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Bruxelas, 13.6.2006

COM(2006) 289 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO

«LEGISLAR MELHOR 2005» nos termos do artigo 9.º do Protocolo relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade (13º Relatório) {SEC(2006) 737}

RELATÓRIO DA COMISSÃO

«LEGISLAR MELHOR 2005» nos termos do artigo 9.º do Protocolo relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade (13º Relatório)

Este é o 13º Relatório anual sobre a aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade que abrange igualmente a evolução dos melhoramentos introduzidos no ambiente regulamentar na União. Europeia[1]

1. Legislar melhor

A melhoria do ambiente regulamentar é fundamental quer para aumentar a competitividade, o crescimento e o emprego, quer para fomentar um desenvolvimento sustentável e uma evolução da qualidade de vida dos cidadãos europeus. Esta melhoria exige um esforço conjunto por parte do Parlamento Europeu, do Conselho, da Comissão e dos Estados-Membros.

Os principais objectivos e medidas a favor da melhoria da regulamentação das instituições da UE foram definidos em dois documentos: por um lado, o plano de acção da Comissão sobre a melhoria da regulamentação, tal como revisto em Março de 2005[2] e, por outro, o Acordo interinstitucional (AII) «Legislar melhor», celebrado pelo Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão, em Dezembro de 2003[3].

Em 2005, continuou a aumentar o interesse em melhorar a qualidade da regulamentação. Foram lançadas várias iniciativas em diferentes instâncias, reflectindo a importância atribuída à questão.

1.1. Medidas tomadas pela Comissão

Em 2005, a nova Comissão definiu como objectivo principal a garantia de um crescimento mais sólido e duradouro e a criação de mais e melhor emprego. Ao anunciar um novo começo para a Estratégia de Lisboa[4], sublinhou várias medidas essenciais, como a criação de incentivos legislativos para as empresas, a redução de custos desnecessários e a eliminação de obstáculos regulamentares à adaptabilidade e à inovação. Estes pontos foram reforçados na Comunicação de Março de 2005, intitulada “Legislar melhor para o crescimento e o emprego na União Europeia”[5].

Desde então, em conformidade com o plano de acção revisto de Março de 2005, a Comissão:

- adoptou linhas directrizes de avaliação do impacto revistas[6]:

- adoptou uma comunicação sobre um método comum da UE para avaliar os custos administrativos impostos pela legislação[7]:

- adoptou uma comunicação sobre as conclusões da análise das propostas legislativas pendentes[8]

- adoptou uma comunicação sobre uma estratégia de simplificação do quadro regulamentar[9]

- lançou o grupo de peritos nacionais de alto nível em legislação[10].

Consulta das partes interessadas

Em 2005, o número de consultas aumentou significativamente, com 187 comunicações de carácter não legislativo (+28 em comparação com 2004) e 106 consultas por Internet (+11) através do portal web “A tua voz na Europa”. Globalmente, o respeito pelas regras mínimas em matéria de consultas públicas foi satisfatório[11]. A experiência mostrou que é possível continuar a melhorar em termos de (1) informar sobre a forma como os comentários recebidos foram tidos em conta numa proposta ou a razão por que foram rejeitados e (2) assegurar que os comentários recebidos são sistematicamente publicados.

Avaliação de impacto

Em 2005, a Comissão prosseguiu a melhoria do quadro metodológico para a avaliação do potencial impacto das suas propostas[12] e aumentou o número[13] e a qualidade[14] das avaliações de impacto efectivas que acompanharam as suas iniciativas mais importantes. É necessário dar uma atenção especial no sentido de garantir que todas as opções políticas alternativas são examinadas logo desde o início do ciclo de definição das políticas, como parte de um quadro reforçado de apoio e controlo da qualidade.

Aquisição e utilização da conhecimentos especializados

2005 assistiu ao lançamento operacional da SINAPSE (Scientific INformAtion for Policy Support in Europe), uma nova e importante interface entre peritos e decisores políticos (UE)[15] Em 2005, inscreveram-se mais de 300 organizações científicas europeias e internacionais. Este instrumento irá permitir progressos em termos de qualidade, abertura e eficácia da recolha de conhecimentos especializados, em conformidade com os princípios e regras estabelecidos pela Comissão na sua Comunicação sobre a obtenção e utilização de pareceres de peritos externos[16].

Na sequência dos compromissos assumidos perante o Parlamento Europeu, em Julho de 2004, pelo Presidente Barroso, a Comissão tomou importantes medidas para melhorar a transparência em relação aos seus grupos de peritos. Em especial, em Outubro de 2005, foi lançado um registo que disponibiliza ao Parlamento e ao público informações gerais sobre, aproximadamente, 1200 grupos de peritos que aconselham a Comissão[17].

Actualização e simplificação do acervo

Em Outubro de 2005, a Comissão adoptou uma nova fase da sua estratégia para a simplificação das regras existentes[18], que continua e reforça o primeiro programa global de simplificação lançado em Fevereiro de 2003[19]. Baseada em contributos dos Estados-Membros[20] e das partes interessadas[21], a nova estratégia propôs um programa evolutivo de três anos que será actualizado periodicamente. O número de propostas de simplificação apresentadas pela Comissão aumentará significativamente: o programa evolutivo prevê a revogação, codificação, reformulação ou modificação de 222 actos legislativos (com consequências significativas em mais de 1400 actos conexos).

Estimativa dos custos administrativos

Em 2005, a Comissão testou, validou e apresentou um método para calcular os custos administrativos impostos pela legislação da UE[22]. Concluiu igualmente que uma abordagem comum a nível da UE era viável e traria um claro valor acrescentado.

A Comissão anunciou a inclusão do referido método nas suas linhas directrizes em matéria de avaliação do impacto e nas suas linhas directrizes em matéria de avaliação[23]. Prometeu analisar se o método comum da UE poderia ser utilizado para avaliar a carga administrativa cumulativa a nível sectorial[24]. Anunciou igualmente a sua intenção de aperfeiçoar o método com a ajuda do grupo de peritos nacionais de alto nível em melhoria da legislação.

Escolha dos instrumentos

No seu plano de acção de 2005 revisto, a Comissão reiterou a necessidade de dedicar maior atenção à escolha dos instrumentos utilizados para concretizar os objectivos do Tratado e executar as políticas comunitárias. Os decisores políticos deveriam esforçar-se por explorar uma gama de opções legislativas e não legislativas que poderia eventualmente satisfazer esses objectivos. A fim de aumentar a sensibilização e contribuir para um ambiente mais favorável no que diz respeito à utilização de instrumentos reguladores alternativos, a Comissão iniciou um inventário dos casos existentes de auto-regulação e co-regulação comunitária. O Comité Económico e Social Europeu (CESE) e a Comissão analisaram formas de reunir competências operacionais em matéria de auto-regulação e co-regulação comunitária, facilitação da troca de informações e identificação das melhores práticas. Decidiram lançar uma nova base de dados em 2006.

Embora insistindo nas potencialidades de instrumentos reguladores alternativos, a abordagem da Comissão reconhece igualmente que, frequentemente, os regulamentos continuam a ser a forma mais simples de alcançar os objectivos da UE, o que foi, por exemplo, sublinhado pelo Observatório do Mercado Único do Comité Económico e Social Europeu.

Controlo da aplicação do direito comunitário

A aplicação do direito comunitário incumbe, em primeiro lugar, às administrações nacionais (e tribunais) nos Estados-Membros. O papel da Comissão é assegurar que o direito comunitário é transposto e aplicado de forma diligente e adequada.

O progresso no controlo da transposição e no controlo da conformidade depende essencialmente da disponibilidade de quadros de correspondência normalizados[25], da utilização sistemática da notificação electrónica das medidas transpostas, da identificação precoce de eventuais problemas e da assistência técnica, bem como da utilização de cartas de insistência. Em 2005, os novos Estados-Membros foram integrados plenamente no processo de controlo periódico. Comparativamente, o desempenho dos novos Estados-Membros é relativamente satisfatório no que respeita à notificação das directivas nacionais de transposição de medidas. Os progressos em matéria de quadros de correspondência foram mais limitados. Nas suas propostas de directivas, a Comissão tem incluído sistematicamente uma disposição obrigando os Estados-Membros a fornecerem esses quadros, mas esta disposição nem sempre tem recebido o acordo do Conselho.

A gestão das queixas e infracções, outro elemento essencial para assegurar uma aplicação adequada do direito comunitário, melhorou a vários níveis. A utilização de medidas menos formais aumentou igualmente em 2005.

Análise e retirada das propostas pendentes

O plano de acção revisto de Março de 2005 previa a análise das propostas pendentes, no que se refere à sua relevância geral e ao seu impacto na competitividade[26]. As propostas pendentes transmitidas ao legislador até 1 de Janeiro de 2004 foram todas analisadas (183 propostas). Esta iniciativa foi uma inovação, uma vez que excedia um mero exercício técnico (por exemplo, a retirada periódica de propostas que perderam actualidade).

Em Setembro de 2005, a Comissão anunciou a intenção de retirar 68 propostas[27]. Foram consideradas incompatíveis com os objectivos de Lisboa e/ou com os princípios em matéria de melhoria da legislação, com poucas possibilidades de serem adoptadas, ou tinham-se tornado obsoletas por razões objectivas. Após ter dado a possibilidade ao Parlamento e ao Conselho de emitirem os seus pareceres e de haver analisado os seus comentários, a Comissão retirou formalmente as suas propostas, publicando a respectiva lista em 2006 no Jornal Oficial.

1.2. Medidas tomadas pelo Parlamento Europeu, pelo Conselho, pelo Comité das Regiões e pelo Comité Económico e Social Europeu

Em 2005, o Parlamento Europeu começou a trabalhar em vários relatórios sobre diferentes aspectos da melhoria da regulamentação, devendo a maioria ser adoptada em 2006. O Conselho e a sua Presidência manifestaram igualmente interesse em manter uma boa dinâmica em matéria de melhoria da regulamentação[28]. O Comité das Regiões e o Comité Económico e Social Europeu tomaram igualmente parte activa no debate sobre a melhoria da regulamentação.

Registou-se uma evolução promissora em matéria de avaliação do impacto. O Parlamento Europeu completou a sua primeira avaliação de impacto em relação às alterações a uma proposta da Comissão, tal como o Conselho, sob a forma de um projecto-piloto. O desafio será passar de uma fase de ensaio para uma aplicação mais alargada.. Um passo importante foi o acordo concluído em Novembro de 2005 relativo a uma “Abordagem Comum da Avaliação de Impacto” interinstitucional, que estabelece algumas regras de base para a avaliação de impacto ao longo do processo legislativo. A “Abordagem Comum” pode ser vista como o primeiro passo no sentido da elaboração de um método comum de avaliação do impacto previsto no Acordo interinstitucional (AII) «Legislar melhor».

São necessários mais esforços por parte das outras instituições. Por exemplo, a Comissão gostaria de ver um compromisso dos Estados-Membros no sentido de realizarem avaliações de impacto de propostas que apresentam no domínio da cooperação policial e judicial em questões penais (o chamado terceiro pilar). Neste domínio, a Comissão e os Estados-Membros partilham o direito de iniciativa. Embora a Comissão analise o eventual impacto das suas propostas “terceiro pilar”, os Estados-Membros não o fazem. Em muitos casos, as suas propostas nem sequer incluem uma exposição de motivos adequada.

Quanto aos custos administrativos impostos pela legislação da UE, um passo positivo foi o compromisso claro assumido pelos ministros no Conselho de fornecerem, mediante pedido e de forma proporcionada, as informações necessárias para avaliar esses custos[29]. O Conselho, porém, não respondeu ao convite do Conselho Europeu de Março de 2005 no sentido de chegar a um acordo com a Comissão sobre um método comum[30].

A aplicação das disposições do AII sobre a simplificação e a coordenação da programação legislativa foi, em contrapartida, bastante limitada. Nem o Parlamento nem o Conselho modificaram os métodos de trabalho para a adopção de propostas em matéria de simplificação[31]. Uma vez que se trata de um elemento essencial para o êxito de qualquer programa em matéria de simplificação, a Comissão espera que o legislador prossiga rapidamente com as propostas no domínio da simplificação. Devido a uma atitude evasiva por parte do Conselho, revelou-se difícil conseguir uma melhor coordenação dos calendários legislativos anuais das três instituições.

1.3. Medidas tomadas pelos Estados-Membros

A sobrecarga regulamentar que pesa sobre os operadores europeus deve-se essencialmente à legislação nacional devido à relativa importância em comparação com a legislação da União. Além disso, os Estados-Membros têm um papel essencial a desempenhar na melhoria da legislação, na medida em que são responsáveis pela aplicação e, no caso das directivas, pela transposição da legislação comunitária a nível nacional. A concretização em matéria de melhoria da legislação repousa em grande parte neles.

A Comissão propôs que a melhoria da legislação se tornasse parte dos programas nacionais “Lisboa” e recomendou que os Estados-Membros informassem sobre as suas actividades actuais e sobre as medidas que tencionam tomar. Esta dimensão está prevista no relatório intercalar anual da Comissão sobre crescimento e emprego de Janeiro de 2006.

A Comissão exorta, em especial, os Estados-Membros que não possuem uma estratégia em matéria de melhoria da legislação a avaliarem o impacto das propostas legislativas, a consultarem sistematicamente as partes interessadas, a estabelecerem um programa de simplificação da legislação e a criarem um método para a quantificação dos custos administrativos.

2. APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA SUBSIDIARIEDADE E PROPORCIONALIDADE

A Comissão fez um esforço especial para explicar de que forma as medidas que propõe respeitam ambos os princípios. A introdução de um novo sistema de redacção da exposição de motivos que acompanha cada proposta legislativa levou a uma justificação mais detalhada e sistemática da necessidade de uma medida comunitária.

O Parlamento Europeu e o Conselho apresentaram relativamente poucas alterações explícitas sobre a subsidiariedade e a proporcionalidade. A interpretação consensual destes princípios não é surpreendente uma vez que os processos de consulta alcançaram níveis recorde[32] e que uma grande parte das propostas da Comissão veio na sequência de convites formulados pelo Conselho Europeu, pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu. Surgiram diferenças em alguns casos[33], mas as três instituições acabaram por chegar a uma interpretação comum da subsidiariedade e da proporcionalidade em relação a quase todos.

Quanto ao Comité das Regiões, a grande maioria dos seus pareceres não criticou as propostas da Comissão em relação à subsidiariedade. Num caso, o Comité concluiu que a proposta não respeitava integralmente esse princípio[34], na sequência do que a Comissão decidiu retirá-la.

Por seu turno, a COSAC[35] organizou um projecto-piloto para testar o mecanismo de alerta precoce em matéria de subsidiariedade, previsto no Tratado Constitucional, num pacote de propostas apresentado pela Comissão em 2004. Vinte parlamentos nacionais consideraram que a Comissão não justificava adequadamente as suas propostas no que respeita à subsidiariedade. Catorze concluíram que, pelo menos, um aspecto do pacote violava o princípio da subsidiariedade. Algumas destas críticas foram partilhadas pelo Parlamento Europeu. Contudo, determinados comentários foram motivados por argumentos que não se relacionavam com a subsidiariedade. Tudo isto demonstra a necessidade de se chegar a um entendimento comum do significado do princípio da subsidiariedade, bem como de a Comissão redobrar esforços para fornecer uma justificação clara e detalhada das suas propostas à luz das questões da subsidiariedade.

No tocante ao controlo judicial ex-post, o princípio da subsidiariedade foi referido em quatro acórdãos e despachos proferidos pelo Tribunal de Justiça e pelo Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias em 2005. Nenhum acórdão concluiu que o princípio da subsidiariedade havia sido violado. O princípio da proporcionalidade foi igualmente analisado em vários acórdãos, levando o Tribunal de Justiça Europeu a concluir que certas obrigações não eram necessárias para atingir os objectivos estabelecidos por uma directiva contestada.

Por último, foram discutidas futuras disposições institucionais para o acompanhamento e o controlo da aplicação da subsidiariedade como parte do “período de reflexão, clarificação e discussão” proposto pelo Conselho Europeu de 16 de Junho de 2005, após os resultados negativos dos referendos em França e nos Países Baixos sobre o Tratado Constitucional. Em Novembro de 2005, a Presidência do Conselho e os Países Baixos co-organizaram uma conferência intitulada “Sharing power in Europe”, cujo principal objectivo era encontrar formas de melhorar o acompanhamento e o controlo do respeito pelo princípio da subsidiariedade. O debate centrou-se na eventual contribuição dos parlamentos nacionais com base nos tratados e protocolos existentes. Em Abril de 2006, a Presidência do Conselho organizará uma conferência de acompanhamento.

[1] A obrigação de a Comissão apresentar ao Conselho Europeu e ao Parlamento Europeu um relatório anual sobre a aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade foi decidida pelo Conselho Europeu de Edimburgo, em Dezembro de 1992. Esta obrigação foi retomada num protocolo anexado ao Tratado que institui a Comunidade Europeia (TCE) no âmbito das alterações introduzidas pelo Tratado de Amesterdão, de 1997. A partir de 1995, o relatório passou a contemplar também as acções tendentes a melhorar a qualidade e a acessibilidade da legislação (para consultar o relatório anterior, cf. COM(2005) 98). O terceiro relatório sobre a governança europeia analisa circunstanciadamente alguns elementos que contribuem para melhorar o ambiente regulamentar (2004-2005) (ver http://www.europa.eu.int/comm/governance/index_pt.htm).

[2] “Legislar melhor para o crescimento e o emprego na União Europeia” COM(2005)97, Março de 2005, posteriormente designado por “Plano de Acção”. Esta Comunicação actualiza e completa o plano de acção estabelecido em 2002 (“Simplificar e melhorar o ambiente regulador”, COM(2002) 278, 5 de Junho de 2002). O plano de acção surge na sequência do Livro Branco sobre a governança europeia (COM(2001) 727, 25 de Junho de 2001).

[3] JO C 321 de 31.12.2003, p. 1.

[4] COM(2005) 24.

[5] COM(2005) 97.

[6] SEC(2005) 791. Ver http://www.europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/docs_en.htm.

[7] COM(2005) 518.

[8] COM(2005) 462.

[9] COM(2005) 535.

[10] As duas reuniões (Novembro e Dezembro) foram essencialmente consagradas à melhoria da regulamentação dos programas nacionais no âmbito da Estratégia de Lisboa. O mandato do grupo consiste em aconselhar a Comissão em questões de melhoria da regulamentação em geral, mas também em proporcionar uma interface eficiente entre a Comissão e autoridades governamentais essenciais para o desenvolvimento de melhor regulamentação a nível comunitário e nacional.

[11] Estas regras foram introduzidas em 2003 (COM(2002) 704, 11 de Dezembro de 2002).

[12] As directrizes internas da Comissão de avaliação do impacto foram revistas em Junho de 2005. Foram geralmente bem acolhidas devido à melhoria da sua legibilidade e ao reforço do quadro analítico do impacto económico, ambiental e social.

[13] Em 2005 foram completadas 77 avaliações de impacto, contra 29 em 2004.

[14] O resultado da avaliação independente a lançar em 2006 permitirá dados mais específicos sobre a qualidade global das avaliações de impacto da Comissão e sobre a sua evolução.

[15] http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/regexp/index.cfm?lang=PT.

[16] COM(2002) 713, 11 de Dezembro de 2002.

[17] Acesso ao registo: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/regexp/index.cfm?lang=PT.

[18] COM(2005) 535.

[19] COM(2003) 71.

[20] Incluindo prioridades de simplificação definidas pelo Conselho em Novembro de 2004.

[21] A Comissão lançou a 1 de Junho de 2005 uma consulta pública na Internet, “Dez minutos para melhorar o ambiente das empresas na UE” (http://europa.eu.int/yourvoice/forms/dispatch?form=418&lang=PT).

[22] Comunicação sobre um método comum da UE para avaliar os custos administrativos impostos pela legislação (COM(2005) 518), acompanhada pelo documento de trabalho da Comissão SEC(2005) 1329 Outline of the proposed EU common methodology and Report on the Pilot Phase (April – September 2005).

[23] A Comunicação especificou que a aplicação e utilização efectivas do método ficarão “subordinadas: (a) ao princípio da análise proporcionada, ficando a Comissão encarregada de apreciar os custos das suas propostas; (b) à disponibilidade de dados suficientes, fiáveis e representativos, compatíveis com o método comum da UE; e (c) à existência de recursos humanos e financeiros suficientes”.

[24] No relatório intercalar anual sobre a Estratégia de Lisboa, adoptado em Janeiro de 2006, a Comissão confirmou esta questão ao anunciar o lançamento de “um importante exercício destinado a avaliar as despesas administrativas resultantes das normas comunitárias (ou do modo como foram aplicadas) em domínios de intervenção específicos conferindo especial atenção à situação das PME” (COM(2006) 30, 25 de Janeiro de 2006).

[25] Estes quadros estabelecem uma correspondência entre a medida nacional e a disposição da directiva que transpõe.

[26] COM(2005) 97.

[27] COM(2005) 462.

[28] Em Novembro de 2005, as presidências britânica, austríaca e finlandesa apresentaram para debate um documento intitulado "Advancing Better Regulation in Europe". Doc. do Conselho 15140/05, 29 de Novembro de 2005.

[29] Reducing the administrative burden on business , Conclusões do Conselho “Assuntos Económicos e Financeiros” (8 de Novembro de 2005) 13678/05.

[30] Conclusões do Conselho Europeu de 22 e 23 de Março de 2005.

[31] O prazo era no máximo, de seis meses após a entrada em vigor do Acordo, ou seja, final de Junho de 2004.

[32] Ver Anexo 2 do documento de trabalho anexo.

[33] Ver Secção 3.2. do documento de trabalho anexo.

[34] Ver Secção 3.3.1. do documento de trabalho anexo.

[35] «Conferência dos órgãos especializados em assuntos comunitários dos Parlamentos da União Europeia».