[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 2.2.2009

KOM(2009) 30 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE KOMISJI

dotyczące finansowania ochrony lotnictwa

SPRAWOZDANIE KOMISJI

dotyczące finansowania ochrony lotnictwa

WSTęP

1. Ataki terrorystyczne z dnia 11 września 2001 r. w Stanach Zjednoczonych wywarły ogromny wpływ na światowe lotnictwo, a także na branżę lotniczą w Europie. Konieczne było podjęcie zdecydowanych działań, które pozwoliłyby sprostać zagrożeniom wynikającym z międzynarodowego terroryzmu i przywrócić zaufanie społeczeństwa do branży lotniczej. Unia Europejska podjęła natychmiastowe kroki w celu przyjęcia nowych przepisów dotyczących ochrony lotnictwa.

2. Na mocy nowych przepisów dotyczących ochrony lotnictwa państwa członkowskie zostały zobowiązane do wprowadzenia nowych środków, które bezsprzecznie pociągały za sobą poważne inwestycje w zakresie infrastruktury, wyposażenia technicznego i zasobów ludzkich w większości europejskich portów lotniczych. Konieczność wzmożenia kontroli bezpieczeństwa wpłynęła także na działalność portów lotniczych. Zdaniem ACI-Europe koszty ochrony stanowią obecnie do 35% ogólnych kosztów działalności portów lotniczych w porównaniu do 5-8% przed wydarzeniami z września 2001 r.

3. W związku z tym kwestia finansowania tych nowych środków znalazła się ponownie w agendzie politycznej Unii Europejskiej, zgodnie z art. 22 nowego rozporządzenia ramowego (WE) nr 300/2008.

4. W wyniku przyjęcia w dniu 11 marca 2008 r. zmienionego rozporządzenia ramowego (WE) nr 300/2008 w sprawie ochrony lotnictwa cywilnego Komisja zobowiązana jest składać sprawozdania dotyczące zasad finansowania kosztów działalności związanej z ochroną lotnictwa cywilnego. Niniejsze sprawozdanie to odpowiedź Komisji na ten wymóg; ponadto stanowi ono część przygotowań do przyjęcia wniosków legislacyjnych w tej ważnej sprawie.

5. Sprawozdanie obejmuje cztery zagadnienia: kwestię tego, czy opłaty za ochronę są w całości przeznaczane na pokrycie kosztów ochrony, przejrzystość opłat za ochronę, wpływ ochrony lotnictwa i jej finansowania na konkurencję pomiędzy portami lotniczymi i pomiędzy liniami lotniczymi, a także ochronę konsumentów w kontekście podziału kosztów działalności w zakresie ochrony pomiędzy podatników a użytkowników.

6. W celu przygotowania niniejszego sprawozdania Komisja wysłała ankietę do państw członkowskich, przedstawicieli branży i organizacji konsumenckich. W ankiecie zapytano państwa członkowskie, czy obowiązujące prawo krajowe zapewnia przejrzystość i czy opłaty za ochronę są w całości przeznaczane na pokrycie kosztów ochrony. Pięć państw członkowskich odpowiedziało, że istniejący mechanizm konsultacji w sprawie opłat lotniskowych stanowi dla linii lotniczych dostateczne źródło informacji, także na temat kosztów ochrony. Podobnie jeśli chodzi o powiązanie kosztów z wysokością nakładanych opłat jedenaście państw członkowskich odpowiedziało, że te same konsultacje pozwalają zapewnić przeznaczenie całości opłat za ochronę na pokrycie kosztów ochrony. Konsultacje te jednak nie wymagają zatwierdzania przez operatorów zmian opłat za ochronę, a tym samym nie zapewniają przejrzystości i powiązania kosztów z wysokością opłat. W rzeczywistości tylko Niderlandy mają specjalne przepisy wymagające przejrzystości opłat za ochronę i powiązania ich wysokości z rzeczywistymi kosztami. Prawo we Włoszech, które także na poziomie krajowym zajmuje się opłatami za ochronę, zapewnia jedynie ich przejrzystość. Odpowiedzi potwierdzają także, że ochrona lotnictwa jest finansowana głównie z opłat za ochronę nakładanych na linie lotnicze, pasażerów i nadawców ładunków. Zazwyczaj mówi się o zasadzie „użytkownik płaci”. Jedenaście państw członkowskich stosuje niemal wyłącznie tego typu opłaty. Sześć państw członkowskich wnosi niekiedy istotny wkład w koszty ochrony. Cztery państwa członkowskie nie odpowiedziały lub odpowiedziały w sposób niedostateczny, aby Komisja mogła wysnuć jakiekolwiek wnioski na tej podstawie.

7. Organizacje reprezentujące linie lotnicze, porty lotnicze i konsumentów poproszono o przekazanie informacji na temat kosztów i skutków ochrony lotnictwa. Odpowiedziało dziewięć organizacji, głównie organizacje skupiające porty lotnicze i linie lotnicze; wszystkie one stwierdziły, że państwa powinny pokrywać koszty ochrony, gdyż zagrożenia skierowane są przeciwko państwom, a nie przeciwko branży lotniczej. Niestety tylko jedna organizacja konsumencka odpowiedziała na ankietę. W kilku odpowiedziach była mowa o tym, że lotnictwo znajduje się w niekorzystnej sytuacji w porównaniu z finansowaniem ochrony innych rodzajów transportu, oraz że ma to negatywny wpływ na konkurencyjność europejskiego lotnictwa cywilnego. Wszystkie odpowiedzi zainteresowanych stron wskazały na konieczność zwiększenia zakresu współpracy z Organizacją Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO) jako na najlepsze rozwiązanie służące ujednoliceniu międzynarodowych środków w zakresie ochrony lotnictwa i zlikwidowaniu różnic w poziomie finansowania ze środków publicznych, istniejących pomiędzy UE a jej głównymi partnerami handlowymi.

KONTEKST

8. Główny koszt ochrony lotnictwa związany jest z usługami polegającymi na ochronie portów lotniczych, obejmującymi kontrolę bezpieczeństwa pasażerów i ładunków; składają się na niego dwa elementy: koszty pracownicze oraz koszty infrastruktury i wyposażenia.

9. Ponieważ ochrona lotnictwa stanowi jedno z podstawowych zadań państwa, ostateczną odpowiedzialność za te usługi ponoszą władze krajowe. Mogą one same świadczyć te usługi albo upoważnić do ich świadczenia port lotniczy, który z kolei może zlecić podwykonawstwo zadań zewnętrznym firmom ochrony.

10. W celu sfinansowania usług w zakresie ochrony portu lotniczego port lub władze krajowe mogą nałożyć podatek lub opłatę na linie lotnicze, pasażerów i nadawców ładunków. Opłaty te jednak zazwyczaj nie pokrywają kosztów środków bezpośrednio nakładanych na linie lotnicze lub dodatkowych kosztów operacyjnych, którymi środki te mogą skutkować dla linii lotniczych. Część kosztów ochrony lotnictwa ponoszą także państwa członkowskie.

11. W związku z przyjęciem nowych przepisów europejskich w 2002 r. całkowity koszt ochrony lotnictwa zwiększył się. Sprostanie wymogom w zakresie kontroli bezpieczeństwa pasażerów i ładunków wymagało znacznych inwestycji, takich jak przebudowa niektórych terminali w portach lotniczych, zakup dodatkowych urządzeń oraz nabór dodatkowych pracowników.

12. Przed 2001 r. koszty ochrony często stanowiły składnik opłaty pasażerskiej nakładanej przez porty lotnicze w celu pokrycia kosztów działalności terminali. W trakcie konsultacji z liniami lotniczymi dotyczącymi opłat lotniskowych często omawiano także wysokość opłat za ochronę. Koszty ochrony stanowiły kiedyś mało istotną część całkowitych kosztów linii lotniczej i dlatego też linie lotnicze nie wymagały szczegółowych informacji w tym zakresie. Jednak wraz ze wzrostem kosztów ochrony w 2002 r. powszechne stało się oddzielanie opłat za ochronę od opłat lotniskowych. Podział ten pozwolił także branży lotniczej zwrócić uwagę swoich klientów na koszty ochrony.

13. Oddzielenie opłat za ochronę od opłat lotniskowych nie zwiększyło w istotny sposób przejrzystości kosztów ochrony. Odpowiedzi na ankietę potwierdziły, że koszty ochrony są przenoszone na nadawców ładunków i na pasażerów, którzy nie mają możliwości zweryfikowania ich prawidłowości. Jedna z odpowiedzi wskazała, że klienci linii lotniczych mogą być obciążani kosztami dodatkowych usług, które nie są obowiązkowe. Klient może nawet wejść w spór z linią lotniczą, twierdząc, że opłata za ochronę nie odzwierciedla jej kosztów.

14. Wzrost kosztów wywołał dyskusję na temat finansowania ochrony lotnictwa. Sektor transportu lotniczego utrzymuje, że udział środków publicznych w finansowaniu lotnictwa powinien wzrosnąć, gdyż środki te zasadniczo mają na celu ochronę przed atakami terrorystycznymi wymierzonymi przeciwko społeczeństwu jako całości, a nie przeciwko lotnictwu i jego klientom.

15. Parlament Europejski wysunął podobną argumentację w trakcie dyskusji z Radą na temat pierwszego rozporządzenia ramowego (WE) nr 2320/2002 w sprawie ochrony lotnictwa cywilnego. Parlament Europejski chciał zapobiec przerzucaniu całości kosztów wzmożonej ochrony lotnictwa na pasażerów, nadawców ładunków i linie lotnicze.

16. W związku z tym Parlament Europejski, Rada i Komisja Europejska ustaliły, iż zajmą się kwestią finansowania w deklaracji dołączonej do decyzji w sprawie rozporządzenia (WE) nr 2320/2002[1]. W deklaracji wymienione trzy instytucje przyznały, że nowe środki w zakresie ochrony lotnictwa rodzą poważne konsekwencje finansowe, i poprosiły o dodatkowe analizy w celu określenia różnic występujących na terytorium Wspólnoty w odniesieniu do finansowania ochrony, oraz zaproponowania rozwiązań, które usunęłyby ewentualne zakłócenia rynku lotniczego.

17. Zlecono zewnętrzne konsultacje w celu zbadania kwestii poruszonych w deklaracji międzyinstytucjonalnej. W ramach konsultacji poddano analizie sytuację w 2002 r., a studium opublikowano w 2004 r.[2] Studium opierało się głównie na analizie odpowiedzi na ankiety przesłane państwom członkowskim i przedstawicielom branży. Wyniki analiz można streścić następująco:

- użytkownicy europejskiego systemu transportu lotniczego (linie lotnicze, pasażerowie, nadawcy ładunków) są ostatecznie głównymi podmiotami finansującymi ochronę lotnictwa;

- koszty ochrony dla portów lotniczych i państw w 2002 r. w odniesieniu do ówczesnych 15 państw członkowskich oraz Norwegii, Islandii i Szwajcarii wyceniono na 2 mld EUR; wliczając koszty linii lotniczych związane z przystosowaniem się do nowych europejskich przepisów, całkowite koszty ochrony wyceniono na kwotę od 2,6 do 3,5 mld EUR, co wówczas odpowiadało 1-2% przeciętnej ceny biletu lotniczego;

- konsultacje nie potwierdziły, że wzrost opłat za ochronę ograniczył popyt na podróże lotnicze. Należy jednak pamiętać, że zebrane dane nie mogły stanowić solidnej podstawy dla analizy ekonomicznej.

18. W procedurze pojednawczej związanej z nowym rozporządzeniem ramowym (WE) nr 300/2008, Parlament Europejski potwierdził swoje stanowisko dotyczące finansowania ochrony. Rada i Parlament Europejski omówiły finansowy wpływ bardziej rygorystycznych środków nałożonych przez niektóre państwa członkowskie, które wykraczają poza minimalne wymogi. Przewiduje to artykuł 6 rozporządzenia ramowego (WE) nr 2320/2002. Parlament Europejski podkreślił w szczególności, że państwa członkowskie powinny przynajmniej częściowo pokrywać koszty bardziej rygorystycznych środków, wykraczających poza wymogi EU, z budżetów publicznych. Rada odrzuciła jednak skierowany do państw członkowskich wniosek o zobowiązanie się do zwiększenia poziomu finansowania ochrony lotnictwa ze środków publicznych.

19. Komisja zaproponowała już wcześniej ustanowienie nowych przepisów europejskich dotyczących opłat za ochronę. Wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie opłat lotniskowych, który został przedstawiony dnia 24 stycznia 2007 r., odnosił się ogólnie do finansowania infrastruktury portów lotniczych oraz zawierał przepis dotyczący opłat za ochronę[3]. Wniosek opierał się na uznawanych w skali międzynarodowej zasadach zatwierdzonych już przez Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO)[4]. Rada wolała jednak wstrzymać się z nowymi przepisami UE w sprawie opłat za ochronę w oczekiwaniu na niniejsze sprawozdanie.

OPłATY ZA OCHRONę I KOSZTY

20. Pierwsza z czterech kwestii poruszonych w niniejszym sprawozdaniu dotyczy działań, jakie należy podjąć w celu zagwarantowania, aby opłaty za ochronę były w całości przeznaczane na pokrycie kosztów ochrony. Jest to uznana w skali międzynarodowej zasada zatwierdzona przez ICAO[5].

21. Zasadniczo opłata, podobnie jak podatek, nakładana jest w zamian za usługę realizowaną na rzecz użytkownika. Poziom opłat powinien zatem odpowiadać kosztom świadczenia usługi. Podobnie przychody z opłat za ochronę powinny pokrywać wyłącznie całkowite koszty usług związanych z ochroną lotnictwa.

22. Zasada ta jest zgodna z przepisami UE o pomocy państwa. W sprawozdaniu z 2006 r. dotyczącym finansowania ochrony transportu Komisja wyjaśniła, że środki służące ochronie obywateli Europy przed atakami terrorystycznymi nie stanowią działalności gospodarczej, gdyż zasadniczo odpowiedzialne jest za nie państwo[6]. Finansowanie ze środków publicznych takiej działalności nie wchodzi zatem w zakres przepisów o pomocy państwa[7]. Jednak nie oznacza to, że państwa członkowskie powinny pokrywać całość kosztów ochrony lotnictwa.

23. Finansowanie działalności związanej z ochroną lotnictwa, czy to ze środków publicznych, czy z opłat nakładanych na użytkowników, musi zatem być ściśle ograniczone do wysokości równoważącej koszty, jakie działalność ta generuje[8]. Wszelka nadmierna kompensacja usług związanych z ochroną lotnictwa wchodzi w zakres przepisów o pomocy państwa, gdyż może stanowić pomoc operacyjną na rzecz odbiorcy.

24. Odpowiedzi na ankietę potwierdziły, że zaledwie w kilku państwach członkowskich obowiązujące prawo wyraźnie zabrania nadzwyczajnych zysków w powiązaniu z obowiązkowym nałożeniem opłat za ochronę. Pozostałe państwa członkowskie odniosły się do przepisów stanowiących, że wysokość opłat za ochronę musi wynikać z rzeczywistych kosztów świadczenia tej usługi, co oznacza, że poziom opłat za ochronę nie może przekroczyć kosztów działalności związanej z ochroną. W niektórych państwach członkowskich opłaty za ochronę zatwierdzane są przez właściwy organ przed ich wprowadzeniem w życie.

25. Nawet jeśli odpowiedzi na ankietę potwierdziły ogólny konsensus co do faktu, że opłaty za ochronę powinny odzwierciedlać rzeczywiste koszty ochrony, Komisja nie jest przekonana, czy zasada ta jest przestrzegana we wszystkich portach lotniczych Europy. Na przykład ostatnio Komisja rozpoczęła dochodzenie w sprawie pomocy państwa na rzecz portu lotniczego, co do którego istniały podejrzenia, że port ten, jako usługodawca odpowiedzialny za ochronę lotnictwa, był nadmiernie wynagradzany.

PRZEJRZYSTOść

26. Drugi aspekt dotyczy przejrzystości opłat za ochronę. Komisja rozumie, że kwestia przejrzystości opłat za ochronę powiązana jest z kwestią dostępności informacji na temat składników kosztowych stosowanych do obliczenia wysokości opłat za ochronę. Informacje te są konieczne w celu stwierdzenia przypadków dyskryminacji, a tym samym zapewnienia ochrony konsumentów.

27. Przejrzystość pozwala także zagwarantować, że przychody z opłat za ochronę nie przekroczą kosztów ochrony lotnictwa. Pasażerowie, nadawcy ładunków i linie lotnicze mogą tym sposobem sprawdzić, czy opłaty za ochronę pokrywają rzeczywiste koszty. Przejrzystość ujawnia także ewentualne przypadki dyskryminacji linii lotniczych lub pasażerów w zakresie opłat za ochronę.

28. Z ankiety jasno wynika, że większość państw członkowskich nie stosuje środków jednoznacznie pozwalających liniom lotniczym lub innym podmiotom na regularną weryfikację wysokości opłat za ochronę lub związanych z nią kosztów. Liczne państwa członkowskie ograniczają się do konsultowania opłat lotniczych z liniami lotniczymi. Konsultacje te jednak rzadko usankcjonowane są obowiązującym prawem krajowym. Kilka państw członkowskich odpowiedziało, że koszty ochrony są wyraźnie oddzielone od innych kosztów portów lotniczych, co daje państwom członkowskim informacje niezbędne do zweryfikowania poprawności nakładanych opłat za ochronę.

29. Komisja stoi na stanowisku, że opłaty za ochronę muszą być przejrzyste oraz że konieczne może okazać się ustanowienie minimalnych standardów UE. Można by je uzupełnić o procedury formalnego składania skarg w przypadkach, gdy wysokość opłat lub podatków za ochronę jest kwestionowana.

WPłYW NA KONKURENCJę

30. Trzecia kwestia poruszana w niniejszym sprawozdaniu dotyczy zasad, jakie są konieczne, aby zapewnić niezakłóconą konkurencję pomiędzy portami lotniczymi i pomiędzy liniami lotniczymi. Parlament Europejski utrzymuje, że różnice pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie ochrony lotnictwa mogą powodować zakłócenia funkcjonowania europejskiego rynku lotniczego. Różnice te polegają na rozbieżnościach w poziomie finansowania publicznego lub na istnieniu dodatkowych środków nakładanych przez niektóre państwa członkowskie.

31. Odpowiedzi na ankietę oraz studium z 2004 r. potwierdzają, że państwa członkowskie nie zapewniają finansowania publicznego ochrony lotnictwa w takiej samej wysokości. Tylko niewielka liczba państw członkowskich finansuje znaczną część ogólnych kosztów ochrony, natomiast większość państw członkowskich pokrywa z budżetów publicznych jedynie niewielką ich część. Różnice w proporcjach finansowania publicznego przekładają się na różnice w wysokości nakładanych opłat za ochronę.

32. Konkurencję między portami lotniczymi można ocenić w świetle kryteriów wyboru linii lotniczych, w szczególności porównując takie elementy, jak charakter usług świadczonych przez porty lotnicze oraz grupy klientów, zaludnienie lub działalność gospodarcza, natężenie ruchu, dostępność powierzchni oraz poziom kosztów związanych z wykorzystywaniem infrastruktury oraz usług[9].

33. W sektorze portów lotniczych istnieją obecnie różne szczeble konkurencji między różnymi typami portów lotniczych. Sytuacja w zakresie konkurencji badana jest indywidualnie, z uwzględnieniem cech charakterystycznych danego rynku. Badania wykazały jednak, że duże międzynarodowe węzły ( hubs ) konkurują zazwyczaj z portami lotniczymi o podobnych rozmiarach na wszystkich rynkach przewozów, przy czym poziom konkurencji może zależeć od czynników takich jak zatłoczenie oraz możliwość alternatywnych przewozów; w niektórych przypadkach konkurują one jednak również z dużymi regionalnymi portami lotniczymi[10]. Duże regionalne porty lotnicze mogą konkurować nie tylko z innymi dużymi regionalnymi portami lotniczymi, ale również z dużymi międzynarodowymi portami lotniczymi, zwłaszcza jeżeli do lotniska prowadzi dobry dojazd drogą lądową. Te same badania wykazują, że małe porty lotnicze z reguły nie konkurują z innymi portami lotniczymi, poza pewnymi przypadkami, kiedy konkurują z sąsiadującymi portami lotniczymi o zbliżonych rozmiarach, jeżeli obsługują one nakładające się na siebie rynki[11]. W związku z tym opłaty za ochronę mogą teoretycznie wpływać na konkurencję pomiędzy portami lotniczymi. Jednak wpływ ten jest prawdopodobnie minimalny ze względu na niski poziom tych opłat i duże znaczenie pozostałych czynników.

34. Różnice w wysokości opłat za ochronę mogą mieć także wpływ na konkurencję pomiędzy liniami lotniczymi. Jednak studium z 2004 r. nie wykazało, by opłaty za ochronę stanowiły element ograniczający popyt na podróże lotnicze. Poza tym ogólny poziom kosztów ochrony zmniejszył się od tamtej pory, a zatem ich wpływ na konkurencję między liniami lotniczymi jest mniej prawdopodobny.

35. W związku z tym różnice między państwami członkowskimi dotyczące poziomu opłat za ochronę prawdopodobnie nie mają większego wpływu na konkurencję pomiędzy portami lotniczymi i pomiędzy liniami lotniczymi pod warunkiem, że różnice te nie mają charakteru dyskryminującego dla linii lotniczych, pasażerów lub nadawców ładunków. Przejrzystość kosztów ochrony jest niezbędna, aby sprawdzić, czy opłaty za ochronę nie mają charakteru dyskryminującego, a tym samym dla zagwarantowania, że konkurencja pomiędzy liniami lotniczymi nie będzie zakłócona. Odpowiedzi na ankietę wyraźnie pokazały jednak, że poziom przejrzystości kosztów ochrony w stosunku do linii lotniczych, pasażerów i nadawców ładunków stale się zmniejsza. Niektóre odpowiedzi wskazywały, że większa przejrzystość przyczyniłaby się do podniesienia efektywności usług związanych z ochroną portów lotniczych przy równoczesnym znacznym ograniczeniu kosztów dla branży lotniczej. Ponadto, jak potwierdzają odpowiedzi na ankietę, obowiązujące procedury krajowe mające zapewniać odpowiednią przejrzystość kosztów ochrony w UE są niezadowalające.

36. Na konkurencję pomiędzy liniami lotniczymi i pomiędzy portami lotniczymi mogą mieć także wpływ różnice w zakresie stosowania środków w zakresie ochrony lotnictwa. Państwa członkowskie mogą zdecydować o wdrożeniu dodatkowych, bardziej rygorystycznych środków niż te wymagane prawem UE odnoszącym się do ochrony lotnictwa cywilnego. Linie lotnicze, a także porty lotnicze działające w państwach członkowskich, które stosują bardziej rygorystyczne środki niż te wymagane rozporządzeniem, mogą być poszkodowane w stosunku do innych portów lotniczych lub linii lotniczych.

37. Najbardziej rygorystyczny środek, mający prawdopodobnie największy wpływ na ogólny poziom kosztów ochrony, to wymóg ponownej kontroli bezpieczeństwa, jakiej poddawani się pasażerowie tranzytowi oraz ich bagaż, uprzednio poddani takiej kontroli przed odlotem z innego portu lotniczego UE. Brak wymogu ponownej kontroli bezpieczeństwa w odniesieniu do pasażerów tranzytowych zazwyczaj określa się jako stosowanie jednego punktu kompleksowej kontroli bezpieczeństwa. Wymóg ten zwiększa także ogólny koszt ochrony lotnictwa. W odpowiedzi na ankietę Stowarzyszenie Europejskich Linii Lotniczych (AEA) stwierdziło, że porty lotnicze stosujące jeden punkt kompleksowej kontroli bezpieczeństwa znacznie obniżyły opłaty za ochronę.

38. Komisja stoi na stanowisku, że ponowna kontrola bezpieczeństwa pasażerów tranzytowych mogła mieć uzasadnienie przed wejściem w życie pierwszego rozporządzenia ramowego ustanawiającego obowiązkowe normy stosowane we wszystkich portach lotniczych UE, jednak obecnie z punktu widzenia kwestii ochrony nie jest już wymagana. Na początku 2004 r., gdy Komisja uruchomiła inspekcje portów lotniczych i właściwych organów w państwach członkowskich, wprowadzony został dodatkowy element kontroli jakości. Jeśli w wyniku inspekcji stwierdzone zostają poważne uchybienia w porcie lotniczym, które zostają uznane za mające istotny wpływ na ogólny poziom ochrony lotnictwa cywilnego, możliwość stosowania jednego punktu kompleksowej kontroli bezpieczeństwa zostaje zawieszona w drodze decyzji Komisji. Do tej pory skorzystano z tej możliwości 18 razy, co pokazuje determinację Komisji w podejmowaniu niezbędnych działań mających zapewnić wysoki i jednolity poziom kontroli bezpieczeństwa we wszystkich portach lotniczych UE.

39. Inne bardziej rygorystyczne środki stosowane przez niektóre państwa członkowskie również mogą budzić wątpliwości w kontekście konkurencji oraz niezbędnego poziomu środków w zakresie ochrony lotnictwa na całym terytorium UE. Państwom członkowskim powinno się jednak zezwalać na pewną elastyczność umożliwiającą reagowanie na konsekwencje podwyższonego zagrożenia w zakresie ochrony, występujące w niektórych państwach członkowskich. Uzasadnia to art. 6 rozporządzenia (WE) 300/2008, który wyraźnie potwierdza prawo państw członkowskich do stosowania, pod pewnymi warunkami, bardziej rygorystycznych środków niż te ustanowione prawem Wspólnoty.

40. W związku z tym Komisja jest zdania, że pasażerowie poddani odpowiedniej kontroli bezpieczeństwa nie muszą być ponownie kontrolowani w tranzycie, pod warunkiem, że układ infrastruktury w porcie lotniczym pozwala na całkowite oddzielenie pasażerów poddanych kontroli bezpieczeństwa zgodnie z poziomem jakości UE od pozostałych pasażerów.

OCHRONA KONSUMENTÓW

41. Artykuł 22 rozporządzenia (WE) nr 300/2008 wymaga omówienia, w ramach czwartej kwestii poruszanej w niniejszym sprawozdaniu, zagadnienia ochrony konsumenta w kontekście podziału kosztów ochrony pomiędzy podatników a użytkowników.

42. Jak stwierdzono powyżej, za ochronę lotnictwa w portach europejskich zasadniczo odpowiada państwo. Niezależnie od tego, czy działalność ta jest finansowana z opłat nakładanych na użytkowników, czy też z budżetu państwa, nie ma to w zasadzie wpływu na ochronę konsumenta. W rzeczywistości może mieć uzasadnienie finansowanie ochrony lotnictwa, przynajmniej częściowo, przez pasażerów, nadawców ładunków i linie lotnicze, gdyż to oni mają największe możliwości weryfikowania wpływu działań związanych z ochroną na koszty, pod warunkiem jednak, że opłaty takie są w całości przeznaczane na pokrycie kosztów ochrony.

43. Czasami linie lotnicze ujawniają pasażerom różne składniki całkowitej ceny biletu, w tym opłaty za ochronę. Pojawiają się wątpliwości, czy wysokość opłat za ochronę odpowiada rzeczywistej opłacie za ochronę, którą obciążana jest linia lotnicza. Problem ten został jednak poruszony w poprawionym trzecim pakiecie lotniczym, który reguluje kwestie ekonomiczne wewnętrznego rynku lotniczego w Unii Europejskiej[12]. Przepisy dotyczące opłat, w tym opłat za ochronę, zobowiązują linie lotnicze ujawniające różne składniki ceny biletu lotniczego do podawania prawidłowej kwoty.

WNIOSKI

- Za ochronę lotnictwa w europejskich portach lotniczych zasadniczo odpowiedzialne jest państwo. Nie oznacza to jednak bezwzględnie, że środki w zakresie ochrony lotnictwa powinny być finansowane ze środków publicznych. Zasada, że to użytkownik płaci, również ma swoje zalety.

- Komisja stoi na stanowisku, że dla ochrony konsumenta i dla utrzymania zasady „użytkownik płaci” istotne są następujące kwestie :

- opłaty lub podatki za ochronę nie mogą mieć charakteru dyskryminującego operatorów, oraz

- opłaty lub podatki za ochronę muszą być w całości przeznaczane na pokrycie kosztów ochrony.

- Komisja sądzi, że konieczne są nowe przepisy dotyczące przejrzystości kosztów ochrony, tak by umożliwiałaby ona wychwycenie ewentualnych dyskryminujących opłat lub podatków za ochronę. Organy nakładające opłaty lub podatki za ochronę lotnictwa powinny zatem regularnie przekazywać operatorom informacje na temat składników stosowanych do wyliczenia wysokości tych opłat lub podatków.

- Komisja przeprowadza inspekcje w zakresie ochrony lotnictwa w europejskich portach lotniczych, zapewniając w ten sposób kompleksowy poziom ochrony na terytorium całej UE. W związku z tym wystarczające może być stosowanie odpowiednich środków w zakresie ochrony jedynie w miejscu rozpoczęcia podróży oraz zlikwidowanie wymogu powtarzania tych samych środków w porcie tranzytowym. Ponowna kontrola bezpieczeństwa pasażerów jest ewidentnie droższa niż stosowanie jednego punktu kompleksowej kontroli bezpieczeństwa. Można by zatem rozważyć wewnątrzunijną kompleksową kontrolę bezpieczeństwa „przy jednym okienku” jako obowiązkową we wszystkich europejskich portach lotniczych, pod warunkiem, że istniejąca infrastruktura pozwala na oddzielenie pasażerów poddanych już kontroli zgodnie z wymogami UE od pozostałych pasażerów.

- Powyższe wymaga jednak dodatkowej oceny na podstawie przepisów uzgodnionych pomiędzy unijnymi instytucjami (ocena skutków). Komisja zamierza nadal kontynuować przygotowania w zakresie inicjatywy legislacyjnej na podstawie tej oceny, szczególnie w odniesieniu do wpływu ochrony lotnictwa na konsumentów i funkcjonowanie wewnętrznego rynku lotniczego.

[1] Deklaracja międzyinstytucjonalna towarzysząca rozporządzeniu (WE) nr 2320/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2002 r. ustanawiającemu wspólne zasady w dziedzinie bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego (Dz.U. L 355 z 30.12.2002, s. 22).

[2] Study on Civil Aviation Security Financing (Studium dotyczące finansowania ochrony lotnictwa cywilnego), wrzesień 2004 r., Irish Aviation Authority i aviasolutions

[3] COM(2006) 820 wersja ostateczna z 24.1.2007 r.

[4] ICAO's policies on charges for airports and air navigation services (Wytyczne ICAO w sprawie opłat lotniskowych i opłat za służby żeglugi powietrznej) (Doc 908/7), 2004 r., pkt 15.

[5] ICAO's policies on charges for airports and air navigation services (Wytyczne ICAO w sprawie opłat lotniskowych i opłat za służby żeglugi powietrznej) (Doc 908/7), 2004 r., pkt 29.

[6] COM(2006) 431 wersja ostateczna z 1.8.2006 r.

[7] Zob. pkt. 33 wytycznych wspólnotowych dotyczących finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych (Dz.U. C 312 z 9.12.2005).

[8] Sprawa C-343/95, Calì & Figli przeciwko Servizi Ecologici Porto di Genova [1997] ECRI-1547. Decyzja Komisji nr 309/2002 z dnia 19 marca 2003 r. „Bezpieczeństwo lotnicze - rekompensata kosztów w następstwie zamachów z 11 września 2001 r. Decyzja Komisji nr 438/02, Dotowanie zarządów portów w wykonywaniu zadań wchodzących w zakres kompetencji władzy publicznej.

[9] Zob. pkt. 38 wytycznych wspólnotowych dotyczących finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych (Dz.U. C 312 z 9.12.2005).

[10] „ Study on competition between airports and the application of State aid rules ” (Badanie dotyczące konkurencji między portami lotniczymi oraz zastosowania przepisów w zakresie pomocy państwa) - Uniwersytet w Cranfield, czerwiec 2002 r.

[11] Zob. pkt. 11 wytycznych wspólnotowych dotyczących finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych (Dz.U. C 312 z 9.12.2005).

[12] Rozporządzenie (WE) nr 1008/2008 w sprawie wspólnych zasad wykonywania przewozów lotniczych na terenie Wspólnoty (Dz.U. L 293 z 31.10.2008, s. 3).