[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 3.9.2007

KOM(2007) 493 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

Sprawozdanie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie realizacji pomocy makrofinansowej dla państw trzecich w 2006 r. {SEC(2007) 1083}

SPIS TREŚCI

Sprawozdanie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie realizacji pomocy makrofinansowej dla państw trzecich w 2006 r. 1

1. Wprowadzenie 3

2. Kontekst 3

2.1. Informacje ogólne 3

2.2. Pomoc makrofinansowa w 2006 r. 4

2.2.1. Nowe decyzje 4

2.2.2. Wypłaty 4

2.3. Krótki przegląd ostatnich operacji w krajach będących beneficjentami 4

2.3.1. Bałkany Zachodnie 4

2.3.2. Nowe Niepodległe Państwa 5

3. Rozkład geograficzny oraz ocena pomocy makrofinansowej 6

3.1. Rozkład geograficzny 6

3.2. Ocena 6

3.2.1. Armenia 7

3.2.2. Rumunia 7

3.2.3. Była Jugosłowiańska Republika Macedonii 7

3.3. Poprawa zarządzania finansowego w krajach będących beneficjentami – ocena operacyjna 7

1. WPROWADZENIE

W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono ogólny przegląd wspólnotowej pomocy makrofinansowej dla państw trzecich, w tym kontekst historyczny, podsumowanie operacji przeprowadzonych w 2006 r., informacje na temat ostatnich operacji na Bałkanach Zachodnich oraz w Nowych Niepodległych Państwach. Sprawozdanie to zawiera również tabele statystyczne na temat różnych operacji przeprowadzanych od 1990 r.

Sprawozdanie zawiera również opis ostatnich tendencji w zakresie operacji makrofinansowych WE wraz z wynikami trzech ocen ex post przeprowadzonych w latach 2005 i 2006. Celem tych ocen jest oszacowanie wpływu na istotne aspekty procesu stabilizacji gospodarczej oraz na wdrażanie reform strukturalnych w krajach będących beneficjentami pomocy. Osiągnięte w tych dziedzinach postępy pokazują także, w jakim stopniu spełnione zostały warunki dotyczące polityki gospodarczej powiązane z udzieleniem wspólnotowej pomocy makrofinansowej. Ponadto obecnie przeprowadzane są dwie kolejne oceny ex post . Sprawozdania końcowe powinny być dostępne pod koniec 2007 r.

W związku z zawartym w sprawozdaniu specjalnym z marca 2002 r. zaleceniem Trybunału Obrachunkowego w sprawie poprawy zarządzania finansami w krajach będących beneficjentami, od 2004 r. Komisja z pomocą firmy audytorskiej przeprowadza we wszystkich tych krajach operacyjne oceny obiegów finansowych i organizacji systemów kontroli odnoszących się do przyznanej pomocy makrofinansowej. Wnioski z przeprowadzonych ocen są należycie uwzględniane przy określaniu warunków polityki związanych z realizacją wspomnianej pomocy.

Niniejsze sprawozdanie przedkładane jest zgodnie z decyzjami Rady dotyczącymi wspólnotowej pomocy makrofinansowej lub wyjątkowej pomocy finansowej dla państw trzecich i nawiązuje do sprawozdań przedstawianych w latach poprzednich. Jednocześnie publikowane jest także bardziej szczegółowe sprawozdanie (dokument roboczy służb Komisji SEC(2007…)) zawierające informacje dotyczące gospodarki i finansów krajów będących beneficjentami.

2. KONTEKST

2.1. Informacje ogólne

Pomoc makrofinansowa (ang. MFA) służy wspieraniu procesu reform politycznych i gospodarczych w krajach będących beneficjentami i realizowana jest łącznie z programami pomocowymi MFW i Banku Światowego. Pomoc taka przyznawana jest zgodnie z określonymi zasadami potwierdzonymi w konkluzjach Rady z dnia 8 października 2002 r., które podkreślają wyjątkowy charakter pomocy, komplementarność z finansowaniem ze strony międzynarodowych instytucji finansowych (MIF) oraz jej uzależnienie od spełnienia warunków makroekonomicznych. Poprzez pomoc makrofinansową Wspólnota wspiera przede wszystkim wysiłki krajów będących beneficjentami na rzecz reform gospodarczych i przemian strukturalnych. Przy ścisłej współpracy z MFW i Bankiem Światowym promuje ona strategie polityczne dostosowane do indywidualnych potrzeb danego kraju i ukierunkowane zasadniczo na stabilizację sytuacji finansowej oraz stworzenie struktur gospodarki rynkowej.

2.2. Pomoc makrofinansowa w 2006 r.

W latach 2000–2006 przyjęto siedemnaście decyzji na łączną kwotę 960 mln EUR. Kraje bałkańskie (tj. Była Jugosłowiańska Republika Macedonii, Bośnia i Hercegowina, Serbia i Czarnogóra, w tym Kosowo oraz Albania) korzystały z pomocy przyznanej na mocy trzynastu decyzji Rady. Łączna pomoc dla tych krajów wyniosła 783 mln EUR (z 960 mln EUR), co sprawia, że można je uznać za głównych beneficjentów pomocy makrofinansowej.

2.2.1. Nowe decyzje

W 2006 r. Rada przyjęła dwie nowe decyzje.

Dnia 24 stycznia Rada zdecydowała (2006/40/WE) o przyznaniu Gruzji pomocy makrofinansowej w formie dotacji w wysokości do 33,5 mln EUR.

Dnia 30 listopada Rada zdecydowała (2006/880/WE) o przyznaniu Kosowu[1] pomocy makrofinansowej w formie dotacji w wysokości do 50 mln EUR.

Ponadto dnia 9 października 2006 r. Komisja przyjęła wniosek w sprawie udzielenia Mołdowie pomocy makrofinansowej w wysokości do 45 mln EUR (tylko w formie dotacji) i przedstawiła go Radzie. Rada przyjęła powyższy wniosek dnia 16 kwietnia 2007 r. (2007/259/WE).

2.2.2. Wypłaty

W 2006 r. wypłaty pomocy makrofinansowej wyniosły łącznie 61 mln EUR, z których 42 mln EUR wypłacono w formie dotacji: 13 mln EUR dla Albanii, 7 mln EUR dla Tadżykistanu oraz 22 mln EUR dla Gruzji (w dwóch transzach po 11 mln EUR).

Pomoc w formie pożyczek w wysokości 10 mln EUR została wypłacona Bośni i Hercegowinie oraz w wysokości 9 mln EUR Albanii.

2.3. Krótki przegląd ostatnich operacji w krajach będących beneficjentami

2.3.1. Bałkany Zachodnie

W lutym 2006 r. wraz z wypłatą wynoszącej 10 mln EUR ostatniej transzy pożyczki dobiegła końca pomoc makrofinansowa dla Bośni i Hercegowiny , obejmująca operacje na łączną kwotę 60 mln EUR, zatwierdzona przez Radę dnia 5 listopada 2002 r. (i zmieniona decyzją z dnia 7 grudnia 2004 r.). Dotację wypłacono już w 2005 r., po spełnieniu wymogów dotyczących warunków pomocy.

Dnia 30 czerwca 2006 r. wygasła pomoc dla Serbii i Czarnogóry w wysokości do 200 mln EUR (w tym 120 mln EUR w formie dotacji i 80 mln EUR w formie pożyczki) przyznana przez Radę Ministrów w dniach 5 listopada 2002 r. i 25 listopada 2003 r. W ramach tej pomocy do 2006 r. wypłacono 155 mln EUR (100 mln EUR w formie dotacji i 55 mln EUR w formie pożyczki) w czterech transzach. Część pożyczkowa czwartej transzy w wysokości 15 mln EUR nie mogła być wypłacona, jak zamierzano, w pierwszej połowie 2006 r., ponieważ władze nie spełniły warunków prawnych wymaganych do wypłaty pożyczki przed datą wygaśnięcia pomocy dnia 30 czerwca 2006 r. W lipcu, po uzyskaniu niepodległości przez Czarnogórę, Komisja przekazała władzom Czarnogóry i Serbii formalną informację o swojej decyzji odnośnie do niewypłacania piątej i ostatniej transzy w wysokości 30 mln EUR (20 mln EUR w formie dotacji i 10 mln EUR w formie pożyczki) ze względu na znaczną poprawę zewnętrznej sytuacji finansowej w Serbii i Czarnogórze w 2006 r. W związku z tym wypłata 45 mln EUR została anulowana.

W 2006 r. zakończyła się również, rozpoczęta w 2004 r., pomoc makrofinansowa dla Albanii w wysokości 25 mln EUR. Pierwsza transza obejmowała 3 mln EUR dotacji, które wypłacono w listopadzie 2005 r. oraz 9 mln EUR pożyczki wypłacone w dniu 23 marca 2006 r. Druga i ostatnia transza w formie dotacji w wysokości 13 mln EUR została wypłacona w dniu 31 lipca 2006 r. po pozytywnej ocenie Komisji postępów poczynionych przez Albanię w zakresie przeprowadzania reform w obszarach o kluczowym znaczeniu, takich jak: zarządzanie finansami publicznymi, administracja publiczna, sektor finansowy, otoczenie biznesu i rozwój sektora prywatnego.

W maju 2006 r. Komisja przedłożyła Radzie wniosek o udzielenie wyjątkowej pomocy finansowej w wysokości do 50 mln EUR w formie dotacji dla Kosowa w celu wsparcia potrzeb w zakresie finansowania budżetu. Rada przyjęła odpowiednią decyzję dnia 30 listopada. Pomoc przyznana w ramach tej decyzji ma stanowić wsparcie pomostowe uzależnione od wyniku kompleksowej oceny potrzeb, która zostanie przeprowadzona po określeniu statusu Kosowa. Pod koniec roku służby Komisji udały się z misją do Pristiny, aby wraz z władzami Kosowa ocenić potrzeby finansowe oraz zbadać ewentualne warunki udzielenia tej pomocy.

2.3.2. Nowe Niepodległe Państwa

W latach 1997 i 2000 podjęto decyzję o realizacji wieloletnich programów pomocy makrofinansowej na rzecz Armenii, Gruzji i Tadżykistanu. W październiku 2006 r. dokonano ostatniej wypłaty na rzecz Tadżykistanu (dotacja w wysokości 7 mln EUR). Ostatnich wypłat na rzecz Gruzji i Armenii dokonano w latach 2004 i 2005. Ten wieloletni program został już zakończony.

W styczniu 2006 r. Rada podjęła decyzję o realizacji nowego programu pomocy makrofinansowej na rzecz Gruzji. Pomoc w wysokości 33,5 mln EUR będzie udzielana w formie dotacji. Ten nowy program jest związany z przedterminową spłatą zadłużenia kraju wobec UE.

W sierpniu i grudniu 2006 r. wypłacono pierwszą i drugą transzę (w wysokości 11,5 mln EUR każda).

W 2002 r. Rada podjęła decyzję o przyznaniu pomocy makrofinansowej Ukrainie (110 mln EUR w formie pożyczek). Ze względu na brak roboczych ustaleń z MFW w zakresie finansowania realizacja programu nie została rozpoczęta. Ponieważ w decyzji Rady nie określono daty wygaśnięcia, program ten może być (zasadniczo) reaktywowany w przyszłości.

W październiku 2006 r. w kontekście nowego Programu Redukcji Ubóstwa i Wspierania Rozwoju (ang. PRGF)[2] realizowanego wraz z MFW, Komisja przedstawiła Radzie wniosek w sprawie nowego programu pomocy makrofinansowej dla Mołdowy. Ostateczna decyzja w tym zakresie została podjęta przez Radę dnia 16 kwietnia 2007 r. W ramach tego programu w latach 2007–2008 Komisja powinna wypłacić Mołdowie dotacje na łączną kwotę 45 mln EUR. Program ten ma pomóc Mołdowie we wdrażaniu programu gospodarczego oraz w pokryciu potrzeb w zakresie finansowania zewnętrznego w kontekście wstrząsów zewnętrznych, na jakie narażona jest Mołdowa (przede wszystkim podniesienie cen gazu ziemnego importowanego z Rosji oraz ograniczenie eksportu wina i kilku produktów rolniczych z Mołdowy). Wspólnotowa pomoc makrofinansowa uzupełni nowe źródła finansowania z międzynarodowych instytucji finansowych oraz pochodzące od podmiotów udzielających pomocy w ramach stosunków dwustronnych, a także unijne wsparcie dla budżetu w ramach programu bezpieczeństwa żywności oraz w ramach nowego Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa (ang. ENPI).

3. ROZKłAD GEOGRAFICZNY ORAZ OCENA POMOCY MAKROFINANSOWEJ

3.1. Rozkład geograficzny

Pomoc makrofinansowa WE ma w zamierzeniu przyczyniać się do stabilizacji makroekonomicznej krajów będących beneficjentami oraz zaradzić trudnościom związanym z bilansem płatniczym (i budżetem). Odgrywa ona też bardzo pożyteczną rolę w promowaniu reform strukturalnych. Decyzje przyznające największe kwoty w ramach pomocy makrofinansowej i odnośne wypłaty wprowadzono tuż po zmianach w krajach Europy Środkowo-Wschodniej.

Z biegiem lat wzrosła liczba państw, którym Wspólnota udzieliła takiego wsparcia, ponieważ coraz więcej krajów sąsiadujących z UE stanęło w obliczu problemów z bilansem płatniczym i zobowiązało się przeprowadzić reformy gospodarcze. Doprowadziło to do przesunięcia geograficznego punktu ciężkości przyznawanej pomocy, która w początkowym okresie udzielana była głównie krajom Europy Środkowo-Wschodniej, a od 2000 r. – wyłącznie krajom bałkańskim (83 % decyzji podjętych w latach 2000–2006) oraz Nowym Niepodległym Państwom.

3.2. Ocena

Zgodnie z regulaminem finansowym Komisja wdrożyła program ocen, aby oszacować wpływ pomocy makrofinansowej we wszystkich krajach będących beneficjentami. Analizy przeprowadzane są przez konsultantów zewnętrznych wybranych na podstawie zaproszenia do przetargu otwartego. Pod koniec 2006 r. zakończono trzy oceny ex-post przeprowadzane przez dwie różne firmy w Armenii, Rumunii i Byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii. W trakcie ocen dokonano następujących głównych spostrzeżeń:

3.2.1. Armenia

W ocenie stwierdzono, że pomoc przyczyniła się do osiągnięcia krótkoterminowej stabilizacji makrofinansowej, poprawy zewnętrznej sytuacji finansowej oraz zmniejszenia trudności społecznych w krótkim okresie. Z drugiej strony pomoc makrofinansowa nie była w pełni skuteczna, jeżeli chodzi o wsparcie reform gospodarczych i instytucjonalnych w krótkiej i średniej perspektywie. W konsekwencji wpływ pomocy makrofinansowej na sytuację finansową Armenii wydaje się ograniczony.

3.2.2. Rumunia

Działania w ramach pomocy makrofinansowej przyczyniły się bezpośrednio do poprawy stabilności finansowej kraju w średniej i długiej perspektywie oraz stanowiły wsparcie dla polityki wprowadzającej zasady gospodarki rynkowej. Rumunia korzystała z kilku programów pomocowych w ramach pomocy przedakcesyjnej, z zatem trudno ocenić dokładnie, jaki był wpływ działań podejmowanych w ramach pomocy makrofinansowej w oderwaniu od pozostałych programów.

3.2.3. Była Jugosłowiańska Republika Macedonii

Działania MFA wywarły pozytywny wpływ na bilans płatniczy kraju i przyczyniły się do złagodzenia ograniczeń budżetowych. Doprowadziły również do nieznacznie wyższego wzrostu gospodarczego. Wpływ pomocy makrofinansowej na średnią i długoterminową stabilizację zewnętrzną jest pozytywny, jednakże analiza wskazała, że zasięg tego wpływu jest ograniczony.

W każdym z przedstawionych przypadków decyzja Komisji o uruchomieniu środków pomocowych podnosiła poziom zaufania w gospodarkę tych krajów i w związku z tym przyczyniała się do poprawy ich otoczenia biznesu.

3.3. Poprawa zarządzania finansowego w krajach będących beneficjentami – ocena operacyjna

Od 2004 r. przeprowadzono łącznie 7 ocen operacyjnych w krajach korzystających z pomocy makrofinansowej (tj. w Albanii, Armenii, Tadżykistanie, Serbii i Czarnogórze, Bośni i Hercegowinie, Gruzji i w Kosowie). Program działań podejmowanych w ramach każdej oceny operacyjnej został opracowany zgodnie z metodą SIGMA[3] we współpracy z firmą konsultingową Deloitte. Z jednej strony przedmiotem badań była ocena niezależności banków centralnych i funkcjonowania ich departamentów księgowych. Z drugiej strony oceniający zbadali ministerstwa finansów (w odniesieniu do procedur budżetowych, organizacji skarbu państwa, audytu wewnętrznego, zasobów ludzkich oraz technologii informacyjnych). Funkcjonowanie zewnętrznych instytucji audytu również poddawane jest systematycznemu przeglądowi pod kątem stosowanej metodologii kontrolnej.

Najczęstsze zalecenia dotyczą funkcjonowania ministerstw finansów i konieczności wdrożenia pojedynczych rachunków skarbowych, odpowiednich systemów księgowych oraz pisemnych procedur. W każdym przypadku zalecano wzmocnienie kontroli wewnętrznej oraz przeprowadzenie specjalnych programów szkoleniowych. W niektórych przypadkach uznano, że departamenty prognoz makroekonomicznych nie są wystarczające, aby wypełniać swą rolę. Niezależność zewnętrznych instytucji kontrolnych nie została uznana za wystarczającą.

W większości przypadków uznano, że „ramy należytego zarządzania finansowego są skuteczne”. Najpoważniejsze słabości wykryte podczas tych misji zostały przedstawione w protokołach ustaleń, w których określono krótkie terminy na poprawę sytuacji. W przypadku Bośni i Hercegowiny, gdzie protokół ustaleń został już podpisany, określono działania, które należy podjąć przed kolejnymi wypłatami środków. Działania te obejmowały wzmocnienie departamentu kontroli wewnętrznej w ramach Ministerstwa Finansów oraz przyjęcie instrukcji zawierających minimalne wymogi w zakresie podziału obowiązków w obszarze rachunkowości, zatwierdzania i płatności. Podjęto misje monitorujące (w Albanii, Armenii, Tadżykistanie i Gruzji), aby ocenić ulepszenia wdrożone w krajowych systemach administracji w wyniku zaleceń wstępnych.

Pomimo pewnych opóźnień we wdrażaniu wnioskowanych modyfikacji, trzy lata od rozpoczęcia ocen operacyjnych Komisja zauważyła faktyczną poprawę w zarządzaniu finansami publicznymi we wszystkich wspomnianych krajach, np. wdrożenie pojedynczych rachunków skarbowych czy wdrożenie pisemnych procedur w różnych ministerstwach finansów.

[pic] |

[pic]

[pic]

[pic]

Tabela 2: Pomoc makrofinansowa w latach 1990–2006

[pic] |

[pic]

[pic]

[pic]

[1] Zgodnie z definicją podaną w Rezolucji Rady Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych nr 1244/99.

[2] Program ograniczania ubóstwa i wspierania wzrostu gospodarczego.

[3] Wspieranie poprawy administrowania i zarządzania w krajach Europy Środkowo-Wschodniej (ang. SIGMA).