largo plazo a la gestión de las poblaciones, especialmente desde que el Consejo ha empezado a respetar las normas de dichos planes en los TAC.

· Pese a todo, el marco resultante de la reforma de la PPC efectuada en 2002 no ha permitido reducir suficientemente la sobrepesca, de manera que las pesquerías de la UE siguen asistiendo a una disminución de las capturas en aguas de la UE.

· El importante desfase entre los niveles de TAC acordados en el Consejo y las capturas sostenibles confirma la prevalencia de las preocupaciones a corto plazo sobre la sostenibilidad a largo plazo. De esta manera se sigue poniendo en peligro a las poblaciones, pese a que la reciente reducción de tal desfase constituya un paso adelante significativo

· Aun cuando resulta esencial para elaborar una política sólida, la base de conocimientos se ve sometida a presiones constantes que impiden avanzar en la cobertura de las poblaciones para las que se facilitan dictámenes científicos.

· Por último, es necesario que la nueva PPC facilite las herramientas adecuadas para integrar plenamente el enfoque ecosistémico en la conservación y la sostenibilidad.

2.2. Capítulo III – Ajuste de la capacidad pesquera

En 2002 los Estados miembros recuperaron la responsabilidad de ajustar las dimensiones de la flota. A partir de ese momento, dejaron de establecerse objetivos obligatorios de reducción de la capacidad de pesca. Dicha capacidad siguió sujeta, no obstante, a limitaciones globales por Estado miembro, limitaciones que han sido respetadas. Sin embargo, es evidente que sigue existiendo un exceso de capacidad significativo y que esto sigue constituyendo un problema grave. La asignación de la gestión de la flota a los Estados miembros no se ha traducido en una reducción suficiente de la capacidad de las flotas, aunque la capacidad nominal esté dentro de los límites establecidos para los Estados miembros. Los ajustes han sido relativamente lentos, pese al deficiente estado de las poblaciones en toda la UE. La caída de la reducción de la capacidad de la flota es nominal y se ha mantenido por debajo de lo que se considera la tasa de desarrollo tecnológico de la flota. A falta de verdaderos parámetros que permitan medir el éxito, no ha resultado posible comprobar que realmente ha habido progresos. En resumen, la política de ajuste del tamaño de la flota no ha dado resultados satisfactorios.

Las medidas de gestión de la capacidad de la flota se apoyan en dos pilares. El primero es el régimen de entrada-salida, que exige que cualquier nueva capacidad quede compensada por la retirada de una cantidad equivalente, tanto en términos de arqueo como de potencia. El otro es la prohibición de sustituir la capacidad retirada con ayudas públicas. Estas disposiciones fueron desarrolladas en normas de aplicación que combinan ambos pilares (permitiéndose un aumento del arqueo por motivos de seguridad), a fin de calcular los límites de capacidad para la flota de cada Estado miembro. Se desarrollaron otras disposiciones para gestionar la transición entre el nuevo régimen y el precedente. Esto es positivo, ya que evita que el problema se agrave.

Todos los Estados miembros han respetado las limitaciones legales de la capacidad pesquera. Aunque algunos tuvieron dificultades tras la entrada en vigor de las nuevas normas, la mayoría cuentan actualmente con flotas cuya capacidad está por debajo de los límites que tienen fijados. Este margen es, en promedio, de un 10 % en el arqueo y de un 8 % en la potencia. Esto significa que las reducciones del tamaño de la flota se consiguieron en parte sin ayuda pública.

Se dispensó un trato particular a las flotas matriculadas en las regiones ultraperiféricas de la Unión Europea por medio del Reglamento (CE) nº 639/2004 del Consejo[6], que sustraía a las flotas de estas regiones a las normas generales de gestión y fijaba límites de capacidad por segmento de la flota definido para Azores, Madeira, los departamentos franceses de ultramar y las Islas Canarias. Este régimen ha funcionado satisfactoriamente, aunque ha resultado necesario aumentar las limitaciones de la capacidad en algunos segmentos.

Dado que los Estados miembros han cumplido las normas sobre gestión de la capacidad pesquera, nunca se ha aplicado el artículo 16, sobre la condicionalidad de la ayuda financiera de la UE para la flota.

Los niveles de referencia del artículo 12 constituyen límites adicionales de la capacidad pesquera, tanto en términos de arqueo como de potencia. No se aplican a los Estados miembros que se adhirieron a la UE con posterioridad a 2003 y no representan una restricción adicional en relación con los límites de capacidad resultantes del régimen de entrada-salida. El registro de la flota de la UE ha tenido un comportamiento satisfactorio en tanto que herramienta para vigilar el cumplimiento de las normas de gestión de la capacidad pesquera.

Por último, los Estados miembros están obligados a notificar la capacidad de la flota, lo que constituye un componente esencial de la política. Los resultados evaluados no son satisfactorios. Los Estados miembros han presentado a la Comisión informes anuales, aportando información con vistas al informe anual de la Comisión sobre el estado de la flota. No obstante, cabría haber esperado que los informes mostraran un exceso de capacidad pesquera, que era la cuestión más importante en juego, y los datos disponibles no son concluyentes. El instrumento de notificación no ha permitido estimar con precisión el exceso de capacidad pesquera por segmento o por pesquería.

En vista de ello, pueden extraerse algunas conclusiones en relación con la eficacia de las disposiciones de gestión de la capacidad pesquera:

· Pese al cumplimiento de las normas de gestión de la capacidad definidas a nivel de la UE, existen aún claros indicios de exceso de capacidad en la flota de la UE, a saber: mortalidad por pesca excesiva en algunas poblaciones, baja rentabilidad y baja utilización de la capacidad.

· Aun cuando el arqueo es un indicador fiable de la capacidad pesquera, preocupa seriamente a la Comisión la potencia notificada de los buques pesqueros, ya que los datos sugieren una declaración inferior a la real, lo que dificulta extraordinariamente el cálculo exacto de la capacidad de la flota.

· La política es estática, en el sentido de que solo establece un límite, pero no objetivos específicos de reducción. El respeto de los límites de capacidad nominal impuestos no implica que no persista un exceso de capacidad. El sistema no integra el progreso técnico en las medidas de gestión. Sin embargo, a causa del progreso tecnológico, un límite de capacidad estático se traduce en exceso de capacidad.

· Ha resultado muy difícil establecer unos objetivos claros en cuanto al tamaño de la flota y efectuar un seguimiento del equilibrio entre la capacidad pesquera y las posibilidades de pesca por lo complejo que resulta cuantificar el exceso de capacidad. Para determinar el tamaño adecuado de la flota dadas ciertas posibilidades de pesca hay que tener en cuenta factores distintos de los biológicos y económicos.

3. Artículo 17, apartado 2 – Restricciones de la pesca en las 12 millas náuticas

La autorización de las restricciones específicas de la pesca en virtud del artículo 17, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 2371/2002 del Consejo expira el 31 de diciembre de 2012, estando la Comisión obligada a presentar un informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre los acuerdos a que se refiere dicho apartado.

Los objetivos relacionados con la introducción (antes de la entrada en vigor de la PPC) de acuerdos específicos en las aguas de las 12 millas náuticas, según se formulan en el artículo 17, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 2371/2002 del Consejo, eran:

· la conservación de los recursos pesqueros permitiendo el acceso a la zona exclusivamente a las flotas costeras artesanales; estas flotas, por regla general, ejercen una menor presión en zonas que pueden comprender las aguas más sensibles de la UE, e incluyen áreas de reproducción, y

· la preservación de las actividades pesqueras tradicionales de las flotas costeras a fin de mantener la infraestructura social y económica de estas zonas.

Estas disposiciones específicas de restricción se introdujeron en la PPC en 1983 y se han prolongado desde entonces en todas las reformas de la misma.

Desde 2002, la UE ha experimentado dos ampliaciones: las Actas de Adhesión de 2004 (diez Estados miembros) y de 2007 (dos Estados miembros) no mencionan específicamente el régimen de las 12 millas náuticas, por lo que no se propusieron ni introdujeron modificaciones del anexo I del Reglamento (CE) nº 2371/2002 del Consejo.

Los servicios de la Comisión sondearon a los Estados miembros afectados por este régimen. Además de los acuerdos que se enumeran en el anexo I, ocho Estados miembros notificaron la existencia de acuerdos amparados en las relaciones de vecindad existentes y exteriores a dicho anexo, la mayor parte de los cuales eran recíprocos, aunque ello no constituya un requisito legal. No se efectuó ninguna petición de inclusión de estos u otros acuerdos en el anexo I del Reglamento (CE) nº 2371/2002 del Consejo (Dinamarca y Alemania solicitaron una corrección de errores en 2008). La mayoría de los nuevos Estados miembros, más Grecia, no han puesto en vigor acuerdos de acceso recíproco específicos. Restringen la pesca en la zona de las 12 millas náuticas a sus flotas nacionales y no llevan a cabo ninguna actividad pesquera en la zona de las 12 millas náuticas de otros Estados miembros. Algunos Estados miembros introdujeron medidas (técnicas) de conservación específicas para los buques que faenan en estas zonas, contribuyendo así a la conservación con arreglo al considerando 11 del Reglamento (CE) nº 2371/2002 del Consejo.

Desde 2002, la Comisión no ha sido informada de ningún problema ni conflicto (reales) sobre las restricciones específicas: ni sobre su creación, ni sobre su gestión y funcionamiento. Los Estados miembros pudieron resolver los problemas sin tener que comunicar ninguno de ellos a la Comisión. El régimen es muy estable, y las normas han seguido funcionando satisfactoriamente. Todos los Estados miembros subrayaron la importancia de las restricciones específicas a la luz de sus objetivos originales en sus reacciones al Libro Verde sobre la reforma de la PPC. Un Estado miembro sugirió la ampliación del régimen de las 6-12 millas a las 10-20 millas a fin de alcanzar de modo más eficaz sus objetivos.

Teniendo en cuenta el estado de conservación actual de muchas poblaciones y la sensibilidad permanente de las aguas costeras en relación con la conservación, así como las continuas dificultades de las zonas costeras que dependen fuertemente de la pesca y es improbable que se beneficien de otro tipo de desarrollo económico, parece que los objetivos del régimen específico siguen siendo tan válidos como lo eran en 2002. Una modificación de los acuerdos actuales podría perturbar el equilibrio al que se ha llegado desde la introducción del régimen especial.

Anexo I – Planes de recuperación y/o gestión adoptados por el Consejo desde 2003

Reglamento (CE) nº del Consejo || Tipo de plan || Especie (número de poblaciones) || Zonas

423/2004 || Recuperación || Bacalao (4) || Kattegat, Skagerrak, Mar del Norte, Mancha oriental, Oeste de Escocia, Mar de Irlanda

811/2004 || Recuperación || Merluza del norte (1) || Kattegat, Skagerrak, Mar del Norte, Canal de la Mancha, Oeste de Escocia, alrededor de Irlanda, Golfo de Vizcaya

2115/2005 || Recuperación || Fletán negro (1) || Atlántico noroeste

2166/2005 || Recuperación || Merluza europea (2) y cigalas (1) || Mar Cantábrico, Aguas occidentales de la Península Ibérica

388/2006 || Gestión || Lenguado (1) || Golfo de Vizcaya

509/2007 || Recuperación y gestión || Lenguado (1) || Mancha occidental

676/2007 || Recuperación y gestión || Solla (1) y lenguado (1) || Mar del Norte

1098/2007 || Recuperación || Bacalao (2) || Mar Báltico

1100/2007 || Recuperación || Anguila europea (1) || Estuarios/ríos de los EM en las zonas CIEM III-IX y el Mediterráneo

1559/2007 || Recuperación || Atún rojo (1) || Atlántico oriental y Mediterráneo

1300/2008 || Recuperación y gestión || Arenque (1) || Oeste de Escocia

1342/2008 || Recuperación y gestión || Bacalao (4) || Kattegat, Skagerrak, Mar del Norte, Mancha oriental, Oeste de Escocia, Mar de Irlanda

Anexo II – Poblaciones objeto de fijación de las posibilidades de pesca anuales en el Atlántico nordeste y aguas adyacentes – 2003 - 2011

Dictamen científico sobre el estado de la población || Nº de poblaciones de peces

|| 2003 || 2004 || 2005 || 2006 || 2007 || 2008 || 2009 || 2010 || 2011 || Media

Fuera de los límites biológicos de seguridad || 30 || 29 || 26 || 26 || 26 || 28 || 27 || 22 || 19 || 26

Dentro de los límites biológicos de seguridad || 12 || 10 || 14 || 11 || 12 || 13 || 12 || 15 || 15 || 13

Desconocido por falta de datos de calidad || 48 || 53 || 53 || 57 || 58 || 55 || 57 || 60 || 61 || 56

Dictamen científico sobre la sobrepesca || 2003 || 2004 || 2005 || 2006 || 2007 || 2008 || 2009 || 2010 || 2011 || Media

Se conoce la tasa de pesca de la población comparada con la tasa del rendimiento máximo sostenible || || || 34 || 23 || 32 || 33 || 35 || 39 || 35 || 33

La población es objeto de sobrepesca || || || 32 || 21 || 30 || 29 || 30 || 28 || 22 || 27

La población se pesca a la tasa del rendimiento máximo sostenible || || || 2 || 2 || 2 || 4 || 5 || 11 || 13 || 6

Diferencia entre los TAC y las capturas sostenibles || 2003 || 2004 || 2005 || 2006 || 2007 || 2008 || 2009 || 2010 || 2011 || Media

Exceso del TAC sobre las capturas sostenibles (según dictamen del CIEM/CCTEP con arreglo al criterio de precaución) en porcentaje de las poblaciones de peces || 46% || 49% || 59% || 47% || 45% || 51% || 48% || 34% || 23% || 45%

Resumen del dictamen científico sobre las posibilidades de pesca || 2003 || 2004 || 2005 || 2006 || 2007 || 2008 || 2009 || 2010 || 2011 || Media

Poblaciones cuyo tamaño y mortalidad por pesca puede predecirse || 40 || 34 || 40 || 31 || 29 || 30 || 34 || 36 || 36 || 34

Poblaciones para las que se dispone de un dictamen científico sobre las posibilidades de pesca || 59 || 52 || 54 || 65 || 61 || 62 || 63 || 55 || 55 || 58

Poblaciones para las que no se dispone de dictamen científico || 31 || 40 || 39 || 29 || 35 || 34 || 33 || 42 || 40 || 36

[1]               De conformidad con el artículo 35 del Reglamento (CE) nº 2371/2002 del Consejo, de 20 de diciembre de 2002, sobre la conservación y la explotación sostenible de los recursos pesqueros en virtud de la política pesquera común.

[2]               De conformidad con el artículo 17, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 2371/2002 del Consejo, de 20 de diciembre de 2002.

[3]               Comunicación de la Comisión sobre la reforma de la Política Pesquera Común - COM(2009) 163, 22.4.2009.

[4]               Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo — El papel de la PPC en la aplicación de un enfoque ecosistémico a la ordenación del medio ambiente marino - COM(2008) 187, 11.4.2008.

[5]               Comunicación de la Comisión - Consulta sobre las posibilidades de pesca para 2011 - COM(2010) 241, 17.5.2010 – y cifras internas de la Comisión para 2011.

[6]               Reglamento (CE) n° 639/2004 del Consejo, de 30 de marzo de 2004, sobre la gestión de las flotas pesqueras registradas en las regiones ultraperiféricas de la Comunidad.