[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 1.10.2010

KOM(2010) 538 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE KOMISJI

27. SPRAWOZDANIE ROCZNE Z KONTROLI STOSOWANIA PRAWA UE (za rok 2009)

SEK(2010) 1143 SEK(2010) 1144

SPRAWOZDANIE KOMISJI

27. SPRAWOZDANIE ROCZNE Z KONTROLI STOSOWANIA PRAWA UE (za rok 2009)

WPROWADZENIE

W 2007 r. w komunikacie Komisji „Skuteczna Europa”[1] stwierdzono, że Komisja powinna w swoim rocznym sprawozdaniu skoncentrować się w większym stopniu na kwestiach strategicznych, ocenie aktualnego stanu prawnego, priorytetach oraz planowaniu przyszłych prac.

Niniejsze sprawozdanie swoją strukturą nawiązywać będzie do sprawozdania z ubiegłego roku, uwzględniając jednocześnie niezbędne zmiany w kwestiach właściwych dla roku 2009.

INFORMACJE OGÓLNE

Wprowadzenie

Traktat o Unii Europejskiej (Traktat UE) oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) weszły w życie w dniu 1 grudnia 2009 r. Oba traktaty modyfikują niektóre uprawnienia UE i nadają Komisji dodatkowe funkcje w zakresie kontroli i egzekwowania prawa, utrzymując jednocześnie pewne zasady ogólne. W art. 4 Traktatu UE utrzymuje się, że zagwarantowanie prawidłowego stosowania prawa UE należy w pierwszym rzędzie do obowiązków państw członkowskich (dawny art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską – TWE). W art. 17 Traktatu UE utrzymuje się, że czuwanie nad stosowaniem prawa UE leży w zakresie odpowiedzialności Komisji (dawny art. 211 TWE). Artykuły 258 i 260 TFUE dotyczą uprawnień Komisji do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom (dawne art. 226 i 228 TWE). Art. 260 TFUE zawiera dwa nowe elementy:

- Komisja może wystąpić do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (ETS) o nałożenie sankcji finansowych na państwo członkowskie za spóźnioną transpozycję dyrektywy przyjętej w drodze procedury prawodawczej, wnosząc sprawę do Trybunału Sprawiedliwości na mocy art. 258 TFUE; oraz

- Komisja ma jedynie obowiązek umożliwienia takiemu państwu członkowskiemu przedstawienia uwag przed przedłożeniem Trybunałowi sprawy po raz drugi na mocy art. 260 ust. 2 TFUE, w następstwie pierwszego orzeczenia na mocy art. 258 TFUE.

Komisja planuje przyjąć komunikat aktualizujący jej podejście do stosowania tych przepisów.

Według stanu na koniec 2009 r.[2] prawo UE obejmowało, oprócz postanowień Traktatu, około 6140 rozporządzeń i prawie 1820 dyrektyw obowiązujących we wszystkich 27 państwach członkowskich.

Statystyki ogólne dotyczące skarg i postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom przez państwa członkowskie

Postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom odgrywają kluczową rolę w zapewnieniu prawidłowego stosowania prawa. Pod koniec 2009 r., w przypadku około 77% skarg sprawy zostały zamknięte przed pierwszym formalnym etapem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom, a w kolejnych 12 % przypadków postępowania, których podstawą była skarga, zamykane były przed etapem wydania uzasadnionej opinii, zaś w pozostałych około 7% przypadków – przed wydaniem orzeczenia przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości.

Pod koniec 2009 r. Komisja była w trakcie rozpatrywania około 2900 skarg i spraw dotyczących uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Łączna liczba spraw zmniejszyła się o 16 % w porównaniu z końcem 2008 r., przy czym liczba postępowań dotyczących niedopełnienia obowiązku zgłoszenia środków transpozycji dyrektyw zmniejszyła się o 26 %. Skargi były podstawą wszczęcia 54 % łącznej liczby spraw i 63 % wszystkich spraw dotyczących kwestii innych niż opóźniona transpozycja dyrektyw, co oznacza spadek o 15 % w stosunku do 2008 r. Pod koniec 2009 r. liczba spraw otwartych z własnej inicjatywy zmniejszyła się o 11 % w porównaniu z 2008 r.

W 2009 r. średnio 51 % łącznej liczby niezbędnych środków transpozycji nie zostało przyjętych w terminie, w porównaniu z 55 % w 2008 r., przy czym liczba dyrektyw, które miały być transponowane w 2009 r. zmniejszyła się.

Porównując uchybienia odnotowane w latach 1999-2003 i latach 1999-2008, średni czas potrzebny na przeprowadzenie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom, od momentu otwarcia sprawy do momentu wniesienia skargi do Trybunału Sprawiedliwości na mocy art. 258 TFUE, uległ skróceniu z około 27 do 24 miesięcy. Średni czas rozpatrywania spraw dotyczących niedopełnienia obowiązku zgłoszenia krajowych środków transpozycji dyrektyw pozostaje na poziomie zbliżonym do 15 miesięcy. W 2009 r. odnotowano dwa przypadki ponownego wniesienia sprawy do Trybunału Sprawiedliwości na mocy dawnego art. 228 TWE (obecnie art. 260 TFUE), w 2008 r. natomiast nie odnotowano takich przypadków.

Komisja stwierdza, że zmiany metod pracy, które Komisja obecnie testuje[3], mają wpływ na liczbę zarejestrowanych skarg i postępowań w sprawie uchybienia. Zbyt wcześnie jednak na wyciąganie wniosków, ponieważ pełne wprowadzenie tych zmian wymaga jeszcze czasu.

Petycje

Liczba petycji do Parlamentu Europejskiego, w których podniesiono kwestie dotyczące prawidłowego stosowania prawa UE zależy od tego, ilu obywateli, przedsiębiorstw lub członków społeczeństwa obywatelskiego zdecyduje się w ten sposób przedstawić sprawy będące przedmiotem ich troski. Nawet jeśli większość petycji nie dotyczy postępowań w sprawie uchybienia, stanowią one dla Parlamentu i Komisji pożyteczne źródło informacji na temat problemów obywateli.

Większość petycji nadal dotyczy ochrony środowiska i rynku wewnętrznego: są to odpowiednio 173 i 82 nowe petycje. W zakresie ochrony środowiska większość petycji odnosiła się do: oceny skutków (52), przyrody (50), ścieków (26), zarządzania jakością wody i ochrony zasobów (17), jakości powietrza oraz hałasu (13), a także emisji przemysłowych (6). W zakresie rynku wewnętrznego przeważały: uznawanie kwalifikacji zawodowych (28), usługi (19), prawo spółek (10), procedury zamówień publicznych (8) i instytucje finansowe (17). Znaczące miejsce zajmowały również: prawa podstawowe (43), swobodny przepływ osób (36), obywatelstwo i prawa wyborcze (12) w dziedzinie sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa; bezpieczeństwo ruchu drogowego, w tym uznawanie praw jazdy i przepisy ruchu drogowego (30); współfinansowanie projektów w ramach polityki regionalnej (18); i społeczeństwo informacyjne (9).

Spośród wielu innych różnorodnych tematów, których dotyczą petycje, wymienić należy przede wszystkim sprawę odpadów w regionie Kampania we Włoszech i szereg kwestii zarządzania odpadami, w szczególności w Grecji i Hiszpanii. W odniesieniu do rynku wewnętrznego, w wielu petycjach opisywano czasami złożone kwestie dotyczące uznawania kwalifikacji zawodowych w indywidualnych przypadkach. W dziedzinie usług koncentrowano się ogólnie rzecz biorąc na ograniczeniach w odniesieniu do działalności farmaceutycznej, gier hazardowych, zakładów sportowych, natomiast w dziedzinie usług finansowych zwrócono uwagę na instytucje kredytowe, papiery wartościowe, swobodny przepływ kapitału i kwestie płatności. Liczne petycje dotyczyły postępowania w sprawie uchybienia rozpatrywanego obecnie przed Trybunałem Sprawiedliwości dotyczącego praw miejskich w regionie Walencja[4].

BIEŻĄCE PROBLEMY Z WDRAŻANIEM, ZARZĄDZANIEM I EGZEKWOWANIEM

Opóźnienia w transpozycji i zgłaszaniu oraz działanie prewencyjne

a) Opóźnienia w transpozycji

Pomimo ostatniej poprawy współczynnika deficytu transpozycji, liczba wszczętych postępowań w sprawie opóźnienia w transpozycji dyrektyw pozostaje największym problemem. Dużą liczbę zanotowano w przypadku np.: wyrobów medycznych (22 nowe przypadki), warunków pracy w interoperacyjnych transgranicznych systemach kolejowych (17), zmienionych przepisów dotyczących systemów gwarantowania depozytów (17) i dyrektywy w sprawie wód podziemnych (17). Opóźnienia w transpozycji powszechnie dotyczyły również aktualizacji technicznej dyrektyw w sektorze przedsiębiorstw. 24 państwa członkowskie otrzymały wezwania do usunięcia uchybienia z powodu opóźnionego lub niewłaściwego przekazywania sprawozdań w priorytetowym obszarze emisji gazów cieplarnianych.

Czasami opóźnienie przedłużało się – Trybunał Sprawiedliwości wydał orzeczenia w siedmiu przypadkach dotyczących dyrektywy z 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych, w których opóźnienia w transpozycji tej dyrektywy wyniosły ponad 2 lata. W dziedzinie prawa spółek, ładu korporacyjnego i przeciwdziałania praniu pieniędzy konieczne było przeprowadzenie około 140 postępowań w sprawie uchybienia w związku z opóźnioną transpozycją, z których 11 osiągnęło etap orzeczenia Trybunału. W czterech przypadkach Trybunał wydał orzeczenie w związku z dyrektywą 2004/83 w sprawie statusu uchodźców dla obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców. W dziedzinie wymiaru sprawiedliwości, po raz drugi wszczęto postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości przeciwko Grecji, wnioskując o nałożenie sankcji finansowych za ponad trzyletnie opóźnienie w transpozycji dyrektywy 2004/80 odnoszącej się do kompensaty dla ofiar przestępstw.

Wniosek: Opóźnienia w transpozycji i zgłaszaniu nadal stanowią powszechny i systematycznie pojawiający się problem, który ma wpływ zarówno na techniczną aktualizację środków istotnych dla przemysłu UE, jak i priorytetowych kierunków polityki UE oraz środków będących przedmiotem zainteresowania poszczególnych obywateli. Mimo że w tym roku zarejestrowano pewną poprawę w porównaniu do roku ubiegłego, znaczne i ciągłe opóźnienia nadal przeszkadzają w realizacji celów UE.

b) Środki prewencyjne

Nadal tworzone są sieci kontaktów w związku z transpozycją dyrektywy i aplikacje internetowe typu „pytanie-odpowiedź”. Dobrym przykładem jest aplikacja internetowa stworzona dla dyrektywy nr 2007/64 w sprawie usług płatniczych, teraz również obejmująca dyrektywę nr 2009/110 w sprawie pieniądza elektronicznego. Zawiera ona informacje w sprawie samej dyrektywy jak i postępu transpozycji, w tym różnych wykorzystanych możliwości. Stworzono także publiczną bazę danych zawierającą teksty prawa krajowego, orzecznictwa europejskiego i krajowego w dziedzinie nieuczciwych praktyk handlowych.

W transpozycji i wdrożeniu prawodawstwa UE ważną rolę odegrały grupy ekspertów, przyczyniając się do istotnego rozwoju w dziedzinach takich jak praca czasowa, europejskie rady zakładowe i bezpieczeństwo lotnicze. Opracowano wskazówki interpretacyjne i pomoce dla zainteresowanych stron w dziedzinach takich jak: przeciwdziałanie wibracjom i hałasowi w pracy, procedury odwoławcze w ramach systemu zamówień publicznych i kontrola procesów pobierania tkanek i komórek. Wskazówki te udostępniono w celu wprowadzenia do obrotu środków ochrony roślin (w sumie 47) i norm w zakresie wody w kąpieliskach.

Grupa ds. transpozycji dyrektywy w sprawie usług płatniczych spotkała się 10 razy od stycznia 2008 r. W posiedzeniach uczestniczyli również przedstawiciele sektora rynku płatniczego i konsumentów. Zebrano około 300 pytań i przedstawiono uwagi pisemne, które miały przyczynić się do jednolitej interpretacji dyspozycji dyrektywy. Nadal odbywają się posiedzenia grupy kontaktowej, których celem jest zbadanie sposobów wypełnienia wymogów dyrektywy dotyczącej powrotu obywateli państw trzecich, organizowane są też warsztaty, na które zaprasza się organizacje międzynarodowe i pozarządowe.

Kontynuowane były ważne prace prewencyjne dotyczące dyrektywy nr 98/34, podczas których Komisja i państwa członkowskie udzielały porad i wskazówek co do ponad 700 krajowych projektów rozporządzeń technicznych dotyczących produktów, które nie podlegają harmonizacji na szczeblu UE, oraz usług społeczeństwa informacyjnego. Komitet ds. norm i przepisów technicznych odbył trzy posiedzenia w celu omówienia funkcjonowania dyrektywy. Ustanowiono także nową grupę roboczą by rozważyć ewentualny rozwój w tej dziedzinie.

Wdrożenie i stosowanie dyrektywy usługowej było przedmiotem 20 dwustronnych spotkań z państwami członkowskimi oraz 9 posiedzeń grup eksperckich.

Na mocy rozporządzenia nr 1211/2009 utworzono nowy Organ Europejskich Regulatorów (BEREC) między innymi w celu dalszego rozwoju spójnej praktyki w dziedzinie tworzenia prawa w zakresie łączności elektronicznej. Na mocy rozporządzenia nr 713/2009 utworzono Agencję ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER) w celu zagwarantowania spójnych ram dla jednolitego stosowania rynku wewnętrznego w dziedzinie energii elektrycznej i gazu.

Po wejściu w życie Traktatu UE, dziedzina współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych jest regulowana, z zastrzeżeniem okresu przejściowego, za pomocą tych samych procedur i przepisów, co reszta prawodawstwa UE. Opracowano szeroki zakres środków w celu poprawy wdrożenia dorobku, wśród których znalazły się: organizacja warsztatów regionalnych z krajowymi organami ustawodawczymi i praktykami, ukierunkowanie kontaktów i organizacja spotkań dwustronnych z urzędnikami administracji krajowej; publikacja przewodników, wsparcie sieci zainteresowanych stron i zaangażowanie służb Komisji w szkolenia przedstawicieli zawodów prawniczych, na szczeblu krajowym.

Komisja dokonała także przeglądu całościowego zakresu środków prewencyjnych wykorzystywanych wspólnie z państwami członkowskimi w ramach grupy ekspertów ds. wdrożenia i stosowania prawa UE, w celu zagwarantowania przejrzystości i określenia korzystnych kierunków rozwoju.

Wniosek: Komisja zachęca państwa członkowskie do aktywnego uczestniczenia w określaniu i przyjmowaniu środków prewencyjnych dla każdego nowego środka prawnego, które pozwolą na ograniczenie potrzeby stosowania wykładni sądowej w dłuższym terminie lub rewizji legislacyjnej.

Tabele korelacji i ocena zgodności prawodawstwa państw członkowskich z wymogami ustanowionymi w dyrektywach UE

Tabele korelacji stanowią jeden z głównych elementów działań prewencyjnych, ponieważ wymieniają przepisy rozporządzeń państw członkowskich, które transponują zobowiązania dyrektyw do krajowego systemu prawnego. Na wstępie pomagają one zagwarantować zgodność projektu środków transpozycji. Później są pomocne w zagwarantowaniu, aby proces transpozycji był realizowany w sposób pełny i prawidłowy. Pomagają także przedsiębiorstwom i konsumentom zaobserwować jak prawo UE zostało transponowane na szczeblu krajowym. Tabele korelacji ułatwiają współpracę pomiędzy państwami członkowskimi i Komisją podczas przeglądu środków transpozycji, pozwalając na wczesne wykrycie kwestii problematycznych oraz dialog. Przyczyniają się one także do przejrzystości prawnej i lepszego dostępu do prawa, wskazując na przepisy prawne stosowne dla różnych potrzeb obywateli i przedsiębiorstw. Wymienione tabele mogą mieć istotny wkład w pracę wykonywaną w Radzie Unii Europejskiej w celu połączenia UE z krajowymi bazami danych zawierającymi teksty prawne.

Komisja będzie nadal popierać wykorzystywanie tabel korelacji podczas rozmów z państwami członkowskimi i innymi instytucjami.

Wnioski: Tabele korelacji przyczyniają się do przejrzystości i zwiększają dostęp do prawa. Stanowią one istotny element współpracy państwa członkowskiego z Komisją w celu zagwarantowania prawidłowego wdrożenia dyrektyw. Komisja ma zamiar nadal dążyć do uzyskania poparcia wszystkich instytucji UE dla powszechnego wykorzystania takich tabel.

Zarządzanie artykułami Traktatu i prawodawstwem UE przez grupy ekspertów

Komisja kontynuuje prace nad zarządzeniem prawem UE we współpracy z państwami członkowskimi za pośrednictwem grup ekspertów.

Utworzono grupę ekspertów zrzeszającą organy udzielające homologacji (TAAEG) w celu zagwarantowania jednolitego stosowania wymogów technicznych w zakresie wprowadzania do obrotu pojazdów silnikowych w związku z systemem, który będzie obowiązywał w 2012 r. Grupa koordynatorów przyjęła kodeks postępowania w sprawie krajowych praktyk administracyjnych w ramach dyrektywy w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (nr 2005/36), wyjaśniający wymogi dyrektywy i najlepsze praktyki w jej stosowaniu. W zakresie dopuszczalnych oświadczeń zdrowotnych i żywieniowych w etykietowaniu żywności (rozporządzenie nr 1924/2006) organizowano comiesięczne posiedzenia z udziałem państw członkowskich w celu rozpatrzenia około 44 000 wniosków tych państw.

Po wydaniu wyroku w sprawie Metock[5], omówiono wskazówki w grupie ekspertów w sprawie zastosowania dyrektywy nr 2004/38 przed wprowadzeniem programu spotkań dwustronnych ze wszystkimi państwami członkowskimi w sprawie transpozycji przepisów UE dotyczących swobodnego przepływu obywateli i członków ich rodzin.

W styczniu 2009 r. UE skutecznie zareagowała na poważny kryzys gazowy wiążący się ze znacznymi przerwami w dostawach. Wspólna reakcja, dla której podstawę stanowiła praca Grupy Koordynacyjnej ds. Gazu ustanowionej na mocy dyrektywy Rady nr 2004/67/WE, skutecznie zapewniła bezpieczeństwo dostaw, potwierdzając tym samym, że podejściem na szczeblu UE można zaspokoić szczególne potrzeby wszystkich państw członkowskich, a wspólne działania są najbardziej skuteczne.

W zakresie usług finansowych grupa ds. transpozycji dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych kontynuowała prace nad interpretacją i wyjaśnianiem kwestii w celu zagwarantowania spójnego wdrożenia istniejących przepisów. Wymieniona grupa wspomagała Komisję w przygotowaniach dwóch dyrektyw wdrażających i wniosku Komisji w sprawie podejścia ostrożnościowego do operacji resekurytyzacji. Wymienione środki zostały zaprojektowane w celu odpowiedzi na kryzys finansowy poprzez wzmocnienie przepisów w sprawie płynności, znacznego zaangażowania i jakości kapitału, przy jednoczesnym zagwarantowaniu niezbędnych działań awaryjnych, aby podtrzymać zaufanie w systemy gwarantowania depozytów.

Ustanowiono także nową grupę ekspertów ds. zarządzania siecią Natura 2000, której zadaniem jest gromadzenie i wymiana informacji na temat najlepszych praktyk, w tym pogodzenia kwestii ochrony środowiska i rozwoju gospodarczego.

Wnioski: Powyższe przykłady potwierdzają wielką różnorodność i duży nakład pracy związanej z zarządzaniem, której wymaga się od Komisji i państw członkowskich w celu osiągnięcia maksymalnych korzyści z prawodawstwa UE.

Dostęp do informacji, rozwiązywanie problemów obywateli, przedsiębiorstw i społeczeństwa obywatelskiego oraz rejestracja i zarządzanie w odniesieniu do skarg

Obywatele powinni wiedzieć gdzie można znaleźć informacje, których potrzebują. Komisja opracowała szereg usług. Obywatele powinni być w stanie znaleźć odpowiednie usługi dla swoich potrzeb. Komisja kontynuuje prace nad poprawieniem dostępu, jakości informacji i pomocy w zakresie praw i możliwości ich wykorzystania poprzez dalszy rozwój portalu internetowego „Twoja Europa”[6].

Procedura wniesienia skargi stanowi szczególne źródło informacji dla Komisji i proces, który pozwala obywatelom i przedsiębiorstwom na wyrażenie swoich obaw, co do prawidłowego stosowania prawa UE. Do października 2009 r. Komisja wykorzystywała system[7], w ramach którego dokonywano wstępnej oceny nadchodzącej korespondencji w celu podjęcia decyzji, czy zawierała ona wystarczające przesłanki co do zaistnienia naruszenia prawa, aby zarejestrować ją jako skargę. W wyniku powyższego część korespondencji nie była rejestrowana jako skargi.

Wywoływało to niepokój ze strony korespondentów, Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich i w Parlamencie. Od października 2009 r. Komisja testuje nowa metodę, według której cała korespondencja w sprawie stosowania prawa UE jest rejestrowana w sposób szczególny, a cała korespondencja zawierająca wyraźne wskazówki, że stanowi skargę w związku ze stosowaniem prawa UE jest rejestrowana jako skarga, co pozwala na bardziej bezpośrednią i pozytywną odpowiedź obywatelom. Jak można było się tego spodziewać, ta metoda zaczyna przynosić znaczny wzrost liczby zarejestrowanych skarg, bez względu na ich zawartość. Pełny rok funkcjonowania tej nowej metody powinien dać Komisji wystarczające podstawy do rozważenia konsolidacji pewnych poprawek w ramach przekształcenia komunikatu z 2002 r.

W ciągu 2009 r. SOLVIT rozpatrzył, po wzroście o 22% w stosunku do roku poprzedniego, o 50% spraw więcej, nadal utrzymując wysoki wskaźnik (86 %) spraw rozpatrzonych. Wśród podnoszonych kwestii często pojawiały się prawa pobytu, zabezpieczenie społeczne, kwalifikacje zawodowe i swoboda świadczenia usług. Wartość i skuteczność działań SOLVIT-u nadal wzrastały, a sam system oferował pomoc i rozwiązania obywatelom i przedsiębiorstwom, odgrywając jednocześnie istotną rolę w określaniu przeszkód strukturalnych w zakresie swobodnego przepływu.

Pierwsze sprawozdanie z oceny projektu pilotażowego „EU Pilot” przyjęto w marcu 2010 r.[8]. Ze względu na sukces projektu, Komisja zaproponowała rozszerzenie „EU Pilot” na wszystkie państwa członkowskie i powszechne jego wykorzystanie w poszukiwaniach rozwiązania potencjalnych naruszeń prawa UE na wczesnym etapie.

W celu poprawy prawidłowego stosowania prawa UE przez państwa członkowskie i zmniejszenia liczby skarg, kluczowa jest także ścisła współpraca pomiędzy Komisją i państwami członkowskimi na wszystkich szczeblach zarządzania. Niezbędne jest skuteczniejsze rozpowszechnienie wiedzy na temat prawodawstwa UE wśród prawników praktyków, zintensyfikowanie szkoleń na tematy związane z UE i udostępnianie informacji wszystkim zaangażowanym we wdrażanie prawa UE, na przykład za pomocą europejskiego portalu e-sprawiedliwość.

Wnioski: Komisja planuje przegląd swojej polityki ogólnej na temat rejestracji skarg i związków ze skarżącymi w świetle doświadczenia z nowymi metodami, które obecnie są testowane. Instrumenty horyzontalne takie jak SOLVIT i projekt „EU Pilot” są nadal rozwijane i dowodzą swojej przydatności, zapewniając szybkie rozwiązania problemów, przed którymi stoją obywatele i przedsiębiorstwa. Projekt „EU Pilot” stanowi bardzo skuteczne uzupełnienie zakresu środków przeznaczonych do zagwarantowania stosowania prawa UE, pozwalające zapobiegać naruszeniom na wczesnym etapie bez stosowania postępowania formalnego lub przygotowujące podstawy do wszczęcia takiego postępowania gdy jest to niezbędne. Komisja docenia wysoki poziom zaangażowania, jaki wykazują państwa członkowskie w celu zagwarantowania pomyślnego stosowania wymienionych instrumentów. Komisja zobowiązuje się do kontynuacji bliskiej współpracy w celu rozwoju tego partnerstwa, zapraszając wszystkie państwa członkowskie do brania udziału w dalszym rozwoju projektu „EU Pilot”.

Kwestie egzekwowanie prawa

Rozporządzenie REACH (nr 1907/2006) powinno być egzekwowane przede wszystkim za pomocą systemu oficjalnych kontroli oraz innych działań podejmowanych na szczeblu państw członkowskich, które nadal rozwija się podczas wprowadzania głównych zobowiązań REACH. Egzekwowanie zobowiązań w celu ograniczenia wprowadzenia pewnych chemikaliów do obrotu zaczęło w pełni funkcjonować w drugiej połowie 2009 r. Wyniki badania w sprawie kar krajowych powinny zostać omówione z państwami członkowskimi w 2010 r., w celu zagwarantowania spójności.

W 2009 r. Komisja opracowała sprawozdanie dotyczące dwóch pierwszych lat stosowania rozporządzenia nr 2006/2004 w sprawie współpracy w zakresie ochrony konsumentów i przyjęła komunikat w sprawie wykonania dorobku wspólnotowego w dziedzinie praw konsumenta ustanawiający pięć dziedzin, w których konieczne są dalsze działania[9].

Komisja dokonała również przeglądu i nadała większe znaczenie wytycznym dotyczącym unijnego systemu szybkiego informowania na temat produktów stanowiących zagrożenie dla konsumenta (RAPEX) w ramach dyrektywy nr 2001/95. Ustanowiono także ramy, aby dokonać pomiaru skuteczności egzekwowania na poziomie krajowym. Komisja przygotowuje także rozporządzenie, które ma zostać przyjęte zgodnie z rozporządzeniem 216/2008 w sprawie wspólnych zasad w zakresie lotnictwa cywilnego, w celu ustanowienia pośrednich sankcji przed odebraniem certyfikatu.

Postępowania w sprawie uchybienia gwarantują prawidłową interpretację prawa UE i zapobieganie naruszeniom. Krajowe postępowania administracyjne i sądowe pozwalają na przegląd działań organów państw członkowskich. Czasami uważa się za właściwe, aby włączyć do prawodawstwa UE przepisy w sprawie procedur odwoławczych, np. dotyczących dostępu do informacji na temat środowiska, ocen oddziaływania na środowisko, decyzji w sprawie zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli, procedur odwoławczych w dziedzinie zamówień publicznych lub w ramach prawnych w związku z komunikacją elektroniczną.

Więcej uwagi należy poświęcić środkom egzekwowania podczas przygotowywania nowego prawodawstwa, w tym prawom do przeglądu lub odwołania się od decyzji, w celu zapewnienia skutecznego stosowania. Można rozwijać istniejące metody egzekwowania lub wprowadzać nowe, w zależności od charakteru i ilości kwestii pojawiających się w różnych dziedzinach.

W przypadkach gdy prawodawstwo UE wymienia takie środki, należy je wykorzystywać i oceniać ich adekwatność. Komisja zatem skoncentruje swoje działania na prawidłowym wdrożeniu tych procesów, przeglądzie i przygotowaniu sprawozdania z ich funkcjonowania i skuteczności w odniesieniu do ich przeznaczenia, powstrzymując się od zastąpienia wykorzystania tych procesów własnym działaniem po to, aby nie umniejszyć ich roli.

W 2009 r. Komisja dalej rozwijała swoje praktyki w zakresie organizacji kontroli, czasem we współpracy z agencjami. Europejska Agencja Bezpieczeństwa Lotniczego przeprowadziła rekordową liczbę wizyt, czego wynikiem były wnioski o pilne poprawienie kilku istotnych problemów związanych z niespełnianiem wymogów. W celu zagwarantowania skuteczności krajowych środków w zakresie bezpieczeństwa morskiego przeprowadzono blisko 200 kontroli, które dotyczyły głównie oceny portów i statków oraz skutecznego stosowania planów ochrony.

Wnioski: Komisja potwierdza potrzebę zwiększonego skoncentrowania uwagi na skutecznych instrumentach w celu zagwarantowania egzekwowania prawa UE. Mogą one mieć zastosowanie horyzontalne lub być skierowane do poszczególnych sektorów. W przypadkach gdy prawodawstwo UE odnosi się do procedur krajowych, priorytetowym celem Komisji będzie wdrożenie i przegląd wydajności tych przepisów dotyczących egzekwowania; Komisja będzie jednocześnie unikała działań alternatywnych lub konkurencyjnych. Kontrole, które są praktykowane od dawna w odniesieniu do zdrowia ludzkiego, są coraz częściej wykorzystywane w innych dziedzinach takich jak bezpieczeństwo i ochrona transportu, gdzie mogą odegrać ważną rolę w potwierdzaniu interpretacji prawa i gwarantować jego prawidłowe stosowanie, pokazując w ten sposób duże zaangażowanie co do osiągnięcia wyników.

Rola postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom

W 2007 r. komunikat „Skuteczna Europa” ustanowił obecny kierunek prac Komisji nad zagwarantowaniem prawidłowego stosowania prawa UE. W wymienionym komunikacie określono, że w swoich sprawozdaniach rocznych Komisja powinna skoncentrować się na kwestiach strategicznych, ocenie obecnego stanu prawa w różnych dziedzinach, priorytetach i programowaniu przyszłych prac. Dokument roboczy służb Komisji załączony do niniejszego sprawozdania zawiera szczegółowe dane dla różnych sektorów, w tym priorytety w zarządzaniu przypadkami uchybień.

Opracowano priorytety dla wszystkich zadań Komisji w zakresie monitorowania, aż do poziomu indywidualnych skarg i postępowań w sprawie uchybienia, zgodnie z kryteriami ustanowionymi w komunikacie z 2007 r. Postęp prac w sprawie skarg i uchybień zobowiązaniom podlega regularnemu przeglądowi w świetle charakteru przypadku i ustanowionych punktów odniesienia. Szczególną uwagę poświęca się sprawom otwartym od dłuższego czasu lub w stosunku do których nie poczyniono ostatnio znaczących postępów. Pod uwagę brane są uzasadnienia opóźnionego rozpatrywania niektórych spraw, np. podczas podejmowania różnych przypadków testowych lub gdy sąd krajowy składa wniosek do Trybunału Sprawiedliwości o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w tej samej sprawie. Jeśli postępowanie toczy się przed sądem krajowym, Komisja może rozważyć zamknięcie spraw, co do których nie podjęto jeszcze żadnych formalnych kroków w postępowaniu w sprawie uchybienia i zawiesić toczące się postępowanie w sprawie uchybienia, w szczególności w przypadkach, gdy postępowanie krajowe ma taki sam przedmiot jak postępowanie w sprawie uchybienia, ponieważ dawałoby to wyraźne podstawy do rozważenia dalszych działań, gdy postępowanie w sądzie krajowym dobiegnie końca. W takich przypadkach Komisja pozostanie do dyspozycji w celu rozważenia jakichkolwiek dalszych obaw obywateli po zakończeniu postępowania krajowego.

Wnioski: Priorytety ustanowione w dokumencie towarzyszącym do niniejszego sprawozdania, dotyczącym sytuacji w różnych dziedzinach, zostały opracowane po to, aby Komisja skoncentrowała się na działaniach, które najpewniej zagwarantują terminowe i skuteczne stosowanie prawa w szeroko pojętym interesie największej liczby obywateli i przedsiębiorstw, przy jednoczesnym zagwarantowaniu skuteczności poprzez unikanie powielania istniejących postępowań. Komisja potwierdza swoje zamiary dalszych prac nad tymi priorytetami.

Sprawozdawczość i przegląd zagadnień związanych z wdrożeniem

Większą uwagę poświęca się sprawozdaniom ex-post w sprawie skutków przepisów UE. Parlament skoncentrował swoje działania wokół kwestii wdrożenia. Prawodawstwo UE często obejmuje przepisy o zdawaniu sprawozdań w ciągu pierwszych lat stosowania środka. Dokument roboczy służb Komisji załączony do niniejszego sprawozdania zawiera odniesienia do wielu badań i sprawozdań opracowanych przez Komisję w 2009 r. i przewidzianych na 2010 r.

Wnioski: Na skutek wzmożonego zainteresowania oceną ex-post skutków prawodawstwa UE większą uwagę zwraca się na sprawozdania dotyczące wydajności różnych środków legislacyjnych UE, których przygotowania wymaga się od Komisji. Komisja podkreśla, że sprawozdania te, często zawierające informacje szczegółowe z państw członkowskich, stanowią jej główny wkład w ocenę wydajności i skutków prawa UE.

WNIOSKI

Niniejsze sprawozdanie roczne przedstawia istotne znaczenie, jakie ma pełne i prawidłowe stosowanie prawa UE w przestrzeganiu praw i wywiązywaniu się z zobowiązań stworzonych przez to prawo. Tegoroczne sprawozdanie wyjaśnia, że wysiłki nad dalszym opracowaniem i przestrzeganiem priorytetów trwają, a ponadto, że rozwinięte z czasem instrumenty, których celem jest ułatwienie i poprawa monitorowania prawa UE zyskują na dojrzałości i coraz bardziej przyczyniają się do poprawy ogólnej skuteczności i terminowości procesu monitorowania.

Wyzwaniem pozostają niektóre istotne i podstawowe aspekty, takie jak prawidłowa i terminowa transpozycja dyrektyw. Podejście prewencyjne, nad którym obecnie trwają prace we współpracy z państwami członkowskimi, stanowi znaczną inwestycję ze strony wszystkich zainteresowanych stron, która powinna przynieść korzyści w postaci szybszej i bardziej dogłębnej zgodności z prawem UE w ciągu najbliższych lat.

[1] COM(2007) 502.

[2] O ile nie wskazano inaczej, wszystkie odniesienia dotyczą 2009 r.

[3] Zob. poniżej, sekcja 3.4.

[4] Sprawa C-306/08, Komisja przeciwko Hiszpanii.

[5] C-127/08 z 25 lipca 2008 r. Blaise Baheten, Metock i inni przeciwko Minister for Justice, Equality and Law Reform.

[6] http://ec.europa.eu/youreurope/

[7] Opisany w komunikacie Komisji z 2002 r. dotyczącym stosunków ze skarżącym w przedmiocie naruszeń prawa wspólnotowego, COM(2002) 141

[8] COM(2010) 70

[9] COM(2009) 330.