[pic] | EVROPSKA KOMISIJA |

Bruselj, 1.12.2010

COM(2010) 701 konč.

POROČILO KOMISIJE

Statistični pregled državnih pomočiPoročilo o državnih pomočeh, ki so jih dodelile države članice EU– Jesenska dopolnitev 2010 –

SEC(2010) 1462 konč.

VSEBINA

Uvod….. 1

Državne pomoči v okviru gospodarske krize 1

1. Državne pomoči v letu 2009 1

2. Trendi in značilnosti izdatkov za državne pomoči v državah članicah 1

2.1. Trend ravni državnih pomoči, dodeljenih industriji in storitvenemu sektorju 1

2.2. Državne pomoči, namenjene horizontalnim ciljem skupnega interesa 1

3. Državne pomoči v okviru finančne in gospodarske krize 1

3.1. Smernice Komisije v zadevah, povezanih s krizo 1

3.2. Skupni obseg ukrepov državne pomoči za finančni sektor 1

3.3. Dejanska uporaba ukrepov državne pomoči in njihova stopnja uporabe 1

3.4. Pomoč, dodeljena na podlagi začasnega okvira 1

4. Poenostavitev pravil o državni pomoči 1

4.1. Nova struktura nadzora državnih pomoči 1

4.2. Ocena posameznih zadev se je osredotočala na majhno število velikih, potencialno izkrivljajočih ukrepov pomoči 1

4.3. Približno 19 % pomoči industriji in storitvenemu sektorju se dodeli na podlagi skupinskih izjem 1

5. Izvrševanje pravil o državni pomoči 1

Uvod

Jesenska dopolnitev statističnega pregleda državnih pomoči 2010 (v nadaljnjem besedilu: statistični pregled) je namenjena analizi stanja državnih pomoči v sedemindvajsetih državah članicah v letu 2009. Prinaša pregled pomoči glede na raven in cilje pomoči, ki so jih dodelile države članice. V posebnem poglavju so obravnavane državne pomoči, dodeljene finančnim institucijam in realnemu gospodarstvu v okviru odziva na finančno in gospodarsko krizo.

Poleg tega v statističnem pregledu poročamo o napredku pri izvajanju obsežnega in usklajenega svežnja reform na področju državnih pomoči, ki je bil uveden s sprejetjem akcijskega načrta državnih pomoči leta 2005. V poročilu so opisani tudi dosežki pri izvrševanju pravil o državni pomoči.

Pregled je sestavljen iz dveh delov: prvi del je zbirno poročilo, ki ga je sprejel kolegij komisarjev in se osredotoča na ključna dejstva, ugotovitve, trende in značilnosti glede državnih pomoči, ki so jih dodelile države članice, ter na ključne spremembe politik v okviru nadzora državnih pomoči. Drugi del je delovni dokument služb Komisije z naslovom „Dejstva in podatki o državnih pomočeh v državah članicah EU“, ki je priložen poročilu in vsebuje dejanske podatke kot podlago poročilu.

Nadzorni organ Efte objavlja letni statistični pregled[1] o obsegu državnih pomoči, dodeljenih na Islandiji, v Lihtenštajnu in na Norveškem.

Državne pomoči v okviru gospodarske krize

EU je v obdobju pred finančno krizo beležila enakomerno letno gospodarsko rast. Med letoma 2002 in 2007 se je raven državnih pomoči, dodeljenih industriji in storitvenemu sektorju, letno v povprečju zmanjšala za 2 % in je v letu 2007 znašala 65 milijard EUR ali manj kot 0,5 % BDP. Hkrati so se proračunski primanjkljaji v letu 2007 v povprečju skrčili na 0,8 % BDP, kar je najboljši rezultat v tridesetih letih[2]. Brezposelnost se je v tem obdobju zmanjšala in je leta 2008 na ravni EU znašala 7 %, kar je najnižja raven v daljšem obdobju.

Zaradi finančne krize se je nenadoma ustavila enakomerna rast BDP, povišala se je nizka raven državnih pomoči in ustavilo se je krčenje proračunskih primanjkljajev, kar je bilo značilno za obdobje po letu 2000. Zaradi krizne pomoči, zlasti finančnemu sektorju, se je skupna raven državnih pomoči leta 2009 v primerjavi z letom 2008 še povečala ter narasla na 3,6 % BDP. Pomoč realnemu gospodarstvu na podlagi začasnega okvira[3], ki so jo države članice začele izvajati leta 2009, je le manjši del celotnega povečanega obsega pomoči.

Ko so medbančna posojila septembra 2008 usahnila, so države članice začele v bančni sektor vlagati obsežne zneske pomoči, da bi ohranile posojila gospodarstvu. Države članice so ob upoštevanju začasnega okvira začele tudi zmanjševati finančne omejitve za podjetja. Politika Evropske komisije na področju državnih pomoči je odločilno prispevala k usklajenemu izvajanju procesa reševanja, ki je bil na splošno uspešen. Omogočila je hitro izvedbo doslej najobsežnejših ukrepov pomoči in hkrati zagotovila, da ni bila povzročena škoda notranjemu trgu.

1. Državne pomoči v letu 2009

Skupni znesek državnih pomoči[4], ki so jih dodelile države članice v letu 2009, je znašal 427,2 milijarde EUR, kar ustreza 3,6 % BDP EU-27[5]. Od tega se je 353,9 milijarde EUR ali 3 % BDP EU-27 nanašalo na krizne ukrepe pomoči, ki so jih sporočile države članice. Leta 2009 je dvaindvajset držav članic uvedlo ukrepe krizne pomoči v korist finančnemu sektorju (2,98 % BDP EU-27). Dne 1. oktobra 2010[6] je Komisija odobrila ukrepe pomoči vsem državam EU-15[7] ter Cipru, Madžarski, Latviji, Litvi, Poljski, Slovaški in Slovenji, vse države članice razen Cipra pa so dodelile pomoč v okviru začasnega okvira.

Brez upoštevanja kriznih ukrepov je skupni znesek državnih pomoči v letu 2009 znašal približno 73,2 milijarde EUR ali 0,62 % BDP EU-27. Pomoč industriji in storitvenemu sektorju predstavlja 79,3 % skupne državne pomoči, kar znaša 58,1 milijarde EUR ali 0,49 % BDP EU-27[8]. Pomoč kmetijstvu je znašala 11,6 milijarde EUR ali 15,9 % skupne pomoči, ribištvu 0,2 milijarde EUR ali 0,3 % skupne pomoči in prometu[9] 3,3 milijarde EUR ali 4,5 % skupne pomoči.

Pomoč železnicam[10] je po poročanju držav članic znašala 33,1 milijarde EUR ali 0,3 % BDP EU-27[11].

Izraženo absolutno je pet držav, ki so dodelile največ pomoči, prispevalo 39,8 milijarde EUR ali 68,2 % skupne pomoči[12]. Nemčija je dodelila pomoč v višini 15,3 milijarde EUR ali 26,3 % skupne pomoči, sledile pa so ji Francija (11,7 milijarde EUR ali 20,1 %), Španija (4,9 milijarde EUR ali 8,4 %), Italija (4,6 milijarde EUR ali 7,9 %) in Združeno kraljestvo (3,3 milijarde EUR ali 5,5 %). Povsem drugačno sliko dobimo, če pomoč izrazimo kot delež BDP: Malta je dodelila pomoč v višini 1,7% BDP, sledile so ji Madžarska (1,0 %), Portugalska in Danska (vsaka 0,9 %) in Švedska (0,8 %).

2. Trendi in značilnosti izdatkov za državne pomoči v državah članicah

Dolgoročen trend kaže, da je se je skupna raven državnih pomoči v 1980-ih letih gibala okrog 2 % BDP, se nato v 1990-ih znižala na nekaj manj kot 1 % BDP, v obdobju 2003–2007 pa je nadalje upadla na raven okoli 0,5–0,6 % BDP. Zaradi odziva na finančno in gospodarsko krizo se je v letu 2009 skupna raven pomoči za EU-27 znatno povečala in znašala 3,6 % BDP, kot je navedeno zgoraj.

Slika 1[13]: Skupna raven pomoči kot % BDP (EU-27; podatki od leta 1992)

[pic]

Znižanje izdatkov za državne pomoči med letoma 2000 in 2007 lahko pripišemo trem glavnim dejavnikom. Prvič, v obdobju gospodarske rasti od leta 2000 so države članice namenjale znatno manj pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetjem v težavah. Drugič, državne pomoči premogovništvu so bile ves čas v upadanju, zlasti na Poljskem, v Franciji, Nemčiji in Španiji. In tretjič, k temu trendu so prispevali tudi predpristopne zaveze in nadaljnja prizadevanja držav članic EU-12[14] po pristopu, saj so te države nadaljevale prilagajanje svojih politik in praks na področju državnih pomoči zahtevam zakonodaje in politik EU na tem področju.

Ta prizadevanja lahko označimo kot rezultat splošne ugotovitve, da previsoka raven državnih pomoči ne le ovira učinkovito porazdelitev virov, temveč da je gospodarstvo kot celota zaradi nje tudi manj konkurenčno. Prvi koraki v tej smeri so bili storjeni že sredi 1980-ih let, in sicer z namenom, da bi učinkovit nadzor državnih pomoči postal bistven sestavni del programa enotnega trga. V 1990-ih se je disciplina na področju državnih pomoči razširila in okrepila v okviru EMU, nov zagon pa je dobila na zasedanju sveta v Lizboni leta 2000 in s programom reform leta 2005. Cilj svežnja reform državnih pomoči, ki je nastal na tej podlagi, je predvsem boljša ciljna usmerjenost pomoči[15] ob hkratnem zagotavljanju, da je izkrivljanje čim manjše, da se ohrani delovanje enotnega trga.

Brez izrednih kriznih ukrepov je skupna pomoč v letu 2009 znašala 0,62 % BDP (73,2 milijarde EUR). Čeprav se je v tistem letu v primerjavi s prejšnjim spet povečala, pa je še vedno v okviru povprečja preteklih desetih let. To kaže, da so, prvič, države članice še naprej ohranjale disciplino na področju državnih pomoči[16], in drugič, lahko rečemo, da je bila stroga disciplina pri dodeljevanju državnih pomoči v letih pred krizo pomemben dejavnik, ki je omogočil hiter, obsežen in ciljno usmerjen odziv na krizo, ne da bi to ogrozilo splošno sprejet dogovor, da je treba državne pomoči uporabljati previdno, premišljeno in po potrebi za dosego skupnega cilja ter da mora biti pomoč sorazmerna s tem ciljem.

V naslednjih razdelkih, v katerih analiziramo raven in usmerjenost pomoči (2.1 in 2.2), zaradi posebnosti pri pomoči kmetijstvu, ribištvu in prometu obravnavamo le pomoč industriji in storitvenemu sektorju.

2.1. Trend ravni državnih pomoči, dodeljenih industriji in storitvenemu sektorju

Zaradi čim bolj točne analize srednjeročnega trenda državnih pomoči, dodeljenih industriji in storitvenemu sektorju, krizni ukrepi niso upoštevani in bodo obravnavani ločeno v poglavju 3.

V celotni EU je bil v dveh zaporednih triletnih obdobjih (2004–2006 in 2007–2009) trend ravni pomoči, dodeljenih industriji in storitvenemu sektorju v EU, precej stabilen, kadar je šlo za primerjavo odstotkov BDP. V povprečju so izdatki za pomoč v obdobju 2007–2009 znašali 55,1 milijarde EUR ali 0,45 % BDP, v obdobju 2004–2006 pa 53 milijard EUR ali 0,45 % BDP. To dokazuje, da so si številne države članice ne glede na posebne odzive na finančno in gospodarsko krizo še naprej prizadevale, da bi imele še naprej skupno raven pomoči pod nadzorom.

Enajst držav članic je v obdobju 2007–2009 v primerjavi z obdobjem 2004–2006 uspelo ohraniti isto raven pomoči ali jo še znižati. Številne države EU-12 so dosegle znatno zmanjšanje, in sicer za 0,5 % BDP ali še več. Zato so se povprečni izdatki EU-12 zmanjšali za 0,12 %, in sicer z 0,69 % BDP v obdobju 2004–2006 na 0,57 % v obdobju 2007–2009. Poleg tega so nekatere države EU-15 uspele skrčiti raven pomoči, ki v obdobju 2007–2009 znaša približno 0,44 % BDP in v obdobju 2004–2006 prav tako 0,44 % BDP.

Kljub temu pozitivnemu trendu zniževanja v teh državah članicah pa so se izdatki za pomoč v drugih državah članicah v obdobju 2007–2009 v primerjavi z obdobjem 2004–2006 povečali[17]. Vsa povečanja lahko pretežno pripišemo pomoči za horizontalne cilje, zlasti za regionalni razvoj ter za raziskave in razvoj. Povečanje zneskov pomoči v letih 2008 in 2009 še ne pomeni, da se je dolgoročni trend zniževanja izdatkov za državne pomoči v državah EU-27 obrnil, saj se podatki nanašajo le na dve leti in so še vedno znotraj povprečja za obdobje 2000–2007.

Kratkoročno gibanje med letoma 2008 in 2009 kaže na manjše povečanje. Izdatki za državne pomoči za industrijo in storitveni sektor so se povečali za približno 0,03 % BDP. Francija je na primer več sredstev namenila regionalnemu razvoju ter raziskavam in razvoju, Nemčija pa regionalni pomoči in pomoči za MSP. To kratkoročno povečanje kaže, da veljavni sistem nadzora državnih pomoči državam članicam še vedno omogoča, da se hitro odzivajo na spreminjajoče se potrebe gospodarstva, ne da bi bile potrebne nadaljnje posamezne priglasitve Komisiji. Glavna orodja, ki so državam članicam pri tem na voljo, so ukrepi na podlagi skupinskih izjem ter odobrene priglašene sheme pomoči, v okviru katerih se individualna pomoč lahko dodeli velikemu številu podjetij (podrobneje o tem v poglavju 4).

2.2. Državne pomoči, namenjene horizontalnim ciljem skupnega interesa

Opozoriti je treba, da se državna pomoč za horizontalne cilje, tj. pomoč, ki ni namenjena posameznim sektorjem, običajno šteje kot primernejša za odpravljanje nedelovanja trga in zato manj izkrivljajoča kot sektorska in ad hoc pomoč. Najpomembnejši horizontalni cilji, za katere se namenja državna pomoč, so raziskave in razvoj ter inovacije (v nadaljnjem besedilu: R&R&I), varstvo okolja, vključno z varčevanjem z energijo in obnovljivimi energetskimi viri, podpora malim in srednjim podjetjem (v nadaljnjem besedilu: MSP), ustvarjanje delovnih mest, pomoč za usposabljanje in pomoč za regionalni gospodarski razvoj v podporo teritorialni koheziji.

V tej analizi krizni ukrepi niso upoštevani, da bi dobili jasno sliko o osnovnem trendu pri prizadevanjih držav članic za preusmeritev „nekrizne" pomoči k horizontalnim ciljem skupnega interesa[18].

Pomoč, namenjena za horizontalne cilje, je tako v letu 2009 znašala 48,7 milijarde EUR, kar pomeni približno 84 % skupne pomoči industriji in storitvenemu sektorju. To je primerljivo z veliko nižjimi ravnmi iz leta 2004 (74 %) in iz sredine devetdesetih let (50 %). Trije glavni cilji držav članic v letu 2009 so bili regionalna pomoč (24 %), pomoč na podlagi smernic za okoljsko pomoč (23 %)[19] in pomoč za R&R&I (18 %). Osnovni trend potrjuje povečanje pomoči, namenjene horizontalnim ciljem. Če pa primerjamo število držav članic, ki so za horizontalne cilje skupnega interesa namenile 90 % ali več pomoči industriji in storitvenemu sektorju, opazimo zmanjšanje. Leta 2009 je 15 držav članic zagotovilo 90 % ali več pomoči, namenjene za horizontalne cilje, medtem ko je bilo v letu 2008[20] in 2007[21] takih držav le 17. Tega razvoja ni mogoče pripisati enemu samemu glavnemu vzroku ali vzorcu.

V celotni EU je bila pomoč za sektorski razvoj, vključno s pomočjo za reševanje in prestrukturiranje[22], v letu 2009 višja kot v letu 2008 in je znašala 9,4 milijarde EUR ali 16 % skupne pomoči industriji in storitvenemu sektorju[23]. Zunaj okvira gospodarske in finančne krize je pomoč za reševanje in prestrukturiranje, ki temelji na Smernicah za reševanje in prestrukturiranje[24], leta 2009 znašala le 398 milijonov EUR, medtem ko je njeno letno povprečje v obdobju 2006–2008 znašalo 872 milijonov EUR.

V celoti gledano dolgoročni trend kaže, da države članice še naprej namenjajo visoko raven pomoči za horizontalne cilje. Čeprav so nekatere države članice EU-15 v primerjavi z letom 2008 leta 2009 zagotovile več sektorske pomoči, vse države članice EU-12 postopoma preusmerjajo pomoč k horizontalnim ciljem.

3. Državne pomoči v okviru finančne in gospodarske krize

3.1. Smernice Komisije v zadevah, povezanih s krizo

Državna pomoč je eden glavnih instrumentov za pomoč državam članicam pri spopadanju z največjo finančno krizo v zadnjih letih. Ker obstoječe smernice za reševanje in prestrukturiranje niso zadostovale za hiter odziv na čedalje slabše stanje, je Komisija kmalu po začetku krize objavila več sporočil, katerih pravna podlaga je člen 107(3)(b) PDEU[25]. Ta sporočila, namenjena ohranitvi enakih pogojev za vse ter zagotovitvi finančne stabilnosti in pravne varnosti, določajo stališče Komisije o uporabi pravil o državni pomoči pri vladnih ukrepih na področju državne pomoči[26]. Ta sporočila, povezana s finančnim sektorjem, so dopolnjevale smernice za oceno s krizo povezanih podpornih ukrepov realnemu gospodarstvu (tako imenovani začasni okvir, glej spodaj).

Izjemen odziv držav članic, ki ga je usklajevala Komisija, je leta 2009 pripomogel k obvladovanju krize. Pogoji v finančnem sektorju so se deloma zaradi ukrepov državne pomoči stabilizirali in kapital prvega reda večjih bank je znašal več kot 10 %. Poleg tega je imel finančni sektor v letu 2009 dobre rezultate na področju dobička, cene finančnih sredstev pa so postopoma rasle. Čeprav to okrevanje ni bilo po vsej Evropi enako občutno[27], pa ima pomirjujoč učinek na trge, države članice in Komisijo.

Svet za ekonomske in finančne zadeve je 2. decembra 2009[28] poudaril potrebo po opustitvi različnih oblik začasne podpore finančnemu sektorju. V teh sklepih je zlasti poudarjeno, da bi bilo treba opuščanje ukrepov državne pomoči začeti z jamstvenimi shemami. Komisija je s tem v zvezi predstavila analizo, ki upravičuje uvedbo posebnih predpogojev za jamstvene ukrepe po 30. juniju 2010[29]. Osrednji del teh sprememb je pravilo, v skladu s katerim so stroški jamstev odvisni od kreditne sposobnosti bank. To je prvi korak k opuščanju jamstvenih shem skladno z usklajenim okvirom kot delom usklajenega pristopa v vseh državah članicah ob upoštevanju napredka pri krepitvi finančne stabilnosti. Svet za ekonomske in finančne zadeve je 18. maja 2010 z zadovoljstvom sprejel analizo Komisije[30] in začela so se prizadevanja za spodbujanje zdravih finančnih institucij k opustitvi državnih jamstev, drugih pa k oceni njihovega dolgoročnega uspešnega poslovanja. Komisija je glede na te razprave naknadno odobrila ali podaljšala sheme v 14 državah članicah, pri čemer so se Ciper, Finska in Slovaška odločili postopno ukiniti svoje jamstvene ukrepe.

3.2. Skupni obseg ukrepov državne pomoči za finančni sektor

Skupno je Komisija od 1. oktobra 2008 do 1. oktobra 2010[31] sprejela približno 200 odločitev o ukrepih državne pomoči finančnemu sektorju na podlagi člena 107(3)(b) PDEU. Za odpravo resnih motenj v gospodarstvu držav članic je bilo s temi odločitvami odobrenih, spremenjenih ali podaljšanih 41 shem, s posameznimi odločitvami pa so se tudi obravnavale razmere več kot 40 finančnih institucij. Finančna kriza je zahtevala, da se ukrepa širše in da Komisija odobri ukrepe državne pomoči v zvezi s finančno krizo v 22 državah članicah; zelo malo držav članic (Bolgarija, Češka, Estonija, Malta in Romunija) svojim finančnim institucijam ni zagotovilo nobene pomoči.

Najvišji znesek ukrepov, ki jih je Komisija odobrila od začetka krize do 1. oktobra 2010 (vključno s shemami in ad hoc posredovanji), znaša 4 588,90 milijarde EUR. Skupni znesek, odobren za sheme (3 478,96 milijarde EUR) je bil bistveno višji od zneska za posamezne finančne institucije (1 109,94 milijarde EUR). Veliki zneski pomoči, odobreni v okviru shem, se lahko utemeljijo z dejstvom, da so nekatere države članice[32] sprejele obsežne sheme splošnih jamstev, ki so zajemale njihove celotne bančne dolgove.

Večina instrumentov pomoči, obravnavanih v referenčnem obdobju, je bila odobrena v obliki jamstev, vključno s shemami in ad hoc posredovanji, ki predstavljajo 3 485,25 milijarde EUR ali 76 % največjega obsega. Odobreni znesek za ukrepe dokapitalizacije znaša 546,08 milijarde EUR, sledijo jim posredovanja na področju oslabljenih sredstev s skupnim odobrenim zneskom v višini 401,79 milijarde EUR. Največji obseg pomoči, odobren v zvezi z instrumenti za likvidnost, znaša 155,77 milijarde EUR. Na podlagi teh podatkov lahko sklepamo, da so se države članice opirale predvsem na jamstvene ukrepe, ki so imeli stabilizacijski učinek na finančni sektor, ne da bi preveč obremenjevali javnih financ, kakor je bilo to z bolj intervencijskimi instrumenti, kot je dokapitalizacija ali odstranitev oslabljenih sredstev iz bilance stanja. Poleg tega se skoraj 70 % največjega obsega nanaša le na pet držav članic (Združeno kraljestvo, Irska, Danska, Nemčija in Francija[33]) z na splošno znatnimi razlikami odobrenih zneskov v posameznih državah članicah[34].

3.3. Dejanska uporaba ukrepov državne pomoči in njihova stopnja uporabe

Skupna državna pomoč, dodeljena leta 2009 finančnemu sektorju v okviru finančne krize, znaša 351,7 milijarde EUR ali 2,98 % BDP EU-27

Zadevne države članice[35] dejansko niso učinkovito uporabile vse pomoči, odobrene od začetka finančne krize do konca leta 2009. Leta 2009, je nominalna vrednost pomoči, ki so jo države članice priglasile Komisiji, znašala 1 106,56 milijarde EUR ali 9,3 % BDP EU-27 (727,38 milijarde EUR za sheme in 379,18 milijarde EUR za ad hoc posredovanja), medtem ko je za leto 2008 znašala 1 236 milijard EUR[36]. Stopnja uporabe v letih 2008 in 2009 znaša 65 % za jamstva in 62 % za ukrepe dokapitalizacije. Za likvidnostne sheme je ta stopnja podobna in znaša 67 %, medtem ko za oslabljena sredstva znaša 32 %[37].

Glede na letna poročila o izdatkih za državno pomoč za leto 2009[38] so države članice poročale, da element pomoči (ali bruto protivrednosti dodeljenih sredstev[39]) navedenega zneska znaša 351,7 milijarde EUR, kar predstavlja 2,98 % BDP EU-27[40]. Približno polovica izdatkov za državne pomoči v zvezi s finančno krizo je bila zagotovljena v obliki ukrepov za dokapitalizacijo (139,43 milijarde EUR), sledijo jamstva (128,15 milijarde EUR), oslabljena sredstva (75,27 milijarde EUR) in likvidnostni ukrepi (8,8 milijarde EUR).

Zbrani podatki kažejo, da so države članice zagotovile več državne pomoči v okviru ad hoc posredovanj (240,4 milijarde EUR) kot v okviru shem (174,41 milijarde EUR).

Natančen pregled kriznih ukrepov, ki jih je Komisija odobrila v obdobju 2008–2010, in pomoči, dodeljene na podlagi pravil o državni pomoči, je na voljo v poglavju 3 delovnega dokumenta služb Komisije iz priloge.

3.4. Pomoč, dodeljena na podlagi začasnega okvira

Okvir in obseg uporabe

Komisija je kot odziv na omejevanje dostopa do posojil, ki je zaradi finančne krize prizadelo podjetja, 17. decembra 2008 sprejela začasni okvir[41]. V njem se je osredotočila na stalen dostop podjetij do financiranja in na zagotavljanje pogojev za trajnostno dolgoročno rast s spodbujanjem naložb. Poleg tega so se poenostavila pravila iz obstoječih smernic, npr. uvedeni so bili višji pragovi za naložbe v rizični kapital. Začasni okvir je namenjen podpori vseh sektorjev gospodarstva, izključuje pa pomoč za odpravo strukturnih težav, ki so obstajale že prej, in se zato ne uporablja za podjetja, ki so imela težave že pred krizo.

Začasni okvir se šteje kot del širšega odziva Komisije na gospodarsko krizo, tj. evropskega načrta za oživitev gospodarstva[42].

Ukrepi, odobreni na podlagi začasnega okvira

Komisija je od 17. decembra 2008 do 1. oktobra 2010 odobrila 73 shem[43] na podlagi začasnega okvira in 4 ad hoc ukrepe, torej je skupaj odobrila 82,5 milijarde EUR (0,7 % BDP EU-27) pomoči. Večinoma so to sheme pomoči v višini do 500 000 EUR na podjetje (23 shem v 23 državah članicah), 18 je subvencioniranih jamstvenih ukrepov (14 držav članic), 8 shem za subvencioniranje posojilnih obresti (7 držav članic), 5 shem, ki zagotavljajo zmanjšanje posojilnih obresti podjetjem, ki investirajo v proizvodnjo okolju prijaznih proizvodov (5 držav članic), in 6 shem v zvezi z rizičnim kapitalom (5 držav članic). Poleg tega je 12 držav članic omogočalo izvozne dejavnosti prek 13 shem izvoznih posojil[44].

Pomoč, dodeljena leta 2009

Komisija je leta 2009 odobrila ukrepe na podlagi začasnega okvira v skupni višini približno 81,3 milijarde EUR. Glede na letna poročila držav članic in njihove odgovore na vprašalnik Komisije o začasnem okviru ocena skupnega elementa pomoči vseh ukrepov pomoči, ki so jih leta 2009 izvedle države članice, znaša 2,2 milijarde EUR, kar je 0,018 % BDP EU-27. Zdi se, da države članice zelo previdno določajo proračun, in sicer zaradi negotovosti glede obsega in trajanja krize ter potrebe, da se trgom pošlje jasen znak o zmožnosti javnih organov, da izpolnijo morebitne potrebe po pomoči, za katero se je prej izkazalo, da je bistveno manjša od pričakovane. Poleg tega je bilo videti, da so države članice strogo uporabljale pravila za dodelitev pomoči, predvsem glede na proračunske omejitve, kar je verjetno razlog, da se število upravičencev ni zviševalo.

Kar zadeva izbiro možnosti, ki jih ponuja začasni okvir, je večina držav članic dajala prednost orodju omejenega zneska pomoči, temu pa so sledili subvencionirana jamstva in subvencionirane posojilne obresti.

Podrobnejše informacije o tem so na voljo v poglavju 3.4 delovnega dokumenta služb Komisije iz priloge.

4. Poenostavitev pravil o državni pomoči

4.1. Nova struktura nadzora državnih pomoči

Komisija ima izključno pristojnost za ocenjevanje združljivosti ukrepov državne pomoči s PDEU. V skladu z njo morajo države članice Komisiji priglasiti vse ukrepe pred njihovim izvajanjem[45].

V akcijskem načrtu državnih pomoči, sprejetem junija 2005, je Komisija napovedala, da namerava spodbujati uporabo politike državnih pomoči kot učinkovitega orodja za rast in delovna mesta. Z akcijskim načrtom je bila uvedena revizija skoraj vseh pravil in postopkov v zvezi z državno pomočjo[46]. Program reform je temeljil na štirih glavnih načelih:

- manjša in bolje usmerjena državna pomoč,

- nadgrajen gospodarski pristop,

- učinkovitejši postopki, boljše izvajanje, večja predvidljivost in povečana preglednost,

- deljena odgovornost med Komisijo in državami članicami.

V nekaterih primerih so bile celotne kategorije pomoči opredeljene kot pomoč, za katero ni verjetno, da bo imela bistven negativen učinek na konkurenco na ravni Unije, medtem ko bo prispevala k doseganju cilja skupnega interesa. Zato so bile sprejete tako imenovane „skupinske izjeme“, tako da se lahko ukrepi, ki izpolnjujejo pogoje, določene v teh posebnih instrumentih, odobrijo brez predhodne priglasitve Komisiji[47]. Ko država članica shemo pomoči priglasi in ji je ta pomoč odobrena, lahko načeloma dodeli posamezne pomoči brez predhodne priglasitve Komisiji. Posebej je treba priglasiti le velike posamezne pomoči, dodeljene v okviru sheme, ki presegajo določen prag, in pomoči, ki niso dodeljene v okviru sheme[48].

„Tristopenjski sistem“: skupinske izjeme, standardna ocena in podrobna ocena

Komisija je leta 2008 v strukturo nadzora državnih pomoči uvedla znatne spremembe, da bi pospešila postopke in sprejemanje odločitev ter povečala njihovo učinkovitost. To je dosegla tako, da je za različne ukrepe pomoči uvedla tako raven nadzora, ki ustreza njihovim potencialnim učinkom na konkurenco in trgovino. Nova struktura temelji na „tristopenjskem sistemu“: skupinske izjeme (in de minimis ), standardna ocena in podrobna ocena. Medtem ko se je število ukrepov na podlagi skupinskih izjem v zadnjih letih znatno povečalo, se za večino posameznih zadev ali shem, ki jih je še vedno treba priglasiti, uporablja standardna ocena, ki omogoča tekočo izvedbo ocene. Leta 2009 so bile izvedene natančne ocene 4 od 16 zadev v zvezi z rizičnim kapitalom ter 9 od 30 zadev v zvezi z raziskavami in razvojem ter inovacijami. Za zadeve v zvezi z varstvom okolja ni bilo narejenih natančnih ocen, od 59 zadev v zvezi z regionalno pomočjo pa je bila narejena le ena. Pri zadevah, ki spadajo v katerega koli od drugih horizontalnih ciljev, ni bila opravljena nobena podrobna ocena.

Novi poenostavljeni postopek in kodeks najboljših praks

Da bi postopek priglasitve za zadeve, ki se že vnaprej štejejo za združljive, potekal še bolj tekoče, je Komisija septembra 2009 uvedla poenostavljeni postopek[49]. Komisija namerava zagotoviti, da bo očitno združljiva pomoč odobrena hitreje, in sicer v enem mesecu, če je država članica predložila popolno priglasitev.

Drugi del svežnja poenostavitev je Kodeks najboljših praks pri izvajanju postopkov za nadzor državne pomoči[50]. Temelji na skupnih prizadevanjih Komisije in držav članic za oblikovanje enostavnejših in bolj predvidljivih postopkov na vseh stopnjah preiskave zadev državne pomoči. Na podlagi tega svežnja naj bi Komisija hitreje sprejemala odločitve o državnih pomočeh v okviru postopkovnega pravnega okvira.

4.2. Ocena posameznih zadev se je osredotočala na majhno število velikih, potencialno izkrivljajočih ukrepov pomoči

Države članice vse bolj izkoriščajo možnosti za dodeljevanje pomoči na podlagi skupinskih izjem in zlasti uporabljajo sheme, na podlagi katerih se pomoč posameznim podjetjem lahko dodeli brez predhodne priglasitve Komisiji. Leta 2009 je 964 ali 76 % na novo uvedenih ukrepov[51] izpolnjevalo pogoje za pomoč na podlagi skupinskih izjem. Leta 2009 je bilo 225 shem (18 %) in 86 posameznih ukrepov pomoči (6 %) odobrenih z odločbo Komisije. To pomeni, da so države članice pri dodeljevanju državnih pomoči 94 % ukrepov pomoči industriji in storitvenemu sektorju dodelile, ne da bi bila potrebna posamična ocena Komisije na ravni upravičencev, pri tem pa so seveda upoštevale disciplino pri dodeljevanju državnih pomoči. Po podatkih o zneskih pomoči, ki so jih sporočile države članice[52], so posamezne pomoči predstavljale zgolj 12 % celotnega zneska pomoči industriji in storitvenemu sektorju (6,9 milijarde EUR), medtem ko so pomoči, dodeljene v okviru shem, dosegle 69 % (40,4 milijarde EUR), pomoči na podlagi skupinskih izjem pa 19 % (10,8 milijarde EUR).

4.3. Približno 19 % pomoči industriji in storitvenemu sektorju se dodeli na podlagi skupinskih izjem

Obseg pomoči, dodeljenih na podlagi skupinskih izjem, se je leta 2009 povečal za približno 2 milijardi EUR in tako dosegel 10,8 milijarde EUR ali 19 % vseh pomoči, ki so bile dodeljene industriji in storitvenemu sektorju (leta 2008 je znašal 8,9 milijarde EUR ali 19 %, leta 2007 pa 6,1 milijarde ali 13 % vseh pomoči). K temu je največ prispevala pomoč, namenjena regionalnemu razvoju[53], sledi pomoč za MSP, usposabljanje in zaposlovanje. Nekatere države članice so postopoma ukinile ukrepe pomoči, ki so bili že prej dodeljeni na podlagi uredb o skupinskih izjemah, in jih nadomestile z ustreznimi ukrepi na podlagi Uredbe o splošnih skupinskih izjemah, pri čemer so države članice pogosto razširile področje uporabe ukrepa, kar zdaj omogočajo pravila Uredbe o splošnih skupinskih izjemah.

5. Izvrševanje pravil o državni pomoči

Nezakonita pomoč

Člen 108(3) PDEU določa, da morajo države članice ne le priglasiti Komisiji ukrepe državne pomoči pred njihovo izvedbo, ampak pred izvedbo priglašenih ukrepov tudi počakati na rezultate preiskave Komisije. Če katera koli od teh zahtev ni izpolnjena, se ukrep državne pomoči šteje za nezakonitega.

V obdobju 2000–2009 je Komisija izdala 910 odločb o nezakoniti pomoči. V približno 22 % zadev v zvezi z nezakonito državno pomočjo[54] je Komisija izdala negativno odločbo o nezdružljivem ukrepu pomoči. V negativni odločbi Komisija običajno zahteva, da zadevne države članice izterjajo nezakonito dodeljeno pomoč. V nadaljnjih 2 % zadev o nezakoniti pomoči[55] je Komisija izdala pogojno odločbo. Pri nezakonitih pomočeh je torej delež posredovanja Komisije z odločbami okoli 24-odstoten, kar je približno desetkrat več od deleža negativnih in pogojnih odločb pri pravilno priglašenih zadevah. Več kot polovica teh odločb je bilo izdanih v sektorju industrije in storitev, slaba četrtina v kmetijstvu, preostanek pa v ribištvu, prometu in premogovništvu.

Izterjava pomoči

Pri izvrševanju odločb o izterjavi, ki so v postopku, je bil dosežen dodaten napredek. Odločb o izterjavi, ki so v postopku, je bilo skupaj 54[56] (za primerjavo: konec leta 2004 jih je bilo 94). Znesek nezakonitih in nezdružljivih pomoči, izterjanih od leta 2000, se je še povečal in je 30. junija 2010[57] znašal 12 milijard EUR. To pomeni, da se je delež nezakonitih in nezdružljivih pomoči, ki jih je še treba izterjati, znižal s 75 % ob koncu leta 2004 na okoli 11 % na dan 30. junija 2010.

Komisija je poleg tega izdala nekaj odločb o izterjavi na področju kmetijstva, ribištva in prometa.

Izvrševanje zakonodaje o državni pomoči: sodelovanje z nacionalnimi sodišči

Po sprejetju obvestila o izvrševanju zakonodaje o državni pomoči na nacionalnih sodiščih[58] so se prizadevanja na tem področju okrepila, na primer z objavo svežnja informacij na spletni strani Generalnega direktorata za konkurenco[59] in brošure[60], v kateri so zbrani primeri iz prakse sodnikov, najpomembnejši za izvrševanje zakonodaje o državni pomoči.

Naknadno spremljanje

Odkar je začela veljati Uredba o splošnih skupinskih izjemah, še večjega števila ukrepov pomoči ni več treba priglasiti. Člen 10 navedene uredbe je osnova za izvajanje naknadnega spremljanja na podlagi naključnega vzorca. Rezultati kažejo, da tisti del obstoječe strukture državnih pomoči, ki zagotavlja odobritev shem pomoči in državam članicam omogoča, da izvajajo ukrepe pomoči na podlagi uredbe o (splošnih) skupinskih izjemah, na splošno deluje zadovoljivo.

PRILOGA

Delovni dokument služb Komisije „Dejstva in podatki o državnih pomočeh v državah članicah EU“

[1] http://www.eftasurv.int/information/sascoreboard/.

[2] Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu – Dolgoročna vzdržnost javnih financ za okrevajoče gospodarstvo – COM(2009) 545 z dne 14. oktobra 2009 (http://ec.europa.eu/economy_finance/thematic_articles/article15994_en.htm).

[3] Začasni okvir za ukrepe državnih pomoči v podporo dostopu do financiranja ob trenutni finančni in gospodarski krizi; prečiščeno besedilo UL C 83, 7.4.2009, kakor je bilo nazadnje spremenjeno z UL C 261, 31.10.2009, str. 2, in UL C 303, 15.12.2009, str. 6.

[4] Skupni znesek zajema pomoč predelovalnim dejavnostim, storitvenemu sektorju, premogovništvu, kmetijstvu, ribištvu in delu prometnega sektorja, zaradi pomanjkanja primerljivih podatkov pa ne vključuje železniškega sektorja ter pomoči za nadomestilo za storitve splošnega gospodarskega pomena. Če ni drugače navedeno, se zneski pomoči nanašajo na element pomoči (ali bruto protivrednosti dodeljenih sredstev, če gre za jamstva ali posojila), vsebovan v ukrepu državne pomoči (glej metodološka pojasnila v delovnem dokumentu služb Komisije, ki je priložen temu poročilu).

[5] EU-27 pomeni vse države članice EU.

[6] Da se prikaže celotna slika krizne pomoči, se za ta del poročila kot referenčno obdobje upošteva celotno obdobje od sprejetja kriznih ukrepov Komisije do zaključnega roka 1. oktobra 2010.

[7] EU-15 zajema države članice, ki so k EU pristopile pred letom 2004.

[8] Pomoč premogovništvu, ki je del sektorske pomoči, je znašala 2,7 milijarde EUR ali 3,7 % skupne pomoči.

[9] Razen železniškega prometa.

[10] Zaradi pomanjkanja primerljivih podatkov ni vključena v noben seštevek.

[11] Glej odstavek 2.3.5 delovnega dokumenta služb Komisije z naslovom „Dejstva in podatki o državnih pomočeh v državah članicah EU“.

[12] Krizni ukrepi niso upoštevani.

[13] Vir: GD za konkurenco; podatki o BDP: Eurostat.

[14] EU-12 vključuje države članice, ki so k EU pristopile leta 2004 ali pozneje.

[15] Tj. z dajanjem prednosti horizontalnim pomočem pred sektorskimi.

[16] Če ne upoštevamo krizne pomoči.

[17] Belgija, Češka, Danska, Irska, Grčija, Francija, Litva, Madžarska, Portugalska in Slovaška.

[18] Če bi upoštevali krizne ukrepe, bi se delež horizontalnih pomoči znižal na 13 %.

[19] V kategorijo okoljske pomoči in varčevanja z energijo spadata dve ločeni skupini zadev: prva skupina zadev je namenjena neposredni koristi za okolje, druga skupina pa zajema znižanje ali oprostitev okoljskih davkov. Pri drugi skupini zadev izdatkov za pomoč ni mogoče upoštevati kot merila okoljske koristi, saj se okoljska korist dosega z davkom, ne pa z njegovo oprostitvijo. Več podrobnosti je na voljo v pomladanskem statističnem pregledu 2008 – COM(2008) 304 z dne 21. maja 2008.

[20] Glej jesenski statistični pregled 2009 – COM(2009) 661 z dne 7. decembra 2009, str. 5.

[21] Glej jesenski statistični pregled 2008 – COM(2008) 751 z dne 7. novembra 2008, str. 30.

[22] Pomoč za reševanje in prestrukturiranje se je zmanjšala in tako ne prispeva k skupnemu povečanju sektorske pomoči.

[23] Ta delež ne vključuje tistih ukrepov s horizontalnim ciljem, ki so kljub temu namenjeni predelovalnim dejavnostim in storitvenemu sektorju.

[24] Smernice Skupnosti o državni pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah (UL C 244, 1.10.2004, str. 2–17, kot so bile razširjene z UL C 156, 9.7.2009, str. 3).

[25] Komisija je od oktobra 2008 sprejela štiri sporočila: 1) Sporočilo Komisije – Uporaba pravil o državni pomoči za ukrepe v zvezi s finančnimi institucijami v okviru trenutne svetovne finančne krize (UL C 270, 25.10.2008, str. 8–14); 2) Sporočilo Komisije – Dokapitalizacija finančnih institucij v trenutni finančni krizi: omejitev pomoči na najmanjšo potrebno in zaščitni ukrepi za preprečevanje neupravičenega izkrivljanja konkurence (UL C 10, 15.1.2009, str. 2–10); 3) Sporočilo Komisije o obravnavanju oslabljenih sredstev v bančnem sektorju Skupnosti (UL C 72, 26.3.2009, str. 1–22) ter 4) Sporočilo Komisije o ponovni vzpostavitvi uspešnega poslovanja in oceni ukrepov prestrukturiranja v finančnem sektorju v sedanji krizi na podlagi pravil o državni pomoči (UL C 195, 19.8.2009, str. 9–20). Slednje se uporablja do konca leta 2010.

[26] Za podrobnejšo analizo glavnih točk teh sporočil ter globljo analizo okvira krize glej prejšnje statistične preglede, zlasti jesenski statistični pregled 2008, posebni spomladanski statistični pregled 2009, jesenski statistični pregled 2009 in posebni spomladanski statistični pregled 2010. Glej tudi poročilo o politiki konkurence za leto 2009 – COM(2010) 282 z dne 3. junija 2010, str. 4–11.

[27] Nekatere banke imajo lahko zaradi trenutnega prestrukturiranja in tržnih negotovosti še vedno težave z likvidnostjo.

[28] Glej 2981. srečanje Sveta za ekonomske in finančne zadeve, Bruselj, 2. december 2009, 16838/09 (sporočilo za javnost št. 352): http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/SL/ecofin/112298.pdf.

[29] Delovni dokument služb Komisije o uporabi pravil o državni pomoči za jamstvene sheme držav, ki so namenjene pokrivanju bančnih dolgov in bodo izdane po 30. juniju 2010, http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/phase_out_bank_guarantees.pdf.

[30] Glej sklepe 3015. srečanja Sveta za ekonomske in finančne zadeve, Bruselj, 18. maja 2010, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/114495.pdf.

[31] Zaradi upoštevanja nedavnega razvoja dogodkov v tem statističnem pregledu je referenčno obdobje za odobrene zneske in odločitve, sprejete v okviru zadev v zvezi s finančno krizo, obdobje od 1. oktobra 2008 do 1. oktobra 2010. Morebitna odstopanja od drugih dokumentov Komisije, ki analizirajo odobrene zneske pomoči v obliki jamstev, so lahko rezultat drugačnega referenčnega obdobja.

[32] Sheme splošnih jamstev sta sprejeli Danska in Irska.

[33] Nekatere od teh držav članic imajo celo najvišje ravni BDP v državah EU-27.

[34] Najvišji znesek, ki ga je odobrila Komisija v Združenem kraljestvu, je na primer znašal 850 milijard EUR, v Litvi pa 1,74 milijarde EUR.

[35] Za dodatne informacije o odstopanjih med odobrenimi zneski, dejansko porabljenimi zneski in elementom pomoči glej poglavje 3 ter metodološke opombe v delovnem dokumentu služb Komisije in njegovih prilogah.

[36] Opozoriti je treba, da se zneski za dejansko porabo in element pomoči za leto 2008 razlikujejo od zneskov, napovedanih v jesenskem statističnem pregledu 2010, ker so države članice (na lastno pobudo ali na predlog Komisije) te zneske prilagodile; na primer v primeru Danske, pri kateri je bil znesek za shemo NN51/2008 vključen v leto 2008.

[37] Stopnja uporabe pomeni dejansko uporabo ukrepov državne pomoči od začetka finančne krize leta 2008 do 31. decembra 2009 glede na skupni odobreni znesek v tem obdobju. Stopnje uporabe za leto 2010 se na tej stopnji še ne da izračunati, saj Komisija še nima podatkov o dejanski uporabi v letu 2010. Te podatke bodo države članice sporočile v okviru statističnega pregleda 2011.

[38] Če države članice niso zagotovile podatkov o dejanskih izdatkih in/ali njihovih ocen, so bile v nekaterih primerih zaprošene, da potrdijo ocene služb Komisije. Za natančne metode izračuna ocen, ki so bile uporabljene, glej metodološke opombe.

[39] Na primer denarna prednost, kadar je pomoč dodeljena v obliki jamstva ali posojila.

[40] Podatki o elementu pomoči so iz letnih poročil držav članic o državni pomoči. Za dodatne informacije o razliki med dejansko uporabo in elementom pomoči, natančne opredelitve elementa pomoči za posamezne instrumente pomoči (jamstva, dokapitalizacije in oslabljena sredstva) v zvezi s finančno krizo glej metodološke opombe statističnega pregleda.

[41] Konsolidirana različica sporočila Komisije – Začasni okvir, UL C 83, 7.4.2009, str. 1, kakor ga spreminjata UL C 261, 31.10.2009, str. 1, in UL C 303, 15.12.2009, str. 6.

[42] Sprejet novembra 2008.

[43] Znesek vključuje samo ukrepe, ki se štejejo kot pomoč industriji in storitvenemu sektorju.

[44] Pri 12 shemah je šlo za zagotovitev pomoči v višini do 15 000 EUR za kmetijske proizvajalce.

[45] Člen 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije; podrobne določbe so v Uredbi Sveta št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 (UL L 83, 27.3.1999, str. 1–9).

[46] Glej preglednico 2 v Prilogi „Dejstva in podatki o državnih pomočeh v državah članicah EU“.

[47] V nadaljevanju pomoč na podlagi skupinskih izjem vključuje pomoč, dodeljeno na podlagi uredb o skupinskih izjemah, ki ne veljajo več in jih je nadomestilo konsolidirano besedilo, tj. Uredba Komisije (ES) št. 800/2008 z dne 6. avgusta 2008 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive s skupnim trgom z uporabo členov 87 in 88 Pogodbe (Uredba o splošnih skupinskih izjemah), (UL L 214, 9.8.2008, str. 3). Poleg tega ni treba priglasiti tudi ukrepov, skladnih z Odločbo Komisije z dne 28. novembra 2005 o uporabi člena 86(2) Pogodbe ES za državne pomoči v obliki nadomestila za javne storitve, dodeljene nekaterim podjetjem, pooblaščenim za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena (UL L 312, 29.11.2005, str. 67), in z Uredbo (ES) št. 1370/2007 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 o javnih storitvah železniškega in cestnega potniškega prevoza ter o razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 1191/69 in št. 1107/70 (UL L 315, 3.12.2007, str. 1).

[48] Imenovana tudi „ ad hoc “ pomoč.

[49] Obvestilo Komisije o poenostavljenem postopku obravnave nekaterih vrst državnih pomoči (UL C 136, 16.6.2009, str. 3–12).

[50] Sporočilo Komisije o Kodeksu najboljših praks pri izvajanju postopkov za nadzor državne pomoči (UL C 136, 16.6.2009, str. 13).

[51] Krizni ukrepi niso upoštevani.

[52] Krizni ukrepi niso upoštevani.

[53] Ta cilj politike je namreč leta 2007 postal del skupinskih izjem.

[54] 197 zadev.

[55] 19 zadev.

[56] Obdobje vključuje prvo polovico leta 2010.

[57] Komisija poroča o izterjavah na kumulativni, polletni osnovi.

[58] Obvestilo Komisije o izvrševanju zakonodaje o državni pomoči na nacionalnih sodiščih, UL C 85, 9.4.2009, str. 1.

[59] http://ec.europa.eu/competition/court/state_aid.html.

[60] http://ec.europa.eu/competition/publications/state_aid/national_courts_booklet_en.pdf.