[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 13.6.2007

KOM(2007) 316 endgültig

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS, DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN UND DIE EUROPÄISCHE ZENTRALBANK

Die öffentlichen Finanzen in der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) - 2007 Die Wirksamkeit der präventiven Komponente des SWP

{SEK(2007) 776}

I. EINLEITUNG

Die Überwachung und Koordinierung der Wirtschafts- und Haushaltspolitiken in den Mitgliedstaaten werden im Vertrag gefordert. Der Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) hat aus dieser Anforderungen des Vertrags gemeinsam vereinbarte Regeln, Grundsätze und Verfahren gemacht, die dazu beitragen sollen, die Haushaltspolitik in den Mitgliedstaaten der EU zu formulieren, zu überwachen und zu koordinieren. Der SWP umfasst eine präventive und eine korrektive Komponente. Die jeweiligen Verfahren hängen davon ab, ob ein Defizit als übermäßig betrachtet wird oder nicht. Ist dies der Fall, so sind im Voraus festgelegte, kodifizierte Korrekturmaßnahmen, Empfehlungen und Sanktionen vorgesehen, die vor allem abschreckend wirken sollen. Die präventive Komponente des SWP folgt dagegen einer anderen Logik und dient dem Ziel, übermäßige Defizite zu vermeiden und eine finanz- und wirtschaftspolitische Koordinierung in der EU gewährleisten. Der präventive Teil des Pakts enthält im Hinblick auf die Korrektur von Defiziten zwar auch eine Kombination von numerischen und verfahrenstechnischen Vorschriften, der Schwerpunkt liegt jedoch eher auf der mittelfristigen Planung, auf gegenseitiger Unterstützung und gegenseitigem Druck und auf dem Austausch bewährter Vorgehensweisen. Dies kann nur funktionieren, wenn ein gemeinsames Verständnis der wirtschafts- und finanzpolitischen Herausforderungen in der EU und ein starker politischer Wille zu deren Überwindung gegeben ist.

Eines der zentralen Ziele von Kommission und Rat bei der SWP-Reform des Jahres 2005 war die Stärkung der präventiven Komponente. Deshalb wurden verschiedene Vorgaben gemacht: stärkere wirtschaftliche Ausrichtung der Vorschriften, Förderung von Mechanismen zur automatischen Stabilisierung der wirtschaftlichen Leistung, Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen und Verbesserung von deren Qualität und Effizienz. Gemäß dem überarbeiteten Pakt brauchen die Mitgliedstaaten nicht mehr generell einen mittelfristig nahezu ausgeglichenen Haushalt zu erreichen. Die mittelfristigen Ziele (MTO's) werden vielmehr für jeden einzelnen Mitgliedstaat unter Berücksichtigung der länderspezifischen Umstände formuliert. Mit der Reform des SWP wurden Bestimmungen eingeführt, die eine über den Konjunkturverlauf hinaus konsequente Haushaltspolitik und eine Fortsetzung der Haushaltskonsolidierung in den Jahren nach der Korrektur des übermäßigen Defizits gewährleisten. So sollen Länder, die Mitgliedstaaten der Eurozone sind oder am WKM-II teilnehmen, eine jährliche Anpassung vornehmen, für die eine Orientierungsgröße von 0,5 % des BIP gilt. Schließlich wurden durch die Reform mögliche Hemmnisse für strukturelle Reformen beseitigt und mehr Nachdruck auf Schuldenstand und langfristige Nachhaltigkeit der Haushaltsüberwachung gelegt.

In der vorliegenden Mitteilung werden die aktuellen Haushaltsentwicklungen und die finanzpolitischen Rahmenvorschriften der EU überprüft. Besonders hervorzuheben ist die in jüngster Vergangenheit reibungslose Durchführung der Defizitverfahren, wobei jedoch auch auf einige Abweichungen von den Regeln der präventiven Komponente des SWP hingewiesen wird. Jetzt, da die meisten EU-Länder ihr übermäßiges Defizit entweder korrigiert haben oder auf dem Weg zu einer solchen Korrektur sind, besteht die Herausforderung darin, die derzeitig günstigen Konjunkturbedingungen zu nutzen und die mittelfristigen Ziele möglichst rasch zu erreichen. Die Bestimmungen des überarbeiteten SWP sollten wirksam angewendet werden; einige, bei der SWP-Reform des Jahres 2005 neu eingeführten Elemente müssen weiter entwickelt werden.

In der Mitteilung werden zu diesem Zweck konkrete Vorschläge formuliert, die sich auf bewährte Vorgehensweisen in EU-Mitgliedstaaten stützen. Diese stehen ganz im Geist der politischen Einigung zur SWP-Reform 2005 und können im Rahmen der derzeitigen Rechtsvorschriften angewendet werden. Ziel ist die Stärkung von Glaubwürdigkeit und nationaler Eigenverantwortung im Hinblick auf die in den Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen beschriebenen mittelfristigen Ziele. Ferner wird in Einklang mit der überarbeiteten Lissabon-Strategie für Wachstum und Beschäftigung vorgeschlagen, die Überwachung der Haushaltspolitik in einer breiteren wirtschaftlichen Perspektive zu sehen.

II. AKTUELLE HAUSHALTSENTWICKLUNGEN ERFORDERN MAßNAHMEN ZUR GEWÄHRLEISTUNG EINES WIRKSAMEN FUNKTIONIERENS DER PRÄVENTIVEN KOMPONENTE DES SWP

Weitere Verbesserung der öffentlichen Finanzen

Die Haushaltslage hat sich im Jahr 2006 in der EU und in der Eurozone weiter verbessert. Vor dem Hintergrund der günstigen wirtschaftlichen Entwicklung im Jahr 2006 (das reale BIP-Wachstum der EU lag nach 1,7 % im Jahr 2005 bei 3,0 %) ist das gesamtstaatliche Finanzierungsdefizit von 2,4 % des BIP im Jahr 2005 auf 1,7 % des BIP im Jahr 2006 gesunken. Die Schuldenquote ging zum ersten Mal seit 2002 sowohl in der EU als auch in der Eurozone zurück. Bei der Gesamthaushaltslage war im zweiten Jahr in Folge eine deutliche Verringerung des strukturellen Defizits, d.h. des konjunkturbereinigten gesamtstaatlichen Finanzierungsdefizits abzüglich einmaliger oder sonstiger befristeter Maßnahmen, zu verzeichnen (Rückgang um 0,9 Prozentpunkte des BIP). Nach den Berechnungen der Kommission ist das strukturelle Defizit in der EU von fast 3 % des BIP im Jahr 2004 auf unter 1½ % des BIP im Jahr 2006 gesunken.

Die Verringerung des gesamtstaatlichen Defizits ist sich im Jahr 2006 in erster Linie den positiven Überraschungen bei der Entwicklung des Steueraufkommens zu verdanken. Der unerwartet hohe Anstieg der gesamtstaatlichen Einnahmen dürfte im Vergleich zur Planung der Mitgliedstaaten in den aktualisierten Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen von Ende November 2005 zu einer Verbesserung des gesamtstaatlichen Finanzierungssaldos um rund einen Prozentpunkt des BIP beigetragen haben. Allerdings sind in der Zwischenzeit in mehreren EU-Mitgliedstaaten auch die öffentlichen Ausgaben schneller als geplant gestiegen. Solche Entwicklungen lassen Zweifel daran entstehen, ob die Verbesserungen der öffentlichen Finanzen wirklich dauerhaft sind.

Vermeidung der Fehler aus der Vergangenheit

Die im Vergleich zur Planung festgestellten Veränderungen bei der Finanzanpassung lassen darauf schließen, dass in einigen Fällen unerwartete, nicht zwangsläufig wiederkehrende Steuermehreinnahmen dazu verwendet wurden, die Erhöhung der Staatsausgaben zu finanzieren. Dies verdeutlicht die Gefahr der Wiederholung politischer Fehler aus der Vergangenheit. Die derzeitige Situation von schnellem Wirtschaftswachstum und positiven Überraschungen bei den Steuereinnahmen gleicht stark dem Bild zum Zeitpunkt der Jahrzehntwende, als einige falsche Entscheidungen getroffen wurden. In den Jahren 1999-2001 versäumten es mehrere Mitgliedstaaten, die günstigen wirtschaftlichen Bedingungen zur Sanierung der öffentlichen Finanzen zu nutzen. Dies brachte sie mit der einsetzenden Konjunkturverschlechterung in eine unangenehme Lage.

Heute sind sich Wirtschaftswissenschaftler und politische Entscheidungsträger weit gehend darüber einig, dass die in der ersten Hälfte des Jahrzehnts eingetretenen Schwierigkeiten mit dem ursprünglichen Stabilitäts- und Wachstumspakt Ergebnis falscher finanzpolitischer Maßnahmen in wirtschaftlich günstigen Zeiten waren. Da die meisten Mitgliedstaaten der EU ihre übermäßigen Defizite korrigiert haben (oder sich auf dem Wege dahin befinden), ist es nun von entscheidender Bedeutung, auch bei der derzeitigen positiven Konjunkturentwicklung die Dynamik der Haushaltskonsolidierung aufrecht zu erhalten. Die Möglichkeiten, die der Wirtschaftsaufschwung bietet, müssen genutzt werden, um den öffentlichen Schuldenstand in der EU auf einen dauerhaften Abwärtstrend zu bringen.

Jüngste Entwicklungen erfordern eine wirksamere präventive Komponente

Die Kommission hatte letztes Jahr bei ihrer ersten Bewertung der SWP-Reform festgestellt, dass das Defizitverfahren dank der Reform besser funktionierte. Neue Entwicklungen bestätigen diese Einschätzung. Länder mit einem übermäßigen Defizit haben die im Rahmen des überarbeiteten SWP gesetzten Fristen für die Defizitkorrektur respektiert und erhebliche strukturelle Anstrengungen unternommen, um das übermäßige Defizit zu korrigieren. So haben sie ihr strukturelles Haushaltssaldo im Jahr 2006 im Schnitt um rund einen Prozentpunkt des BIP verbessert. Die Haushaltsplanung dieser Länder ist in der Regel mit einer Korrektur des übermäßigen Defizits innerhalb der vom Rat festgelegten Fristen vereinbar. Während im Jahr 2004 zehn Mitgliedstaaten ein Defizit von mehr als 3 % des BIP aufwiesen, befänden sich im Jahr 2008 gemäß den aktuellen Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen lediglich Ungarn und die Tschechische Republik in dieser Situation.

Die Bedenken hinsichtlich der präventiven Komponente des SWP bleiben jedoch weiterhin bestehen. Sowohl der Blick nach vorne als auch der Blick zurück bestätigen diese Ansicht. Die Haushaltskonsolidierung einiger Länder, die ihr mittelfristiges Ziel noch nicht erreicht haben, ließen im Jahr 2006 angesichts der Konjunkturverbesserung einige Wünsche offen. Auch die Haushaltsplanung ist etwas enttäuschend. In verschiedenen Ländern der Eurozone und des WKM II bleibt die geplante Verbesserung des strukturellen Gleichgewichts im Jahr 2007 und den nachfolgenden Jahren hinter dem Richtwert des überarbeiteten SWP in Höhe von 0,5 % des BIP zurück; den jüngsten Empfehlungen des Rates[1] wird damit ebenso wenig Rechnung getragen wie der aktuellen Wirtschaftslage, die ehrgeizigere Ziele rechtfertigen würde[2]. Gemäß der Frühjahrsprognose 2007 der Kommissionsdienststellen würden unter Annahme einer unveränderten Politik im Jahr 2008, d.h. nach zwei Jahren überdurchschnittlichen Wachstums in Folge, lediglich zehn der siebenundzwanzig EU-Mitgliedstaaten ihr mittelfristiges Ziel erreichen.

III. STÄRKUNG DER PRÄVENTIVEN KOMPONENTE ZUR GEWÄHRLEISTUNG NACHHALTIGER ÖFFENTLICHER FINANZEN

Die präventive Komponente des SWP basiert auf einer regelmäßigen Kontrolle und Überwachung der öffentlichen Finanzen in den Mitgliedstaaten. Zu diesem Zweck unterbreiten die EU-Mitgliedstaaten jährlich Stabilitäts- und Konvergenzprogramme (SKP), in denen sie ihre Haushaltsplanung für die nächsten drei oder vier Jahre darlegen. Mitgliedstaaten, die ihr mittelfristiges Haushaltsziel noch nicht erreicht haben, beschreiben in ihrem Programm den Anpassungspfad zur Erreichung dieses Ziels. Die Programme werden von der Kommission bewertet, und der Rat gibt zu jedem Programm eine Stellungnahme ab.

Wie bereits dargelegt, steht die Haushaltsplanung der Mitgliedstaaten laut SKP nicht immer in Einklang mit den Grundlagen der präventiven Komponente des SWP; dies gilt insbesondere für die jährliche Haushaltsanpassung. Zudem stießen in der Vergangenheit mehrere EU-Mitgliedstaaten bei der Erfüllung ihrer mehrjährigen Haushaltsziele auf Schwierigkeiten. Diese Probleme ergaben sich insbesondere durch wiederkehrende Ausgabeüberschreitungen[3]. Die besseren Ergebnisse der letzten beiden Jahre waren großenteils auf positive Überraschungen bei den gesamtstaatlichen Einnahmen zurückzuführen.

Vor diesem Hintergrund werden im folgenden Abschnitt auf der Grundlage bewährter Vorgehensweisen in der EU verschiedene konkrete Vorschläge formuliert, um die präventive Komponente des SWP besser funktionieren zu lassen. Diese können im Rahmen der derzeitigen Rechtsvorschriften angewendet werden und stehen ganz im Geist der SWP-Reform des Jahres 2005. Die Vorschläge können vier Hauptthemen zugeordnet werden:

(i) Einbettung haushaltspolitischer Fragen in den größeren wirtschaftlichen Kontext,

(ii) Stärkung der nationalen Eigenverantwortung für die in den Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen beschriebenen mittelfristigen Ziele,

(iii) Verbesserung von Zuverlässigkeit und Glaubwürdigkeit der in den Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen beschriebenen mittelfristigen Haushaltspläne,

(iv) mittelfristige Erreichung einer nachhaltigen Haushaltsposition.

Einbettung haushaltspolitischer Fragen in den größeren wirtschaftlichen Kontext

Die Vorteile einer soliden Finanzpolitik würden besser verstanden, wenn die finanzpolitische Überwachung in einem größeren wirtschaftlichen Kontext gesehen würde, wie er etwa in der erneuerten Lissabon-Strategie für Wachstum und Beschäftigung beschrieben wurde. Deshalb müsste stärker herausgestellt werden, wie mittelfristige Haushaltspläne zu makro-finanzieller Stabilität beitragen und wie geplante Änderungen der Höhe und Struktur von Ausgaben und Besteuerung und andere wirtschaftspolitische Maßnahmen die richtigen Prioritäten und Anreize für Innovation und Wettbewerbsfähigkeit setzen können und private Investitionen und Beschäftigung fördern.

Um ein starkes nachhaltiges Wachstum zu erreichen, das der Schaffung von Beschäftigung in den EU-Ländern förderlich ist, könnte bei der Bewertung der Finanzpolitik im Rahmen der präventiven Komponente des SWP der makroökonomischen Gesamtlage des betreffenden Landes stärker Rechnung getragen werden, und die Qualität und Zusammensetzung der haushaltspolitischen Strategien Beachtung finden. Besondere Aufmerksamkeit sollte dabei Risiken im internen und externen Ungleichgewichten, sowie der Inflation und der Wettbewerbsfähigkeit zuteil werden, ohne zu vergessen, dass sich Maßnahmen in Ländern, die der Eurozone angehören, anders auswirken als außerhalb der Eurozone. So spielen beispielsweise innerhalb der Eurozone die tatsächlichen Wechselkursanpassungen eine wichtige Rolle, während in Ländern, die sich in der Konvergenzphase befinden, dies eher für die Rolle der Finanzpolitik bei der Unterstützung eines nachhaltigen Aufholprozesses gilt.

Bei der Bewertung der mittelfristigen Haushaltsplanung in den Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen der Mitgliedstaaten sollte systematischer über Qualität und Effizienz öffentlicher Ausgaben gesprochen werden, und über deren Beitrag zur Steigerung des Potenzialwachstums. Knappe öffentliche Ressourcen in Verbindung mit dem Ausgabenbedarf aufgrund der alternden Bevölkerung und dem wachsendem Steuerwettbewerb haben zu einer Situation geführt, wo sich die Zuweisung der öffentlichen Mittel noch stärker als in der Vergangenheit an Prioritäten orientieren muss und diese Mittel effizient eingesetzt werden müssen; hierbei sind insbesondere die länderspezifischen Empfehlungen des Rates auf der Grundlage der integrierten Leitlinien für Wachstum und Beschäftigung zu berücksichtigen. . Würden in den SKP und bei deren Bewertung die mittelfristigen Folgen struktureller Reformen und der damit verbundenen Änderungen in Höhe und Struktur von Staatsausgaben und Besteuerung stärker hervorgehoben, so würde dies die Akzeptanz der Reformen, und der Rolle welche diese innerhalb einer umfassenden Strategie spielen, verbessern. Die SKP sollten deshalb systematische Informationen darüber enthalten, welche direkten Kosten bzw. Einsparungen die wichtigsten Maßnahmen der nationalen Reformprogrammen im Haushalt bewirken.

Vorschlag 1. Um eine zügige Erzielung von nachhaltigen haushaltspolitischen Positionen zu gewährleisten, und zeitgleich den Beitrag der Haushaltspolitiken zu Wachstum und Beschäftigung zu fördern, könnte die Bedeutung von Qualität und Effizienz der öffentlichen Finanzen stärker betont werden, in den SKP sowie in deren Bewertung durch die Kommission. Die Mitgliedstaaten könnten sich deutlicher zu ihren politischen Absichten hinsichtlich Veränderungen von Struktur und/oder Effizienz der öffentlichen Ausgaben und der Besteuerung sowie den erwarteten Wachstums- und Beschäftigungsvorteilen aussprechen. In diesem Zusammenhang könnten auch Verbindungen zu den nationalen Reformprogrammen im Rahmen der Lissabon-Strategie hervorgehoben werden. Um den Austausch bewährter Vorgehensweisen zu ermöglichen, könnten die Mitgliedstaaten sich auch über Reformen von Haushaltsinstitutionen austauschen, die zur Verbesserung von Qualität und Effizienz der öffentlichen Finanzen vorgenommen werden – z.B. Einführung leistungsorientierter Haushaltstechniken oder neuer Haushaltsvorschriften mit dem Ziel der Umverteilungen der Ausgaben nach Prioritäten.

Vorschlag 2. Mitgliedstaaten und Kommission könnten der makroökonomischen Lage des betreffenden Landes bei der Bewertung der nationalen Finanzpolitik stärkere Berücksichtigung schenken. Besondere Aufmerksamkeit könnte dabei Fragen im Zusammenhang mit Ungleichgewichten in der Zahlungsbilanz, Inflation und Wettbewerbsfähigkeit zuteil werden. Das Ziel würde darin bestehen, ein reibungsloses Funktionieren der Eurozone und eine interne Anpassung zu gewährleisten und in Ländern, die sich in der Konvergenzphase befinden, einen nachhaltigen Aufholprozess zu fördern. Umfassendere wirtschaftliche Bewertungen würden es einfacher machen festzustellen, wann eine Phase „günstiger Konjunktur“ eingetreten ist und welche Auswirkungen dies auf die Haushaltspolitik hat.

Stärkung der nationalen Eigenverantwortung für die in den Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen beschriebenen mittelfristigen Haushaltsziele

Die SWP-Reform des Jahres 2005 hat große Fortschritte zur Verbesserung der nationalen Eigenverantwortung für Haushaltsvorschriften der EU zuwege gebracht. Die stärkere Betonung der wirtschaftlichen Logik der Vorschriften und die Einführung länderspezifischer mittelfristiger Haushaltsziele waren wichtige Schritte in diese Richtung.

Der Rat forderte die Regierungen der Mitgliedstaaten bei der SWP-Reform des Jahres 2005 auch auf, den nationalen Parlamenten die SKP sowie die entsprechenden Stellungnahmen des Rates vorzulegen. In dieser Frage haben die letzten beiden Jahre nur wenig Fortschritte gebracht. Laut einer aktuellen Untersuchung der Kommission werden die in den SKP festgelegten mittelfristigen Haushaltsziele nur unzureichend durch politisches Engagement gestützt. Nur in wenigen EU-Mitgliedstaaten ist das Programm Gegenstand einer Abstimmung oder Ergebnis eines vom nationalen Parlament angenommenen Dokuments. Und während die SKP zwar durchaus Haushaltsprojektionen für den Gesamtstaat enthalten, gibt es vor der Festlegung der Ziele in einigen Fällen keine oder nur eine minimale Ex ante-Koordinierung zwischen den verschiedenen Regierungsebenen.

Dies führt dazu, dass in den Mitgliedstaaten der EU in der Regel nur relativ wenig Abstimmung zwischen der mehrjährigen Haushaltsplanung der SKP und den Haushalten für die nachfolgenden Jahre gegeben ist. In einigen Fällen haben die Haushaltsprojektionen der SKP lediglich hinweisenden Charakter und werden bei der Ausarbeitung der nachfolgenden Jahreshaushalte kaum berücksichtigt. Dadurch kommt es zu beträchtlichen Abweichungen zwischen der Haushaltsplanung laut SKP und den Zielen nachfolgender Jahreshaushalte. Insgesamt gesehen, lässt die derzeitige Situation hinsichtlich Ausarbeitung und Status der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme in den Mitgliedstaaten somit noch einige Wünsche offen.

In der Eurozone würde die nationale Eigenverantwortung für die Koordinierung der Finanzpolitik im Rahmen der präventiven Komponente auch davon profitieren, wenn ein gemeinsames öffentliches Dokument erstellt würde, in dem die mehrjährigen Finanzpläne aller Mitgliedstaaten der Eurozone zusammengefasst würden. In einem solchen Stabilitätsprogramm für die Eurozone würde der Beitrag jedes Mitgliedstaats zur Politik der Eurozone beschrieben. Es könnte von den Ministern der Eurogruppe in einer frühen Phase des Überwachungsprozesses auf der Grundlage einer Überprüfung der Kommission diskutiert werden und würde damit die Bewertung der Stabilitätsprogramme der Mitgliedstaaten der Eurozone stärken.

Vorschlag 3. Die Fähigkeit der Mitgliedstaaten die mittelfristigen Haushaltspläne einzuhalten könnte gesteigert werden indem dafür gesorgt wird, dass sämtliche nationalen Akteure, die an der Haushaltspolitik mitwirken, sich stärker engagieren, um politische Maßnahmen besser auf die in den Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen beschriebenen mittelfristigen Haushaltsziele abzustimmen. Zu diesem Zweck könnten, wie im Zusammenhang mit der Reform des SWP 2005 vereinbart, die Mitgliedstaaten erwägen die nationalen Parlamente bei der Ausarbeitung der SKP und bei Folgemaßnahmen zu den Stellungnahmen des Rates intensiver miteinzubeziehen. Mehrjährige Haushaltsziele sollten vorzugsweise erst nach einer gründlichen Koordinierung zwischen verschiedene Regierungsebenen festgelegt werden.

Vorschlag 4. Um die nationale Eigenverantwortung für die in den SKP formulierten mittelfristigen Haushaltsziele weiter zu stärken und die Programme besser auf die nachfolgenden Jahreshaushalte abzustimmen, könnten die Mitgliedstaaten gegebenenfalls ihren haushaltspolitischen Rahmen durch nationale, mit den SKP-Zielen vereinbare finanzpolitischen Vorschriften ergänzen. Hierbei könnte auf den positiven Erfahrungen einiger Mitgliedstaaten aufgebaut werden, wo vorschriftengestützte mehrjährige Ausgabenrahmen – insbesondere auf der Ausgabenseite – ein starkes Engagement für mittelfristige Haushaltspläne gewährleisten und für Kohärenz zwischen diesen Plänen und den nachfolgenden jährlichen Haushalten sorgen.

Stärkung von Zuverlässigkeit und Glaubwürdigkeit der in den Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen beschriebenen mittelfristigen Haushaltspläne

Primäres Ziel der SKP ist es, auf mehrjährige Sicht eine gute Koordinierung der Finanzpolitik in der EU zu gewährleisten. In einigen Mitgliedstaaten der EU dienen SKP intern auch dazu, den zeitlichen Horizont der Finanzpolitik über den jährlichen Haushaltszyklus hinaus zu verlängern. Wenn die Abweichungen von der mittelfristigen Haushaltsplanung wie in der Vergangenheit fortbestehen, könnte dies die Glaubwürdigkeit der Projektionen so weit unterlaufen, dass diese nahezu bedeutungslos werden.

Besondere Aufmerksamkeit ist bei der Erstellung makroökonomischer Prognosen für die Haushaltsprojektionen gefordert, die wiederum die Grundlage für die mittelfristig verfügbaren Ressourcen zur Finanzierung der Politik bieten. Bisher basierten mittelfristige Haushaltsprojektionen – insbesondere im Hinblick auf einen erwarteten Aufschwung - mitunter auf übertrieben optimistischen makroökonomischen Prognosen. Die Neigung, mittelfristige Wachstumsprognosen bei günstiger Konjunkturentwicklung nach oben zu korrigieren, scheint sich seit der SWP-Reform jedoch deutlich abgeschwächt zu haben. Die Mitgliedstaaten sollten ihre Haushaltsprojektionen auch in Zukunft auf realistische Annahmen stützen. In diesem Zusammenhang wäre auch der Einsatz so genannter Vorsichtigkeitsfaktoren wie z.B. variabler Haushaltsreserven zu prüfen, die unter ganz spezifischen Bedingungen aktiviert werden.

Eine weitere Verbesserung ergäbe sich aus mehr Transparenz hinsichtlich Art und Umfang der finanzpolitischen Herausforderungen, die sich aufgrund der in die SKP aufgenommenen Haushaltsziele ergeben. Die Mitgliedstaaten könnten sich in den SKP deutlicher zu der Frage äußern, ob der projizierte Pfad zu den wichtigsten Haushaltsaggregaten eine Änderung der geführten Politik erfordert. Insbesondere könnte das Vergleichsszenario einer „unveränderten Politik“ spezifiziert werden. Der SWP, inklusive der Verhaltenskodex für Inhalt und Form der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme, der die Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung der Programme leitet, weist bereits darauf hin, dass in den Programmen haushaltspolitische und sonstige wirtschaftspolitische Maßnahmen beschrieben werden sollten, die zur Erreichung der Haushaltsziele ergriffen oder vorgeschlagen werden[4]. In der Praxis sind die Informationen der SKP über die geplanten Korrekturmaßnahmen jedoch relativ knapp.

Vorschlag 5. Um die Zuverlässigkeit und Glaubwürdigkeit ihrer mittelfristigen Haushaltsziele zu fördern, könnten die Mitgliedstaaten sich in ihren SKP deutlicher dazu äußern, ob die mittelfristigen Haushaltsziele bei einer unveränderten Politik erreicht werden können oder ob sie zusätzliche politische Maßnahmen erfordern. Im letzteren Fall wäre es wichtig, dass in den SKP angegeben wird, wie groß die Lücke zwischen den wichtigsten Haushaltszielen (gesamtstaatlicher Haushalt, Staatsausgaben) und der Entwicklung der öffentlichen Finanzen bei unveränderter Politik ist; zudem ist so detailliert wie möglich anzugeben, welche Maßnahmen geplant sind, um die Lücke zwischen Haushaltstrends und Haushaltszielen zu überbrücken.

Mittelfristige Erreichung einer nachhaltigen Haushaltsposition.

Zentrales Ziel der Haushaltspolitik der EU-Mitgliedstaaten ist das Streben nach einer langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen. In den meisten EU-Ländern erfordert die Herausforderung der Nachhaltigkeit breit angelegte Strategien, die sowohl Maßnahmen der diskretionären Haushaltskonsolidierung als auch strukturelle Reformen umfassen. In einigen Mitgliedstaaten müssen wichtige Entscheidungen getroffen werden, um festzulegen, inwieweit die Nachhaltigkeitslücke durch mittelfristige Konsolidierungsmaßnahmen und inwieweit sie durch Reformen von Arbeitsmarkt, Renten- und Gesundheitssystem geschlossen werden sollte. Bei der Formulierung der mittelfristigen Haushaltsziele sollte genügend Ehrgeiz gezeigt werden, um bereits auf diesem Wege einen signifikanten Beitrag zur Erreichung von Nachhaltigkeit zu leisten.

Der rasche Übergang zu soliden Finanzen erfordert auch ein besseres Verständnis der Gründe für frühere Abweichungen von mittelfristigen Haushaltsplänen, um in der Zukunft nicht die gleichen Fehler zu machen. Die Überprüfung früherer Haushaltspläne im Rahmen der SKP-Bewertung durch Kommission und Rat sollte deshalb stärker ins Augenmerk rücken. Da die Mitgliedstaaten ihre Haushaltskonsolidierung in der Regel anhand von Maßnahmen auf der Ausgabenseite planen und Abweichungen von der mittelfristigen Planung hauptsächlich auf Ausgabenüberschreitungen zurückgehen, sollte die Ausgabenentwicklung besonders aufmerksam verfolgt werden[5].

In den Ländern der Eurozone könnte die Vereinbarkeit früher festgelegter mittelfristiger Haushaltsziele mit den Jahreshaushalten im Rahmen der Halbzeitüberprüfung der Haushaltspolitik geprüft werden. Bei dieser Prüfung werden jedes Jahr im Frühjahr die Haushaltspläne für das nächste Jahr besprochen, um eine gute Abstimmung der nationalen Finanzpolitik in der Eurozone zu gewährleisten und gegenseitige Unterstützung für eine soliden Finanzpolitik auf nationaler Ebene zu leisten. Die Eurogruppe beschloss unlängst, hieraus echte Strategiegespräche zu machen, die unmittelbar vor den wichtigsten Entscheidungen über die Haushaltspläne für das folgende Jahr in den Mitgliedstaaten geführt werden[6].

Vorschlag 6. Wie im Zusammenhang mit der Reform des SWP vereinbart, intensivieren die Kommission und die Mitgliedstaaten ihre Bemühungen um eine stärkere Verknüpfung von mittelfristiger Finanzpolitik und langfristiger Haushaltsdynamik. Bei den länderspezifischen mittelfristigen Haushaltszielen werden Herausforderungen der Nachhaltigkeit besser berücksichtigt. Die Zielsetzung hierbei ist wo notwendig ehrgeizigere länderspezifische mittelfristige Ziele zu formulieren, welche den Mitgliedstaaten helfen die Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen erheblich zu verbessern.

Vorschlag 7. Die Kommission wird sich bei der Bewertung der SKP verstärkt der Frage widmen, inwiefern die Haushaltsziele der vorherigen SKP erreicht wurden, und ihr Hauptaugenmerk dabei auf die Entwicklung der gesamtstaatlichen Ausgaben richten. In den Ländern der Eurozone wird die Vereinbarkeit früherer mittelfristiger Haushaltsziele – und insbesondere der Zielvorgaben für die gesamtstaatlichen Ausgaben – mit den Jahreshaushalten im Rahmen der Halbzeitüberprüfung der Haushaltspolitik geprüft.

IV. SCHLUSSFOLGERUNG

In der vorliegenden Mitteilung werden die aktuellen Haushaltsentwicklungen und die finanzpolitischen Rahmenvorschriften der EU überprüft. Sie unterstreicht die laufende Verbesserung der haushaltspolitischen Lage und die reibungslose Durchführung der Defizitverfahren. Dennoch bringt die Mitteilung auch die Sorgen der Kommission bezüglich der Umsetzung des präventiven Arms des SWP zum Ausdruck. Diese beziehen sich insbesondere auf die unzureichenden finanzpolitischen Konsolidierungsanstrengungen einiger Mitgliedsstaaten die noch nicht ihre MTO's erreicht haben in einem Umfeld von günstigen konjunkturellen Umständen. In einigen Mitgliedsstaaten wird ein unerwarteter Anstieg des Steueraufkommens teilweise zur Finanzierung höherer Staatsausgaben genutzt. Solche Entwicklungen wecken Zweifel bezüglich der Nachhaltigkeit der laufenden finanzpolitischen Konsolidierung.

Vor diesem Hintergrund, und angesichts der Tatsache, dass die meisten EU-Länder ihr übermäßiges Defizit entweder korrigiert haben oder auf dem Weg zu einer solchen Korrektur sind, besteht die Herausforderung darin, die derzeitig günstigen Konjunkturbedingungen zu nutzen um sich entscheidend auf die MTO's hinzubewegen.

Im Hinblick auf eine Stärkung der Wirksamkeit des präventiven Arms des SWP formuliert diese Mitteilung deshalb konkrete Vorschläge, aufbauend auf der Reform des SWP von 2005. Diese Vorschläge werden mit den Mitgliedstaaten während der kommenden Monate erörtert. Sie beziehen sich auf die Weise, in der Regierungen ihre haushaltspolitischen Strategien in der mittleren Frist formulieren und durchführen, und auf die Weise, in der Überwachung und Koordinierung der Wirtschafts- und Haushaltspolitiken auf EU-Ebene gestärkt werden sollten um die Erzielung nachhaltiger Haushaltspolitiken zu unterstützen, welche zu mehr Wachstum und Beschäftigung beitragen. Erfahrungen in den Mitgliedsstaaten und empirische Arbeiten haben gezeigt, dass die Durchführung dieser Vorschläge die Anstrengungen der Mitgliedstaaten sich nachhaltigen finanzpolitischen Positionen anzunähern, und gleichzeitig mehr Wachstum und Arbeitsplätze zu schaffen, wirksam unterstützen würde.

[1] Länderspezifische Empfehlung des Rates vom März 2007 zu den integrierten Leitlinien für Wachstum und Beschäftigung an die Mitgliedstaaten der Eurozone, in der den Ländern der Eurozone nahegelegt wird, die günstige Konjunkturlage auszunutzen und im Hinblick auf die Erreichung des mittelfristigen Ziels eines nahezu ausgeglichenen Haushalts bzw. eines Haushaltsüberschusses eine ehrgeizigere Haushaltspolitik zu verfolgen und deshalb eine jährliche strukturelle Anpassung um mindestens 0,5 % des BIP anzustreben.

[2] Im überarbeiteten SWP wurde festgelegt, dass Länder der Eurozone und des WKM II, die ihr mittelfristiges Ziel noch nicht erreicht haben, eine jährliche Anpassung ihres strukturellen Saldos um den Richtwert von 0,5 % des BIP verfolgen sollten. In Zeiten günstiger Konjunktur sollte eine größere Verbesserung angestrebt werden; in Zeiten ungünstiger Konjunktur könnten sie geringer ausfallen.

[3] Eine ausführliche Analyse der Gründe für Schwierigkeiten bei der Erfüllung der Haushaltsziele findet sich im Kommissionsbericht „Die öffentlichen Finanzen in der WWU – 2007“.

[4] Siehe „Spezifikationen für die Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts sowie Leitlinien zu Inhalt und Form der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme“, im September 2005 vom Rat „Wirtschaft und Finanzen“ gebilligt.

[5] Eine ausführliche Analyse der Gründe für Schwierigkeiten bei der Erfüllung der Haushaltsziele der SKP findet sich im Kommissionsbericht „Die öffentlichen Finanzen in der WWU – 2007“.

[6] In der Praxis liefern die Mitgliedstaaten sich gegenseitig und der Kommission Informationen über ihre Haushaltsplanung für das folgende Jahr. Diese bieten die Grundlage für Gespräche über die Eignung der geplanten Maßnahmen in dem betreffenden Land und aus Sicht der gesamten Eurozone.