[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 13.6.2008

KOM(2008) 384 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

Åtgärder för att bemöta de stigande oljepriserna

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

Åtgärder för att bemöta de stigande oljepriserna

INLEDNING

Världen har under de senaste tio åren haft en lång period av tillväxt. Globaliseringen och framväxandet av stora tillväxtekonomier som Kina och Indien har bidragit till att lyfta miljontals människor ur fattigdomen och hjälpt dem att slå in på en väg mot större välstånd. Även EU har dragit fördel av detta: varu- och tjänstemarknaderna har expanderat och nya arbetstillfällen har skapats för EU-medborgarna. Denna tillväxt har emellertid i stor utsträckning byggt på antagandet att de råvaror som behövs för att öka konsumtionen skulle fortsätta att vara lättillgängliga och finnas i överflöd. Det blir nu alltmer uppenbart att många råvaror inte är outtömliga och att den ökade efterfrågan kommer att driva upp priserna på de råvaror som det råder knapp tillgång på. Insikten om detta har nyligen drabbats oss alla i och med den rekordartade ökningen av livsmedels- och oljepriserna. Det behövs insatser på kort sikt från regeringarnas sida för att dämpa effekten på de sårbaraste delarna av vårt samhälle, men det finns också ett tydligt behov av att på längre sikt övergå till mer hållbara produktions- och konsumtionsmönster. EU har varit bland de första att sprida detta budskap genom sina uppmaningar att motverka klimatförändringarna. Det finns många sunda skäl – såväl säkerhetsmässiga som ekonomiska, sociala och miljörelaterade – till att främja energieffektivitet och samtidigt utveckla hållbara alternativ till biobränsle. Syftet med detta meddelande är att skapa en grund för diskussioner i Europeiska rådet och med EU:s partner och aktörer om hur vi under de kommande åren kan anpassa oss till att leva med högre oljepriser. Det finns en tydlig koppling mellan analysen och rekommendationerna i detta meddelande och det meddelande om livsmedelspriserna som kommissionen nyligen lagt fram[1]. Tillsammans tillhandahåller de dels en ram som ska hjälpa medlemsstaterna att hantera de omedelbara effekterna av de dramatiska prisökningarna, dels metoder för att på medellång till lång sikt anpassa samhället till den nya situationen med begränsade resurser och dra fördel av utmaningarna.

De internationella oljepriserna har nyligen nått de högsta nivåerna någonsin. Enligt bedömningarna kommer de höga oljepriserna att få effekter på lång sikt, bl.a. minskad tillväxt och högre inflation i EU:s ekonomi. Högre kostnader för insatsvaror och transport leder till högre bränslekostnader, som i sin tur resulterar i högre livsmedelspriser. De höga prisnivåerna minskar alla EU-medborgares köpkraft, vilket särskilt drabbar de familjer som har lägst inkomster. Dessutom sätts företagen i en svår situation. Energiintensiva sektorer, liksom transport och jordbruk och i synnerhet fiske, drabbas värst och står inför en svår anpassningsprocess. Globalt sett innebär de höga oljepriserna en betydande överföring av inkomster från oljeförbrukande till oljeproducerande länder, i detta fall från EU till ett litet antal tredjeländer. Ökningen av de genomsnittliga oljepriserna i år jämfört med prisnivån 2007 skulle exempelvis innebära en ökning med cirka 80 miljarder euro av den årliga inkomstöverföringen från EU till oljeproducerande länder.

Även om energikostnadernas andel av unionens BNP har minskat är EU:s ekonomi mer beroende av importerad olja idag än 1995[2] och därför mer utsatt för effekterna av prisförändringar. Tidigare pristoppar har oftast berott på tillfälliga faktorer. Den här gången härrör de höga oljepriserna emellertid från en strukturell förändring av balansen mellan utbud av och efterfrågan på olja i världsekonomin och kommer därför sannolikt att finnas kvar på medellång till lång sikt.

EU har föregripit denna strukturomvandling genom sina beslut om att öka energisparandet, utveckla förnybara energikällor samt bli en energieffektiv ekonomi med låg kolförbrukning och minskat beroende av importerade råvaror. Om EU agerar beslutsamt nu kommer dess ekonomi att kunna förbli konkurrenskraftig och flexibel på den globaliserade marknaden för varor, tjänster och råvaror. Det kommer dessutom att skapas möjligheter för forskning, innovation och investeringar, vilket företagen i EU kan dra nytta av.

Den politiska reaktionen på oljeprischocken bör därför gå ut på att underlätta dessa anpassningar och förbereda EU-ekonomin för att anpassa sig till den nya oljeprissituationen. Processen skulle kunna åtföljas av konkreta åtgärder för att mildra kortsiktiga effekter av dessa anpassningar på de mest sårbara delarna av samhället. Vi måste emellertid lära av tidigare misstag; sådana åtgärder bör därför vara målinriktade och får inte skapa snedvridande effekter. Samtidigt bör EU:s energiförsörjning tryggas för att minska sårbarheten vid eventuella framtida prissvängningar på världsmarknaden.

DE REKORDHÖGA OLJEPRISERNA

Oljepriserna har under de senaste månaderna stigit snabbt och abrupt. I reala termer har de nått sin högsta nivå sedan slutet av sjuttiotalet . I slutet av maj såldes Brent-råolja för omkring 132 US-dollar per fat, vilket är mer än dubbelt så mycket som för ett år sedan. Det genomsnittliga oljepriset låg under de första fem månaderna 2008 på 105 US-dollar, vilket kan jämföras med 73 US-dollar per fat 2007, då priserna redan hade tredubblats jämfört med 2002 års nivå (25 US-dollar). De fluktuerande växelkurserna, särskilt nedskrivningen av dollarn, har i någon mån mildrat prisökningarnas effekt på EU:s ekonomi. Likväl var priserna i euro 90 % högre i maj 2008 än i början av 2007.

Konsumentpriserna på bränsle har ökat kraftigt i EU till följd av utvecklingen av priset för råolja . Även om ökningen av konsumentpriserna procentuellt sett är mindre p.g.a. andelen skatt, har de genomsnittliga konsumentpriserna i EU-27 sedan årets början ökat med 6 % för bensin (Euro-super 95), med 14 % för diesel och med 17 % för uppvärmningsolja. Inom vissa sektorer, t.ex. marint bränsle och bränsle för lufttransport, som inte beskattas, har den procentuella ökningen varit större.

Priserna på kol och gas har följt efter och har de senaste tolv månaderna stigit lika snabbt som eller snabbare än oljepriserna. Det innebär att de höga oljepriserna har lett till höga energipriser, vilket föranlett energileverantörer i EU att höja sina priser.

De nuvarande reala prisnivåerna ligger högre än rekordnivån i början av 1980-talet. Utvecklingen av råoljepriserna[3] visar att höga prisnivåer inte är ovanliga. 2001 började emellertid realpriserna, som legat på en konstant nivå i mer än tio år, att stiga kontinuerligt och sköt sedan i höjden 2007. Enligt analytikerna kan priserna under de närmaste månaderna komma att förbli höga eller stiga ytterligare.

VARFÖR HAR PRISERNA STIGIT? ETT KOMPLICERAT SAMSPEL MELLAN FAKTORER SOM RÖR EFTERFRÅGAN OCH UTBUD

Uppgången av oljepriserna beror till stor del på en omfattande strukturomvandling när det gäller utbud av och efterfrågan på olja i världsekonomin

Det konstanta eller till och med något minskande oljeutbudet har svårt att hålla jämna steg med den växande globala efterfrågan. Tidigare oljeprischocker, som den på 1970-talet, berodde på att producentländerna begränsade leveranserna. Den här gången är det ett komplicerat samspel av faktorer rörande utbud och efterfrågan som pressar upp priserna.

Oljeförbrukningen i OECD-länderna minskar. Lägre ekonomisk tillväxt, högre priser och strategier för energieffektivitet ligger till grund för att efterfrågan från OECD-länderna minskat sedan 2005. Enligt Internationella energiorganet kommer denna utveckling att fortsätta 2008.

Den växande efterfrågan i övriga världen kommer i första hand från tillväxtekonomierna, särskilt Kina och Indien . Nettoimporten av olja i dessa två länder tillsammans beräknas öka från 5,4 miljoner fat om dagen 2006 till 19,1 miljoner fat om dagen 2030, vilket är mer än Förenta staternas och Japans sammanlagda import[4]. Efterfrågan ökar också snabbt i producentländerna i Mellanöstern och Asien. Efterfrågan i länder som inte är medlemmar i OECD ökade 2008 med 3,7 % eller med1.4 miljoner fat om dagen. Det är den ekonomiska tillväxten och extra inkomster från oljeexporten som ligger bakom denna ökning.

Dessutom förstärks efterfrågan i många länder av bränslesubventioner som är avsedda att skydda landets konsumenter från prisuppgångar. Det betyder höga kostnader för de offentliga finanserna och leder bort resurser från långsiktiga strategier för utveckling och tillväxt. Vissa länder har meddelat att de avser att upphöra med eller minska priskontrollen eller subventionerna (det rör sig om Indien, Indonesien, Malaysia, Taiwan och Thailand). Kina behåller tills vidare sina pristak för att begränsa inflationen.

Mot denna bakgrund är det osannolikt att oljeproduktionen på kort sikt kan hålla jämna steg med den ihållande starka efterfrågan .

En lång rad restriktioner och osäkerhetsmoment påverkar den utsträckning och takt i vilken outnyttjad kapacitet kan omsättas till produktion . Många oljefält har mognat, och deras produktionskapacitet minskar. Enligt Internationella energiorganet behövs varje år ytterligare tre miljoner fat om dagen för att kompensera för det minskande utbudet.

Antalet nya oljefält minskar, och likaså deras storlek. Den konstant låga prisnivå som tidigare rådde och osäkerheten i fråga om framtida efterfrågan har lett till att prospekteringen minskat och investeringen i teknik gått tillbaka. Att anlägga nya oljefält och sätta fälten i produktion är en kostsam process som kräver långa ledtider. Kostnaden för att utveckla ett oljefält är dubbelt så hög idag som för tre år sedan. En stor del av oljan i de potentiella nya fälten finns lagrad i ”icke-konventionella resurser” såsom tjärsand och oljeskiffer, och i svårtillgängliga områden. Även de höga avgifter för utvinning som vissa producentländer tillämpar kan avskräcka från nya investeringar i tidigare led. Med andra ord krävs det idag högre priser för att stödja utveckling av nya försörjningskällor. Bortsett från kostnadsfrågan skulle användning av ”icke-konventionella resurser” få mycket negativa miljökonsekvenser jämfört med konventionella källor, bl.a. större utsläpp av växthusgaser. En annan komplikation är bristen på utrustning och på personal som har de tekniska kvalifikationer och den kompetens som krävs för att arbeta med nya oljefyndigheter.

Den största potentialen för ytterligare expansion av oljeproduktionen är koncentrerad till Mellanöstern och OPEC-länderna, där statliga företag dominerar utvinning och produktion . Statliga företag reagerar sämre på marknadskrafterna och är mindre benägna att investera i ny teknik. OPEC-länderna har fortfarande en mycket försiktig inställning till expansion av råoljeutbudet och till stora investeringar i ökning av produktionskapaciteten.

Även flaskhalsar och begränsad kapacitet på raffinaderiområdet har inverkat negativt på utbudets omfattning. Den globala raffinaderikapaciteten har inte ökat under de senaste åren, eftersom det inte ansågs vara lönsamt att investera på detta område när oljepriserna var låga. Dessutom har kostnaderna för nybyggnad av raffinaderier skjutit i höjden. Raffineringsproblem till följd av skador orsakade av orkanerna Katrina och Rita i Förenta staterna och Mexikanska golfen har ytterligare minskat produktionskapaciteten. I Europa är kapaciteten överlag tillfredsställande, men raffinaderierna är inte utrustade för att bearbeta vissa bränsletyper i tillräcklig utsträckning, vilket exempelvis är fallet med diesel. Europa är därför beroende av Förenta staterna för inköp av bensinöverskott och av leveranser från Ryssland för att kompensera för underskottet i den europeiska dieselproduktionen.

Andra faktorer av tillfälligillfällig natur har förstärkt prisutvecklingen

Ett flertal faktorer försvårar full produktion i vissa delar av världen . Bland dessa faktorer återfinns periodiskt återkommande sabotage av oljeledningar, hotet från väpnade konflikter i Nigeria och Irak, rubbningar av utvinningskapaciteten i Mexikanska golfen p.g.a. dåliga väderförhållanden och säkerhetsproblem i regionen kring Persiska viken.

Försvagningen av dollarn har bidragit till att pressa upp oljepriserna , eftersom investeringar i olja har betraktats som ett värdefullt skydd mot ytterligare nedskrivning av valutan och förnyad inflation.

Liksom på andra råvarumarknader har färskt kapital pumpats in i de globala oljemarknaderna av investerare som sökt alternativ med anledning av turbulensen på finansmarknaderna. Inflödet till råvarumarknaderna uppskattas ha legat på 70 miljarder dollar under första kvartalet 2008, varmed en topp nåtts i en trend som varit tydlig i flera år. Det är emellertid för närvarande oklart i vilken grad icke-kommersiella investerares ökade verksamhet har påverkat oljepriserna. Det finns vissa tecken på att förbindelser mellan termins- och spotmarknaderna har orsakat den ökade prisvolatiliteten på kort sikt, men denna utveckling måste analyseras ytterligare.

När det gäller framtidsutsikterna är de höga oljepriserna snarare ett led i en strukturomvandling än en tillfällig företeelse

Internationella energiorganet uppmärksammade i 2007 års World Energy Outlook den växande efterfrågan på energi från länder utanför OECD, särskilt Indien och Kina. Man gjorde prognosen att den globala efterfrågan på energi skulle kunna vara 50 % högre 2030 än 2007 om den nuvarande energipolitiken fortsätter, och att de fossila bränslena fortfarande skulle dominera bränslemixen; de skulle svara för 84 % av den sammanlagda ökningen av efterfrågan på primärenergi mellan 2005 och 2030. Världens oljeresurser väntas kunna tillgodose den ökade efterfrågan, men det antagandet förutsätter dels att det görs investeringar för att åtgärda den bristande kapaciteten längs hela oljevärdekedjan, dels att OPEC-ländernas andel av produktionen ökar. Reservkapaciteten väntas förbli låg.

Om inte den policyändring som Europeiska rådet antagit genomförs kommer EU:s växande efterfrågan på energi att behöva tillgodoses med fossila bränslen, varav en allt större andel kommer att behöva importeras. Enligt Europeiska kommissionens utgångsscenarior[5] för 2030 kommer det sammanlagda energibehovet för EU-27 att vara 11 % högre 2030 än 2005 trots en blygsam förbättring av EU-ekonomins sammanlagda energiintensitet[6]. Olja skulle förbli det viktigaste bränslet, även om oljeförbrukningen 2030 bara skulle ligga 6 % över de nuvarande nivåerna. Andelen fossila bränslen av den sammanlagda energiförbrukningen skulle bara minska marginellt till 2030, som nettoresultat av en begränsad nedgång av användningen av fast bränsle och oljebränsle och en ökad användning av naturgas; efterfrågan på naturgas väntas öka betydligt till 2030.

Om Europeiska rådets beslut inte genomförs beräknas andelen förnybar energi av primärenergiförbrukningen bara nå 12 % 2030. Det skulle motsvara närmare 60 % av ökningen av primärenergiförbrukningen på ca 200 miljoner ton oljeekvivalenter mellan 2005 och 2030. Detta innebär givetvis att målet för 2020 på 20 % av den slutgiltiga energiförbrukningen inte nås, om inte de överenskomna tilläggsåtgärderna vidtas. Utan nya investeringsbeslut skulle kärnenergins andel av den totala energiförbrukningen sjunka något, från 14 % 2005 till endast 10 % 2030. Utan draghjälp i form av nya politiska beslut skulle andelen inhemska och koldioxidfria energikällor öka obetydligt, från 21 % år 2005 till 22 % år 2030. Beroendet av importerat bränsle skulle således öka med 14 procentenheter för att nå 67 % 2030. EU skulle vara beroende av import för 95 % av sin oljeförbrukning. Importen av gas skulle också stiga till 84 % från den nuvarande nivån 58 %. Enligt detta scenario, som bygger på en bedömning av rådande tendenser utan beaktande av rådets beslut, skulle de energirelaterade koldioxidutsläppen i EU-27 öka betydligt, och överskrida 1990 års nivå med 5,1 % år 2020 och 5,4 % 2030. Det framgår tydligt av dessa prognoser att det finns ett behov av snabba beslut och snabbt genomförande av de mål som Europeiska rådet kommit överens om för 2020.

INVERKAN PÅ EU:S EKONOMI

Inflation

Högre oljepriser skapar inflation i EU. De ökningar av inflationstakten som nyligen inträffat beror till stor del på de högre priserna på energi och livsmedel, vilka står för i genomsnitt ca 10 % respektive 20 % av hushållens utgifter. Inflationen på energi bidrog i genomsnitt med 0,8 % till ökningen av harmoniserade konsumentprisindex i euroområdet under första kvartalet 2007. Priset på vissa jordbruksprodukter, såsom vete, mejeriprodukter och kött har likaså gått upp kraftigt. Inom EU finns det dock påtagliga skillnader när det gäller mat- och energiprisernas andel av den allmänna inflationen, till följd av skillnader i de relativa procentandelarna av de totala livsmedels- och energiutgifterna för hushållen och förekomsten av reglerade priser på flytande bränsle och el i vissa länder. Graden av konkurrens på energimarknaderna kan också påverka prisutvecklingen i enskilda länder. Uppskattningar för de större länderna i euroområdet visar att den direkta effekten av en höjning av oljepriserna med 10 euro skulle bli en inflationsökning med ca 0,6–0,8 procentenheter under det första året efter höjningen.

På det hela taget är det sannolikt att oljepriserna kommer att förbli höga på lång sikt. Fattiga hushåll, för vilka energi och livsmedel står för en större del av utgifterna, är de som kommer att påverkas mest.

Effekter för hushållen

Energiutgifterna står för en betydande del av hushållens budget och denna trend förväntas bli starkare i framtiden. Det innebär att EU-invånarna kommer att behöva lägga ut mer pengar för att betala sina energiräkningar. Priserna på flytande bränsle för hushållsändamål och persontransport mellan april 2007 och april 2008 steg betydligt snabbare än globala harmoniserade konsumentprisindex för samma period. På EU-nivå steg harmoniserade konsumentprisindex med 3,6 %, priserna för flytande bränsle för hushållsändamål med 35,2 % och priserna för bränsle för transportutrustning med 12,7 %. Bränsleprisökningarna påverkar emellertid de enskilda medlemsstaterna i olika hög grad. Den högsta prisökningen rapporterades för Förenade kungariket (69,1 %). För ett antal medlemsstater (Belgien, Tyskland, Grekland, Frankrike, Luxemburg och Finland) var ökningarna större än EU-genomsnittet.

Variationerna var mindre när det gäller prisökningarna för bränsle för privat transport. Ökningen var högst i Estland (25,1 %) och lägst i Slovenien (4,8 %). Ökningarna får dessutom en dominoeffekt för andra viktiga inslag i hushållsbudgeten, bland annat i form av ökade kostnader för transporterade varor.

Sektorspecifika effekter av oljeprisstegringen

I fiskesektorn uppskattas kostnaderna för bränsle på den nuvarande prisnivån till över 2,4 miljarder euro per år, eller mer än 30 % av värdet på EU:s fiskefångster. Trålfiskarna hör till de aktörer i sektorn som drabbats hårdast, och bränslekostnaderna kan uppgå till 50 % av inkomsterna. Priserna på fisk har däremot stagnerat eller rentav minskat under de senaste åren. Så länge som bränslepriserna ligger på nuvarande nivå går trålfisket med förlust eller är endast marginellt lönsamt. Det ökade yttre ekonomiska trycket från bränsleprisökningarna förvärrar situationen för fiskenäringen, som redan belastas av överkapacitet i fiskeflottan och minskade fiskbestånd till följd av överfiske.

De höga oljepriserna kan ha en betydande inverkan på lönsamheten och konkurrenskraften i jordbrukssektorn . Inverkan på familjejordbrukens inkomster kommer att variera från medlemsstat till medlemsstat, och beror inte bara på kostnadsstrukturen utan även på lönsamheten i jordbrukssektorn. Den del av jordbrukets sammanlagda kostnader som direkt påverkas av oljepriserna (bränsle, gödselmedel och växtskyddsmedel) varierar betydligt beroende på vilken typ av jordbruk det handlar om.

Oljan fortsätter att dominera transportsektorn , där den står för 97 % av energiförbrukningen. Transportutgifterna inom industrin kan variera från 1 % till 10 % av slutproduktens värde. Transportutgifter står för 13,6 % av hushållens sammanlagda slutliga förbrukning. En fördubbling av råoljepriserna skulle motsvara en höjning på 12–15 % av transportkostnaderna, vilket motsvarar närmare 1 % av hushållens slutliga förbrukning. I luftfartssektorn räknar IATA (International Air Transport Association) med en förlust på 2,3 miljarder US-dollar 2008, utgående från ett oljepris på 106,5 US-dollar per fat.

Det kan förväntas att de ökande oljepriserna särskilt påverkar industrisektorer som i sin verksamhet är särskilt beroende av bränsle. Inom den kemiska basindustrin är olja och gas de viktigaste kostnadskomponenterna, eftersom oljan samtidigt utgör både råmaterial och energikälla. Oljeprisökningen har direkta konsekvenser för priset på de flesta kemiska mellanprodukter som används för tillverkningen av plast och gummi.

Inom bilsektorn kommer ökningarna av oljepriset sannolikt att sporra till mer forskning och marknadsföring som rör energieffektiva fordon och uppmuntra till investeringar i bränsleeffektivitet. För närvarande satsar man mest på att minska effekterna av den energiförbrukning som de traditionella bränslena står för. Så länge som oljepriserna ligger på nuvarande nivåer riktas konsumenternas intresse allt mer mot driftskostnaderna, vilket ger industrin ett marknadsargument för att förbättra bränsleeffektiviteten och anpassa marknadsstrategierna.

Höga oljepriser kan också medföra nya möjligheter, eftersom det finns en efterfrågan på nya tekniker och processer, och dessa blir konkurrenskraftiga. Man kan dra nytta av detta t.ex. i sektorn för förnybar energi och sektorer där det finns en specialisering på energieffektiv teknik. Det finns ett uppenbart behov av ökad forskning i effektivare, energisnålare ekologisk teknik, och detta är ett område där EU har ett betydande försprång. Den rådande situationen på marknaden kan förväntas leda till ökad efterfrågan på energisnåla och energieffektiva produkter och icke-fossila bränslen, med motsvarande ökade efterfrågan på relevant energiteknik. Mot bakgrund av detta kan medlemsstaterna också besluta att se över den roll som kärnkraften spelar i deras energimix.

MAKROEKONOMISKA EFFEKTER I UTVECKLINGSLÄNDER

De högre livsmedels- och oljepriserna bidrar kumulativt till en betydligt ökad konsumentpris inflation i de flesta utvecklingsländer. Om detta resulterar i en allmän höjning av löner och priser blir följden en mer permanent höjning av inflationsnivån. Praxis i vissa utvecklingsländer att subventionera energipriserna när oljan blir dyrare blir allt mer ohållbar ur de offentliga finansernas synvinkel.

I de utvecklingsländer som nettoimporterar olja bidrar de högre bränslepriserna till den belastning som de höga livsmedelspriserna orsakar, och detta drabbar de allra fattigaste befolkningsgrupperna. Försämringen av ländernas handelsvillkor leder till ett ökat bytesbalansunderskott och ett behov av att finna tilläggsfinansiering utifrån. De högre kostnaderna för oljeimporten inverkar negativt på handelsbalansen och – om den inte kompenseras genom andra externa transaktioner – på bytesbalansen. Situationen kan rättas till genom en depreciering av växelkursen för att minska importen och främja exporten – vilket ytterligare höjer priset på den importerade oljan – och/eller genom räntehöjningar, för att kompensera för den minskade valutareserven eller erhålla extra finansiering utifrån. Högre räntor och en mindre valutareserv kan sakta ner tillväxten och öka ekonomins sårbarhet.

För utvecklingsländer som nettoexporterar olja leder de högre oljeinkomsterna till ett betydande inflöde av utländsk valuta, vilket bidrar till en appreciering av den reala växelkursen och minskar den externa konkurrenskraften i handeln med andra varor än råvaror. Dessa problem med upptagningen leder till särskilda utmaningar för den makroekonomiska politiken, utöver den ofta svaga förvaltningen av oljeinkomster. Många oljeexporterande utvecklingsländer har inrättat oljefonder där man återinvesterar oljeintäkterna och de kan användas för att stabilisera ekonomin under mindre gynnsamma omständigheter i framtiden.

POLITISKA ÅTGÄRDER FRÅN EU:S SIDA

EU:s reaktion på uppgången av oljepriserna bör grunda sig på antagandet att priserna sannolikt kommer att förbli höga på medellång till lång sikt. Det behövs därför strukturella anpassningar, som måste påskyndas för att ge positiva resultat så snart som möjligt. Samtidigt bör effekterna på kort sikt för vissa utsatta grupper lindras, så att de kan anpassa sig till den nya situationen på marknaden. Stor försiktighet bör iakttas när det gäller förslag att kompensera för oljeprisökningar genom skattesänkningar. Effekten skulle troligen bli en överföring av inkomster från konsumenterna till de oljeproducerande länderna, vilket skulle förvärra obalanserna i världsekonomin. Följden kan bli att priserna höjs ytterligare, den inre marknaden snedvrids och EU:s ansträngningar att förbättra energieffektiviteten undergrävs.

Den viktigaste politiska åtgärden måste vara att göra energianvändningen i EU mer effektiv och mindre beroende av fossila bränslen. Det är den strategi som följs i lagstiftningspaketet om klimatåtgärder och förnybar energi, som har till syfte att förbättra EU:s energisäkerhet genom att minska vårt beroende av importerade fossila bränslen och genom diversifiering av energiförsörjningen, med hjälp av utveckling av förnybar energi och energieffektivitet. EU har varit framsynt nog att ställa upp ett mål för en framtid med låga koldioxidutsläpp. EU har fastställt vilken nivå man vill uppnå fram till 2020 och låtit regeringar, företag och hushåll utarbeta en lämplig kombination av investeringar, incitament och skyldigheter för att se till att detta mål uppnås. Detta tillvägagångssätt kommer också att förbättra konkurrenskraften för EU:s industri genom att göra den mindre sårbar för förändringar i oljepriserna. Överenskommelsen att ta nästa viktiga steg när det gäller att bygga upp en verklig inre marknad kommer också att minska EU:s och medlemsstaternas sårbarhet i fråga om prissvängningar.

Omedelbara åtgärder: mildra effekterna för konsumenterna

Hushållen i EU känner effekterna av den nuvarande rekordhöga priserna. Medlemsstaterna har möjlighet att lätta bördan för de mest sårbara befolkningsgrupperna.

- De prishöjningar som nyligen ägt rum är mest kännbara för de invånare för vilka energiutgifter utgör en proportionellt högre andel av inkomsterna. Det är motiverat och kan bli nödvändigt att stödja de fattigaste hushållen – men stödet bör vara riktat och främja en anpassning till varaktigt högre oljepriser. Särskild försiktighet bör iakttas för att se till att stödet inte utgör en konstgjord kompensation som försenar nödvändiga strukturella anpassningar eller förhindrar en nödvändig minskning av efterfrågan på energi. Eventuella kompensationsåtgärder på kort sikt bör frikopplas från energipriset i sig och ha fokus på inkomstöverföringar för att minska förlusten i realinkomst till följd av höga energipriser. Direkta inkomståtgärder är att föredra framför åtgärder såsom bränslekuponger, vilka skulle kunna dämpa signalen från de höjda energipriserna.

- Försiktighet bör iakttas när det gäller förändringar i beskattningen av olja, eftersom detta kan leda till ännu högre priser. En skattesänkning skulle sända fel signal till oljeproducenterna och marknaderna, nämligen att konsumenterna skulle vara beredda att absorbera ytterligare prishöjningar om regeringarna beslutar att sänka skatterna. Medlemsstaterna bör undvika att ge intrycket att energiprisökningen kan kompenseras med hjälp av offentliga medel. Vid Ekofinrådets möte nyligen upprepades argumentet från Manchester 2005 att snedvridande skattemässiga och andra politiska åtgärder bör undvikas, eftersom de förhindrar de nödvändiga anpassningarna från de ekonomiska aktörernas sida. Åtgärder för att mildra de höga livsmedelsprisernas effekt på de fattigare delarna av befolkningen bör vara riktade och vidtas på kort sikt, och snedvridande effekter bör undvikas.

- Ett toppmöte på hög nivå mellan oljekonsumerande och oljeproducerande länder: Det ligger i både oljeproducenternas och oljekonsumenternas intresse att vi har en balanserad oljemarknad. En balans kan främjas genom att ta upp alla relevanta frågor i en dialog på global nivå. EU skulle kunna arbeta för ett möte på hög nivå mellan oljeproducenter och oljekonsumenter, där olika oljerelaterade frågor skulle diskuteras, bland annat efterfrågeprognoser, behovet av nya investeringar och mer samordnade strategier.

- EU skulle också kunna mobilisera det internationella samfundet att tillhandahålla ytterligare medel för de oljeimporterande länderna, för att hjälpa dem att genomföra strukturella anpassningar av sina ekonomier genom att mobilisera medel från nya källor, bland annat från energiproducenter, solidaritetsfonder som avser oljesektorn och privata investerare.

Strukturella åtgärder på medellång sikt

- EU:s dialog med viktiga oljeleverantörer såsom Norge, Ryssland och OPEC bör stärkas. Kommissionen erinrar om vikten av att EU och dess medlemsstater talar med en röst i de yttre energiförbindelserna och samordnar sina insatser. Inom ramen för dessa dialoger bör arbetet fortsätta för att nya möjligheter till investeringar och utveckling av produktionen ska kunna öppnas, och för att bidra till att marknaderna blir effektivare och öppnare på både tillgångs- och efterfrågesidan. Kommissionen kommer att fortsätta att utreda de möjligheter som dessa dialoger erbjuder när det gäller att ytterligare trygga EU:s energitillförsel.

- Det finns ett behov av att övervaka konkurrensen inom bearbetning, produktion och försäljning av olje- och petroleumprodukter. Under tider med höga priser är det särskilt viktigt att se till att priserna fastställs på normala konkurrensvillkor. Kommissionen kommer att fortsätta att följa utvecklingen i sektorn och vidta lämpliga åtgärder om snedvridning av konkurrensen upptäcks.

- Samtidigt kan ökad öppenhet och tillförlitlighet samt ett tätare offentliggörande av uppgifter om kommersiella oljelager bidra till att minska prisvolatiliteten. Kommissionen kommer att undersöka möjligheterna att följa det exempel som vissa av dess handelspartner föregått med när det gäller att sörja för offentlig tillgång till relevanta uppgifter om kommersiella lager.

- Kommissionen kommer att fokusera på tryggad energiförsörjning och den yttre energipolitiken i sin andra strategiska energiöversyn i slutet av året. Här ingår förslag till förbättring av effektiviteten i EU:s yttre energipolitik, med målet att trygga EU:s gemensamma energiförsörjning.

- Den andra strategiska energiöversynen kommer att åtföljas av ett förslag om en översyn av den befintliga gemenskapslagstiftningen rörande nödlager av olja för att upprätta en enkel och övergripande ram för att öka öppenheten. Här ingår områdena lagringsskyldighet, möjligheter när det gäller efterlevnaden, samordning av lageravtappning, rapportering och tillgång till uppgifter. Otillräcklig eller otillfredsställande raffinaderikapacitet i EU kommer också att bli föremål för kontroll. Den verksamhet som utövas av kommissionens observatorium för energimarknaderna kommer att utvecklas ytterligare för att det ska kunna tillhandahålla nödvändiga marknadsuppgifter och lämplig rådgivning.

- Skatteåtgärderna kommer att se över för att övergången till en ekonomi med låga koldioxidutsläpp ska kunna stödjas och underlättas. Kommissionen utreder möjligheterna att se över energiskattedirektivet. Detta bör bidra till att sörja för att energiskatter tas ut på möjligast effektiva sätt som inte snedvrider marknaden för att internalisera externa kostnader och till att stödja EU:s bredare politiska målsättningar. Bilbeskattningen skulle kunna effektiviseras när det gäller att styra konsumenterna till att välja energieffektivare bilar.

- Oljeutvinningsindustrins icke-avsedda vinster bör användas för investeringar. Beskattning av dessa vinster är en möjlighet som övervägs i vissa medlemsstater. Vissa europeiska länder (Norge, Förenade kungariket) bär upp skatt av olje- och gasföretag i form av särskilda vinstskatter. Olje- och gasföretagen använder dock sin vinst till att utforska nya resurser och många av dem investerar också i koldioxidfri teknik, vilket kommer att lindra trycket på oljepriserna i framtiden. Det är nödvändigt att finna sätt att uppmuntra investeringar i fossil och icke-fossil energiteknik samt i exploatering och distribution. Det bör i vart fall undvikas att nya skatter och andra ordningar på lång sikt leder till en nedgång i investeringarna i exploatering, utvinning och ny teknik.

- EU kommer att intensifiera energidialogen med sina partner bland grannländer och utvecklingsländer för att bistå dem när det gäller att öka investeringarna i energiinfrastruktur, bland annat med särskilt fokus på att främja förnybara energilösningar och energieffektivitet. EU kommer också att uppmärksamma det faktum att bränslesubventioner utgör ett hinder för en utveckling i riktning mot större bränsleeffektivitet.

Strukturella åtgärder på lång sikt

- Som en uppföljning av sina beslut i samband med Europeiska rådets vårmöten 2007 och 2008 bör medlemsstaterna slutföra sitt arbete med de förslag kommissionen lade fram i januari 2008 om förnybar energi och klimatförändringar och åta sig att nå politiskt samförstånd om dem före årets slut. Om de föreslagna målen ges full rättslig verkan får investerare de garantier som kommer att leda till den ändring av energimixen som eftersträvas och förvandla den utmaning de höga oljepriserna utgör till en möjlighet för EU. Kommissionen uppmanar därför medlemsstaterna och Europaparlamentet att som prioritering fokusera sina insatser på de delar av paketet som kräver mer diskussion.

- Effektivare energianvändning och ytterligare anpassning av efterfrågan är nödvändiga åtgärder. De stigande priserna på energiprodukter kompletterar oundvikligen de ekonomiska och rättsliga styrmedel som främjar energieffektivitet. Höga priser kräver en beteendeförändring: energi är en knapp resurs som ska användas på ett ansvarsfullt och mer effektivt sätt. EU har fördelen av att vara mer energieffektivt än andra delar av världen men måste ändå göra mer konkreta framsteg för att nå det mål om en energibesparing på 20 % som uppställdes i 2006 års handlingsplan för energieffektivitet. I det direktiv om ekodesign som håller på att genomföras föreskrivs energieffektivitetskrav för energianvändande produkter som ska släppas ut på marknaden i EU[7]. Det finns bevis för att både hushållen och industrin kan ha nytta av att investera i energisparande anordningar och vanor. Till exempel brittiska Energy Saving Trust uppskattar att om hålrumsisolering lades in i varje hus i Storbritannien som lämpar sig för ett sådant ingrepp skulle utsläppen av koldioxid minska med omkring 6 miljoner ton och över 700 miljoner brittiska pund skulle sparas årligen. Europeiska kommissionen kommer senare i år att lägga fram ett förslag om att förlänga giltighetstiden för direktivet om byggnaders energiprestanda[8].

- Kommissionens analys av medlemstaternas nationella handlingsplaner för energieffektivitet[9] har visat att de politiska utfästelserna om energieffektivitet och förslagen till åtgärder för att möta utmaningarna går i sär. Medlemsstaterna måste allvarligt överväga att intensifiera sina energisparkampanjer, bland annat genom att ställa bidrag till förfogande så att husägare kan göra de förbättringar som behövs. Till exempel de partnerskap för energisparande som Berlins stad driver för att utrusta befintliga offentliga och privata byggnader med bättre värmeisolering visar hur den årliga förbättrade energieffektiviteten (26 %) kan finansiera kostnaden för sådana förbättringar av byggnaders energieffektivitet som görs i efterhand.

- Energiintensiv industri måste bli mer energieffektiv. På grund av stigande energipriser och tydliga klimatmål är framtidsutsikterna för de energiintensiva sektorerna på medellång och lång sikt beroende av att de blir mindre energiintensiva och minskar sina koldioxidutsläpp. De åtgärder som vidtas till förmån för dessa sektorer inom ramen för gemenskapens system för utsläppshandel bör utformas med detta mål för ögonen. I de reviderade riktlinjer för statligt miljöskydd[10] som kommissionen utfärdade i januari 2008 ges medlemsstaterna möjlighet att stödja investeringar i energieffektivitet, förnybar energi, vissa typer av biobränslen och ”grönare” produktionsprocesser. Höga energipriser gör sådana investeringar bara ännu mer lönsamma.

- Strukturella och tekniska ändringar behöver göras inom transportsektorn för att den ska bli mer energieffektiv. Externa kostnader för gods- och passagerartransporter måste internaliseras. Kommissionen kommer att föreslå en översyn av det så kallade Eurovinjettdirektivet för att medlemsstaterna ska kunna välja internalisering för tunga transportfordon. Kampen mot högre oljepriser kräver också en övergång till energieffektivare transportsätt. Vissa transportsätt, till exempel fartygs-, järnvägs- och busstransporter, är effektivare eftersom de möjliggör kollektivtransport som kan ge stordriftsfördelar. Dessutom håller kommissionen på att genomföra sin förnyade strategi för minskade koldioxidutsläpp och bättre bränsleeffektivitet i bilar[11]. Som ett led i den här strategin har kommissionen nyligen lagt fram ett lagstiftningsförslag om att koldioxidutsläppen från nya bilar ska minska till 130 g/km i genomsnitt före 2012[12] och föreslagit lagstiftning om minskning av de koldioxidutsläpp som orsakas av bildäck[13].

- Omstruktureringen av fiskesektorn kommer att omfattas av åtföljande åtgärder. Den nödvändiga omstruktureringen av fiskesektorn måste skötas på ett sätt som mildrar de ekonomiska och sociala återverkningarna. Europeiska fiskerifonden kan tillhandahålla den nödvändiga ramen och de nödvändiga ekonomiska resurserna till stöd för anpassningsprocessen på grundval av planer för omstrukturering och nedmontering som gör det möjligt att minska fiskeflottan, att modernisera den och göra den mer energieffektiv och att vidta sociala åtgärder eller omställningsåtgärder. Andra åtgärder till stöd för en anpassning av fiskesektorn övervägs också. För att undvika att konkurrensen snedvrids bör sådana ingripanden inte vara direkt kopplade till bränslepriserna.

- Kommissionen håller också på att undersöka den potentiella effekten av instrument av typen direkta skattelättnader, direkta bidrag eller sänkta mervärdesskatter som olika sätt att uppmuntra till energisparande i hushållen. Kommissionen kommer att avlägga rapport om resultaten i höst. En del medlemsstater har redan infört åtgärder för att uppmuntra hushållen att köpa energisnålare apparater, bland annat genom att ge dem direkta bidrag och möjlighet att dra av utgifter för energisparande i beskattningen.

- Höga priser på olja, kol och gas kräver en mer diversifierad energiförsörjning i EU. De höga priserna kommer också att minska prisskillnaderna mellan förnybar energi och fossila bränslen. Det kan förväntas att marknadspriserna på biobränslen kommer att följa prisutvecklingen för bensin och dieselbränslen, eftersom biobränslen är närliggande substitut till bensin och diesel. Det betyder att en ökad användning av hållbara biobränslen inte kommer att minska effekten av högre oljepriser för energikonsumenterna, men den ger en tryggare energiförsörjning genom att energikällorna diversifieras. Det kommer att bidra till att lindra effekterna av en eventuell oljekrasch i framtiden, förutsatt att en större andel förnybar energi kan användas i bränsleblandningar. Det är visserligen medlemsstaterna själva som avgör om de vill förlita sig på kärnkraft eller inte, men de skulle samtidigt kunna tänka över vilken roll de vill att kärnkraften ska spela i deras energimix.

SLUTSATSER

Högre oljepriser bör vara en sporre för EU att genomföra sin integrerade energi- och klimatpolitik. Trots svårigheterna på kort sikt för vissa delar av EU:s befolkning att betala sina allt större energiräkningar är den enda lösningen att minska efterfrågan på energi och främja energieffektivitet i hela ekonomin. Eventuella lindrande åtgärder som medlemsstaterna vidtar bör vara välriktade och får inte leda till snedvridande effekter på den inre marknaden.

Mot denna bakgrund ger kommissionen Europeiska rådet följande rekommendationer:

- Bekräfta att man före utgången av 2008 kommer att anta rättsligt bindande åtgärder för att efterkomma målen för 2020 när det gäller förnybar energi, biobränsle och minskade utsläpp av växthusgaser. Målen är centrala för att uppnå en betydande förbättring av energieffektiviteten och öka diversifieringen av EU:s energiförsörjning.

- Öka satsningen på energieffektivitet i företag och privathushåll så att snabbare och större besparingar ska kunna åstadkommas i enlighet med de fastställda målen.

- Notera att det i den kommande strategiska energiöversynen om tryggad energiförsörjning och extern energipolitik också kommer att rapporteras om hur olje- och petroleummarknaderna fungerar. Förutom att kommissionen kommer att lägga fram ett förslag om förbättrad insyn när det gäller beredskapslager av olja kommer den också att rapportera om möjligheterna att öka insynen i de kommersiella oljelagren.

- Notera att kommissionen utreder olika möjligheter att se över energiskattedirektivet och inom kort kommer att föreslå en ändring av Eurovinjettdirektivet som ett led i de övergripande bemödandena att främja större energieffektivitet.

- Notera att kommissionen avser att lägga fram en rapport om eventuell användning av skattelättnader, bland annat sänkta mervärdesskatter, i syfte att främja energisparande.

- Stödja anordnandet av ett möte på hög nivå om oljemarknaderna mellan de viktigaste producent- och konsumentländerna och stärka de regionala och bilaterala dialogerna i syfte att förbättra marknadstillträdet och insynen i marknaderna.

- Komma överens om att medlemsstaterna i motiverade fall ska kunna ge riktat stöd till sårbara hushåll.

- Komma överens om att medlemsstaterna ska kunna ställa ekonomiskt stöd till förfogande för de hårdast drabbade företagen, förutsatt att stödet används till att främja industriell omställning, omskolning eller omstrukturering. Vidare måste alla åtgärder för att lindra den omedelbara effekten av höga oljepriser vara proportionerliga och påskynda anpassningen till en utsläppssnål ekonomi.

- Komma överens om behovet av att omstrukturera fiskesektorn samtidigt som de ekonomiska och sociala återverkningarna dämpas. Kommissionen kommer inom kort att lägga fram förslag till brådskande åtgärder för att se till att de delar av EU:s fiskeflotta som ligger mest i farozonen överlever.

- Komma överens om att hjälpa de oljeimporterande utvecklingsländerna att mildra effekterna av höga oljepriser på kort sikt, förbättra sin energieffektivitet och ta fram alternativ till fossila bränslen som ett led i EU:s och medlemsländernas övergripande utvecklingspolitik och biståndsprogram.

[1] KOM(2008) 321.

[2] EU:s energiberoende ökade 2007 till 82,2 % jämfört med 74,4 % 1995. Eurostat, Energy, transport and environment indicators , 2007 års upplaga.

[3] OPEC-priskorgen, som ligger mycket nära EU-27:s kostnader för råoljeförsörjning.

[4] Internationella energiorganet, World Energy Outlook 2007 .

[5] Europeiska kommissionen, Europeiska trender på energi- och transportområdet till 2030 – uppdaterad 2007.

[6] Detta motsvarar en ökning på 20,5 % av den slutgiltiga energiförbrukningen, särskilt för transport- och industrisektorn. Hushållens energibehov väntas inte öka med mer än 12 % p.g.a. demografiska förändringar och ändrade levnadsmönster.

[7] Direktiv 2005/32/EG.

[8] Direktiv 2002/91/EG.

[9] KOM(2008) 11.

[10] 2008/C 82/01, EUT C 82, 1.4.2008.

[11] KOM(2007) 19.

[12] KOM(2007) 856.

[13] KOM(2008) 316.