[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 27.10.2006

KOM(2006) 639 lopullinen

KOMISSION KERTOMUS

SYA-DIREKTIIVIN JA YHTEISÖN RAHASTOJEN VÄLINEN SUHDE {SEK(2006) 1375}

KOMISSION KERTOMUS

SYA-DIREKTIIVIN JA YHTEISÖN RAHASTOJEN VÄLINEN SUHDE

1. TAUSTAA JA KERTOMUKSEN TARKOITUS

Direktiivi 2001/42/EY tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (strategista ympäristöarviointia koskeva direktiivi eli SYA-direktiivi)[1] annettiin heinäkuussa 2001, ja jäsenvaltioiden oli saatettava se osaksi kansallista lainsäädäntöään viimeistään 21. heinäkuuta 2004. Siinä edellytetään, että monille suunnitelmille ja ohjelmille tehdään ympäristövaikutusten arviointi ennen kuin ne toteutetaan.

Vastaavia, vaikkei täysin samanlaisia ympäristövaikutusten ennakkoarvioinnin vaatimuksia on nykyisellä ohjelmakaudella (2000–2006) sovellettu rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä 21 päivänä kesäkuuta 1999 annetun asetuksen (EY) N:o 1260/1999[2] [3] mukaisiin rakennerahastoista rahoitettaviin kehittämissuunnitelmiin, tukitoimenpiteisiin ja ohjelma-asiakirjojen täydennyksiin. Kyseisessä asetuksessa säädetään, että ”rakennerahastot” tarkoittavat Euroopan aluekehitysrahastoa (EAKR), Euroopan sosiaalirahastoa (ESR), Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahastoa (EMOTR) asetuksen (EY) N:o 1257/1999 mukaisesti sekä kalatalouden ohjauksen rahoitusvälinettä (KOR).[4]

Kyseiset rakennerahastojen suunnitelmat ja ohjelmat jätettiin nimenomaisesti SYA-direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle käynnissä olevan ohjelmakauden ajaksi[5]. Syy tähän oli se, että rakennerahastojen suunnitelmat ja ohjelmat olisivat lähes varmasti tulleet hyväksytyiksi ennen kuin direktiivi oli määrä saattaa osaksi jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä (eli ennen 21. heinäkuuta 2004), jolloin niihin olisi sovellettu ympäristövaikutusten ennakkoarviointia. Kyseisellä vapautuksella vältettiin kaksinkertaisten tai ristiriitaisten arviointivaatimusten riski, joka olisi aiheutunut kahden säädöksen soveltamisesta, sekä tästä mahdollisesti aiheutuvat epäselvyydet. Vapautusta ei sovelleta tuleviin, uusien asetusten[6] mukaisiin ohjelmakausiin (vuodesta 2007 eteenpäin).

Direktiivin 2001/42/EY 12 artiklan 4 kohdassa säädetään, että komissio ”antaa kertomuksen tämän direktiivin sekä asetusten (EY) N:o 1260/1999 ja (EY) N:o 1257/1999 välisestä suhteesta hyvissä ajoin ennen kyseisissä asetuksissa säädettyjen ohjelmakausien päättymistä, jotta varmistetaan tässä direktiivissä ja myöhemmissä yhteisön asetuksissa omaksuttujen lähestymistapojen johdonmukaisuus.”

Tämän kertomuksen tarkoituksena on täyttää kyseinen velvollisuus. Siinä kuvaillaan ympäristöä ja EY:n osarahoitusta koskevaa politiikkaa ja lainsäädäntöä, selitetään, miten SYA-direktiivin soveltamisala pitäisi määritellä ja miten se liittyy ohjelmakauteen 2007–2013, verrataan kaudella 2000–2006 toteutettua ympäristövaikutusten ennakkoarviointia direktiivissä säädettyyn strategiseen ympäristöarviointiin sekä tehdään joitakin aiempiin kokemuksiin perustuvia päätelmiä SYA:n ja rakennerahastojen välisestä suhteesta.

2. YMPÄRISTÖ JA EU:N OSARAHOITUS

EY:n perustamissopimuksen 6 artiklan mukaan ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä yhteisön politiikan ja toiminnan määrittelyyn ja toteuttamiseen. Sen 174 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetään, että ”yhteisön ympäristöpolitiikalla pyritään suojelun korkeaan tasoon yhteisön eri alueiden tilanteiden erilaisuus huomioon ottaen” ja että ”ympäristöpolitiikkaansa valmistellessaan yhteisö ottaa huomioon … ympäristöolot yhteisön eri alueilla … yhteisön taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen kokonaisuutena ja yhteisön eri alueiden tasapainoisen kehityksen”. Tämän lisäksi yksi koheesiorahaston tavoitteista on ympäristöalan hankkeiden rahoittaminen (161 artikla).

Kestävää kehitystä koskevassa Euroopan unionin strategiassa, jonka Göteborgin Eurooppa-neuvosto vahvisti vuonna 2001, korostettiin, että kestävän kehityksen on välttämättä oltava kaikkien politiikkojen keskeisenä tavoitteena. Siinä painotettiin, että ehdotusten järjestelmälliseksi arvioimiseksi tarvitaan parempaa tietoa[7]. SYA-direktiivi on tärkeä väline tällaisten tietojen tarjoamiseksi siten, että ympäristötekijät saadaan paremmin sisällytettyä alakohtaisiin ehdotuksiin niiden laatimisen yhteydessä, jolloin on mahdollista löytää kestävämpiä ratkaisuja. Direktiivin tavoitteina on:

”taata korkeatasoinen ympäristönsuojelu ja edistää ympäristönäkökohtien huomioon ottamista suunnitelmien ja ohjelmien valmistelussa ja hyväksymisessä kestävän kehityksen edistämiseksi” (1 artikla).

Nämä tavoitteet on saavutettava:

ensinnäkin varmistamalla, että ”tietyistä suunnitelmista ja ohjelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, tehdään ympäristöarviointi” (1 artikla); ja toiseksi varmistamalla, että ”[tällaisten] suunnitelmien ja ohjelmien toteuttamisen aiheuttamat vaikutukset otetaan huomioon niiden valmistelun kuluessa ja ennen niiden hyväksymistä” (johdanto-osan 4 kappale).

Rakennerahastojen kuluvan ohjelmakauden osalta neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1260/1999 otetaan huomioon EY:n perustamissopimuksen 6 artikla, sillä siinä liitetään rahastojen ensisijaisten tavoitteiden saavuttaminen muiden muassa kestävään kehitykseen sekä ympäristön suojeluun ja parantamiseen (1 artikla) ja vaaditaan komissiota ja jäsenvaltioita sisällyttämään ympäristönsuojeluvaatimukset rakennerahastojen toimien määritelmiin ja täytäntöönpanoon (2 artikla). Lisäksi siinä säädetään yhteisön tuen ennakkoarvioinnista myös sen ympäristönäkökohtien suhteen (41 artikla).

Vastaavasti asetuksessa (EY) N:o 1257/1999 vahvistetaan, että ”merkittävien luonnonarvojen sekä ympäristövaatimusten mukaisen kestävän maatalouden säilyttäminen ja edistäminen” on yksi EMOTR:n tavoitteista (2 artikla).

Ympäristönäkökohtien ja alakohtaisten strategioiden pidemmän aikavälin vaikutusten huomioon ottaminen on parantunut kuluvan ohjelmakauden (2000–2006) aikana Cardiffin prosessin ansiosta. Myös ympäristötavoitteiden ja -indikaattorien sekä hankkeiden ympäristöarvioinnin käyttö on lisääntynyt ja ohjelmista on laadittu aiempaa useammin ennakkoarviointeja asetuksen (EY) N:o 1260/1999 41 artiklan vaatimusten mukaisesti. Rahastojen käyttö on näin ollen ollut tärkeä tekijä EU:n ympäristöpolitiikan täytäntöönpanossa.

Rahoitusmenettelyä on tulevaa ohjelmakautta (2007–2013) varten yksinkertaistettu ja hajautettu. Göteborgin päätelmien mukaiset kestävän kehityksen edistämistä sekä ympäristön suojelua ja parantamista koskevat tavoitteet on säilytetty uudistuksissa yleisesti

Kaudeksi 2007–2013 vahvistetuissa rahoitusnäkymissä rakennerahastojen lukumäärää on vähennetty. Rakennerahastot koostuvat kyseisellä kaudella EAKR:stä ja ESR:stä sekä koheesiorahastosta. Euroopan kalatalousrahasto (EKTR) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto) eivät ole enää varsinaisia rakennerahastoja vaan kuuluvat rahoitusnäkymien toiseen otsakkeeseen. Johdonmukaisuuden vuoksi ja koska kuhunkin tapaukseen sovelletaan samoja perusteluja, tässä kertomuksessa käsitellään SYA-direktiivin ja kaikkien mainittujen rahastojen välistä suhdetta, mukaan luettuna koheesiorahasto, joka toimii uuden asetuksen mukaisesti ohjelman muodossa.

Vaikka toimenpideohjelmien osalta edellytetään ennakkoarviointia, sitä ei edellytetä kansallisten strategisten viitekehysten osalta (tai maaseuturahaston ja EKTR:n kansallisten strategiasuunnitelmien osalta), eikä nykyisin edellytetä myöskään erillistä ympäristö vaikutusten ennakkoarviointia (joka on itse asiassa korvattu SYA-direktiivillä).

Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o 1260/1999 kumoamisesta 11 päivänä heinäkuuta 2006 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1083/2006[8] säädetään, että ”rahastotoimiin sisällytetään kansallisella ja alueellisella tasolla yhteisön ensisijaiset tavoitteet, joilla tähdätään kestävään kehitykseen vahvistamalla kasvua, kilpailukykyä ja työllisyyttä, edistämällä sosiaalista osallisuutta sekä suojelemalla ja parantamalla ympäristön laatua” (3 artikla). Lisäksi siinä tehdään selväksi, että rahastojen tavoitteisiin on pyrittävä kestävän kehityksen puitteissa ja ottamalla huomioon, että yhteisö edistää ympäristön suojelua ja parantamista perustamissopimuksen 6 artiklan mukaisesti (17 artikla).

Maaseuturahaston[9] yleisenä tehtävänä on ”edistää osaltaan maaseudun kestävää kehittämistä kaikkialla yhteisössä” (3 artikla), ja sen yhtenä tavoitteena on parantaa ”ympäristön ja maaseudun tilaa maankäyttöön myönnettävän tuen avulla” (4 artiklan 1 kohdan b alakohta).

Vastaavasti Euroopan kalatalousrahastosta annetun neuvoston asetuksen 1198/2006 tavoitteina on edistää ”ympäristön ja luonnonvarojen suojelua ja parantamista kalatalousalaan liittyen” sekä kannustaa ”kestävää kehitystä ja elämänlaadun parantamista alueilla, joilla harjoitetaan kalataloutta” (4 artiklan e ja f alakohta).

Näistä EU:n osarahoitusvälineistä tarjottava tuki on sen vuoksi tulevallakin ohjelmalla tärkeä katalysaattori ympäristön parantamiselle.

3. SYA-DIREKTIIVIN SOVELTAMINEN YHTEISÖN RAHASTOJEN MUKAISIIN SUUNNITELMIIN JA OHJELMIIN

SYA-direktiiviä sovelletaan kaikkiin sen soveltamisalaan 2 ja 3 artiklan mukaisesti kuuluviin suunnitelmiin tai ohjelmiin. Rakennerahastojen suunnitelmille ja ohjelmille myönnettyä vapautusta ei sovelleta ohjelmakaudella 2007–2013, ja niin asetuksessa (EY) N:o 1083/2006 kuin asetuksessa (EY) N:o 1698/2005 viitataan nimenomaisesti tarpeeseen ottaa rahastojen puitteissa toteutettavissa arvioinneissa huomioon ympäristövaikutuksia ja strategista ympäristöarviointia koskeva yhteisön lainsäädäntö[10]. Tästä seuraa, että kaikissa uusien asetusten mukaisissa vuoden 2006 jälkeen toteutettavissa suunnitelmissa ja ohjelmissa, jotka kuuluvat direktiivin soveltamisalaan, edellytetään direktiivissä säädetyn mukaista arviointia[11].

SYA-direktiivin 2 ja 3 artiklassa säädetään testeistä, jotka on tehtävä, jotta voitaisiin päättää, onko suunnitelmista tai ohjelmista laadittava strateginen ympäristöarviointi. Jäljempänä olevassa liitteessä 1 (joka perustuu komission aiemmin laatimiin ohjeisiin)[12] analysoidaan lyhyesti, miten kyseisiä testejä sovelletaan yhteisön rahastojen mukaisiin suunnitelmiin ja ohjelmiin. Komissio toteaa (rajoittamatta yhteisöjen tuomioistuimen roolia EY:n lainsäädännön tulkitsijana), että monet rakennerahastojen suunnitelmat ja ohjelmat täyttivät ohjelmakaudella 2000–2006 SYA-Direktiivin 2 ja 3 artiklan vaatimukset ja olisivat edellyttäneet arviointia, jos direktiiviä olisi sovellettu silloin, kun kyseisiä suunnitelmia ja ohjelmia valmisteltiin.

Asetuksen (EY) N:o 1086/2006 mukaisesti ennakkoarviointi ei ole kaudella 2007–2013 pakollista kansallisten strategisten viitekehysten osalta mutta toimenpideohjelmien osalta on (48 artiklan 2 kohta). Koska asetuksessa ei ole ympäristö vaikutusten ennakkoarviointia koskevaa erityistä vaatimusta, ei ole vaaraa yhteisön lainsäädännön oikeudellisesta epäjohdonmukaisuudesta tai ristiriitaisuudesta SYA-direktiivin kanssa, toisin kuin vuonna 2006 päättyvän ohjelmakauden osalta pelättiin.

Asetuksen (EY) N:o 1083/2006 47 artiklan mukainen vaatimus siitä, että arvioinneissa on otettava huomioon ympäristövaikutuksia ja strategista ympäristöarviointia koskeva yhteisön lainsäädäntö, korostaa sitä seikkaa, että vastaavia direktiivejä on sovellettava niihin kuuluvien perusteiden mukaan.

Ottaen huomioon tapa, jolla SYA-direktiivin soveltamisala on määritelty sekä rahastojen mukaisten suunnitelmien ja ohjelmien väliset eroavuudet on mahdotonta päätellä etukäteen johdonmukaisesti, mitkä suunnitelmat ja ohjelmat saattaisivat kuulua kyseisen direktiivin soveltamisalaan, mutta strategista ympäristöarviointia edellytetään mitä todennäköisimmin toimenpideohjelmilta.

Tärkein tähän liittyvä kriteeri on se, vahvistetaanko asianomaisessa toimenpideohjelmassa puitteet tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille ottaen huomioon, että muiden perusteiden (2 artiklassa vahvistettujen) odotetaan toimenpideohjelmien osalta täyttyvän.

Toimenpideohjelmia olisi tästä syystä tarkasteltava sen selvittämiseksi, tarvitaanko niissä strategista ympäristöarviointia, ja monissa rakennerahastoihin ja koheesiorahastoon kuuluvissa toimenpideohjelmissa voidaankin vaatia direktiivin mukaista arviointia erityisesti siinä tapauksessa (mutta ei yksinomaan), että niihin sisältyy ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin[13] liitteissä I tai II lueteltuja hankkeita.

Jos jäsenvaltiot noudattavat asetuksen (EY) N:o 1083/2006 vähimmäisvaatimuksia, kansallisten strategisten viitekehysten strategista ympäristöarviointia ei komission mukaan vaadita (koska niissä ei vahvisteta puitteita tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille), vaikka jäsenvaltiot voivatkin pitää sitä hyödyllisenä.

Samoja perusteluja sovelletaan maaseudun kehittämistä koskeviin kansallisiin strategisiin suunnitelmiin, maaseuturahastoasetuksen mukaisesti vaadittuihin maaseudun kehittämisohjelmiin sekä EKTR-asetuksen mukaisesti vaadittuihin kansallisiin strategiasuunnitelmiin ja toimenpideohjelmiin. Myöskään tässä yhteydessä ei oleteta, että kansallisen tason suunnitelmat, jotka noudattavat vastaavan asetuksen vähimmäisvaatimuksia, edellyttäisivät strategista ympäristöarviointia (koska niissä ei vahvisteta puitteita tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille), mutta on todennäköistä, että maaseudun kehittämisohjelmat ja toimenpideohjelmat (kalastusalan osalta) edellyttävät sitä. Näin ollen niitä olisi tarkasteltava sen varmistamiseksi, että ne noudattavat direktiivin vaatimuksia, ja samoin olisi tarkasteltava kaikkia alueellisia ohjelmia, jotka saattavat olla direktiivin perusteiden mukaisia.

Viranomaisten on SYA-direktiivin soveltamista harkitessaan noudatettava varovaisuutta välttääkseen riskin vaatimusten noudattamatta jättämisestä, ja kun mainittua direktiiviä sovelletaan, jäsenvaltioiden on voitava ennen toimenpideohjelman toteuttamista osoittaa, että ne ovat noudattaneet direktiivin vaatimuksia.

Komissio on laatimissaan ennakkoarviointiohjeissa muistuttanut jäsenvaltioita niiden SYA-direktiivin mukaisista velvoitteista ja ehdottanut, miten strategisesta ympäristöarvioinnista voitaisiin tehdä ennakkoarviointeja täydentävä (tätä kysymystä tarkastellaan jäljempänä 6 kohdassa)[14].

4. SYA-DIREKTIIVIN MUKAISET YMPÄRISTÖARVIOINTIVAATIMUKSET

Ympäristöarviointi sisältää SYA-direktiivin mukaisesti seuraavat osatekijät:

a) Ympäristöselostuksen sisällön määrittely

Jäsenvaltion nimeämiä ympäristöviranomaisia on kuultava, kun päätetään ympäristöselostuksessa annettavien tietojen laajuudesta ja yksityiskohtaisuudesta (5 artiklan 4 kohta).

b) Ympäristöselostuksen valmistelu

Selostuksessa (jonka on oltava riittävän laadukas) on oltava tiedot, joita voidaan kohtuudella vaatia (5 artiklan 2 kohta), ja sen sisällöstä säädetään yksityiskohtaisesti direktiivin liitteessä I (ks. jäljempänä oleva liite 2).

c) Kuulemisten toteuttaminen

Kun suunnitelma- tai ohjelmaluonnos ja ympäristöselostus on laadittu, yleisölle ja ympäristöviranomaisille on annettava mahdollisuus esittää suunnitelma- tai ohjelmaluonnoksesta ja ympäristöselostuksesta mielipiteensä (6 artikla). ”Yleisöllä” tarkoitetaan yhtä tai useampaa luonnollista tai oikeushenkilöä sekä kansallisen lainsäädännön tai käytännön mukaisesti näiden yhteenliittymiä, järjestöjä tai ryhmiä. Yleisö on määriteltävä ja sen on sisällettävä yleisö, joihin [tämän] direktiivin soveltamisalaan kuuluva päätöksenteko vaikuttaa tai todennäköisesti vaikuttaa tai joita se koskee, mukaan luettuina asiaankuuluvat valtioista riippumattomat järjestöt, kuten ympäristönsuojelua edistävät tai muut kyseeseen tulevat järjestöt. Direktiivi on näin ollen yhdenmukaistettu Århusin yleissopimuksen[15] kanssa.

Myös muille jäsenvaltioille, joille todennäköisesti aiheutuu suunnitelmasta tai ohjelmasta ympäristövaikutuksia, on ilmoitettava ja kysyttävä, haluavatko ne osallistua neuvotteluihin (7 artikla).

d) Ympäristöselostuksen ja neuvottelutulosten huomioon ottaminen päätöksentekomenettelyssä

Ympäristöselostus ja neuvottelumenettelyssä esitetyt mielipiteet on otettava huomioon suunnitelmaa tai ohjelmaa valmisteltaessa (8 artikla). Näin ollen saattaa olla tarpeen tai toivottavaa tehdä suunnitelma- tai ohjelmaluonnokseen muutoksia.

e) Päätöksestä ilmoittaminen

Nimetyille ympäristöviranomaisille ja yleisölle (sekä kaikille kuulluille jäsenvaltioille) on ilmoitettava suunnitelman tai ohjelman hyväksymisestä, ja niille on toimitettava tietyt lisätiedot (mukaan luettuna lausunto siitä, miten ympäristönäkökohdat ja neuvottelutulokset on otettu huomioon) (9 artikla).

f) Seuranta

Seuranta ei sisälly direktiivin 2 artiklassa vahvistettuun ympäristöarvioinnin määritelmään, mutta direktiivin 10 artiklassa säädetään, että suunnitelmien ja ohjelmien toteuttamisen merkittäviä ympäristövaikutuksia on seurattava, jotta voitaisiin muun muassa osoittaa odottamattomat haitalliset vaikutukset ja ryhtyä tarpeellisiin parannustoimiin. Olemassa olevia seurantajärjestelyjä voidaan tarvittaessa käyttää, jotta voidaan välttää päällekkäisyydet seurannassa (10 artikla). Tarkat seurantajärjestelyt riippuvat kyseisen suunnitelman tai ohjelman luonteesta ja sisällöstä. Esimerkiksi pienimuotoisen kalastuksen alalla toteutettavalle, vain yhdestä tai kahdesta hankkeesta koostuvalle ohjelmalle soveltuvat järjestelyt poikkeavat suuresti sellaisen ohjelman seurantajärjestelyistä, jossa tehdään suuria infrastruktuuri-investointia.

5. NYKYISTEN RAKENNERAHASTOASETUSTEN MUKAISEN MENETTELYN JA SYA-DIREKTIIVIN VAATIMUSTEN VÄLINEN JOHDONMUKAISUUS

Asetuksen (EY) N:o 1260/1999 41 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaista ympäristövaikutusten ennakkoarviointia koskevat vaatimukset ovat suhteellisen lyhyet. Ennakkoarvioinnin on sisällettävä:

- arviointi kyseisten alueiden ympäristön tilasta, erityisesti siltä osin kuin kyseessä ovat ympäristöalat, joihin rakennerahastojen tuen ympäristövaikutusten voidaan ennustaa vaikuttavan tuntuvasti;

- määräykset siitä, miten ympäristönäkökulma voidaan sisällyttää rakennerahastojen tukeen ja varmistaa tämän yhdenmukaisuus kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla asetettujen lyhyen ja pitkän aikavälin ympäristötavoitteiden kanssa;

- määräykset, joiden tarkoituksena on varmistaa yhteisön ympäristöalan sääntelyn noudattaminen;

- arvio strategian ja rakennerahastojen tuen odotetuista ympäristövaikutuksista.

Soveltaessaan näitä vaatimuksia käytännössä joidenkin jäsenvaltioiden viranomaiset noudattivat joko kansallisella tasolla tai komissiossa[16] laadittuja ohjeita tai ottivat mallia direktiivistä 2001/42/EY, vaikkei sitä tuolloin sovellettukaan.

SYA-menettelyn sekä suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten ennakkoarviointia koskevien parhaiden käytänteiden väliset tämän ohjelmakauden suurimmat erot voidaan esittää lyhyesti seuraavasti:

i) ympäristöviranomaisia on direktiivin mukaan kuultava ympäristöselostuksessa annettavien tietojen laajuudesta ja yksityiskohtaisuudesta;

ii) SYA-direktiivi sisältää muodollisen vaatimuksen kohtuullisten vaihtoehtojen tarkastelemiseksi;

iii) direktiivin tietovaatimukset ilmaistaan yksityiskohtaisemmin ja täsmällisemmin, ja ne sisältävät nimenomaisesti ympäristöongelmien ja -tavoitteiden sekä niiden huomioon ottamisen arvioinnin (ks. jäljempänä oleva liite 3);

iv) direktiivi sisältää muodollisen vaatimuksen, jonka mukaan yleisölle (ja nimenomaisesti ympäristöviranomaisille) on annettava mahdollisuus esittää suunnitelmasta tai ohjelmasta sekä ympäristöselostuksesta mielipiteensä, ja direktiivissä säädetään tarvittaessa toteutettavista valtioiden välisistä neuvotteluista; ja

v) ympäristöselostus ja neuvottelutulokset on otettava huomioon suunnitelmaa tai ohjelmaa valmisteltaessa, ja kun suunnitelma tai ohjelma hyväksytään, yleisön, ympäristöviranomaisten ja neuvotteluosapuolena olleen jäsenvaltion saataville on asetettava lausunto siitä, miten ympäristönäkökohdat on otettu suunnitelmassa tai ohjelmassa huomioon.

Näin ollen näyttää selvältä, että vaikka vastaavien säädösten vaatimusten ilmaisemisessa on tuntuvia eroja, direktiivin mukaisen siirtymisen ympäristövaikutusten ennakkoarvioinnista strategiseen ympäristöarviointiarviointiin olisi käytännössä oltava osoitus edistymisestä aiempiin parhaisiin käytänteisiin nähden, eikä sen pitäisi tuottaa jäsenvaltioille ylitsepääsemättömiä ongelmia. Olisi kuitenkin huomattava, että direktiivin vaatimukset ilmaistaan täsmällisesti ja siinä otetaan käyttöön eräitä uusia osatekijöitä 41 artiklan 2 kohdan b alakohtaan verrattuna. Lisäksi se on oikeudellisesti täytäntöönpantavissa toisin kuin aiemmat ohjeet.

Liitteessä 2 verrataan SYA-menettelyä ohjelmakaudella 2000–2006 sovellettaviin vaatimuksiin.

6. OHJELMAKAUSI 2007–2013

SYA-direktiivin ja ohjelmakaudella 2007–2013 sovellettavien asetusten välinen suhde vaikuttaa oikeudellisesti johdonmukaiselta ja täydentävältä, ja SYA-vaatimusten noudattamisen myötä saavutettaneen joitakin merkittäviä parannuksia nykyiseen menettelyyn verrattuna[17]. Suurelta osin näissä vaatimuksissa esitetään muodollisesti se, mikä jo sisältyi ympäristövaikutusten ennakkoarvioinnin toteuttamisen parhaisiin käytänteisiin, mutta viranomaisten on kuitenkin tarpeen suunnitella toiminnot huolellisesti varmistaakseen, että sekä ohjelmatyö että arviointi sujuu ongelmitta sekä saadakseen strategisesta ympäristöarvioinnista parhaan mahdollisen hyödyn ohjelman laadinnassa.

Ympäristövaikutusten ennakkoarvioinnin vaatimusten puuttuminen sekä SYA-direktiivin 11 artiklan 2 kohdan määräykset, joissa sallitaan yhteensovitettujen tai yhteisten menettelyjen toteuttaminen kaksinkertaisen arvioinnin välttämiseksi, merkitsevät, että ohjelmatasolla toteutettavalle yhtenäiselle arviointimenettelylle ei ole oikeudellista estettä.

On viranomaisten edun mukaista tarkastella SYA-direktiivin soveltamista ja ottaa ympäristöviranomaiset mukaan tähän tarkasteluun mahdollisimman aikaisessa vaiheessa, jotta vältetään toimenpideohjelmien ja maaseudun kehittämisohjelmien päätökseen saattamiseen liittyvät viivästykset. Arviointi ja ohjelmatyö on tarpeen aloittaa suurin piirtein samaan aikaan, ja näiden kahden toiminnon välisen tiedonvaihdon olisi oltava jatkuvaa. Strategiseen ympäristöarviointiin liittyvää ympäristöselostusta olisi laadittava ohjelmaa valmisteltaessa, jotta mahdolliset vaikutukset voitaisiin ottaa huomioon ohjelman suunnittelussa sitä mukaa, kun ne todetaan. Ohjelmatyötiimin ja arviointitiimin on tarpeen toimia tiiviissä yhteistyössä (ellei näitä kahta toimintoa ole yhdistetty samaan tiimiin).

Erityisesti on toivottavaa, että viranomaiset tarkastelevat aikaisessa vaiheessa varhaisen ja tehokkaan julkisen kuulemisen vaatimuksia ja keinoja, joilla ne aikovat tämän kuulemisen toteuttaa. Ellei tätä seikkaa määritellä riittävän ajoissa suunnittelumenettelyssä, viivästyksiä saattaa ilmetä myöhemmin arviointivaiheessa, jolloin aikaa ei kenties ole paljon. Esimerkiksi Saksassa ja Isossa-Britanniassa kaudella 2001–2006 saatujen kokemusten perusteella kuuleminen voidaan toteuttaa määräaikoja noudattaen. Arvioinnin huolellisen suunnittelun myötä voidaan toteuttaa direktiivin 2001/42/EY mukainen ympäristövaikutusten arviointi suunnittelumenettelyä tarpeettomasti pidentämättä. Jos ympäristöhyödyt otetaan riittävällä tavalla huomioon kumppanuussopimuksissa, ympäristöön liittyviä kysymyksiä voidaan käsitellä ja dokumentoida ohjelmaa laadittaessa, ja ohjelmaan voidaan sisällyttää keinot myönteisten tulosten saavuttamiseksi ympäristöalalla.

Ympäristöselostus on tärkeä väline ympäristönäkökohtien ottamiseksi huomioon suunnitelmien ja ohjelmien valmistelussa ja hyväksymisessä. Sen on sisällettävä tiedot, joita voidaan kohtuudella vaatia ottaen huomioon muun muassa suunnitelman tai ohjelman sisältö ja niiden sisältämien tietojen yksityiskohtaisuus. Tästä johtuu, että yleistä ja laaja-alaista suunnitelmaa koskevassa selostuksessa ei ole tarpeen esittää hyvin yksityiskohtaisia tietoja ja analyysejä, kun taas huomattavasti yksityiskohtaisempia tietoja edellytetään sellaisesta suunnitelmasta tai ohjelmasta laadittavassa selostuksessa, joka on itsekin yksityiskohtaisemmin määritelty. Toisin sanoen ympäristöselostusten, joiden on täytettävä liitteen I vaatimukset, olisi oltava oikeassa suhteessa sen suunnitelman tai ohjelman luonteeseen, jota ne koskevat.

Jos strateginen ympäristöarviointi toteutetaan strategisella tasolla (kansallinen strateginen viitekehys tai kansallinen strategiasuunnitelma), siinä tarkastellaan laajoja tuettavaksi ehdotettuja aloja sen varmistamiseksi, että tulokseksi saadaan ympäristön kannalta edullisia ohjelmia ja toimenpiteitä. Ohjelmatasolla toteutettu strateginen ympäristöarviointi on yksityiskohtaisempi. Arvioinnissa ympäristön kuvaus on yhdistettävä sen tyyppisiin vaikutuksiin, jotka ehdotetuista toimenpiteistä todennäköisesti aiheutuvat, jotta voidaan osoittaa selvästi, miten rahastoista tuettava toiminta todennäköisesti vaikuttaa ympäristöön. Valittujen indikaattorien käyttökelpoisuus ja luotettavuus olisi suunnitelman tai ohjelman tyypistä riippumatta vahvistettava saatujen kokemusten perusteella, ja indikaattorit olisi valittava huolellisesti, jotta ajan mittaan voitaisiin osoittaa ohjelmiin sisältyvien toimenpiteiden avulla saavutetut ympäristöhyödyt sekä mahdollistaa niiden tyydyttävä seuranta ja odottamattomien kielteisten vaikutusten tunnistaminen ja korjaaminen tarvittaessa.

Toimenpideohjelmat ja maaseudun kehittämisohjelmat voivat tasoittaa tietä monille erilaisille toimille, jotka kaikki eivät ole direktiivissä tarkoitettuja hankkeita. Tällaisissa tapauksissa ei ole järkeä yrittää rajoittaa strategista ympäristöarviointia yksistään hankkeita koskeviin ohjelman osatekijöihin. Tämä ei olisikaan direktiivin säännösten mukaista. Strategisen ympäristöarvioinnin tavoite on parantaa suunnittelua, ja on järkevämpää suorittaa koko ohjelman arviointi (joka kattaa asianmukaisesti sen kaikki näkökohdat) kuin yrittää ottaa käyttöön keinotekoisia erotteluja, jotka voivat vääristää arviointia.

Strateginen ympäristöarviointi lisää näin ollen ohjelmien panosta kestävään kehitykseen. Sitä vastoin tapauksissa, joissa strategista ympäristöarviointia ei edellytetä, haasteena on laatia, panna täytäntöön ja arvioida ohjelmia kestävän kehityksen tarpeiden valossa sekä määritellä keinoja, joilla kestävän kehityksen periaatteet voidaan sisällyttää hankkeisiin lisäarvon luomiseksi näiden tuloksille ja vaikutuksille sekä ohjelman laajemmille kehitystavoitteille. Tällöin ennakkoarvioinnissa on otettava huomioon ehdotusten ympäristövaikutukset. Tällä ohjelmakaudella ESR:n puitteissa on toteutettu hankkeita, joihin kyseiset periaatteet on sisällytetty menestyksekkäästi[18].

Lukuisten viranomaisten pitäisi tulevalla ohjelmakaudella pystyä nojautumaan ympäristöarvioinnin alalta jo saamiinsa kokemuksiin, mutta toiset viranomaiset saattavat tarvita valmiuksiensa kehittämistä. Käytännön ohjeita, jotka koskevat strategisen ympäristöarvioinnin soveltamista koheesiopolitiikassa, löytyy muun muassa vuoden 2006 alussa julkaistusta käsikirjasta, jonka laatija on Greening Regional Development Programmes Network (GRDP)[19].

7. PÄÄTELMÄT

Näyttää siltä, että ympäristövaikutusten ennakkoarviointi, jota on toteutettu kuluvalla, vuonna 2006 päättyvällä ohjelmakaudella, on vaikuttanut myönteisesti rakennerahasto-ohjelmien suunnitteluun. Tämä johtuu edellistä (vuonna 2000 päättynyttä) ohjelmakautta pidemmälle viedystä lähestymistavasta. Erityisesti voidaan todeta, että arvioinneissa on otettu huomioon muitakin tekijöitä kuin ainoastaan se taso, jolle erityistavoitteet olisi asetettava; niissä on otettu huomioon myös tavoitteiden perustelut (ovatko ne oikeita tavoitteita) ja parhaat keinot tavoitteiden saavuttamiseksi. On erittäin tärkeää, että ennakkoarvioinnissa luodaan selvä yhteys tulosten, tuotosten ja vaikutusten sekä niiden syy-seuraussuhteiden välille. On selvää, että asetuksen (EY) N:o 1260/1999 mukaiset arviointivaatimukset ovat auttaneet parantamaan jäsenvaltioiden arviointikulttuuria ja -valmiutta. Joissain tapauksissa arviointi oli hyvin vähäistä ennen merkittävien rakennerahastotukihakemusten esittämistä.

Aiemmista kokemuksista voidaan tehdä se yleinen johtopäätös, että hyvin organisoitu ja riittävillä resursseilla varustettu arviointijärjestelmä, joka perustuu asianmukaisiin rakenteisiin ja selkeään päämäärään tai lähestymistapaan, on tärkeä väline yhteisön osarahoituksesta aiheutuvien hyötyjen maksimoinnissa. Kokeneiden arvioijien suunnittelun varhaisessa vaiheessa tekemät arvioinnit, joissa keskitytään tarkoituksenmukaisiin kysymyksiin ja joihin keskeiset sidosryhmät sitoutuvat, voivat tuottaa tulokseksi kestävää kehitystä koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan, jossa otetaan huomioon eri sidosryhmien intressit ja joka mahdollistaa ympäristömahdollisuuksien kehittämisen. Saatavilla ei ole selkeitä todisteita siitä, oliko päätöksellä, jonka mukaan strategista ympäristöarviointia ei sovelleta kaudella 2000–2006, haitallisia ympäristövaikutuksia, koska kyseisellä kaudella edellytettiin erillistä ympäristövaikutusten ennakkoarviointia. Tämä erillinen arviointi korvataan ohjelmakaudella 2007–2013 strategisella ympäristöarvioinnilla, joka on tärkeä väline kestävän kehityksen edistämisessä ja joka puolestaan hyötyy ohjelmakaudella 2000–2006 kehitetystä arviointialan asiantuntemuksesta.

[1] EYVL L 197, 21.7.2001, s. 30. Sana ”strateginen” ei esiinny direktiivissä tai sen otsikossa. Sitä käytetään tässä kertomuksessa vain käytännöllisyyden vuoksi.

[2] EYVL L 161, 26.6.1999, s. 1.

[3] Rakennerahastojen suunnitelmiin ja ohjelmiin sovelletaan ennakkoarviointia myös sosiaalisen ja taloudellisen tilanteen sekä miesten ja naisten tasa-arvon osalta. Näitä näkökohtia ei käsitellä direktiivissä 2001/42/EY eikä tässä kertomuksessa.

[4] Ks. asetuksen (EY) N:o 1260/1999 2 artikla. EMOTR-asetuksen (Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tuesta maaseudun kehittämiseen ja tiettyjen asetusten muuttamisesta ja kumoamisesta 17 päivänä toukokuuta 1999 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1257/1999, EYVL L 160, 26.6.1999, s. 80) 49 artiklassa säädetään, että kyseisen asetuksen mukaisten suunnitelmien ja ohjelmien on noudatettava asetuksen (EY) N:o 1260/1999 40–43 artiklan periaatteita. KOR-asetuksen ((EY) N:o 1263/1999) 1 artiklassa säädetään, että kyseisen asetuksen mukaisella rahoitusavulla toteutetuilla rakenteellisilla toimenpiteillä on edistettävä (muun muassa) asetuksessa (EY) N:o 1260/1999 määritettyjen tavoitteiden toteuttamista.

[5] Direktiivin 2001/42/EY 3 artiklan 9 kohta.

[6] Neuvoston asetus (EY) N:o 1083/2006, annettu 11 päivänä heinäkuuta 2006, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o 1260/1999 kumoamisesta; neuvoston asetus (EY) N:o 1698/2005, annettu 20 päivänä syyskuuta 2005, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen; neuvoston asetus (EY) N:o 1198/2006, annettu 27.7.2006, Euroopan kalatalousrahastosta (EKTR).

[7] KOM(2001) 264 lopullinen. Puheenjohtajan päätelmät annetaan asiakirjassa SN 200/1/01 REV 1.

[8] EUVL L 210, 31.7.2006, s. 25.

[9] Neuvoston asetus (EY) N:o 1698/2005, annettu 20 päivänä syyskuuta 2005.

[10] Ks. neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 47 artikla ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 84 artikla. EKTR-asetuksen 44 artiklassa ympäristövaikutusten huomioon ottamiseen viitataan yleisemmin.

[11] Ainoita poikkeuksia ovat tapaukset, joissa jäsenvaltio on 3 artiklan 3 tai 4 kohdan mukaisesti todennut, että arviointi ei ole tarpeen, koska suunnitelmalla tai ohjelmalla ei todennäköisesti ole merkittäviä ympäristövaikutuksia, tai tapaukset, jotka kuuluvat 3 artiklan 8 kohdan vapautusten soveltamisalaan.

[12] Direktiivin 2001/42/EY täytäntöönpano; ks. http://ec.europa.eu/environment/eia/sea-support.htm

[13] Neuvoston direktiivi, annettu 27 päivänä kesäkuuta 1985, tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista (85/337/ETY), sellaisena kuin se on muutettuna direktiiveillä 97/11/EY ja 2003/35/EY.

[14] Ks. http://ec.europa.eu/comm/regional_policy/sources/docoffic/working/doc/exante_sf2007-2013_en.pdf

[15] Yhdistyneiden Kansakuntien Euroopan talouskomission yleissopimus tiedon saannista, kansalaisten osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa, tehty Århusissa Tanskassa 25. kesäkuuta 1998.

[16] ”A Handbook on Environmental Assessment of Regional Development Plans and EU Structural Funds Programmes”, jonka Environmental Resources Management on laatinut Euroopan komission ympäristön, ydinturvallisuuden ja väestönsuojelun pääosastolle elokuussa 1998.Ks. http://www.europa.eu.int/comm/environment/eia/home.htm”Environment and Sustainable Development, A guide for the ex ante evaluation of the environmental impact or regional development programmes”, jonka Ecotec Research and Consulting on laatinut Euroopan komission pääosaston XVI puolesta. Evaluation and Documents No 6, May 1999.

[17] Valmisteluasiakirjan ”Rakennerahastojen tukitoimien ennakkoarviointi” liitteessä 3 annetaan ennakkoarviointia ja strategista ympäristöarviointia koskevia ohjeita, ja asiakirja on saatavissa Internet-osoitteessa: http://ec.europa.eu/regional _policy/sources/docoffic/working/sf2000_en.htm

[18] Macleod C, (2005): ”Integrating Sustainable Development into Structural Funds Programmes: An Evaluation of the Scottish Experience.” European Environment, 15, 313-331.

[19] GRDP, Handbook on SEA for Cohesion Policy, helmikuu 2006.