[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 13.6.2007

COM(2007) 316 konč.

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU, ODBORU REGIJ IN EVROPSKI CENTRALNI BANKI

Javne finance v EMU – 2007 Zagotavljanje učinkovitosti preventivnega dela Pakta stabilnosti in rasti

{SEC(2007) 776}

I. UVOD

V skladu s Pogodbo se morajo gospodarske in proračunske politike v državah članicah nadzorovati in usklajevati. V Paktu stabilnosti in rasti je na podlagi določb Pogodbe oblikovan niz skupno dogovorjenih pravil, načel in postopkov, ki prispevajo k oblikovanju, nadzorovanju in usklajevanju proračunskih politik v državah članicah EU. Pakt stabilnosti in rasti sestavljata preventivni in korektivni del. Delovanje Pakta je odvisno od tega, ali so primanjkljaji čezmerni ali ne. V prvem primeru postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem predvideva vnaprej določene in kodificirane korektivne ukrepe, priporočila in sankcije, ki imajo odvračilno nalogo. Delovanje preventivnega dela Pakta stabilnosti in rasti, katerega cilj je preprečiti pojav čezmernih primanjkljajev ter zagotoviti fiskalno in gospodarsko usklajevanje v EU, je drugačno. Čeprav preventivni del tako kot korektivni temelji na kombinaciji številčnih in postopkovnih pravil, se preventivni del osredotoča predvsem na srednjeročno načrtovanje, medsebojno podporo in pritisk ter izmenjavo najboljših praks. Za njegovo učinkovito delovanje sta potrebna skupno razumevanje izzivov gospodarske in fiskalne politike v EU ter močna politična zaveza za njihovo obravnavanje.

Eden izmed glavnih ciljev Komisije in Sveta pri reformi Pakta stabilnosti in rasti leta 2005 je bilo okrepiti preventivno razsežnost Pakta. To sta dosegla z večjo gospodarsko utemeljitvijo pravil in spodbujanjem politik, ki dajejo možnost za samodejno stabilizacijo rezultatov, zagotavljajo vzdržnost javnih financ ter izboljšujejo njihovo kakovost in učinkovitost. Revidirani Pakt stabilnosti in rasti od držav članic ne zahteva več, da si prizadevajo za enotno srednjeročno proračunsko stanje blizu ravnovesja. Namesto tega so za vsako državo članico določeni različni srednjeročni cilji ob upoštevanju okoliščin v posamezni državi. Z reformo Pakta stabilnosti in rasti so bile uvedene določbe, ki zagotavljajo, da so fiskalne politike skozi celoten konjunkturni ciklus simetrične in da se fiskalna konsolidacija nadaljuje tudi v letih po odpravi čezmernih primanjkljajev. Z reformo je določeno, da države članice euroobmočja ali tiste, ki sodelujejo v MDT-II, upoštevajo letno strukturno prilagoditev v višini 0,5 % BDP kot referenčno vrednost. Reforma je odpravila možne ovire za strukturne reforme ter poudarila dolg in dolgoročno vzdržnost pri proračunskem nadzoru.

V sporočilu je podan pregled zadnjih proračunskih gibanj in delovanja fiskalnega okvira EU. Poudarjeno je nemoteno izvajanje postopkov v zvezi s čezmernim primanjkljajem v zadnjem obdobju, navedena pa so tudi nekatera odstopanja od pravil preventivnega dela Pakta stabilnosti in rasti. Zdaj ko je večina držav EU odpravila čezmerni primanjkljaj ali pa ga kmalu bo, je izziv izkoristiti priložnost, ki jo ponujajo sedanje ugodne ciklične razmere za čim hitrejšo izpolnitev srednjeročnih ciljev. Določbe revidiranega Pakta stabilnosti in rasti se morajo zato uporabljati učinkovito in nekatere vidike reforme Pakta stabilnosti in rasti iz leta 2005 je treba nadalje razviti.

V sporočilu so za ta namen oblikovani konkretni predlogi na podlagi najboljših praks v državah EU. Predlogi so popolnoma skladni s političnim dogovorom za reformo Pakta stabilnosti in rasti iz leta 2005 ter se lahko uporabljajo v okviru veljavne zakonodaje. Njihov cilj je krepiti verodostojnost in nacionalno odgovornost za srednjeročne cilje, vključene v programe za stabilnost in konvergenco, in zajemajo umestitev nadzora fiskalne politike v širši gospodarski okvir v skladu z obnovljeno lizbonsko strategijo za rast in delovna mesta.

II. NEDAVNA PRORAčUNSKA GIBANJA ZAHTEVAJO SPREJETJE UKREPOV ZA ZAGOTOVITEV UčINKOVITEGA DELOVANJA PREVENTIVNEGA DELA PAKTA STABILNOSTI IN RASTI

Izboljševanje javnih financ se nadaljuje

Leta 2006 se je proračunsko stanje v EU in euroobmočju še naprej izboljševalo. Ob upoštevanju ugodnih gospodarskih razmer – realna rast BDP je leta 2006 v EU dosegla 3,0 %, medtem ko je leta 2005 znašala 1,7 % – se je javnofinančni primanjkljaj EU zmanjšal z 2,4 % BDP leta 2005 na 1,7 % BDP leta 2006. Delež javnega dolga se je v EU in euroobmočju od leta 2002 prvič znižal. Poleg tega je bilo izboljšanje celotnega proračunskega stanja že drugo zaporedno leto zaznamovano z znatnim zmanjšanjem strukturnega primanjkljaja (0,9 odstotne točke BDP), tj. javnofinančni primanjkljaj brez konjunkturnih dejavnikov ter enkratnih in začasnih ukrepov. Po izračunih Komisije se je strukturni primanjkljaj v EU zmanjšal s skoraj 3 % BDP leta 2004 na manj kot 1,5 % BDP leta 2006.

K zmanjšanju javnofinančnega primanjkljaja leta 2006 so prispevali predvsem pomembni pozitivni nepričakovani dogodki na področju davčnih prihodkov. Ocenjuje se, da je povečanje javnih prihodkov, večje od načrtovanega, prispevalo k izboljšanju javnofinančnega salda za približno eno odstotno točko BDP v primerjavi z načrti, ki so jih države članice konec novembra 2005 oblikovale v posodobitvah programov za stabilnost in konvergenco. Medtem so se javnofinančni odhodki kljub temu v številnih državah EU povečali hitreje, kot je bilo načrtovano. Taka gibanja vzbujajo dvom o trajnem nenehnem izboljševanju javnih financ.

Preprečevanje ponavljanja preteklih napak

Sprememba v sestavi fiskalne prilagoditve v primerjavi z načrti kaže, da so bili v nekaterih primerih nepričakovani davčni prejemki, ki so lahko začasne narave, deloma uporabljeni za financiranje višjih javnofinančnih odhodkov. Ta premik kaže na nevarnost, da se ponavljajo pretekle napake v politiki. Sedanji položaj hitre gospodarske rasti in pozitivnih nepričakovanih dogodkov na področju davčnih prihodkov je zelo podoben razmeram, ki so prevladovale na prelomu desetletja, ko so bile storjene napake na področju politike. V letih 1999–2001 več držav članic ni izkoristilo dobrih gospodarskih razmer, da bi dosegle trdne javne finance. Zato so se znašle v neugodnem položaju, ko je konjunkturni cikel prešel v manj ugodno fazo.

Ekonomisti in oblikovalci politike se danes strinjajo, da je bilo neprimerno fiskalno vedenje v gospodarstvu naklonjenem času izhodišče za težave pri izpolnjevanju Pakta stabilnosti in rasti v prvi polovici tega desetletja. Ker je večina držav EU odpravila (ali bo odpravila) svoje čezmerne primanjkljaje, je bistveno, da se ohrani zagon fiskalne konsolidacije v sedanjem konjunkturnem razcvetu. Priložnost, ki jo ponuja gospodarsko izboljšanje, je treba izkoristiti za to, da se začne delež javnega dolga v državah EU trajno zniževati.

Nedavni trendi zahtevajo boljše delovanje preventivnega dela

Komisija je v svoji predhodni oceni reforme Pakta stabilnosti in rasti pred enim letom ugotovila, da je reforma izboljšala delovanje postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Nedavni dogodki potrjujejo to stališče. Države s čezmernim primanjkljajem so spoštovale roke za odpravo primanjkljaja, določene v spremenjenem Paktu stabilnosti in rasti, ter dosegle precejšnji strukturni napredek v prizadevanju, da bi primanjkljaj odpravile. V povprečju so leta 2006 svoj strukturni javnofinančni saldo izboljšale za eno odstotno točko BDP. Proračunski načrti teh držav so na splošno v skladu s ciljem odprave čezmernih primanjkljajev v rokih, ki jih je določil Svet. Medtem ko je leta 2004 deset držav članic imelo primanjkljaj, večji kot 3 % BDP, bosta leta 2008 glede na zadnje programe za stabilnost in konvergenco v tem položaju le Madžarska in Češka republika.

Nasprotno pa ostaja zaskrbljenost zaradi delovanja preventivnega dela Pakta stabilnosti in rasti. To stališče podpirajo dejavniki, usmerjeni v preteklost in prihodnost. Prizadevanja nekaterih držav, ki še niso dosegle srednjeročnega cilja, za fiskalno konsolidacijo leta 2006 niso bila zadostna ob upoštevanju boljših konjunkturnih razmer. Fiskalni načrti so prav tako nekoliko pod pričakovanji. V številnih državah euroobmočja in državah MDT-II predvideno izboljšanje strukturnega salda v letu 2007 in naslednjih letih ne dosega vrednosti 0,5 % BDP, ki je bila določena kot referenčna vrednost v revidiranem Paktu stabilnosti in rasti, kar je v nasprotju z nedavnim priporočilom Sveta[1] in kljub gospodarskim razmeram, zaradi katerih bi se lahko ta vrednost celo presegla[2]. Glede na gospodarsko napoved Komisije za pomlad 2007 na podlagi domneve, da se politika ne spremeni, bo leta 2008 po dveh zaporednih letih rasti nad trendom le deset od sedemindvajsetih držav EU doseglo srednjeročni cilj.

III. UčINKOVITEJšI PREVENTIVNI DEL ZA ZAGOTOVITEV NAPREDKA PRI VZDRžNOSTI JAVNIH FINANC

Preventivni del Pakta stabilnosti in rasti temelji na rednem spremljanju in nadziranju javnih financ držav članic. Za ta namen države EU predložijo letne programe za stabilnost in konvergenco, v katerih predstavijo načrtovana proračunska stanja za naslednja tri ali štiri leta. Države članice, ki še niso dosegle srednjeročnega proračunskega cilja, v svojem programu za stabilnost in konvergenco predstavijo prilagoditveni postopek za doseganje tega cilja. Komisija te programe oceni, Svet pa za vsakega predloži svoje mnenje.

Kot je razvidno, fiskalni načrti, ki jih v svojih programih za stabilnost in konvergenco oblikujejo države članice, niso vedno v skladu s preventivnim delom Pakta stabilnosti in rasti, zlasti glede letne prilagoditve. Poleg tega se je v preteklosti več držav EU srečevalo s težavami pri izpolnjevanju večletnih proračunskih ciljev. Te težave so se pojavile zlasti zaradi prekoračitev periodičnih izdatkov[3]. K izboljšanim rezultatom zadnjih dveh let glede izpolnjevanja ciljev proračunskega salda so pripomogli predvsem pozitivni nepričakovani dogodki na področju javnih prihodkov.

Ob upoštevanju tega vsebuje to poglavje številne konkretne predloge, da se zagotovi boljše delovanje preventivnega dela Pakta stabilnosti in rasti na podlagi najboljših praks v državah članicah EU. Vsi predlogi se lahko uporabijo v okviru veljavne zakonodaje in so skladni z reformo Pakta stabilnosti in rasti iz leta 2005. Temeljijo na štirih glavnih temah:

(i) umestitvi vprašanj fiskalne politike v širši gospodarski okvir;

(ii) krepitvi nacionalne odgovornosti za srednjeročne proračunske cilje izprogramov za stabilnost in konvergenco;

(iii) povečanju zanesljivosti in verodostojnosti srednjeročnih proračunskih načrtov, vključenih v programe za stabilnost in konvergenco;

(iv) doseganju trajnostnega fiskalnega stanja v srednjeročnem obdobju.

Umestitev vprašanj fiskalne politike v širši gospodarski okvir

Prednosti dobre fiskalne politike bil bile bolje razumljene, če bi bil fiskalni nadzor umeščen v širši gospodarski okvir, zlasti znotraj prenovljene lizbonske strategije za rast in delovna mesta. To bi zajemalo pojasnitev, kako bodo srednjeročni proračunski načrti prispevali k makrofinančni stabilnosti ter kako bodo predvidene spremembe v stopnji in strukturi odhodkov ter obdavčevanja pa tudi drugi ukrepi gospodarske politike določili prave prednostne naloge in spodbude za pospeševanje inovacij in konkurenčnosti ter povečanje zasebnega vlaganja in zaposlovanja.

Glede na temeljni cilj spodbujanja močne trajnostne rasti, ki pospešuje nastanek novih delovnih mest v državah EU, bi se lahko pri oceni sprememb v fiskalni politiki v okviru preventivnega dela Pakta stabilnosti in rasti bolj upošteval splošen makroekonomski položaj zadevne države ter preučila kakovost in sestava proračunskih strategij. Posebna pozornost se mora nameniti nevarnostim, povezanim s trendi v notranji in zunanji neuravnoteženosti, inflaciji ter konkurenčnosti, pri tem pa je treba upoštevati, da se učinki razlikujejo glede na to, ali je država del euroobmočja ali ne. Pri državah euroobmočja je potreben večji poudarek na realnih prilagoditvah deviznega tečaja, v primeru konvergenčnih držav pa je treba preučiti vlogo fiskalne politike pri podpiranju trajnostnega postopka za zmanjševanje zaostanka.

Razprave o kakovosti in učinkovitosti javnofinančnih odhodkov ter njihovem prispevanju k zviševanju možne rasti morajo postati bolj sistematične pri oceni srednjeročnih proračunskih načrtov, ki jih države članice predložijo v svojih programih za stabilnost in konvergenco. Zaradi pomanjkanja javnih sredstev, ki narašča s porabo zaradi staranja prebivalstva in vse večjo davčno konkurenco, je še bolj kot v preteklosti potrebno, da se javna sredstva dodelijo v skladu s prednostnimi nalogami in učinkovito porabijo, pri čemer se upoštevajo priporočila, ki jih je sprejel Svet za vsako državo posebej na podlagi integriranih smernic za rast in delovna mesta. Če bi bili v programih za stabilnost in konvergenco ter njihovih ocenah jasno poudarjeni srednjeročni učinki strukturnih reform ter z njimi povezanih pomembnih sprememb v stopnji in sestavi javnofinančnih odhodkov ter obdavčevanja, bi bile te reforme in njihova vloga znotraj obsežne strategije bolje sprejete. Programi za stabilnost in konvergenco morajo zato zagotoviti sistematične informacije o tem, kakšni so neposredni proračunski stroški ali prihranki temeljnih reform, ki so predvidene v nacionalnih programih reform.

Predlog 1. Da se zagotovi hitro doseganje trajnostnega proračunskega stanja, hkrati pa poveča prispevek proračunskih politik k rasti in zaposlovanju, se lahko v programih za stabilnost in konvergenco ter njihovih ocenah Komisije bolj poudari kakovost in učinkovitost javnih financ. Države članice lahko zavzamejo jasnejše stališče do namenov svoje politike glede sprememb v strukturi in/ali učinkovitosti javne porabe in obdavčevanja ter pričakovanih ugodnosti v smislu rasti in zaposlovanja. Pri tem se lahko poudarijo tudi povezave z nacionalnimi programi reform v okviru lizbonske strategije. Da se omogočijo izmenjave najboljših praks, lahko države članice predložijo informacije o reformah proračunskih institucij, katerih cilj je izboljšati kakovosti in učinkovitosti javnih financ, na primer uvedba tehnik v zvezi s spremljanjem učinkov državne potrošnje in novi davčni predpisi, ki spodbujajo prerazporeditev odhodkov glede na različne prednostne naloge.

Predlog 2. Države članice in Komisija bi lahko pri oceni nacionalnih fiskalnih politik bolj upoštevale splošen makroekonomski položaj zadevne države. Posebna pozornost bi se lahko namenila trendom v zunanji neuravnoteženosti, inflaciji in konkurenčnosti. Namen bi bil zagotoviti nemoteno delovanje in notranjo prilagoditev v euroobmočju ter podpirati trajnostni postopek za zmanjševanje zaostanka v konvergenčnih državah. Obsežnejša gospodarska ocena bi olajšala celovitejše ovrednotenje razmer (tj. ali so razmere za gospodarstvo ugodne) in njihovega vpliva na izvajanje fiskalne politike.

Krepitev nacionalne odgovornosti za srednjeročne proračunske cilje iz programov za stabilnost in konvergenco

Z reformo Pakta stabilnosti in rasti leta 2005 je bil narejen velik napredek k izboljšanju nacionalne odgovornosti za davčne predpise EU. Večja gospodarska utemeljitev predpisov in uvedba srednjeročnih proračunskih ciljev za posamezne države sta bila ključna koraka v tej smeri.

V okviru reforme Pakta stabilnosti in rasti iz leta 2005 je Svet povabil vlade držav članic, da predstavijo programe za stabilnost in konvergenco ter mnenja Sveta o njih svojim nacionalnim parlamentom. V zadnjih dveh letih je bil v zvezi s tem vprašanjem dosežen majhen napredek. Glede na nedavno raziskavo Komisije na nacionalni ravni ni zadostne politične zavezanosti k srednjeročnim proračunskim ciljem iz programov za stabilnost in konvergenco. Le v nekaj državah EU je program za stabilnost in konvergenco predmet glasovanja ali pa izhaja iz dokumenta, ki ga je prej sprejel nacionalni parlament. Čeprav programi za stabilnost in konvergenco predstavljajo proračunske napovedi za celotno državo, v nekaterih primerih pred določitvijo ciljev ni predhodnega usklajevanja med različnimi državnimi ravnmi ali pa je to zelo omejeno.

Zaradi tega je v državah EU povezava med večletnimi proračunskimi načrti iz programov za stabilnost in konvergenco ter pripravo letnih proračunov za naslednja leta razmeroma šibka. V številnih primerih so proračunske napovedi, zajete v programih za stabilnost in konvergenco, samo okvirne in se pri pripravi naslednjih letnih proračunov le malo upoštevajo. Posledica tega so obsežne revizije za zagotovitev doslednosti med proračunskimi načrti iz programov za stabilnost in konvergenco ter cilji iz naslednjih letnih proračunov. Na splošno obstaja zdaj precejšnja vrzel med zaželenim ter stvarnostjo priprave in statusa programov za stabilnost in konvergenco v državah članicah.

Države članice euroobmočja bi z nacionalno odgovornostjo za usklajevanje fiskalne politike na podlagi preventivnega dela prav tako uživale ugodnosti zaradi priprave splošnega javnega dokumenta, v katerem bi bili povzeti večletni fiskalni načrti vseh držav članic euroobmočja. Takšen Program stabilnosti za euroobmočje bi poudaril prispevek vsake države članice k oblikovanju politike za euroobmočje. O tem bi lahko na podlagi ocene Komisije razpravljali ministri euroskupine na zgodnji stopnji nadzora in tako okrepili preverjanje posameznih programov za stabilnost držav članic euroobmočja.

Predlog 3. Države članice bi uživale ugodnosti, če bi izpolnjevale svoje srednjeročne proračunske načrte in tako zagotavljale večjo zavezanost vseh nacionalnih udeležencev, ki sodelujejo pri izvajanju fiskalne politike, k izvajanju politike v skladu s srednjeročnimi proračunskimi cilji iz programov za stabilnost in konvergenco. V skladu z reformo Pakta stabilnosti in rasti iz leta 2006 morajo države članice za ta namen preučiti možnost večjega sodelovanja nacionalnih parlamentov pri pripravi programov za stabilnost in konvergenco ter spremljanju mnenj Sveta. Določiti je treba večletne proračunske cilje po možnosti po ustreznem usklajevanju med različnimi vladnimi ravnmi.

Predlog 4. Da bi okrepili nacionalno odgovornost za srednjeročne proračunske cilje iz programov za stabilnost in konvergenco ter povečali skladnost med programi ter naslednjimi letnimi proračuni, bi lahko države članice preučile možnost dopolnitve svojih proračunskih okvirov z nacionalnimi večletnimi davčnimi predpisi v skladu s cilji programov za stabilnost in konvergenco. S tem bi se upoštevale pozitivne izkušnje nekaterih držav članic, pri katerih večletni okvir za odhodke, ki temelji na predpisih, zagotavlja strogo izpolnjevanje srednjeročnih proračunskih načrtov – zlasti v zvezi z odhodki – ter skladnost med načrti in naslednjimi letnimi proračuni.

Povečanje zanesljivosti in verodostojnosti srednjeročnih proračunskih ciljev

Glavni cilj programov za stabilnost in konvergenco je spodbujati ustrezno usklajevanje fiskalnih politik v EU v večletnem obdobju. V nekaterih državah članicah EU se programi za stabilnost in konvergenco na nacionalni ravni uporabljajo za podaljšanje časovnega obdobja za izvajanje fiskalne politike preko letnega proračunskega cikla. Če se bodo tako kot v preteklosti nadaljevala ponavljajoča se odstopanja od srednjeročnih proračunskih načrtov, lahko to spodkoplje verodostojnost napovedi do te mere, da postanejo nesmiselne.

Eden izmed vidikov, pri katerem je potrebna posebna pozornost, je priprava makroekonomskih napovedi, ki se uporabljajo za proračunske napovedi; na podlagi teh se nato določi znesek sredstev, ki je na voljo v srednjeročnem obdobju za financiranje politike. V preteklosti so v nekaterih primerih srednjeročne proračunske napovedi temeljile na preveč optimističnih makroekonomskih napovedih, zlasti v obdobjih rasti. Vendar je nagnjenost k zviševanju srednjeročnih napovedi rasti v ugodnih obdobjih za rast od reforme Pakta stabilnosti in rasti precej manjša. Države članice morajo svoje proračunske napovedi še naprej oblikovati na realnih domnevah. Lahko bi tudi preučile možnost uporabe tako imenovanih dejavnikov preudarnosti , kot so pogojne proračunske rezerve, ki se lahko uporabijo le v posebnih primerih.

Nadaljnja izboljšava bi bila večja preglednost v zvezi z vrsto in obsegom fiskalnih izzivov, ki nastanejo s proračunskimi cilji, zajetimi v programih za stabilnost in konvergenco. Države članice bi lahko v programih za stabilnost in konvergenco zavzele predvsem jasnejše stališče do tega, ali je možno izvesti načrtovani postopek za glavne proračunske agregate brez spreminjanja politike. Zlasti bi se lahko določila podlaga za scenarij „v primeru nespremenjene politike“. V Paktu stabilnosti in rasti, vključno s Kodeksom ravnanja o vsebini in obliki programov stabilnosti in konvergenčnih programov, ki države članice usmerja pri pripravi programov za stabilnost in konvergenco, je že določeno, da morajo biti v programih opisani ukrepi proračunskih in drugih gospodarskih politik, ki so sprejeti ali predlagani za dosego proračunskih ciljev[4]. V praksi pa je v programih za stabilnost in konvergenco razmeroma malo informacij o predvidenih korektivnih ukrepih.

Predlog 5. Da se poveča zanesljivost in verodostojnost srednjeročnih proračunskih ciljev, bi se lahko države članice v svojih programih za stabilnost in konvergenco jasneje opredelile glede tega, ali se srednjeročni proračunski cilji lahko izpolnijo, če se politika ne spremeni, ali pa bo potrebno izvajanje dodatnih ukrepov politike. V tem primeru je pomembno, da se v programih za stabilnost in konvergenco določijo vrzel med glavnimi proračunskimi cilji (javnofinančni saldo, javnofinančni odhodki) in trendi v javnih financah ob nespremenjenih politikah ter zagotovi kar najpodrobnejši opis predvidenih ukrepov za odpravo vrzeli med proračunskimi trendi in cilji.

Doseganje trajnostnega fiskalnega stanja v srednjeročnem obdobju

Glavni cilj fiskalne politike v državah EU je doseganje stanja, ki je v skladu z dolgoročno vzdržnostjo javnih financ. V večini držav EU obravnavanje izziva vzdržnosti javnih financ zahteva široko zasnovano strategijo, ki jo sestavljajo diskrecijska fiskalna konsolidacija in strukturne reforme. V nekaterih državah članicah je treba sprejeti pomembne odločitve glede tega, kateri del vrzeli v vzdržnosti javnih financ se mora obravnavati s srednjeročno konsolidacijo in kateri del z reformami trgov delovne sile, pokojninskih in zdravstvenih sistemov. Srednjeročni proračunski cilji morajo biti dovolj ambiciozni za uspešno reševanje precejšnjega dela izziva vzdržnosti javnih financ.

Za hiter prehod k trdnemu fiskalnemu stanju je potrebno tudi boljše razumevanje izvora preteklih odstopanj od srednjeročnih proračunskih načrtov, da se jih lahko prepreči v prihodnosti. Večji poudarek je treba nameniti preverjanju predhodnih proračunskih načrtov v okviru ocen programov za stabilnost in konvergenco, ki jih pripravita Komisija in Svet. Ob upoštevanju, da države članice običajno načrtujejo fiskalno konsolidacijo na podlagi odhodkov in da odstopanja od srednjeročnih načrtov izhajajo predvsem iz prekoračitve odhodkov, je treba pri strožjem preverjanju posebno pozornost nameniti trendom v zvezi z odhodki.[5]

Pri državah euroobmočja se lahko skladnost med predhodno določenimi srednjeročnimi proračunskimi cilji in letnimi proračuni nadzoruje v okviru vmesnega pregleda fiskalnih politik. Ta zajema letno razpravo o načrtih fiskalne politike za naslednje leto, ki poteka vsako pomlad ter katere cilj je zagotoviti ustrezno usklajevanje nacionalnih fiskalnih politik v euroobmočju in medsebojno podporo pri dobrih fiskalnih politikah na nacionalni ravni. Euroskupina se je nedavno odločila, da to nalogo preoblikuje v pravo razpravo o strategiji, ki se v državah članicah organizira tik pred ključnimi odločitvami v zvezi s proračunskimi načrti za naslednje leto.[6]

Predlog 6. Komisija in države članice bodo v skladu z reformo Pakta stabilnosti in rasti okrepile prizadevanje za nadaljnji razvoj povezav med srednjeročnimi fiskalnimi politikami in dolgoročno dinamiko proračuna. S srednjeročnimi proračunskimi cilji, prilagojenimi posamezni državi, se bodo bolje upoštevali izzivi vzdržnosti javnih financ. Namen je določiti bolj ambiciozne srednjeročne proračunske cilje za posamezne države, kjer je to potrebno, saj države članice na podlagi teh ciljev znatno izboljšajo vzdržnost svojih javnih financ.

Predlog 7. Pri oceni programov za stabilnost in konvergenco se bo Komisija bolj posvetila analizi dosežkov pri izpolnjevanju proračunskih ciljev prejšnjih programov za stabilnost in konvergenco, pri tem pa se bo osredotočila na trende v javnofinančnih odhodkih. Pri državah euroobmočja se bo skladnost med predhodno določenimi srednjeročnimi proračunskimi cilji – zlasti cilji v zvezi z javnofinančnimi odhodki – in letnimi proračuni nadzirala tudi kot del vmesnega pregleda fiskalnih politik.

IV. SKLEPNE UGOTOVITVE

V sporočilu je podan pregled zadnjih proračunskih gibanj in delovanja fiskalnega okvira EU. Pri tem sta poudarjena sedanje izboljševanje proračunskega stanja in nemoteno izvajanje postopkov v zvezi s čezmernimi primanjkljaji. V sporočilu pa je izražena tudi zaskrbljenost Komisije glede izvajanja preventivnega dela Pakta stabilnosti in rasti. Ta se nanaša zlasti na nezadostno prizadevanje držav članic, ki še niso izpolnile svojih srednjeročnih proračunskih ciljev, za fiskalno konsolidacijo v ugodnih cikličnih razmerah. Nekatere države članice so nepričakovano višje davčne prihodke deloma izkoristile za financiranje višjih javnofinančnih odhodkov. Takšni trendi vzbujajo dvom o trajnem značaju sedanje fiskalne konsolidacije.

Ob upoštevanju navedenega in dejstva, da je večina držav EU odpravila čezmerni primanjkljaj ali pa ga kmalu bo, je izziv izkoristiti sedanje ugodne ciklične razmere za odločen korak proti izpolnitvi srednjeročnih ciljev.

Da se izboljša učinkovitost preventivnega dela Pakta stabilnosti in rasti, so v tem sporočilu oblikovani konkretni predlogi, ki izhajajo iz reforme Pakta leta 2005. Razprave z državami članicami o navedenih predlogih bodo potekale v prihodnjih mesecih. V predlogih se obravnava, kako vlade oblikujejo in izvajajo proračunske strategije v srednjeročnem obdobju ter kako se mora okrepiti nadzor in usklajevanje gospodarskih in proračunskih politik na ravni EU, da se spodbuja doseganje trajnostnih proračunskih politik, ki prispevajo k višji rasti in zaposlovanju. Nedavne izkušnje držav in empirično delo kažejo, da bi izvajanje teh predlogov učinkovito pomagalo državam članicam na poti k doseganju trajnostnega proračunskega stanja, hkrati pa bi pripomoglo k večji rasti in ustvarjanju novih delovnih mest.

[1] Priporočilo Sveta marca 2007 za vsako državo posebej o integriranih smernicah za rast in delovna mesta, namenjenih državam članicam euroobmočja: „se državam članicam euroobmočja priporoča, naj: izkoristijo ugodne ciklične razmere in si zastavijo oziroma dosežejo cilj ambicioznejše proračunske konsolidacije, usmerjene k njihovim srednjeročnim ciljem v skladu s Paktom stabilnosti in rasti, kar pomeni prizadevanje za letno strukturno prilagoditev v višini najmanj 0,5 % BDP kot referenčne vrednosti“.

[2] Revidirani Pakt stabilnosti in rasti določa, da morajo države članice euroobmočja in udeleženke v MDT-II, ki še niso dosegle srednjeročnega cilja, upoštevati merilo letne prilagoditve strukturnega salda za 0,5 % BDP kot referenčne vrednosti. Ko so gospodarske razmere dobre, si je treba prizadevati za višjo prilagoditev, v slabih razmerah pa je ta lahko bolj omejena.

[3] Za podrobno analizo razlogov za težave pri izpolnjevanju proračunskih ciljev glej poročilo Komisije „Javne finance v EMU – 2007“.

[4] Glej dokument „Podrobni opis izvajanja Pakta stabilnosti in rasti ter smernic o obliki in vsebini programov stabilnosti in konvergenčnih programov“, ki jih je septembra 2005 potrdil Ekonomsko-finančni svet.

[5] Za podrobno analizo razlogov za težave pri izpolnjevanju proračunskih ciljev iz programov za stabilnost in konvergenco glej poročilo Komisije „Javne finance v EMU – 2007“.

[6] V praksi države članice drugim državam članicam in Komisiji predložijo informacije o namenih fiskalne politike za naslednje leto. Na tej podlagi se odvija razprava, s katero se oceni ustreznost teh namenov tako za zadevno državo kot tudi z vidika euroobmočja kot celote.