[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 27.5.2009

KOM(2009) 252 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO

Euroopan finanssivalvonta

{SEK(2009) 715}{SEK(2009) 716}

KOMISSION TIEDONANTO

Euroopan finanssivalvonta

(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)

JOHDANTO

Finanssikriisin tuomat kokemukset ovat paljastaneet merkittäviä puutteita finanssivalvonnassa sekä yksittäistapauksissa että koko rahoitusjärjestelmän kannalta. Nykyiset valvontajärjestelyt ovat osoittautuneet kyvyttömiksi estämään, hallinnoimaan ja ratkaisemaan kriisejä. Kansalliselle pohjalle luodut valvontamallit eivät ole pysyneet nykypäivän eurooppalaisten finanssimarkkinoiden integroituneen ja yhteenliittyneen todellisuuden perässä, sillä finanssimarkkinoilla useat rahoitusyritykset toimivat useammassa maassa. Kriisi on paljastanut vakavia puutteita kansallisten valvontaviranomaisten välisessä yhteistyössä, koordinoinnissa, johdonmukaisuudessa ja luottamuksessa.

Komissio on ollut tiiviisti mukana koordinoimassa niitä tuntuvia toimia, joita jäsenvaltiot ovat toteuttaneet palauttaakseen luottamuksen rahoituslaitoksiin. Tällaisia toimia ovat olleet vakuusjärjestelmät, pääomalisäykset ja toimenpiteet, joilla arvoltaan alentuneita omaisuuseriä on poistettu taseista, samalla kun on varmistettu, että tukea saaneet laitokset ovat toteuttaneet tarvittavat toimenpiteet kannattavuuden palauttamiseksi. Näitä pyrkimyksiä olisi täydennettävä pyrkimällä poistamaan kriisin paljastamat valvonnan heikkoudet.

Marraskuussa 2008 komissio antoi Jacques de Larosièren johtamalle korkean tason ryhmälle tehtäväksi esittää komissiolle suosituksia siitä, kuinka eurooppalaisia valvontajärjestelyjä voitaisiin tiukentaa kansalaisten suojan parantamiseksi ja luottamuksen palauttamiseksi rahoitusjärjestelmään . Yhtenä maailman kahdesta suurimmista finanssimarkkinoista EU:lla on selkeä vastuu edistää maailmanlaajuista rahoitusvakautta ja -turvaa – rooli, jonka se voi täyttää ainoastaan, jos sillä on apunaan vahva valvonta- ja sääntelykehys.

De Larosière -ryhmän 25 päivänä helmikuuta 2009 esittämässä raportissa esitetään tasapainoinen ja pragmaattinen näkemys uudesta Euroopan finanssivalvontajärjestelmästä. Näkemyksen ytimessä ovat ehdotukset lujittaa kansallisten valvontaviranomaisten välistä yhteistyötä ja koordinaatiota luomalla uusia valvontaviranomaisia Eurooppaan ja – ensimmäistä kertaa – Euroopan tasoinen elin, jonka tehtävänä on valvoa koko rahoitusjärjestelmän riskejä.

Maaliskuun 4 päivänä 2009 antamassaan tiedonannossa Elvytys Euroopassa [1] komissio suhtautuu näihin suosituksiin myönteisesti ja puoltaa niiden keskeistä sisältöä[2]. De Larosière -raportin pohjalta tiedonannossa vahvistetaan toimintasuunnitelma, jonka turvin pyritään uudistamaan tapaa, jolla finanssimarkkinoita säännellään ja valvotaan. Komissio on jo ryhtynyt toimiin sääntelyuudistuksen toteuttamiseksi, mukaan lukien merkittävät aloitteet, jotka koskevat vaihtoehtoisia sijoitusrahastoja, myös hedge-rahastoja, sekä johdon palkkoja ja palkkioita. Kesäkuussa toteutetaan uusia toimia, jotka koskevat pankkien vakavaraisuusvaatimuksia.

Ottaen huomioon valvontaa koskevien rinnakkaisten toimien kiireellisyyden komissio ehdotti nopeutettua aikataulua EU:n finanssivalvonnan uudistamiseksi. Keskustelut Eurooppa-neuvostossa, neuvostossa ja Euroopan parlamentissa sekä julkinen kuuleminen ovat tuoneet esille laajan yhteisymmärryksen uudistustarpeesta ja tavoitteista, joihin pitäisi pyrkiä de Larosière -raportin ja siihen liittyviä jatkotoimia koskevien komission ehdotusten mukaisesti.

Tämä tiedonanto on tärkeä virstanpylväs, jossa vahvistetaan perusarkkitehtuuri Euroopan finanssivalvonnan kehykselle. Komissio kehottaa Eurooppa-neuvostoa hyväksymään tämän arkkitehtuurin, sellaisena kuin se on vahvistettuna tämän tiedonannon päätelmissä. Lainsäädäntömuutokset, joilla tässä asiakirjassa esitetty EU:n valvontakehys tuotaisiin voimaan, on tarkoitus tehdä tämän vuoden syksyllä sidosryhmien jatkokuulemisen jälkeen, ja muutokset olisi hyväksyttävä ajoissa niin, että uudistettu valvontakehys on valmiina ja toiminnassa vuonna 2010.

Komissio toivoo saavansa sidosryhmien kommentit tähän tiedonantoon viimeistään 15 päivänä heinäkuuta 2009.

EU:N UUSI VALVONTAKEHYS

Kuten 4 päivänä maaliskuuta 2009 annetussa tiedonannossa todetaan, komissio ehdottaa, että uusimuotoisen Euroopan finanssivalvontakehyksen olisi koostuttava kahdesta uudesta pilarista (ks. liitteessä oleva kaavio), jotka ovat seuraavat:

- Euroopan järjestelmäriskineuvosto (EJRN) , joka seuraa ja arvioi rahoitusvakautta mahdollisesti uhkaavia uhkia, joita aiheutuu makrotalouden ja koko rahoitusjärjestelmän kehityksestä (makrotason vakauden valvonta). Tässä tarkoituksessa EJRN antaa varhaisvaroituksia mahdollisesti syntymässä olevista, koko järjestelmän kattavista riskeistä ja tarpeen mukaan suosituksia toimista, joilla riskejä pitäisi pyrkiä poistamaan. EJRN:n perustamisella pystytään puuttumaan yhteen kriisin paljastamista peruslaatuisista heikkouksista, joka on rahoitusjärjestelmän alttius toisiinsa kytköksissä oleville, monimutkaisille, alakohtaisille ja eri alojen välisille järjestelmäriskeille, ja

- Euroopan finanssivalvontajärjestelmä (EFVJ) , jossa kansalliset finanssialan valvontaviranomaiset ovat hyvin verkottuneet uusien Euroopan valvontaviranomaisten kanssa ja tavoitteena on varmistaa yksittäisten rahoitusyritysten rahoituksellinen vakaus sekä suojata finanssipalvelujen käyttäjiä (mikrotason vakauden valvonta). Uusi eurooppalainen verkosto rakentuu jaetuille ja toisiaan lujittaville vastuualoille. Yritysten kansalliseen valvontaan yhdistetään erityistehtävien keskittäminen Euroopan tasolle. Tavoitteena on edistää yhdenmukaistettuja sääntöjä, johdonmukaisia valvontakäytäntöjä ja valvonnan yhtenäistä täytäntöönpanoa. Verkoston pitäisi rakentua kumppanuuden, joustavuuden ja toissijaisuuden periaatteille. Tarkoituksena on lisätä kansallisten valvontaviranomaisten välistä luottamusta varmistamalla muun muassa, että isäntäjäsenvaltion valvontaviranomaisilla on tarkoituksenmukainen sanavalta luotaessa rahoitusvakauteen ja kuluttajansuojaan liittyvää politiikkaa, minkä ansiosta valtioiden rajat ylittäviin riskeihin voidaan puuttua tehokkaammin.

Uuden valvontajärjestelmän molempien pilareiden täytäntöönpano on keskeistä seuraavien tavoitteiden saavuttamiseksi: arvokkaan synergian saavuttaminen, rahoitusvakauteen kohdistuvien vaikutusten keskinäinen tukeminen sekä makro- ja mikrotason täysin yhdistävän valvontakehyksen varmistaminen. Finanssipalvelujen sääntelyn lujittaminen EU:ssa olisi tehotonta, jos edelleen pitäydyttäisiin valvontajärjestelmässä, jossa on tässä kriisitilanteessa ilmennyt useita puutteita. Samalla on havaittava ja poistettava ne erot, joita nykyisissä direktiiveissä olevista poikkeuksista, vapautuksista, lisäyksistä tai epäselvyyksistä aiheutuu saatettaessa yhteisön lainsäädäntöä osaksi kansallista lainsäädäntöä, jotta voidaan määritellä yhdenmukaistetut keskeiset standardit (yhtenä ohjekirjana) ja kaikki valvontaviranomaiset voivat soveltaa niitä kaikkialla EU:ssa. Tätä prosessia voitaisiin lujittaa ottamalla mahdollisuuksien mukaan käyttöön suoraan EU:n tasolla sovellettavia sääntöjä.

Uuden Euroopan finanssivalvontakehyksen on oltava täysin vastuuvelvollinen poliittisille päättäjille EU:ssa. Kehyksessä tarvitaan yhteistä valvontakulttuuria, ja siinä on otettava huomioon kaikkien jäsenvaltioiden edut sekä tarve luoda tasapainoinen, tiiviimpi ja luottamusta herättävä suhde kotijäsenvaltion ja isäntäjäsenvaltion viranomaisten välille. Järjestelmän on perustuttava korkealaatuisiin valvontastandardeihin, joita sovelletaan tasapuolisesti, reilusti ja johdonmukaisesti kaikkiin markkinatoimijoihin samalla kun kunnioitetaan valvontaviranomaisten riippumattomuutta omien tehtäviensä hoidossa.

Tällä aloitteella EU vastaa G20-kehyksessä esittämäänsä kehotukseen toteuttaa kansainvälisiä toimia, joilla luotaisiin aiempaa vahvempi ja maailmanlaajuisesti yhtenäisempi finanssialan sääntely- ja valvontajärjestelmä[3], minkä lisäksi EU myös vahvistaa uudenaikaisen ja kattavan alueellisen kehyksen, jonka periaatteet olisi omaksuttava myös kansainvälisellä tasolla.

EUROOPAN JÄRJESTELMÄRISKINEUVOSTO (EJRN)

Tarve uudistaa makrotason vakauden valvontaa

Makrotason vakauden nykyisten valvontajärjestelyjen heikkouksilla on ollut hyvin huomattavia seurauksia kautta koko maailmanlaajuisen rahoitusjärjestelmän. Useiden maailmanlaajuiseen rahoitusjärjestelmään ennen kriisiä kertyneiden epätasapainottavien tekijöiden voidaan katsoa johtuneen liiallisesta luottoekspansiosta ja kiihtyvästä varallisuusinflaatiosta samaan aikaan kun rahoitusriskit hinnoiteltiin yleisesti ottaen liian alhaiselle tasolle pitkään jatkuneen inflaatiota kiihdyttämättömän talouskasvun kaudella. Tätä taustaa vasten G20 päätti tiukentaa globaaleja järjestelyjä rahoitusvakauden turvaamiseksi maailmanlaajuisella tasolla. Hiljattain perustetun finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmän ( Financial Stability Board , FSB)[4] odotetaan tekevän tiivistä yhteistyötä Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) kanssa, jotta makrotason vakauteen maailmanlaajuisella tasolla kohdistuvista riskeistä voidaan antaa varhaisvaroituksia. Myös Yhdysvaltain hallituksen aikomuksena on perustaa vaikutusvaltainen yksikkö, joka vastaisi Yhdysvaltojen rahoitusjärjestelmän makrotason vakauden valvonnasta.

Samalla tavoin EU tarvitsee erityisen yksikön, joka vastaa makrotason vakauden valvonnasta EU:n rahoitusjärjestelmässä ja jonka tehtävänä on havaita rahoitusvakauteen kohdistuvat riskit ja antaa tarpeen mukaan varhaisvaroituksia ja/tai suosituksia tällaisiin riskeihin puuttumiseksi. EU:n nykyjärjestelyissä kiinnitetään liian vähän huomiota makrotason vakauteen. Makrotason vakauden arvioiminen on pirstaleista, sitä harjoittavat eri viranomaiset eri tasoilla, eikä ole olemassa mekanismia, jolla varmistettaisiin, että makrotason vakauteen kohdistuvia riskejä koskevien varoitusten ja/tai suositusten perusteella toteutetaan jatkotoimia. Toisiinsa kytköksissä olevia monimutkaisia markkinariskejä ei ennen kriisiä analysoitu asianmukaisella tavalla, eikä sääntely- ja valvontapolitiikan suhteen tehty tarpeellisia johtopäätöksiä. Näitä pirstaleisia järjestelyjä on muutettava, koska makrotason vakauden valvonnassa olevien puutteiden taloudelliset kustannukset voivat olla raskaat, kuten nykyinen kriisi on osoittanut.

EJRN:n tehtävät ja vastuualueet

Komissio ehdottaa, että EJRN olisi perustettava riippumattomana yksikkönä, joka vastaa rahoitusvakauden turvaamisesta harjoittamalla makrotason vakauden valvontaa Euroopan tasolla. Tämän tehtävän täyttämiseksi EJRN:n olisi huolehdittava seuraavista tehtävistä:

EJRN:n tehtävät kerätä ja analysoida kaikenlaista tietoa, joka on merkityksellistä makrotalouden ja koko rahoitusjärjestelmän kehityksestä johtuvien, rahoitusvakauteen kohdistuvien mahdollisten uhkien seurannan ja arvioinnin kannalta, havaita ja priorisoida tällaiset riskit, antaa riskivaroituksia, jos riskit vaikuttavat huomattavilta, antaa tarpeen mukaan suosituksia toimenpiteistä, joita havaittujen riskien takia olisi toteutettava, seurata varoitusten ja suositusten mukaisesti toteutettuja jatkotoimia, ja toimia tehokkaassa yhteistyössä IMF:n, FSB:n ja yhteisön ulkopuolisten maiden vastaavien toimijoiden kanssa. |

- EJRN:n tärkein tehtävä olisi arvioida koko EU:n rahoitusjärjestelmän vakautta ottaen huomioon makrotalouden kehityksen ja finanssimarkkinoiden yleiset suuntaukset. Jos huomattavia vakausriskejä havaitaan, EJRN antaa varhaisvaroituksia ja tarpeen mukaan suosituksia korjaaviksi toimiksi. EJRN:n antamat varoitukset ja suositukset voisivat olla luonteeltaan yleisiä tai koskea yksittäisiä jäsenvaltioita, ja poliittisille linjauksille määriteltäisiin tietty aikataulu. Varoitukset ja/tai suositukset ohjattaisiin Ecofin-neuvoston ja/tai uusien Euroopan valvontaviranomaisten kautta. EJRN:n vastuulla olisi myös seurata suositusten noudattamista suositusten saajien laatimien raporttien pohjalta.

EJRN:llä ei olisi oikeudellisesti sitovia toimivaltuuksia. EJRN:llä oletettaisiin kuitenkin olevan huomattava vaikutusvalta niihin tahoihin, joille se antaa varoituksia tai suosituksia, sillä sen tekemät analyysit olisivat korkeatasoisia ja sen toimintaan osallistuisivat kaikki EU:n keskuspankkien pääjohtajat, valvontaviranomaiset ja komissio. Varoitusten ja suositusten saajien odotettaisiin näin ollen toimivan ohjeiden mukaan paitsi, jos toimien toteuttamatta jättäminen pystyttäisiin perustelemaan tarkoituksenmukaisella tavalla. Se, että varoitusten ja suositusten perusteella toimitaan, varmistettaisiin ”toimi tai selitä” -mekanismilla. EJRN päättäisi kussakin tapauksessa oman harkintansa perusteella, pitäisikö suositus säilyttää luottamuksellisena vai julkaista. Kun kuitenkin pidetään mielessä, etteivät EJRN:n suositukset olisi sitovia, niiden julkaisemisen voidaan olettaa tehostavan niitä.

EJRN olisi täysin vastuuvelvollinen neuvostolle ja Euroopan parlamentille. Vastuuvelvollisuus täytettäisiin raportoimalla säännöllisesti (vähintään kahdesti vuodessa) näille toimielimille. Raportteja annettaisiin todennäköisesti tiheämmin, jos finanssialan häiriöt leviäisivät laajalle, vaikka onkin pantava merkille, ettei EJRN:llä ole suoria kriisinhallintavelvoitteita.

EJRN:n kokoonpano ja toiminta

Keskuspankeilla olisi oltava johtava asema makrotason vakauden valvonnassa. Keskuspankkien tärkeimmät velvollisuudet liittyvät raha- ja finanssimarkkinoiden vakauden ylläpitämiseen. Makrotason vakauden valvonnassa tarvittavat analyysit voidaan osittain perustaa niihin talous- ja raha-analyyseihin, joita keskuspankit toteuttavat rahapolitiikan määrittelemiseksi, vaikka tarvittaisiin myös lisätietoja ja analyysejä rahoitusjärjestelmän heikkouksista. Keskuspankeilla on lisäksi ratkaisevan tärkeä rooli rahoitusalan turvaverkkona, sillä ne ovat viimeinen lainansaannin turva, jos muut keinot on jo käytetty. Koska rahoitusvakauden turvaaminen on keskuspankkien keskeinen velvollisuus, komissio ehdottaa, että EJRN:ssä olisivat mukana kaikkien 27 jäsenvaltion keskuspankkien pääjohtajat ja EKP:n pääjohtaja. EJRN:ään osallistuminen ei rajoita nykyisiä rahoitusvakauteen liittyviä velvollisuuksia.

EJRN:ssä on myös ehdottomasti oltava mukana mikrotason vakauden valvojia. Rahoituslaitosten ja -markkinoiden keskinäinen riippuvuus osoittaa selkeästi, että mahdollisten järjestelmäriskien seurannan ja arvioinnin olisi perustuttava laajaan valikoimaan makrotaloutta ja mikrotason rahoitusta koskevia tietoja ja indikaattoreita. Mikrotason vakauden valvojilla on yksityiskohtaista tietoa finanssimarkkinoiden ja suurimpien yritysten kehityksestä sekä kriittiset tiedot vakausriskien arvioimiseksi. Näistä syistä toiminnassa olisi oltava mukana Euroopan finanssivalvontajärjestelmään kuuluvien kolmen Euroopan valvontaviranomaisen puheenjohtajat sekä kansallisten valvontaviranomaisten ylimmän johdon edustajat. Jotta EJRN:n toiminta olisi tehokasta, valvontaviranomaisten osallistuminen EJRN:ään rajoitettaisiin Euroopan valvontaviranomaisten kolmeen puheenjohtajaan. Kunkin kansallisen keskuspankin pääjohtajan mukana olisi kuitenkin seurattava tarkkailijana yksi kyseisen maan valvontaviranomaisten ylimmän johdon edustaja (1+1-malli). Keskuspankin pääjohtajan mukana voisi olla eri edustaja eri kokouksissa riippuen EJRN:ssä kulloinkin käsiteltävästä asiasta, varsinkin kun kyseessä ovat ne jäsenvaltiot, joissa on useita valvontaviranomaisia.

EJRN:ään kuuluisi myös yksi komission jäsen erityisesti sen vuoksi, että komissiolle perustamissopimuksen mukaisesti kuuluviin velvollisuuksiin sisältyy makrotalouden seuranta. Komissio seuraa ja analysoi säännöllisesti makrotalouden kehitystä ja alan politiikkaa sekä tunnistaa makrotason rahoitukseen liittyviä riskejä. Komissiolla on myös tarvittava maakohtainen asiantuntemus, ja se voi tarkastella asioita koko EU:n näkökulmasta, joten sillä on hyvät valmiudet osallistua EJRN:n työhön.

Valtiovarainministereiden osallistumisen EJRN:n toimintaan saatettaisiin nähdä hämärtävän EJRN:n roolia makrotason vakauteen kohdistuvien riskien riippumattomana teknisenä analysoijana. Koska finanssi- ja/tai veropolitiikalla voidaan vaikuttaa rahoitusvakautta uhkaaviin riskeihin tai hillitä niitä, talous- ja rahoituskomitean (TRK) puheenjohtaja edustaisi valtiovarainministereitä osallistumalla tarkkailijana EJRN:n kokouksiin. Tämä heijastaisi myös valtiovarainministereiden asemaa kriisinhallinnassa ja -ratkaisussa sekä varmistaisi joustavan tiedonkulun EJRN:n ja poliittisten päättäjien välillä.

EJRN kokoontuisi ainakin neljästi vuodessa. Kokouksia olisi useammin, jos rahoitusjärjestelmään kohdistuisi paineita. Kaikki EJRN:n jäsenet ja tarkkailijat voisivat osallistua näihin kokouksiin ja käyttää niissä puheenvuoroja. Päätöksentekoprosessin virtaviivaistamiseksi äänioikeus olisi kuitenkin ainoastaan EJRN:n jäsenillä eli EKP:n pääjohtajalla, kansallisten keskuspankkien pääjohtajilla, Euroopan valvontaviranomaisten puheenjohtajilla ja komission jäsenellä. Ääniä ei painotettaisi, ja päätökset tehtäisiin yksinkertaisella enemmistöllä.

De Larosière -raportin suositusten mukaisesti EKP:n pääjohtajan pitäisi toimia EJRN:n puheenjohtajana (jolloin EKP:n varapääjohtajan pitäisi myös olla jäsenenä, sillä EJRN:n puheenjohtaja on riippumaton). Koska puheenjohtaja tulee eurojärjestelmän osana olevasta keskuspankista, vaikuttaisi aiheelliselta, että varapuheenjohtaja olisi valittava euroalueen ulkopuolisesta jäsenvaltiosta.

EJRN:n kokousten valmistelemiseksi ja tehostamiseksi olisi perustettava pieni ohjauskomitea, joka koostuu EJRN:n puheenjohtajasta ja varapuheenjohtajasta, viidestä muusta ERJN:n keskuspankkijäsenestä, uusien Euroopan valvontaviranomaisten puheenjohtajista ja komission jäsenestä. ERJN:n toiminnan tukemiseksi olisi lisäksi perustettava neuvoa-antava tekninen komitea, joka muun muassa laatisi rahoitusvakauteen liittyviä kysymyksiä koskevia yksityiskohtaisia teknisiä analyysejä. Olisi myös suotavaa, että ERJN hyödyntäisi tehtäviensä hoitamisessa myös yksityisen sektorin sidosryhmien, muun muassa kuluttajien edustajien, lausuntoja. EKP antaa sihteeristön EJRN:n käyttöön ja tarjoaa analyyttistä, hallinnollista ja logistista tukea.

EJRN tekee tiivistä yhteistyötä IMF:n, FSB:n ja yhteisön ulkopuolisten maiden vastaavien toimijoiden kanssa varhaisvaroitusjärjestelmän puitteissa maailmanlaajuisella tasolla esimerkiksi tuomalla esille maailmanlaajuista rahoitusjärjestelmää EU:n ulkopuolella uhkaavia potentiaalisia riskejä. Tällä tavoin ERJN:n voidaan odottaa kasvattavan EU:n vaikutusvaltaa mahdollisissa maailmanlaajuisissa riskivaroitusjärjestelmissä.

Euroopan järjestelmäriskineuvoston (EJRN) kokoonpano Jäsenet: puheenjohtaja: EKP:n pääjohtaja varapuheenjohtaja (EJRN:n jäsenten valitsema henkilö) 27 kansallisen keskuspankin pääjohtajat EKP:n varapääjohtaja kunkin kolmen Euroopan valvontaviranomaisen puheenjohtaja Euroopan komission jäsen. Tarkkailijat: kansallisten valvontaviranomaisten edustajat (yksi edustaja kunkin keskuspankin pääjohtajan mukana eli 1+1-malli) talous- ja rahoituskomitean puheenjohtaja. |

EJRN:n oikeusperusta

- Sidosryhmillä eli rahoituslaitoksilla, sijoittajilla ja kuluttajilla on tarpeeksi luottamusta ryhtyä valtioiden rajat ylittäviin rahoitustoimiin ainoastaan, jos käytössä on järjestelyt, joilla asianmukaisella tavalla tunnustetaan mikro- ja makrotason vakauteen kohdistuvien riskien keskinäinen riippuvuus. Aiemmin vakauden valvonnassa on keskitytty liian usein yksinomaan mikrotasolle, ja valvojat ovat arvioineet yksittäisten rahoituslaitosten taseita ottamatta asianmukaisella tavalla huomioon sitä keskinäistä vuorovaikutusta, joka vallitsee rahoituslaitosten välillä ja laitosten ja laajemman rahoitusjärjestelmän välillä. Tämän laajemman näkökulman tarjoaminen on makrotason vakauden valvojien vastuulla. Näiden valvojien tehtävänä on seurata ja arvioida mahdollisia rahoitusvakauteen kohdistuvia riskejä, joihin johtanut kehitys voi vaikuttaa alakohtaisella tasolla tai koko rahoitusjärjestelmän tasolla. Tällaisiin riskeihin puuttumalla EJRN toimisi yhdennetyn EU:n valvontarakenteen keskeisenä pilarina. Tällaista valvontarakennetta tarvittaisiin edistämään jäsenvaltioiden oikea-aikaisia ja yhtenäisiä poliittisia linjauksia, millä ehkäistäisiin eriäviä lähestymistapoja ja parannettaisiin sisämarkkinoiden toimintaa. Koska ERJN olisi lisäksi olennainen osa oikeudellista ja institutionaalista kehystä, sen avulla helpotettaisiin useammassa maassa tarjottavia finanssipalveluita koskevien yhteisön sääntöjen yhtenäistä, johdonmukaista ja tehokasta täytäntöönpanoa ja soveltamista.

Useita mahdollisia vaihtoehtoja arvioituaan komissio katsoo, että ERJN olisi tarkoituksenmukaista perustaa EY:n perustamissopimuksen 95 artiklan nojalla elimenä, jolla ei ole oikeushenkilöllisyyttä. Tällaisen oikeusperustan turvin ERJN saataisiin sisältämään edellä hahmotellut keskeiset piirteet ja sen toimivaltuudet kattaisivat koko finanssialan ilman poikkeuksia, myös vakuutusalan. Sen myötä ERJN voisi myös yhdessä EFVJ:n kanssa muodostaa finanssivalvonnan yhteisen innovatiivisen kehyksen samalla kun ERJN:n ja muiden laitosten vastuunjako säilyisi selkeänä. Tämä oikeusperusta ei estä sitä, että EKP:lle osoitetaan ERJN:ään liittyviä tehtäviä koskevia velvoitteita antamalla EY:n perustamissopimuksen 105 artiklan 6 kohtaan perustuva asetus.

EUROOPAN FINANSSIVALVONTAJÄRJESTELMÄ (EFVJ)

Tarve uudistaa mikrotason vakauden valvontaa

Mikrotason vakauden valvonnassa EU on jo hyödyntänyt kaikki nykyisten Euroopan valvontaviranomaisten komiteoiden[5] (kolmannen tason komiteat) tarjoamat mahdollisuudet. Komiteat ovat komission neuvoa-antavia elimiä. Vaikka näiden komiteoiden toimintaan on tehty useita parannuksia, EU ei voi pysytellä tilanteessa, jossa puuttuu mekanismi sen varmistamiseksi, että kansalliset valvontaviranomaiset tekevät parhaat mahdolliset päätökset seuraavissa tilanteissa: kyseessä ovat useammassa maassa toimivat laitokset, kansallisten valvontaviranomaisten välinen yhteistyö ja tiedonvaihto on riittämätöntä, kansallisten viranomaisten yhteiset toimet edellyttävät huomattavia ponnisteluja sääntelyyn ja valvontaan liittyvien eri vaatimusten kirjon ottamiseksi huomioon, kansalliset ratkaisut ovat yleisimmin ainoa toteuttamiskelpoinen vaihtoehto eurooppalaisiin ongelmiin reagoimiseksi ja samasta oikeudellisesta tekstistä on eri tulkintoja. Uuden EFVJ:n tavoitteena on ratkaista nämä puutteet ja luoda järjestelmä, joka vastaa tavoitteeseen EU:n yksistä vakaista finanssipalvelualan markkinoista ja jossa kansalliset valvontaviranomaiset yhdistyisivät vahvaksi yhteisön verkostoksi.

EFVJ:n tehtävät ja vastuualueet

EFVJ:stä olisi sen vuoksi muodostettava operatiivinen eurooppalainen verkosto, jolla on jaettuja ja toisiaan tukevia velvollisuuksia. EU:n tasolla kolme nykyistä valvontaviranomaisten komiteaa korvattaisiin kolmella uudella Euroopan valvontaviranomaisella eli Euroopan pankkiviranomaisella (EPV), Euroopan vakuutus- ja työeläkeviranomaisella (EVTEV) ja Euroopan arvopaperiviranomaisella (EAV), jotka kaikki olisivat oikeushenkilöitä. Nämä uudet Euroopan valvontaviranomaiset ottavat hoitaakseen kaikki nykyisten valvontaviranomaisten komiteoiden tehtävät[6] . Tämän lisäksi niillä on uusia vastuualueita, määriteltyjä laillisia valtuuksia ja enemmän toimivaltaa (ks. jäljempänä). Viranomaiset olisivat myös mukana kehittämässä yhdenmukaistettuja sääntöjä, parantamassa useassa maassa toimivien laitosten valvontaa kehittämällä yhteisiä valvontakäytäntöjä ja -malleja ja auttamassa kansallisten valvontaviranomaisten välisten kiistojen sovittelussa.

Päivittäinen valvonta keskittyisi edelleen kansalliselle tasolle, ja kansalliset valvontaviranomaiset vastaisivat yksittäisten yksiköiden valvonnasta, esimerkiksi pääoman riittävyyden valvonnasta. Tässä otetaan huomioon se nykytilanne, että keinot rahoituslaitosten pelastamiseksi ovat edelleen jäsenvaltioissa ja varat tulevat kansallisilta veronmaksajilta, kuten nykyinen kriisi on osoittanut. Parhaillaan perustettavana olevista valvontakollegioista[7] tulee valvontajärjestelmän keskeinen osa, ja niillä tulee olemaan tärkeä rooli varmistettaessa tasapainoinen tiedonkulku koti- ja isäntäjäsenvaltion viranomaisten välillä. Euroopan valvontaviranomaisten tulisi osallistua valvontakollegioiden kokouksiin tarkkailijoina, jotta ne voisivat myötävaikuttaa yhteisen valvontakulttuurin ja yhtenäisten valvontakäytäntöjen syntymiseen. Näin rakennetussa EFVJ:ssä yhdistyvät finanssivalvonnan eurooppalaisen kokonaiskehyksen edut paikallisten valvontaelinten – joilla on läheisin yhteys toimivalta-alueellaan toimiviin laitoksiin – asiantuntemukseen.

EFVJ:n tehokas toiminta edellyttää rinnakkaistoimenpiteitä ja alakohtaisen lainsäädännön muutoksia, jotta voidaan varmistaa aiempaa yhdenmukaistetumpi finanssialan sääntely. Tavoitteena on yhdenmukaistaa aiempaa enemmän sääntöjä, joita valvojien on sovellettava, ja yhtenäistää valvojien käytettävissä olevia kansallisia valtuuksia ja seuraamuksia. Komissio esittää alakohtaisen lainsäädännön muutosehdotukset syksyllä.

Jotta uudet Euroopan valvontaviranomaiset voisivat päästä tavoitteisiinsa, niiden on voitava täyttää seuraavat tehtävät:

1. Yhdenmukaistetut säännöt

Viranomaiset:

- kehittävät sitovat tekniset standardit erityisillä aloilla yhteisön lainsäädännössä täsmennettävien kriteereiden perusteella (esim. valvontakollegioiden soveltamat valvontastandardit ja sisäisen mallin validointia koskevat tekniset standardit). Tällaisia standardeja on sovellettava tietyn ajan kuluessa edellyttäen, että komissiolta saadaan hiljainen hyväksyntä, ja

- laativat tulkintaohjeet, joita toimivaltaiset kansalliset viranomaiset voivat soveltaa tehdessään erityisesti rahoituslaitosten toimilupia ja valvontaa koskevia yksittäisiä päätöksiä.

- EU:n sääntöjen soveltaminen yhtenäisellä tavalla

Vaikka säännöt olisikin yhdenmukaistettu, sääntöjen soveltaminen voi joissakin yksittäistapauksissa johtaa yhteisön lainsäädännön soveltamista koskeviin mielipide-eroihin. Euroopan valvontaviranomaisilla olisi sen vuoksi oltava yhteisön lainsäädännössä selkeästi määritellyissä tapauksissa keinot varmistaa yhteisön lainsäädännön yhtenäinen soveltaminen.

- Kansallisten valvontaviranomaisten väliset kiistat

Jos kansallisten valvontaviranomaisten mielipiteet eroavat toisistaan, Euroopan valvontaviranomaisten olisi helpotettava vuoropuhelua ja autettava valvojia pääsemään yhteiseen sopimukseen. Jos sovitteluvaiheen päätyttyä kansalliset viranomaiset eivät ole päässeet yhteisymmärrykseen, Euroopan valvontaviranomaisten tulisi tehdä asian ratkaiseva päätös. Tähän ryhdyttäisiin kuitenkin vasta viime kädessä, sillä useimmiten kansallisten viranomaisten pitäisi päästä yhteisymmärrykseen sovittelumenettelyn aikana.

- Yhteisön lainsäädännön selvä rikkominen

Käyttöön olisi otettava mekanismi, jolla voidaan puuttua tilanteeseen, jossa jokin kansallinen valvontaviranomainen toimii tavalla, jonka katsotaan selkeästi poikkeavan voimassa olevasta yhteisön lainsäädännöstä. Euroopan valvontaviranomaiset tutkivat asiaa omasta aloitteestaan, yhden tai useamman kansallisen valvontaviranomaisen aloitteesta tai komission aloitteesta ja tarpeen mukaan antavat asianomaiselle kansalliselle valvontaviranomaiselle osoitetun toimintasuosituksen.

Osana yleistä velvollisuutta noudattaa yhteisön lainsäädäntöä kansallista viranomaista kehotettaisiin noudattamaan suositusta määräajan kuluessa. Niissä harvoissa tapauksissa, joissa tilanteeseen ei tulisi muutosta, Euroopan valvontaviranomaiset ilmoittaisivat komissiolle asiasta. Komissio voisi pian Euroopan valvontaviranomaisten antaman suosituksen jälkeen tehdä päätöksen, jossa kansallista valvontaviranomaista joko vaadittaisiin toteuttamaan erityisiä toimia tai olemaan ryhtymättä toimiin, sillä tavoitteena on finanssipalvelujen alalla sovellettavan yhteisön säännöstön täysimääräisen noudattamisen varmistaminen.

Jotta kansalliset valvontaviranomaiset saataisiin joko ryhtymään yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanoa koskeviin toimiin tai viranomaisten toimia voitaisiin viivyttää taikka voitaisiin ryhtyä kiireellisiin toimiin, Euroopan valvontaviranomaisille voitaisiin antaa valtuudet tehdä rahoituslaitoksiin suoraan sovellettavia päätöksiä, kun kyseessä ovat EU:n lainsäädännöstä johtuvat vaatimukset, jotka liittyvät rahoituslaitosten ja -markkinoiden vakavaraisuuden valvontaan sekä rahoitusjärjestelmän vakauteen. Näillä päätöksillä ei rajoitettaisi komission jäsenvaltioita vastaan mahdollisesti käynnistämiä rikkomusmenettelyjä.

2. Yhteinen valvontakulttuuri ja yhtenäiset valvontakäytännöt

Uusien Euroopan valvontaviranomaisten avulla saadaan luotua yhteinen eurooppalainen valvontakulttuuri ja yhtenäiset valvontakäytännöt, kun esimerkiksi kehitetään yhteisiä koulutusohjelmia ja osallistutaan valvontakollegioiden kokouksiin tarkkailijana. Euroopan valvontaviranomaiset voisivat myös edistää tehtävien ja vastuualueiden delegoimista kansallisten valvontaviranomaisten välillä.

3. Tiettyjä erityisiä yksiköitä koskevat täydelliset valvontavaltuudet

Euroopan valvontaviranomaisille annetaan vastuu hyväksyä ja valvoa tiettyjä yksiköitä, joiden toiminnalla on Euroopan laajuinen ulottuvuus, esimerkiksi luottoluokituslaitoksia ja EU:n selvitysyhteisöjä, jotka toimivat keskusvastapuolina. Tähän voisi sisältyä senkaltaisia toimivaltuuksia kuin tutkintavaltuudet, paikalla tehtävät tarkastukset ja valvontapäätökset. Nämä vastuualueet määriteltäisiin alakohtaisessa lainsäädännössä (esim. luottoluokituslaitoksia koskevassa asetuksessa). Näin lisättäisiin valvonnan vaikuttavuutta ja samalla tehokkuus kasvaisi, kun valvottavia laitoksia varten luotaisiin keskitetty asiointipiste. Euroopan valvontaviranomaiset voisivat myös osallistua toiminnan vakauden arviointiin sulautumisten ja yrityskauppojen yhteydessä kautta koko finanssialan[8].

4. Koordinoitu reagointi kriisitilanteissa

Euroopan valvontaviranomaisten tulisi olla keskeisessä koordinoivassa asemassa kriisitilanteissa: niiden olisi helpotettava toimivaltaisten viranomaisten välistä yhteistyötä ja tiedonvaihtoa, toimittava tarvittaessa sovittelijana, todennettava niiden tietojen luotettavuus, joiden tulisi olla kaikkien osapuolten saatavilla, ja autettava asianomaisia viranomaisia tekemään ja toteuttamaan tarkoituksenmukaisia päätöksiä. Viimeksi mainitun seikan osalta kansalliset viranomaiset voivat tehtäviään hoitaessaan ottaa huomioon rahoitusvakauteen muissa jäsenvaltioissa liittyvät huolenaiheet, kun vuoden 2009 puoliväliin mennessä otetaan käyttöön eurooppalainen valtuutus. Tässä suhteessa on olennaisen tärkeää edetä mahdollisimman pian taakan jakamisessa ja kiistojenratkaisumenetelmissä, jotta kansallisten viranomaisten välistä luottamusta voitaisiin lujittaa ja EFVJ:n toimintaa tehostaa. Erityisissä kriisitilanteissa Euroopan valvontaviranomaisilla voisi olla valtuudet tehdä kiireellisiä päätöksiä (esim. ylimyynnistä). Näiden kiireellisten menettelyjen soveltamisala olisi määriteltävä yhteisön lainsäädännössä.

5. Tietojen keruu mikrotason vakaudesta

Euroopan valvontaviranomaisten olisi vastattava kaikkien mikrotason vakautta koskevien, kansallisilta valvontaviranomaisilta saatavien tietojen keräämisestä yhteen. Tätä tarkoitusta varten olisi perustettava Euroopan valvontaviranomaisten hallinnoima yhteinen eurooppalainen tietokanta. Tiedot olisivat kaikkien asianomaisten viranomaisten saatavilla valvontakollegioissa, ja ne voitaisiin toimittaa koosteena ja/tai anonyymissa muodossa EJRN:lle (ks. 5 jakso). Voimassa olevaa alakohtaista lainsäädäntöä olisi ehkä muutettava tämän vuoksi.

6. Kansainvälinen rooli

Euroopan valvontaviranomaisille voitaisiin antaa tietty rooli kansainvälisissä toimissa, mukaan lukien tekniset järjestelyt kansainvälisten organisaatioiden kanssa ja yhteisön ulkopuolisten maiden vastaavan tason hallintoviranomaisten kanssa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta Euroopan unionin toimielinten institutionaalista toimivaltaa. Euroopan valvontaviranomaiset voisivat myös avustaa komissiota valmisteltaessa yhteisön ulkopuolisten maiden valvontajärjestelmiä koskevia vastaavuuspäätöksiä.

7. Takeet

Edellä esitettyjen toimivaltuuksien harjoittamista ohjaava kehys määritellään tyhjentävästi ja hyvin tarkkaan asianomaisessa alakohtaisessa lainsäädännössä. Näiden toimivaltuuksien myöntämisessä noudatetaan täysimääräisesti EY:n perustamissopimuksen 226 ja 228 artiklaa. Edellä esitettyjen mekanismien mukaiset päätökset eivät suoraan vaikuta jäsenvaltioiden finanssipoliittiseen vastuuseen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta yhteisön lainsäädännön soveltamista ja tunnustaen päätöksistä jäsenvaltioille mahdollisesti aiheutuvat sitoumukset. Euroopan valvontaviranomaisten ja komission päätökset on lisäksi alistettava yhteisön tuomioistuinten valvontaan.

EFVJ:n kokoonpano ja toimintarakenne

Edellä kuvattu ehdotus valvonnan verkottamismallista, jossa uudet Euroopan valvontaviranomaiset työskentelisivät yhteistyössä kansallisten valvontaviranomaisten kanssa, noudattaa de Larosière -raporttia. Vastakohtaa olisivat senkaltaiset ratkaisut kuin valvonnan täydellinen keskittäminen EU:n tasolle, mistä ei ole syntynyt yhteisymmärrystä. Kun kuitenkin otetaan huomioon, kuinka kiireellisesti valvonnan laatua ja yhtenäisyyttä olisi Euroopassa parannettava, komissio katsoo tarpeelliseksi jouduttaa de Larosière -ryhmän ehdottamia valmistelutoimia, jotta lujitettu kehys olisi valmiina ja toiminnassa vuonna 2010.

Komissio toteaa, että useissa maissa ympäri maailmaa on parhaillaan käynnissä kiihkeä – ja tähän mennessä vailla ratkaisua oleva – keskustelu siitä, mikä olisi kaikkein tarkoituksenmukaisin valvontarakenne. Esillä ovat muun muassa olleet seuraavat vaihtoehdot: i) yksi ainoa kaikkia aloja valvova viranomainen, ii) kaikkia rahoituslaitoksia valvovat erilliset vakavaraisuuden ja liiketoiminnan valvojat (niin kutsuttu ”twin peaks” -malli) ja iii) alakohtainen malli (eli erilliset valvojat pankkialaa, vakuutusalaa ja arvopaperialaa varten). Komission kannan mukaan tässä vaiheessa on kuitenkin suotavaa säilyttää alakohtainen malli Euroopan tasolla ja perustaa toimet nykyisiin rakenteisiin, sillä ei ole vakuuttavaa näyttöä siitä, että muut rakenteet olisivat tehokkaampia hoitamaan Euroopan valvontaviranomaisille ehdotettuja erityisiä toimivaltuuksia. Suurimmaksi osaksi nämä toimivaltuudet eivät käsitä suoraa valvontaa, joten valvontarakenteesta käydyssä kansallisessa keskustelussa esille tuotuja perusteita ja näyttöä ei välttämättä voida soveltaa niihin. Näistä syistä komissio ehdottaa toimien perustamista nykyisiin rakenteisiin ja tarpeen mukaan uudelleentarkastelua joidenkin vuosien jälkeen tilanteen kehityttyä ajan mittaan.

Ehdotetussa rakenteessa eri alojen välinen yhteistyö on kuitenkin olennaisen tärkeää, jotta huomioon voidaan ottaa merkityksellinen markkinakehitys ja -todellisuus. Sikäli kun alojen välinen lähentyminen jatkuu, kolmen Euroopan valvontaviranomaisen ja komission edustajan on yhä suuremmassa määrin arvioitava kutakin alakohtaista järjestelmää havaitakseen yhtäläisyyksiä ja ymmärtääkseen mahdollisia eroja. Sen vuoksi rakenteeseen olisi virallisesti sisällytettävä uudet Euroopan valvontaviranomaiset yhdistävä ohjauskomitea, jotta varmistettaisiin näiden valvontaviranomaisten keskinäinen yhteisymmärrys, yhteistyö ja yhtenäiset valvontamallit käsiteltäessä alakohtaiset rajat ylittäviä haasteita, myös finanssiryhmittymiä, ja pyrittäessä varmistamaan tasapuoliset toimintaedellytykset. Kullakin Euroopan valvontaviranomaisella olisi lisäksi oltava mahdollisuus osallistua muiden Euroopan valvontaviranomaisten kokouksiin tarkkailijana.

Kullakin uudella valvontaviranomaisella olisi hallintoneuvosto, johon kuuluisivat asianomaisten kansallisten valvontaviranomaisten korkeimman tason edustajat ja jota johtaisi kunkin Euroopan valvontaviranomaisen puheenjohtaja. Hallintoneuvostossa olisivat tarkkailijoina komission, EJRN:n sekä EFTA- ja ETA-maiden asianomaisten valvontaviranomaisten edustajat. He eivät kuitenkaan voisi osallistua keskusteluihin, jotka koskevat yksittäisiä laitoksia. Nykyisen käytännön mukaan olisi myös perustettava johtokunta käsittelemään toimintaan liittyviä yleisiä seikkoja (esim. talousarvio). Johtokunnassa olisi mukana myös komissio. Euroopan valvontaviranomaisten puheenjohtajien ja pääsihteereiden tulisi olla kokopäivätoimisia riippumattomia alan ammattilaisia. Puheenjohtaja nimitetään avoimella kilpailulla. Euroopan parlamentin on vahvistettava nimitys, ja kukin kausi kestää 5 vuotta.

Euroopan finanssivalvontajärjestelmän kokoonpano

I Ohjauskomitea:

- kolmen Euroopan valvontaviranomaisen edustajat ja komission edustaja.

II Kolme Euroopan valvontaviranomaista [Euroopan pankkiviranomainen (EPV), Euroopan vakuutus- ja työeläkeviranomainen (EVTEV), Euroopan arvopaperiviranomainen (EAV)]:

Kunkin Euroopan valvontaviranomaisen hallintoneuvosto:

- kunkin Euroopan valvontaviranomaisen puheenjohtaja, ja

- asianmukaisten kansallisten valvontaviranomaisten pääjohtajat.

Tarkkailijat:

- komission edustaja,

- EJRN:n edustaja, ja

- kunkin EFTA- ja ETA-valtion asianmukaisen kansallisen valvontaviranomaisen edustaja.

Kunkin Euroopan valvontaviranomaisen johtokunta:

- asianmukaisten kansallisten valvontaviranomaisten edustajat ja komission edustaja.

III Kansalliset valvontaviranomaiset

Hallintoneuvoston tulisi kokoontua säännöllisesti ja pitää ylimääräisiä kokouksia häiriötilanteissa. Teknisiä sääntöjä koskevat Euroopan valvontaviranomaisten päätökset tehtäisiin hallintorakenteen turvin määräenemmistöllä, joka perustuu perustamissopimuksessa vahvistettuun jäsenvaltioiden äänten painotukseen. Euroopan valvontaviranomaisten hoitamia muita tehtäviä varten voitaisiin harkita erillisiä järjestelyjä. Voimassa olevan lainsäädännön soveltamista koskevat päätökset olisi esimerkiksi tehtävä yksinkertaisella enemmistöllä soveltaen periaatetta, jonka mukaan jokaisella on yksi ääni.

Kullakin Euroopan valvontaviranomaisella olisi oma talousarvionsa, jonka on saatava Euroopan parlamentilta vastuuvapaus. Niiden varat tulevat EU:n talousarviosta ja muista lähteistä, kuten kansallisten viranomaisten maksuosuuksista. Euroopan valvontaviranomaisten talousarvioiden on oltava suhteessa vastuualueisiin ja varmistettava riippumattomuus. Euroopan valvontaviranomaisten pitäisi harjoittaa rakentavaa yhteistyötä kaikkien asianomaisten sidosryhmien, myös kuluttajien kanssa.

On olennaisen tärkeää varmistaa Euroopan valvontaviranomaisten riippumattomuus. Euroopan valvontaviranomaisten olisi oltava mahdollisimman riippumattomia kansallisista viranomaisista, kansallisia valvontaviranomaisia lukuun ottamatta, ja Euroopan unionin toimielimistä, joiden ei pitäisi puuttua Euroopan valvontaviranomaisten päätöksiin. Euroopan valvontaviranomaiset olisivat kuitenkin täysin vastuuvelvollisia neuvostolle, Euroopan parlamentille ja komissiolle. Avoimuus on tässä keskeistä. Euroopan valvontaviranomaisten olisi raportoitava virallisesti ja säännöllisesti Euroopan unionin toimielimille (esim. vähintään kahdesti vuodessa).

EFVJ:n oikeusperusta

Euroopan valvontaviranomaisten perustamisen oikeusperustana olisi oltava ne EY:n perustamissopimuksen määräykset, jotka muodostavat erityisen oikeusperustan näiden viranomaisten toteutettavaksi tulevalle toimintapolitiikalle.

Finanssi- ja talouskriisi on luonut sisämarkkinoiden vakauteen kohdistuvia riskejä. Vakaan ja luotettavan rahoitusjärjestelmän palauttaminen ja säilyttäminen on ehdoton edellytys luottamuksen ja yhtenäisyyden pitämiseksi yllä sisämarkkinoilla, jotta voidaan jatkaa ja parantaa edellytyksiä luoda täysin yhdentyneet ja toimivat finanssipalvelujen sisämarkkinat. Täydellisemmät ja yhdentyneemmät finanssimarkkinat tarjoaisivat lisäksi paremmat rahoitus- ja riskinhajautusmahdollisuudet, mikä lisäisi talouksien kykyä kestää häiriöitä. Finanssialan yhdentyminen ja vakaus vahvistavat näin ollen toisiaan.

EFVJ:n ja kolmen Euroopan valvontaviranomaisen perustamisen yhteydessä laaditaan myös ohjekirja, jonka turvin varmistetaan sääntöjen yhdenmukainen soveltaminen EU:ssa ja näin myötävaikutetaan sisämarkkinoiden toimintaan. Euroopan valvontaviranomaisten tehtävänä on avustaa kansallisia viranomaisia yhteisön sääntöjen johdonmukaisessa tulkinnassa ja soveltamisessa.

EY:n perustamissopimuksen 95 artikla liittyy toimenpiteisiin, joita toteutetaan lainsäädännön lähentämiseksi tavoitteena sisämarkkinoiden toteuttaminen ja toiminta. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on todennut[9], että kyseinen artikla tarjoaa asianmukaisen oikeusperustan perustaa ” yhteisön elin, jonka tehtävänä on myötävaikuttaa yhdenmukaistamisprosessiin ”, kun tällaiselle elimelle osoitetut tehtävät liittyvät läheisesti kansallisia lainsäädäntöjä lähentävien säädösten aihepiiriin.

Koska Euroopan valvontaviranomaisille osoitettavat tehtävät liittyvät läheisesti toimenpiteisiin, joita on toteutettu finanssikriisiin reagoimiseksi sekä joista on ilmoitettu tiedonannossa Elvytys Euroopassa, mainitut viranomaiset voidaan perustaa yhteisön oikeuskäytännön mukaisesti EY:n perustamissopimuksen 95 artiklan nojalla.

EFVJ:N JA EJRN:N VÄLINEN YHTEISTYÖ

Ehdotettu EU:n valvontakehys toimii ainoastaan, jos EJRN ja EFVJ tekevät tehokasta yhteistyötä. Uudistuksen tavoitteena on varsinkin varmistaa joustava vuorovaikutus makro- ja mikrotason vakauden valvonnan välillä. Täyttääkseen tehtävänsä makrotason vakauden valvojana EJRN tarvitsee oikea-aikaisesti käyttöönsä yhdenmukaistettuja mikrotason tietoja, ja samaan aikaan kansalliset viranomaiset mikrotason valvontaa harjoittaessaan hyötyvät makrotason vakausympäristöön liittyvistä EJRN:n näkemyksistä. Sitovat yhteistyö- ja tiedonjakomenettelyt mikro- ja makrotason välillä ovat olennaisen tärkeitä, jos halutaan välttää aiemmat sudenkuopat.

Jotta EJRN voisi tunnistaa ja priorisoida rahoitusjärjestelmän vakautta EU:ssa uhkaavia riskejä: i) sen olisi saatava EFVJ:stä asianmukaiset mikrotason vakautta – erityisesti suuria ja monimutkaisia useammassa maassa toimivia konserneja – koskevat tiedot ja ii) sillä olisi oltava mahdollisuus käynnistää erityisiä aiheita koskevia tapauskohtaisia tutkimuksia, jotka edellyttävät kansallisten valvontaviranomaisten ja/tai markkinatoimijoiden suoraa panosta. Komissio ehdottaa, että kansalliset valvontaviranomaiset toimittaisivat Euroopan valvontaviranomaisille tarvittavat tiedot näiden uusien valvontaviranomaisten perustamissääntöjen mukaisesti. ERJN:lle voitaisiin osoittaa valtuudet saada kaikki rahoitusvakauden kannalta merkitykselliset tiedot sekä ERJN:n perustamissäädöksen että uusien Euroopan valvontaviranomaisten perustamissäädösten nojalla. Uudet Euroopan valvontaviranomaiset perustavissa asetuksissa edellytettäisiin samaan aikaan, että kyseiset valvontaviranomaiset säännöllisesti (esim. kerran kuussa) toimittavat EJRN:lle koostetut tiedot ja merkitykselliset anonyymit koostamattomat tiedot kaikista rahoituslaitoksista ja -markkinoista ja eritoten suurista ja monimutkaisista useammassa maassa toimivista konserneista. Kun otetaan huomioon tietojen arkaluonteisuus, tarvittavan luottamuksellisuuden varmistaminen EJRN:n ja EFVJ:n välisessä yhteistyössä on ratkaisevan tärkeää, ja käyttöön olisi otettava riittävät oikeudelliset takeet. Jotta kollegiot saisivat ajantasaista tietoa makrotason vakausympäristöstä, jossa yksittäiset laitokset toimivat, voitaisiin ajatella, että EJRN:n edustajat toimisivat tarkkailijoina.

PÄÄTELMÄT

Komissio pyytää Eurooppa-neuvostoa

- hyväksymään Euroopan järjestelmäriskineuvoston (EJRN) perustamisen. ERJN:n johdossa olisi EKP:n pääjohtaja ja sen jäseninä olisivat kansallisten keskuspankkien pääjohtajat, kolmen Euroopan valvontaviranomaisen puheenjohtajat ja Euroopan komission jäsen. Kansallisten valvontaviranomaisten sekä talous- ja rahoituskomitean puheenjohtajan olisi lisäksi oltava läheisesti mukana ERJN:n työssä,

- hyväksymään, että EJRN:lle annetaan tehtäväksi arvioida koko rahoitusjärjestelmän vakautta jatkuvalta perustalta ja että sille annetaan tarvittavat valtuudet antaa oikea-aikaisia varoituksia ja suosituksia korjaavista toimista sekä seurata niiden perusteella toteutettavia toimia,

- hyväksymään Euroopan finanssivalvontajärjestelmän (EFVJ) perustamisen. EFVJ koostuisi kolmesta uudesta Euroopan valvontaviranomaisesta, jotka verkottuisivat kansallisten valvontaviranomaisten kanssa kehittääkseen yhteisiä valvontamalleja kaikkien rahoituslaitosten valvontaan, suojellakseen finanssipalvelujen käyttäjiä ja ollakseen mukana kehittämässä yhdenmukaistettuja sääntöjä. EFVJ:n olisi muun muassa laadittava teknisiä standardeja, autettava varmistamaan yhteisön lainsäädännön johdonmukainen soveltaminen ja ratkottava valvontaviranomaisten välisiä kiistoja,

- korostamaan, kuinka tärkeää on omaksua aidosti integroitu lähestymistapa Euroopan finanssivalvontaan: EJRN:n ja EFVJ:n välisen vuorovaikutuksen on oltava tiivistä, mukaan lukien makrotason vakauden analysoinnin kannalta merkityksellisten, mikrotason vakauteen liittyvien tietojen vaihtaminen; asianomaisten osapuolten on oltava halukkaita toimimaan riskivaroitusten ja/tai suositusten perusteella; EJRN:n on toimittava rajapintana kansainvälisten laitosten, erityisesti FSB:n ja IMF:n kanssa,

- tukemaan komission aikomusta esittää mahdollisimman pian lainsäädännölliset muutokset, joilla luodaan uusi EU:n valvontakehys tässä tiedonannossa esitettyjen suuntaviivojen perusteella ja sidosryhmien lisäkuulemisen jälkeen, jotta tarvittavat toimenpiteet saadaan hyväksyttyä ajoissa niin, että uudistettu kehys on valmiina ja toiminnassa vuonna 2010,

- kannattamaan myös toimien jouduttamista, jotta voidaan luoda kattava valtioiden rajat ylittävä kehys Euroopan unionin finanssikriisinhallinto- ja ratkaisujärjestelmien tiukentamiseksi, mukaan lukien vakuusjärjestelmät ja taakan jakaminen.

Liite:

Uusi eurooppalainen kehys rahoitusvakauden turvaamiseksi

[pic]

[1] Komission kevään Eurooppa-neuvostolle 4. maaliskuuta 2009 antama tiedonanto Elvytys Euroopassa , KOM(2009) 114 lopullinen.

[2] Ks. EU:n finanssivalvontaa käsitelleen korkean tason ryhmän raportti, joka julkaistiin 25. helmikuuta 2009. Ryhmää johti Jacques de Larosière.

[3] Ks. Lontoon huippukokouksen julkilausuma, 2. huhtikuuta 2009.

[4] Vakausfoorumin (FSF) jatkaja.

[5] Euroopan pankkivalvontaviranomaisten komitea (Committee of European Banking Supervisors, CEBS), Euroopan vakuutus- ja työeläkevalvontaviranomaisten komitea (Committee of European Insurance and Occupational Pensions Committee, CEIOPS) ja Euroopan arvopaperimarkkinavalvojien komitea (Committee of European Securities Regulators, CESR), joita myös usein kutsutaan Lamfalussyn kolmannen tason komiteoiksi.

[6] Esimerkiksi teknisten lausuntojen antaminen Euroopan komissiolle.

[7] EU:n suurimpien finanssikonsernien osalta kollegiot ovat jo olemassa tai niitä perustetaan parhaillaan vuonna 2009.

[8] Komissiolla säilyisi yksinomainen toimivalta soveltaa EU:n valtiontukisääntöjä ja, jos sulautumilla on yhteisön laajuinen ulottuvuus, arvioida sulautumiin liittyviä kilpailunäkökohtia EY:n sulautuma-asetuksen mukaisesti.

[9] Ks. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin, C-217/04, 44 kohta.