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Bruxelles, le 28.09.2005

COM(2005) 466 final

DOCUMENT DE TRAVAIL DE LA COMMISSION

« Mieux légiférer » et les stratégies t hématiques pour l'environnement {SEC(2005) 1197}

Au cours des quatre dernières années, l'UE a lancé et mis en œuvre de nombreuses actions en vue d'améliorer l'environnement réglementaire.

Les politiques en matière d'environnement de nouvelle génération, dites «stratégies thématiques», sont élaborées conformément aux principes de cet exercice d'amélioration de la réglementation. Le présent document décrit les modalités d'application de ces principes et servira de base au débat politique sur «mieux légiférer et les stratégies thématiques» prévu à l'ordre du jour du Conseil «environnement» d'octobre 2005.

1. INTRODUCTION

Depuis de nombreuses années, la Commission européenne s'efforce activement d'améliorer ses pratiques législatives conformément au livre blanc sur la gouvernance européenne[1], afin de faire en sorte que les propositions législatives présentent un niveau de qualité élevé - autrement dit qu'elles soient simples, pertinentes et efficaces. À cette fin, elle a amélioré la qualité des propositions législatives en étoffant la base de connaissances[2], en organisant de vastes consultations préparatoires dans l'optique des propositions législatives[3], et en exigeant que toutes les propositions stratégiques et législatives importantes fassent l'objet d'une analyse d'impact approfondie[4]. La Commission a également entrepris de simplifier la législation de l'UE[5] et de réduire la bureaucratie à la fois en veillant à ce que les coûts administratifs[6] soient examinés dans le cadre des analyses d'impact accompagnant les propositions, en modifiant les dispositions existantes de manière à tenir compte de l'expérience pratique et en retirant les propositions pendantes susceptibles d'être contraires à la stratégie de Lisbonne de la Commission ou de ne pas respecter pleinement les normes établies. L'exercice «mieux légiférer» a, entre autres choses, visé à mieux expliquer la nécessité et la valeur ajoutée de l'intervention au niveau communautaire, notamment en améliorant le contenu de l'exposé des motifs qui accompagne les propositions. Grâce à l'inclusion systématique dans les actes législatifs de dispositions en matière de réexamen et de révision, la législation peut désormais être révisée en fonction du progrès scientifique et technologique.

Comme la Commission l'a souligné à maintes reprises, «mieux légiférer» n'est pas synonyme de «déréglementation». Cela vise à améliorer les politiques européennes et à atteindre des objectifs stratégiques dans l'intérêt de tous les acteurs économiques (entreprises, pouvoirs publics) de la manière la moins contraignante et la plus rentable possible. Cela suppose de faire en sorte que les politiques poursuivies dans les différents domaines se renforcent mutuellement et soient cohérentes, et de mettre clairement en évidence les arbitrages à opérer. L'initiative «mieux légiférer» a pour but de faciliter la croissance et la création d'emplois tout en maintenant un niveau élevé de protection sociale et de protection de l'environnement, conformément à la stratégie européenne en faveur du développement durable. C'est ce qui ressort de la communication de mars 2005 intitulée «Améliorer la réglementation en matière de croissance et d’emploi dans l’Union européenne»[7], qui devrait contribuer à la mise en œuvre efficace de la stratégie de Lisbonne.

La politique européenne en matière d'environnement, au fil de ses trente années d'existence, a progressivement adopté des concepts dont l'application est devenue pratique courante dans le cadre de «mieux légiférer». L'adoption en 2000 de la directive-cadre sur l'eau[8], qui a rationalisé la législation communautaire dans le domaine de l'eau en remplaçant sept directives antérieures concernant les eaux superficielles, les eaux piscicoles, les eaux conchylicoles, les eaux souterraines et les rejets de substances dangereuses, reflète cette volonté de modernisation et de simplification.

Les sept stratégies thématiques qui seront présentées dans les prochains mois témoigneront des efforts considérables entrepris pour améliorer la réglementation. Les paragraphes ci-dessous examinent l'approche adoptée dans ce cadre, notamment en ce qui concerne l'analyse d'impact, la consultation et la simplification.

2. LES SEPT STRATÉGIES THÉMATIQUES

Le 6e programme d'action en matière d'environnement[9] requiert l'élaboration de sept stratégiques thématiques portant sur:

- la pollution atmosphérique

- le milieu marin

- l'utilisation durable des ressources

- la prévention des déchets et le recyclage

- l'utilisation durable des pesticides

- la protection des sols

- l'environnement urbain.

Les stratégies relatives à la pollution atmosphérique, aux déchets et aux pesticides analysent et réviseront la politique et la législation dans des domaines qui sont depuis longtemps couverts par un cadre législatif communautaire détaillé. Les autres stratégies aborderont les nouveaux défis environnementaux dans une perspective intégrée. La stratégie relative aux ressources naturelles mettra en place un cadre d'analyse pour des politiques de production et de consommation durables, notamment en matière de gestion des déchets. Les stratégies concernant les sols et le milieu marin complèteront la politique relative à l'air et à l'eau de manière à couvrir les principaux milieux naturels. La stratégie sur l'environnement urbain abordera les problèmes propres au milieu urbain et examinera le transport durable, la construction durable et la gestion intégrée de l'environnement. Les stratégies thématiques seront les principaux mécanismes de concrétisation du 6e programme d'action pour l'environnement, qui lui-même constitue le volet «environnement» de la stratégie de l'UE en faveur du développement durable (voir annexe).

Les stratégies thématiques donneront une vue d'ensemble des problèmes par thème et permettront d'analyser les pressions et les incidences sur des éléments spécifiques de l'environnement (incidences négatives sur la santé des polluants atmosphériques comme les particules en suspension, perte de diversité biologique, etc.), les incidences qui s'exercent de façon transversale sur plusieurs éléments de l'environnement (changement climatique, perte de diversité biologique) et les liens entre les incidences sur l'environnement et les politiques sectorielles (incidences des transports, de l'énergie et de l'agriculture sur l'air, les sols, l'eau, etc.). Ces stratégies visent à trouver un compromis satisfaisant entre la protection de l'environnement et les objectifs de croissance et d'emploi fixés dans la stratégie de Lisbonne. Elles examineront une large gamme d'options et une vaste panoplie d'instruments, tels que les instruments fondés sur le marché, le déploiement et l'innovation technologiques, et détermineront la mesure dans laquelle ces instruments pourraient être utilisés pour lutter de manière stratégique et efficace contre les problèmes mis en évidence. La perspective adoptée sera une perspective à long terme, dans la mesure où les stratégies thématiques définiront le cadre de l'action de l’Union et des États membres pour les deux décennies à venir, en proposant des objectifs stratégiques et en envisageant des mesures à court et à moyen termes qui auront fait l'objet d'analyses d'impact approfondies. Les stratégies thématiques viseront à aider l'UE à respecter ses engagements internationaux. Elles devraient ainsi contribuer à renforcer la sécurité juridique et réglementaire et à mettre en place un cadre stable permettant aux pouvoirs publics, aux entreprises et aux particuliers de mieux planifier leurs activités.

Chacune de ces stratégies se composera des éléments suivants:

- une approche globale de la question thématique, présentée dans une communication mettant en évidence les problèmes et les solutions proposées;

- des propositions législatives, pour certaines des stratégies;

- une analyse d'impact.

3. MISE EN œUVRE DE L'INITIATIVE «MIEUX LÉGIFÉRER»

Les stratégies thématiques reposent sur des analyses d'impact et sont établies en tenant particulièrement compte de la consultation des parties intéressées, de l'impératif de simplification, des questions transversales et des liens entre les différents domaines.

3.1. Analyse d'impact

Toutes les stratégies thématiques ont fait ou font actuellement l'objet d'analyses d'impact de manière à garantir que les décisions soient prises sur la base des meilleures informations disponibles. Les analyses d'impact examinent les problèmes soulevés, les relations de cause à effet et les interactions, les groupes de population touchés et l'opportunité d'une intervention au niveau de l'UE. Elles doivent permettre de mieux comprendre les problèmes à résoudre et les causes sous-jacentes des problèmes d'environnement, ainsi que les conséquences sociales et économiques des mesures proposées.

Diverses options stratégiques sont évaluées, dont des scénarios de statu quo. Des alternatives à la réglementation sont examinées, de même que le recours à des instruments fondés sur le marché. En ce qui concerne l’utilisation des pesticides, par exemple, une analyse détaillée tant de l’option fiscale que de l'introduction de redevances pour l’élimination des emballages a été effectuée. Les stratégies examineront différents instruments pouvant figurer dans la panoplie de mesures, et notamment la recherche et le développement technologique.

Les options seront choisies compte tenu des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Par exemple, pour les stratégies relatives aux ressources et à la prévention et au recyclage des déchets, eu égard aux grandes différences en matière d’utilisation des ressources et de modes de production dans l’UE, c’est aux États membres qu’il appartiendra de choisir le moyen le plus adéquat d’atteindre les objectifs recherchés. La stratégie pour la protection du milieu marin sera conçue de manière à prendre en compte la diversité des mers et proposera une approche régionale par écosystème.

Les répercussions économiques, sociales et environnementales des options stratégiques – y compris les répercussions sur la compétitivité de l'industrie de l'UE – sont prises en considération. Il est notamment recouru à l'analyse coûts-avantages. La quantification des impacts et l'évaluation des coûts et des avantages en termes monétaires varient d'une stratégie à l'autre. Pour celles d'entre elles (ressources, environnement urbain) qui définissent des principes et proposent des approches nouvelles, cette évaluation est qualitative dans la mesure où aucune disposition d'application contraignante n'est présentée. D'autres (milieu marin, protection des sols) fixeront des objectifs à moyen/long termes, mais laisseront au niveau de gouvernance le plus approprié le soin, à une date ultérieure, de définir précisément les mesures spécifiques et de quantifier leur impact.

En revanche, les analyses d'impact concernant les stratégies sur la pollution atmosphérique et les pesticides présenteront une plus grande composante d'analyse quantitative, accompagnée d'une évaluation en termes monétaires des coûts et des avantages. Les exercices de modélisation intégrée effectués, par exemple, lors de l'élaboration de la stratégie thématique en matière de pollution atmosphérique ont permis de définir plus facilement une série de scénarios à long terme qui auraient des répercussions différentes sur la santé humaine, l'environnement et la compétitivité, ainsi que les coûts et avantages connexes.

Les travaux d'analyse d'impact entrepris dans le cadre de l'élaboration des stratégies permettront de choisir les options privilégiées dont les avantages escomptés dépassent les coûts. Étant donné que le coût des mesures correctives peut dépasser celui de mesures préventives innovatrices arrêtées en temps voulu, les responsables examinent également les coûts de l'absence d'action. En outre, les analyses d'impact tiennent compte du rôle que peut jouer un cadre réglementaire bien conçu dans la promotion de l'innovation et le développement des technologies peu polluantes.

3.2. Consultation des parties intéressées

Des efforts considérables sont déployés, lors de la préparation des stratégies, pour consulter et exploiter le savoir-faire d’un large éventail de parties intéressées. Chaque stratégie est le fruit d'un processus de consultation complexe – avec, dans un premier temps, la présentation d'un document de type «livre vert» définissant les problèmes et les approches envisageables pour les résoudre. Ces documents ont ensuite fait l'objet de vastes consultations dans le cadre de groupes de travail et de la procédure d'analyse d'impact, ainsi que sur l'internet – processus qui s'est étalé sur plusieurs années. Tant le Parlement européen que le Conseil ont examiné ces documents et adopté des conclusions.

Un large éventail de parties prenantes – experts des États membres, universitaires, associations professionnelles, entreprises individuelles, ONG et autres représentants de la société civile, ainsi que le grand public – ont été consultées. Pour toutes les stratégies, il a été recouru à divers modes de consultation, tels que les réunions périodiques d'experts, les conférences, les séminaires spécialisés et les consultations sur le Web. Ces dernières ont suscité un intérêt considérable, puisque plus de 11 000 réponses ont été communiquées pour la seule stratégie en matière de pollution atmosphérique.

Grâce à cette vaste consultation, les stratégies ont pu être élaborées sur la base des meilleures données scientifiques disponibles et en tenant compte des préoccupations des praticiens, ce qui devrait en faciliter la mise en œuvre future.

3.3. Simplification

Dans les domaines déjà couverts par des politiques et de la législation, comme la pollution atmosphérique et les déchets, les stratégies thématiques poursuivent un objectif de simplification. Elles simplifieront la législation existante, clarifieront les définitions, supprimeront les ambiguïtés et proposeront des moyens permettant d'améliorer plus facilement la mise en œuvre. La stratégie en matière de pollution atmosphérique, par exemple, réunira dans une directive unique cinq textes législatifs distincts sur la qualité de l’air. Les définitions seront harmonisées, des dispositions périmées seront abrogées ou réexaminées et les doubles emplois seront supprimés.

Dans la mesure du possible, les stratégies thématiques utiliseront des instruments et des politiques existants, plutôt que des propositions politiques nouvelles, pour atteindre de nouveaux objectifs. Ainsi, la stratégie concernant les pesticides est élaborée en parallèle avec la révision de la directive 91/414/CEE concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques. Lorsque les stratégies exigent des mesures pour des produits particuliers, ces mesures seront prises essentiellement sur une base volontaire dans le cadre de la politique intégrée des produits et, lorsqu'il s’agit de promouvoir des innovations éco-efficaces[10], les actions seront menées au titre du plan d’action en faveur des écotechnologies.

Dans un souci de simplification et de réduction des coûts administratifs, la consolidation, la modernisation et la simplification de la surveillance et des exigences en matière de rapport prévues par le droit de l’environnement sont également prises en considération lors de l’élaboration des stratégies thématiques. L’avenir est à la modernisation – il s’agit d’aller vers des systèmes de partage d’information répondant aux besoins des politiques environnementales, des responsables politiques et du public, tout en réduisant le plus possible les contraintes administratives. Lors de la préparation de chacune des stratégies thématiques, les systèmes et exigences actuels sont examinés, et toute nouvelle initiative est conçue en vue d’assurer la fourniture de données facilement accessibles donnant un tableau de l’état réel de l’environnement au niveau européen et contribuant à l’amélioration des politiques.

3.4. Exploitation des liens et des synergies

L’élaboration simultanée des stratégies thématiques a fourni l’occasion d’examiner de près les liens entre différents domaines des politiques et de planifier et programmer plus systématiquement les modifications d’autres mesures législatives concernant l’environnement. Une meilleure compréhension de ces liens permettra d’exploiter les synergies et d’adopter des mesures qui se soutiennent mutuellement dans les différentes stratégies. L’ozone troposphérique, par exemple, est un polluant atmosphérique nocif pour la santé humaine , surtout dans les villes, et pour la diversité biologique; en outre, l’ozone est un gaz à effet de serre direct. Les mesures visant à réduire sa concentration dans l'air contribueront dès lors à la réalisation des objectifs en matière de qualité de l’air, de changement climatique et d’environnement urbain. La stratégie thématique concernant la pollution atmosphérique va proposer des modifications en matière de surveillance de la qualité de l’air afin que cette surveillance puisse également être utilisée pour répondre aux besoins d’information dans le domaine de l’environnement et de la santé, de la diversité biologique, des sols, des villes et des mers.

La préparation des stratégies thématiques montre une nouvelle fois que, pour résoudre les problèmes environnementaux, il faut intégrer les préoccupations environnementales dans les autres domaines des politiques sectorielles, tels que l’agriculture, les transports, l'énergie et la recherche. Cette intégration est essentielle si l'on veut que les stratégies contribuent à la réalisation des objectifs généraux du développement durable. Les stratégies thématiques serviront de cadre aux efforts d'intégration qui seront entrepris au cours des années à venir – elles mettront en évidence les secteurs dans lesquels les efforts d'intégration sont les plus nécessaires à long terme. Les stratégies thématiques établiront également un cadre stratégique cohérent pour le financement communautaire au titre des prochaines perspectives financières. Ainsi, les priorités de recherche définies dans les divers domaines thématiques seront soutenues au travers du 7e programme-cadre de recherche, et les technologies au travers à la fois du programme précité et du programme relatif à la compétitivité et à l'innovation

4. CONCLUSION

Les stratégies thématiques sont élaborées en veillant à améliorer la conception des mesures réglementaires afin de faciliter une mise en œuvre efficace, de réduire au minimum les coûts et d'optimaliser les avantages. Les stratégies thématiques permettront ainsi de relever le défi du concept « mieux légiférer », qui compte parmi les objectifs prioritaires de la Commission actuelle[11]. Elles visent à jeter les bases nécessaires pour parvenir dans des conditions économiquement avantageuses à un environnement européen sain, de manière que la poursuite des objectifs en matière d’environnement puisse aller de pair avec une croissance durable, la création d’emplois et l'amélioration de la qualité de vie et de la santé des Européens, conformément à l'engagement de l'Union en faveur du développement durable.

[1] COM (2001) 428 final («Livre blanc sur la gouvernance européenne»); COM (2002) 275 final («Gouvernance européenne: Mieux légiférer»); COM (2002) 278 (Plan d'action « simplifier et améliorer l'environnement réglementaire»); COM (2003) 71 final («Mise à jour et simplification de l'acquis communautaire»)

[2] COM (2002) 713 («Communication sur l'obtention et l'utilisation d'expertise par la Commission: principes et lignes directrices: Améliorer la base de connaissances pour de meilleures politiques»)

[3] COM (2002) 277 final («Vers une culture renforcée de consultation et de dialogue - Principes généraux et normes minimales applicables aux consultations engagées par la Commission avec les parties intéressées»)

[4] COM (2002) 276 final («Communication de la Commission sur l'analyse d'impact»)

[5] COM (2003) 71 final («Mise à jour et simplification de l'acquis communautaire»)

[6] Dans son document de travail intitulé «Minimising administrative cost imposed by legislation» (SEC (2005) 175 du 16 mars 2005), la Commission a annoncé le lancement d'une phase pilote en vue d'établir une méthodologie commune pour la mesure des coûts administratifs.

[7] Voir COM(2005) 97

[8] Directive 60/2000/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau

[9] Décision n° 1600/2002/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juillet 2002 établissant le sixième programme d'action communautaire pour l'environnement, JO L 242 du 10.9.2002

[10] COM(2004)38: Promouvoir les technologies au service du développement durable: plan d'action de l'Union européenne en faveur des écotechnologies

[11] COM(2005)97 final: Améliorer la réglementation en matière de croissance et d’emploi dans l’Union européenne