[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 18.8.2008

COM(2008) 520 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la mise en œuvre de l'assistance macrofinancière aux pays tiers en 2007

{SEC(2008) 2381}

TABLE DES MATIÈRES

RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la mise en œuvre de l'assistance macrofinancière aux pays tiers en 2007 1

1. Introduction 3

2. PRÉSENTATION 3

2.1. Historique 3

2.2. Assistance macrofinancière en 2006 3

2.2.1. Nouvelles décisions 4

2.2.2. Décaissements 4

2.3. Synthèse des opérations les plus récentes dans les pays bénéficiaires 4

2.3.1. Balkans occidentaux 4

2.3.2. Pays limitrophes orientaux 5

2.3.3. Pays méditerranéens 6

3. Répartition géographique et évaluations de l'assistance macrofinancière 6

3.1. Répartition géographique 6

3.2. Évaluations 6

3.2.1. Tadjikistan 7

3.2.2. Bosnie-et-Herzégovine 7

3.3. Amélioration de la gestion financière dans les pays bénéficiaires: évaluations pratiques 8

1. INTRODUCTION

LE PRÉSENT RAPPORT OFFRE UN APERÇU GÉNÉRAL DE L'ASSISTANCE MACROFINANCIÈRE DE LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE (CE) AUX PAYS TIERS, ET NOTAMMENT UN HISTORIQUE, UN RÉSUMÉ DES OPÉRATIONS EFFECTUÉES EN 2007, DES INFORMATIONS CONCERNANT LES TOUTES DERNIÈRES OPÉRATIONS RÉALISÉES DANS LES BALKANS OCCIDENTAUX, LES NOUVEAUX ÉTATS INDÉPENDANTS (NEI) ET LES PAYS MÉDITERRANÉENS, AINSI QUE DES TABLEAUX STATISTIQUES DES DIFFÉRENTES OPÉRATIONS EFFECTUÉES DEPUIS 1990.

Le présent rapport tient compte des tendances récentes relatives aux opérations macrofinancières de la CE ainsi que des résultats des évaluations effectuées en 2007. L'objectif de ces évaluations est d'apprécier l'impact sur les principaux aspects du processus de stabilisation économique et la mise en œuvre des réformes structurelles dans les pays bénéficiaires. Les progrès réalisés dans ce domaine reflètent également la mesure dans laquelle les conditions de politique économique attachées à l'assistance macrofinancière de la CE sont respectées.

De plus, en ce qui concerne la recommandation émise par la Cour des comptes dans son rapport spécial de mars 2002 sur l’amélioration de la gestion financière dans les pays bénéficiaires, la Commission effectue depuis 2004, avec l’aide d’un cabinet d’audit, des évaluations pratiques des circuits financiers, et elle contrôle l’organisation liée à l’assistance macrofinancière dans chaque pays bénéficiaire. Les conclusions de ces évaluations sont dûment prises en compte dans l’élaboration des conditions politiques liées à la mise en œuvre de cette assistance.

Le présent rapport est présenté conformément aux décisions du Conseil concernant l'octroi, par la Communauté, d'une assistance macrofinancière ou d'une aide financière exceptionnelle à des pays tiers et fait suite aux rapports des années précédentes. Un rapport plus détaillé (document de travail des services de la Commission SEC (2008) 2381 contenant des informations économiques et financières relatives aux pays bénéficiaires est également publié.

2. PRÉSENTATION

2.1. Historique

L'assistance macrofinancière communautaire, qui appuie les efforts de réforme politique et économique des pays bénéficiaires, est mise en œuvre en association avec les programmes de soutien du FMI et de la Banque mondiale. Elle obéit à une série de principes, confirmés par le Conseil dans ses conclusions du 8 octobre 2002, qui mettent l'accent sur le caractère exceptionnel de l'aide, sa complémentarité avec les fonds apportés par les Institutions financières internationales (IFI) et le respect de conditions de politique macroéconomique. L'assistance macrofinancière de la Communauté a ainsi soutenu les efforts des pays bénéficiaires pour mettre en œuvre des réformes économiques et structurelles. En coordination étroite avec le FMI et la Banque mondiale, elle a encouragé la poursuite de politiques adaptées aux besoins spécifiques de ces pays, dans le but général de stabiliser leur situation financière et de mettre en place des économies de marché.

2.2. Assistance macrofinancière en 2006

Entre 2000 et 2007, dix-neuf décisions ont été approuvées, soit un montant total de 1 085 millions EUR. Les pays des Balkans (ancienne République yougoslave de Macédoine, Bosnie-et-Herzégovine, Serbie-et-Monténégro, y compris le Kosovo, et Albanie) ont bénéficié de treize décisions d’assistance du Conseil, ce qui en fait les principaux bénéficiaires de l’AMF (783 millions EUR reçus sur 1 085 millions).

2.2.1. Nouvelles décisions

Deux décisions ont été adoptées par le Conseil en 2007.

Le 16 avril, le Conseil a adopté une décision (2007/259/CE) accordant à la Moldavie une assistance macrofinancière (sous la forme d'un don d'un montant maximal de 45 millions EUR).

Le 10 décembre, le Conseil a adopté une décision (2007/860/CE) accordant au Liban une assistance macrofinancière d'un montant maximal de 80 millions EUR (un prêt de 50 millions EUR et un don de 30 millions EUR).

2.2.2. Décaissements

Les décaissements au titre de l'assistance macrofinancière se sont élevés à 20 millions EUR pour la Moldavie.

2.3. Synthèse des opérations les plus récentes dans les pays bénéficiaires

2.3.1. Balkans occidentaux

Le 30 novembre 2006, sur proposition de la Commission, le Conseil a adopté une décision accordant une assistance macrofinancière (AMF) au Kosovo (UNCS 1244/1999), sous la forme d'un soutien budgétaire (don d'un montant maximal de 50 millions EUR). Cependant, la situation budgétaire n'a pas évolué comme prévu. La signature du protocole d'accord et de la convention de subvention entre la Commission et les autorités kosovares, représentées par la MINUK, est intervenue en décembre 2007, de sorte que l'AMF peut être versée au cours de la période 2008-2009 si les conditions sont réunies, comme convenu, en deux tranches respectives de 30 millions EUR et 20 millions EUR. En septembre 2007, les autorités ont produit une version révisée du MTEF[1] pour la période 2008-2010. Le versement est subordonné à l'existence d’un besoin de financement, qui ne s'est pas vérifié en 2007, et à plusieurs conditions particulières se rapportant à la politique économique et budgétaire, à la gestion et à la maîtrise des finances publiques, à la privatisation et à la liquidation d'entreprises d'État et aux statistiques.

Selon les dernières données statistiques du FMI et de l'autorité bancaire centrale du Kosovo, la croissance du PIB a avoisiné 3,5 % en 2007, alors que les autorités tablaient, pour la préparation du budget 2007, sur une croissance de 1 %. Cette situation s'explique en partie par les retards accumulés dans le règlement de la question du statut, le démantèlement de la MINUK ayant moins d'effets négatifs sur la demande intérieure. La consommation du secteur privé a eu des répercussions favorables sur la croissance. Dans l'ensemble, la croissance paraît s'affermir par rapport aux années antérieures, mais elle reste faible en comparaison des autres pays de la région.

L'inflation a effectué un bond, accusant un taux annuel moyen de 4,5 % en 2007. La nette augmentation de l'IPC[2] est due à la hausse des prix des denrées alimentaires, qui composent 42,5 % du panier de l'IPC.

La croissance des exportations s'est accélérée au second semestre de 2007. La base d'exportation reste néanmoins très modeste, de sorte que le déficit commercial s'est encore creusé en 2007 pour s'établir à quelque 60 % du PIB. Pour 2007, les prévisions situent le déficit de la balance courante (aide étrangère comprise) à 24 % du PIB. Actuellement, le Kosovo n'assure pas le service de sa dette souveraine.

La situation budgétaire du Kosovo est marquée par un degré élevé de volatilité et d'imprévisibilité. L'exécution du budget en 2007 s'est caractérisée par un solde de trésorerie initial de quelque 200 millions EUR, reporté de 2006, des recettes exceptionnelles d'un montant de 75 millions EUR liées à la licence d'un deuxième opérateur de téléphonie mobile, une amélioration de la perception des recettes et une faiblesse chronique des dépenses, notamment en matière de biens d'investissement. L'excédent budgétaire annuel de 2007 est estimé à 150 millions EUR. La situation budgétaire du Kosovo reste pourtant précaire, et l'excédent pourrait se révéler très passager dans la mesure où il masque une position budgétaire structurelle fragile résultant pour moitié d'une mesure unique et exceptionnelle (voir ci-dessus) et exposée à des risques budgétaires importants liés notamment au règlement de la question du statut, aux litiges de propriété non résolus, à la problématique environnementale, à la situation précaire sur le plan énergétique et aux charges éventuelles du processus de privatisation. De plus, les besoins de développement du Kosovo demeurent considérables.

2.3.2. Pays limitrophes orientaux

En 2007, la Commission a mis en œuvre deux programmes d'assistance macrofinancière en faveur des pays de la région.

Dans le cadre du programme en faveur de la Géorgie , représentant un montant de 33,5 millions EUR à titre de don, qui a été adopté en janvier 2006, la Commission a réexaminé les conditions de versement de la troisième et dernière tranche (le versement des première et deuxième tranches, pour un montant total de 23 millions EUR, s'est effectué en 2006). Le réexamen n'a pas été mené à son terme et aucun versement n'a eu lieu, l'une des conditions particulières posées à la liquidation de cette tranche n'étant pas remplie: la législation relative à l'organisation de l'audit externe n'a pas été votée comme prévu par le Parlement.

La Commission a lancé la mise en œuvre d'une nouvelle assistance macrofinancière à la Moldavie arrêtée par le Conseil le 16 avril 2007. La nouvelle AMF représente une somme de 45 millions EUR sous forme de don et est liée à l'accord conclu par la Moldavie avec le FMI au titre de la facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance (FRPC). La première tranche de l'assistance, qui s'élève à 20 millions EUR, a été versée en octobre 2007. Le versement des deux autres tranches est prévu pour 2008.

Ce programme est destiné à aider la Moldavie à mettre en œuvre son programme économique et contribuera à couvrir ses besoins de financement extérieur liés à l'impact des chocs extérieurs sur son économie (essentiellement la hausse des prix du gaz naturel importé de Russie et les restrictions aux exportations moldaves de vin et de plusieurs produits agricoles). L'assistance macrofinancière de la Communauté s'ajoute à l'aide financière des IFI et des donateurs bilatéraux ainsi qu'au soutien budgétaire fourni par l'UE au titre du programme de sécurité alimentaire et par l'instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP).

2.3.3. Pays méditerranéens

Le 10 décembre 2007, le Conseil a approuvé un programme d'assistance financière en faveur du Liban afin de soutenir les efforts déployés par ce pays à l'échelon national pour assurer la reconstruction après la guerre et opérer un redressement économique durable, et d'alléger ainsi les contraintes financières qui pèsent sur la mise en œuvre du programme économique du gouvernement. La décision prévoit une enveloppe de 80 millions EUR, dont 30 millions EUR à titre de don et 50 millions EUR à titre de prêt.

En décembre 2007, la Commission et le gouvernement du Liban ont décidé que l'assistance serait versée ultérieurement, en deux tranches de 40 millions EUR chacune.

3. RÉPARTITION GÉOGRAPHIQUE ET ÉVALUATIONS DE L'ASSISTANCE MACROFINANCIÈRE

3.1. Répartition géographique

L'assistance macrofinancière de la Communauté a pour but de favoriser la stabilisation macroéconomique des pays bénéficiaires et de remédier à leurs difficultés de balance des paiements (et de budget). Elle est également très précieuse pour épauler les programmes de réforme structurelle. Les plus grosses opérations ont été décidées et mises en œuvre durant les années qui ont immédiatement suivi les changements survenus dans les pays d'Europe centrale et orientale.

Au fil des ans, le nombre de pays bénéficiant de cette aide a augmenté, les pays voisins de l'UE étant de plus en plus nombreux à rencontrer des difficultés de balance des paiements et à s'engager dans des programmes de réforme économique. La répartition géographique de l'aide s'est donc modifiée par rapport aux premières années, durant lesquelles la plupart des bénéficiaires étaient des pays d'Europe centrale et orientale. Ainsi, depuis 2000, l'AMF a été versée exclusivement aux pays des Balkans occidentaux (83 % des décisions entre 2000 et 2006) et aux NEI. La décision du Conseil en faveur du Liban marque une évolution de la tendance en 2007.

3.2. Évaluations

Conformément au règlement financier, la Commission a mis en œuvre un programme d'évaluation afin d'évaluer l'impact de l'AMF dans chacun des pays bénéficiaires. Les analyses sont réalisées par des consultants externes sélectionnés dans le cadre d'appels d'offres, sous l'autorité d'un comité de pilotage. Au total, cinq évaluations ont été réalisées depuis 2004. Deux évaluations ont été menées à bien en 2007, concernant le Tadjikistan et la Bosnie-et-Herzégovine. Les principales observations sont les suivantes:

3.2.1. Tadjikistan

L'évaluation de l'assistance macrofinancière (AMF) accordée au Tadjikistan par la Commission européenne s'inscrit dans le cadre de l'opération globale d'assistance macrofinancière mise en œuvre précédemment en faveur de l'Arménie et de la Géorgie. L'AMF se composait d'un prêt de 60 millions EUR et d'une subvention de 35 millions EUR à verser en cinq tranches égales et successives (de 7 millions EUR chacune) au cours de la période 2001-2004.

L'impact net de l'opération d'assistance macrofinancière sur la stabilisation macrofinancière se révèle relativement limité. L'AMF a permis de légères améliorations sur le plan de la croissance économique et de l'inflation au cours de la période 2001-2006. Une modélisation quantitative permet d'estimer à 1,5 point de pourcentage la contribution de l'AMF à l'accroissement cumulé du PIB au cours de cette période. En réduisant le coût du service de la dette extérieure, elle a permis de réorienter les dépenses budgétaires vers un usage intérieur.

L'impact de l'AMF sur la viabilité extérieure à long terme est positif mais léger. Les voies d'influence dans lesquelles il était relativement facile de déterminer la contribution directe de l'AMF semblent jouer un rôle relativement faible dans la perspective à long terme. C'est le cas en ce qui concerne à la fois le volet de l'opération destiné à l'allégement de la dette et le léger accroissement du PIB résultant de l'AMF. À long terme, d'autres problèmes plus importants se posent pour une meilleure gouvernance économique.

Les exigences structurelles liées à l'opération d'AMF ont produit les effets attendus, mais avec une ampleur relativement limitée. L'effet le plus évident et le plus important constaté sur les réformes structurelles est celui des deux exigences propres à la CE, qui ont eu de profondes conséquences sur la mise en œuvre des réformes liées à la gestion des finances publiques.

3.2.2. Bosnie-et-Herzégovine

L'évaluation a dressé le bilan de l'assistance macrofinancière (AMF) accordée à la Bosnie-et-Herzégovine au cours de la période allant de novembre 2002 à février 2006. L'AMF se compose d'un prêt de 20 millions EUR et d'un don de 40 millions EUR. L'opération d'assistance macrofinancière coïncidait avec un accord de confirmation du FMI couvrant la période allant d'août 2002 à février 2004. L'AMF était expressément liée à cet accord de confirmation.

L'AMF a influé par diverses voies sur la viabilité extérieure à moyen et à long terme. La principale de ces voies est la stabilité macroéconomique et son impact sur la croissance économique. Une autre voie d'influence réside dans le renforcement des institutions, dans lequel les exigences structurelles de l'AMF ont joué un rôle.

Le faisceau de conditions structurelles, dans son ensemble, a influé sur la viabilité des réformes en améliorant les institutions du pays, en accélérant la privatisation et en créant une administration du Trésor et une administration fiscale et douanière efficace. Les réformes de l'administration et de la politique des douanes et de la fiscalité ont contribué à mettre en place des réformes irréversibles telles que l'introduction de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) en 2006. De ce fait, le volet structurel de l'AMF a amélioré la stabilité économique et le potentiel de croissance du pays à court et à moyen terme.

Dans les deux cas, qu'il s'agisse de la Bosnie-et-Herzégovine ou du Tadjikistan, la décision de la Commission de dégager les fonds a amélioré la confiance envers l'économie de ces pays, ce qui a contribué à l'amélioration de leur environnement commercial.

Les évaluations de la Serbie-et-Monténégro et de l'Albanie sont en cours, les rapports définitifs étant prévus pour le troisième trimestre de 2008.

3.3. Amélioration de la gestion financière dans les pays bénéficiaires: évaluations pratiques

En 2007, deux nouvelles évaluations pratiques ont été réalisées en Moldavie et au Liban, qui s'ajoutent aux sept évaluations pratiques déjà réalisées entre 2004 et 2006 dans des pays bénéficiant d'une assistance macrofinancière (Albanie, Arménie, Serbie-et-Monténégro, Bosnie-et-Herzégovine, Géorgie et Kosovo). Le programme de travail est établi en collaboration avec la société de conseil Deloitte et intègre des informations figurant dans les rapports publiés par d'autres donateurs, et singulièrement les analyses PEFA. Des missions de suivi ont été entreprises (Albanie, Arménie, Tadjikistan et Géorgie) pour évaluer les améliorations mises en œuvre dans les administrations nationales à la suite des premières missions.

Les enquêtes portent, d'une part, sur l'indépendance des banques centrales et le fonctionnement de leurs services comptables et, d'autre part, sur le processus budgétaire, les services du Trésor, l'audit interne, les ressources humaines et les services informatiques des ministères des Finances. En outre, le fonctionnement des organismes d'audit externe est examiné pour évaluer l'efficacité de leurs contrôles.

Les conclusions des évaluations pratiques sont communiquées aux autorités nationales, qui ont la possibilité de formuler des observations sur l'analyse présentée dans les rapports.

Pour chaque pays, les évaluations ont conclu que «le cadre pour une gestion financière saine est en place», compte tenu des analyses du consultant, qui a néanmoins attiré l'attention sur un certain nombre d'améliorations nécessaires. Les principales faiblesses détectées concernent les ministères des Finances. Il s'agit notamment de l'absence d'un compte de trésorerie unique, de systèmes comptables appropriés et de procédures écrites ou de la nécessité d'améliorer les procédures de passation des marchés publics. La capacité de contrôle interne avait été renforcée pour chaque ministère par le recrutement de contrôleurs des comptes qualifiés et l'organisation de formations spéciales. Dans certains cas, les services de prévisions macroéconomiques se sont révélés impuissants à remplir leur rôle et l'indépendance des organismes d'audit externe n'a pas été jugée suffisante.

En vue d'améliorer la gestion des finances publiques des pays bénéficiaires, des recommandations ont été adressées aux autorités nationales pour remédier aux faiblesses constatées. Certaines de ces recommandations sont considérées comme des actions à mettre en œuvre préalablement à tout versement, comme le renforcement du service de contrôle interne au sein du ministère des Finances et l'adoption d'instructions fixant des exigences minimales de séparation des fonctions en matière de comptabilité, d'autorisation et de paiement.

Quatre ans après le début de ces évaluations pratiques et en dépit du retard accumulé dans la mise en œuvre de certaines des modifications demandées, la Commission a constaté de réelles améliorations, à tous les niveaux, dans la gestion des finances publiques des pays bénéficiaires.

[pic]

[pic]

[pic][pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[1] Cadre de dépenses à moyen terme ( Medium term expenditure framework ).

[2] Indice des prix à la consommation.