FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. CRUZ VILLALÓN
fremsat den 19. juli 2012 (1)
Sag C-367/11
Déborah Prete
mod
Office national de l’emploi
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Cour de cassation (Belgien))
»Arbejdskraftens frie bevægelighed – ydelser til unge, som søger deres første arbejde – arbejdssøgendes ret til at modtage ydelser – tilkendelse af ydelsen på betingelse af at have gennemført studier i værtsstaten i minimum seks år – indirekte forskelsbehandling – proportionalitet«
1. Den belgiske Cour de cassation forelægger nærværende anmodning om præjudiciel afgørelse med henblik på at opnå en ny udtalelse fra Domstolen angående den belgiske ordning for sociale ydelser, der skal lette overgangen til arbejdsmarkedet (herefter »ungdomsarbejdsløshedsydelser«) for unge arbejdssøgende. Efter Deak-dommen (2), Kziber-dommen (3), dommen i sagen Kommissionen mod Belgien (4), D’Hoop-dommen (5) og Ioannidis-dommen (6) har den belgiske lovgivning gennemgået flere ændringer med henblik på gradvist at tilpasse den til kravene om fri bevægelighed for personer og arbejdstagere. Ikke desto mindre hersker der fortsat tvivl om den seneste ændring, idet det kræves af de arbejdssøgende, der ansøger om den nævnte ydelse, at de tidligere har gennemført studier ved en belgisk uddannelsesinstitution og under alle omstændigheder i minimum seks år. Denne betingelse finder ligeledes anvendelse på statsborgere fra andre medlemsstater, som har gennemført studier i andre stater end Belgien, sådan som det er tilfældet med appellanten i hovedsagen.
2. Med den foreliggende sag får Domstolen lejlighed til at videreudvikle sin retspraksis på området for sociale ydelser i forhold til arbejdssøgende. Dette område, som efter Collins-dommen (7) har været genstand for en løbende udvikling hvad angår retspraksis og lovgivning, mangler fortsat at blive belyst af Domstolen i visse henseender, navnlig med hensyn til, om der foreligger en tilknytning mellem den arbejdssøgende og værtsstaten. Dette er et prekært spørgsmål, som begrunder nødvendigheden af at fremsætte dette forslag til afgørelse.
I – Retsforskrifter
A – EU-retlige bestemmelser
3. Det følger af artikel 18 EF (artikel 21 TEUF), at »enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i denne traktat og i gennemførelsesbestemmelserne hertil«.
4. I artikel 39 EF (artikel 45 TEUF) om arbejdskraftens frie bevægelighed bestemmes følgende:
»1. Arbejdskraftens frie bevægelighed sikres inden for Fællesskabet.
2. Den forudsætter afskaffelse af enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere, for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår.
3. Med forbehold af de begrænsninger, der retfærdiggøres af hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed, indebærer den retten til:
a) at søge faktisk tilbudte stillinger
b) frit at bevæge sig inden for medlemsstaternes område i dette øjemed
[...]«
5. Artikel 3 og 7 i forordning nr. 1612/68 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (8) bestemmer:
»Artikel 3
1. Inden for rammerne af denne forordning finder de ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser eller administrativ praksis i en medlemsstat ikke anvendelse,
– som for udenlandske arbejdstagere begrænser eller gør tilbud og ansøgninger om beskæftigelse, adgang til beskæftigelse og udøvelse heraf afhængig af betingelser, der ikke gælder for indenlandske arbejdstagere, eller
– som, skønt de gælder uden hensyn til nationalitet, udelukkende eller hovedsagelig har til formål eller bevirker, at statsborgere fra de øvrige medlemsstater udelukkes fra den tilbudte beskæftigelse.
[…]
Artikel 7
1. En arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat, må ikke på grund af sin nationalitet behandles anderledes på de øvrige medlemsstaters område end indenlandske arbejdstagere med hensyn til beskæftigelses- og arbejdsvilkår, navnlig for så vidt angår aflønning, afskedigelse og, i tilfælde af arbejdsløshed, genoptagelse af beskæftigelse i faget eller genansættelse.
2. Arbejdstageren nyder samme sociale og skattemæssige fordele som indenlandske arbejdstagere.
[...]«
B – Nationale bestemmelser
6. I henhold til artikel 36, stk. 1, nr. 2), i kongelig anordning af 25. november 1991 om arbejdsløshed skal den unge arbejdstager for at være berettiget til ungdomsarbejdsløshedsydelser opfylde følgende betingelser: Den pågældende:
»1) må ikke længere være skolepligtig
2) a) skal enten have gennemført en gymnasieuddannelse eller det tredje år på fuld tid af en erhvervsmæssig, håndværksmæssig eller teknisk grunduddannelse i en uddannelsesinstitution, der er oprettet af, får tilskud fra eller er anerkendt af et af statens fællesskaber
[…]
j) eller have opnået et eksamensbevis udstedt af et fællesskab, hvoraf det fremgår, at det er ligeværdigt med de under litra b) anførte beviser, eller et eksamensbevis, der giver adgang til en videregående uddannelse; dette litra finder ikke anvendelse, medmindre den pågældende forud herfor har gennemført mindst seks års studier i en uddannelsesinstitution, der er oprettet af, er anerkendt af eller får tilskud fra et af statens fællesskaber
[...]«
7. Ovennævnte litra j) blev indført ved kongelig anordning af 11. februar 2003 som følge af Domstolens dom i D’Hoop-sagen.
II – De faktiske omstændigheder
8. Déborah Prete er fransk statsborger, er født i 1981 og har siden 2001 været gift med en belgisk statsborger. Hun har fra det år, hvor hun indgik ægteskab, boet i Belgien med sin mand, og kort tid efter, nærmere bestemt den 1. februar 2002, indskrev hun sig som arbejdssøgende hos den belgiske arbejdsformidling.
9. Fra den 3. til den 8. juni 2002 samt den 5. september 2002 udøvede Déborah Prete en erhvervsmæssig beskæftigelse som arbejdstager i henhold til en tidsbegrænset ansættelseskontrakt.
10. Den 1. juni 2003 ansøgte Déborah Prete de belgiske myndigheder om ungdomsarbejdsløshedsydelser, dvs. ydelser til unge, som har afsluttet deres uddannelse, og som søger deres første beskæftigelse. Ved afgørelse af 11. september 2003 blev der givet afslag på ansøgningen, da det i medfør af kongelig anordning af 25. november 1991 blev konstateret, at Déborah Prete ikke opfyldte betingelsen om mindst seks års studier i Belgien.
11. Déborah Prete havde taget studentereksamen i Frankrig, hvor hun fik et eksamensbevis for bestået erhvervsrettet gymnasieuddannelse med speciale i sekretærarbejde. Hun opfyldte således ikke den ene af de væsentlige betingelser, som er fastsat i den nævnte kongelige anordning.
12. Déborah Prete påklagede afgørelsen om afslag i første instans til Tribunal du travail de Tournai, som tog klagen til følge. Den indklagede forvaltning, Office national de l’emploi, appellerede imidlertid dommen. I anden instans blev retmæssigheden af den administrative afgørelse om afslag stadfæstet af Cour du travail de Mons, hvilket ligger til grund for Déborah Pretes iværksættelse af kassationsappel ved den belgiske Cour de cassation, som forelægger nærværende præjudicielle spørgsmål.
III – Det præjudicielle spørgsmål til Domstolen
13. Den 11. juli 2011 blev den belgiske Cour de cassations anmodning om præjudiciel afgørelse indført i Domstolens register. I anmodningen blev følgende to spørgsmål stillet:
»1) Er artikel 12, 17, 18 og – om nødvendigt – artikel 39 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab i den konsoliderede udgave fra Amsterdam af 2. oktober 1997 til hinder for en bestemmelse i national ret, der ligesom artikel 36, stk. 1, nr. 2), litra j), i den belgiske kongelige anordning af 25. november 1991 vedrørende arbejdsløshed underlægger retten til ungdomsarbejdsløshedsydelser for en ung unionsborger, som ikke er arbejdstager i den i traktatens artikel 39 omhandlede forstand, som har gennemført en gymnasieuddannelse i Den Europæiske Union, men ikke ved en uddannelsesinstitution, der er oprettet af, får tilskud fra eller er anerkendt af et af fællesskaberne i Belgien, og som har opnået et eksamensbevis udstedt af et af disse fællesskaber, hvoraf det fremgår, at studierne er ligeværdige med et eksamensbevis, der er udstedt af et kompetent organ i et af disse fællesskaber for studier gennemført ved disse belgiske uddannelsesinstitutioner, eller der giver adgang til en videregående uddannelse, den betingelse, at den unge forud herfor har gennemført mindst seks års studier ved en uddannelsesinstitution, der er oprettet af, får tilskud fra eller er anerkendt af et af fællesskaberne i Belgien, hvis denne betingelse er udtømmende og absolut?
2) I bekræftende fald, udgør de omstændigheder, at den i spørgsmål 1 beskrevne unge person, som ikke har gennemført seks års studier ved en belgisk uddannelsesinstitution, bor i Belgien med sin belgiske ægtefælle og er indskrevet som arbejdssøgende ved en belgisk arbejdsformidling, forhold, der skal tages i betragtning ved vurderingen af den unges forbindelse til det belgiske arbejdsmarked, henset til traktatens artikel 12, 17, 18 og i givet fald artikel 39? Under hvilke omstændigheder skal varigheden af bopælen, ægteskabet og indskrivningen som arbejdssøgende tages i betragtning?«
14. Der er indgivet skriftlige indlæg af Déborah Pretes repræsentant, af Kongeriget Belgiens regering, af Den Tjekkiske Republiks regering samt af Kommissionen.
IV – De af Cour de cassation forelagte spørgsmål
15. Indledningsvis bemærkes, at de to spørgsmål fra den forelæggende ret grundlæggende vedrører den samme problemstilling, nemlig en mulig tilsidesættelse af en eller flere rettigheder til fri bevægelighed. Mens det første spørgsmål vedrører forekomsten af en restriktion, drejer det andet spørgsmål sig om, hvilke omstændigheder kan berettige, at der i belgisk lovgivning måtte foreligge en sådan restriktion.
16. Den forelæggende ret er imidlertid også i tvivl om, hvilken grundlæggende rettighed der finder anvendelse på sagen. I sit første spørgsmål henviser retten til artikel 12, 17, 18 og 39 EF, og den gør det endvidere med henvisning til flere forskellige begreber, hvilket giver indtryk af, at den ønsker Domstolens hjælp til at fastslå, hvilken retsregel der er relevant.
17. Der er i den foreliggende sag tale om en fransk arbejdssøgende, som er bosiddende i Belgien, hvor hun har indgået ægteskab med en belgisk statsborger, og som ansøger om en ungdomsarbejdsløshedsydelse, der er forbeholdt personer, som har afsluttet deres studier, og som ønsker at komme ind på det belgiske arbejdsmarked. Således krydser flere forskellige profiler hinanden (studerende, arbejdssøgende, arbejdstager og i sidste ende ægtefælle til en statsborger i en medlemsstat), som kunne begrunde forekomsten af forskellige grundlæggende friheder.
18. Således ser jeg det fortolkningsproblem, som den forelæggende ret har fremlagt, og jeg vil derfor begynde med at gennemgå de tidsmæssige og materielle aspekter af de bestemmelser, der finder anvendelse på den foreliggende sag. Derefter vil jeg i to trin gennemgå retsplejen i forbindelse med den mulige tilsidesættelse af den berørte frihed: først spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om en frihedsrestriktion, og dernæst en bedømmelse af den af Kongeriget Belgien anførte begrundelse, som er baseret på, at der ikke foreligger en tilknytning mellem appellanten og værtsstaten.
V – Analyse
A – Den tidsmæssige og materielle anvendelse af de bestemmelser, der finder anvendelse i den foreliggende sag
19. Indledningsvis er det nødvendigt at fastslå, om den situation, som Déborah Prete befinder sig i, er reguleret af bestemmelserne i den gældende traktat om Den Europæiske Unions funktionsmåde, efter at denne trådte i kraft den 1. december 2009, eller af bestemmelserne i den nu ophævede traktat om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab.
20. Det fremgår af sagens akter, at Déborah Prete ansøgte om ungdomsarbejdsløshedsydelsen den 1. juni 2003. Den 11. september samme år blev hendes ansøgning afvist af de belgiske myndigheder. Den lovgivning, der finder anvendelse på Déborah Pretes ansøgning, er således den, der var gældende i 2003, hvilket i dette tilfælde vil sige traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab. Følgelig er det bestemmelserne i denne tekst, som skal fortolkes i den foreliggende præjudicielle sag.
21. Herefter melder sig straks spørgsmålet om, hvilke artikler i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab finder anvendelse på den foreliggende sag. På den ene side ansøger Déborah Prete om en ydelse, som har til formål at lette de unges overgang til arbejdsmarkedet, hvorfor hendes situation kunne betegnes som en arbejdssøgendes situation. På den anden side fremgår det af sagens akter, at Déborah Prete var beskæftiget forud for ansøgningen om ydelsen, om end der var tale om en yderst kortvarig og specifik arbejdsperiode. Herudover skal nævnes det forhold, at Déborah Prete er gift med en belgisk statsborger, og at hun ved ansøgningen om ydelsen opfyldte kravet om at have fulgt studier ved en uddannelsesinstitution, hvilket kunne begrunde anvendelsen af artikel 18 EF.
22. Det er ikke første gang, Domstolen har haft lejlighed til at bedømme betingelserne for de belgiske ungdomsarbejdsløshedsydelser i lyset af de grundlæggende friheder. Allerede i firserne undersøgte Domstolen disse ydelser, der blev betegnet som »sociale fordele« som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 (9). I D’Hoop-dommen blev det bekræftet, at disse ydelser ikke kun er underlagt forordning nr. 1612/68, men ligeledes princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet i medfør af artikel 12 EF (10). Senere fastslog Domstolen i Collins-dommen, at afslaget på en ansøgning fra en arbejdssøgende, som er statsborger i en anden medlemsstat, om en ydelse, der har til formål at lette overgangen til arbejdsmarkedet, kunne bedømmes i lyset af artikel 39 EF om arbejdskraftens frie bevægelighed (11). Således har Domstolen, netop i forbindelse med belgiske ungdomsarbejdsløshedsydelser, i Ioannidis-sagen fastslået, at »artikel 39, stk. 2, EF [...] ikke længere [kan] fortolkes således, at en økonomisk ydelse, som har til formål at lette adgangen til beskæftigelse på en medlemsstats arbejdsmarked, ikke er omfattet af bestemmelsens anvendelsesområde« (12). I det omfang Déborah Prete ansøger om en ydelse i egenskab af arbejdssøgende, er det således først og fremmest artikel 39, stk. 2, EF, som er relevant.
23. Det forhold, at ydelsen er betinget af, at modtageren har været studerende, eller det forhold, at Déborah Prete er ægtefælle til en belgisk statsborger, kan ikke begrunde, at sagen bedømmes i lyset af den frie bevægelighed for personer. Det fremgår af Domstolens faste praksis, at når der foreligger en omstændighed, som indebærer, at appellanten opnår en økonomisk frihedsret, sådan som det er tilfældet med arbejdskraftens frie bevægelighed, skal denne fortrinsvist finde anvendelse frem for den frie bevægelighed for personer som omhandlet i artikel 18 EF.
24. Det vil imidlertid også være på sin plads at afklare et andet forhold, idet Déborah Prete forud for ansøgningen om ydelsen havde udøvet forskellige former for beskæftigelse, om end i en yderst begrænset periode: en uge og en dag. Spørgsmålet er derfor, om Déborah Prete på grund af dette forhold er »arbejdstager« og ikke »arbejdssøgende«, og dette spørgsmål kunne begrunde en anderledes fortolkning af de for denne sag gældende bestemmelser.
25. I denne forbindelse har Domstolen, der gentagne gange har fremhævet, at »arbejdstager« er et selvstændigt begreb, fastslået, at de beskæftigelsesformer, som har karakter af et »marginalt supplement«, ikke er omfattet heraf (13). I Raulin-sagen fastslog Domstolen, at der skal tages hensyn til, at det arbejde, som reelt er udført i medfør af en kontrakt om løsarbejde, er uregelmæssigt og af begrænset varighed (14). Om end det i sidste ende tilkommer den forelæggende ret at bedømme, om der i lyset af de anførte omstændigheder i hovedsagen er tale om rent løsarbejde, er de fremlagte oplysninger i den foreliggende præjudicielle sag tilstrækkelig detaljerede til at kunne give den forelæggende ret en besvarelse og afvise, at Déborah Prete skulle være »arbejdstager« i den i EF-traktaten omhandlede forstand.
26. Under disse omstændigheder og i betragtning af, at den af Déborah Prete udøvede beskæftigelse i 2002 havde karakter af løsarbejde og dermed af et rent marginalt supplement, er det min opfattelse, at hun skal behandles som arbejdssøgende med de dertil knyttede konsekvenser.
B – Forekomsten af en restriktion af arbejdskraftens frie bevægelighed, når der er tale om en arbejdssøgende
27. På dette tidspunkt er det relevant at undersøge, om en national bestemmelse, hvorefter tilkendelsen af ungdomsarbejdsløshedsydelser betinges af, at ansøgeren har gennemført studier i Belgien i mindst seks år af sin uddannelsesperiode på primær- eller sekundærtrinnet, udgør en restriktion af arbejdskraftens frie bevægelighed, som i det foreliggende tilfælde anvendes på en arbejdssøgende.
28. Det forhold, at Déborah Prete er arbejdssøgende og ikke arbejdstager, taler for, at der foretages en specifik analyse i lyset af de bestemmelser og den retspraksis, der finder anvendelse på denne type personer.
29. Det er ligeledes spørgsmålet, om forordning nr. 1612/68, og nærmere bestemt forordningens artikel 3 og 7, har nogen indvirkning på den foreliggende sag, hvilket må besvares benægtende. I den nævnte tekst garanteres princippet om forbud mod forskelsbehandling af arbejdstagere og deres familiemedlemmer for så vidt angår retten til »sociale fordele« (15). Hvad angår arbejdssøgende skal grundlaget for denne garanti imidlertid ikke findes i den nævnte forordning, men direkte i traktaten. Forud for Collins-dommen var det Domstolens praksis at udelukke denne gruppe personer fra adgangen til sociale ydelser. Og selv om Domstolen med den nævnte dom ændrede sin holdning i lyset af traktatens bestemmelser om unionsborgerskab, udtalte den sig ikke specifikt om virkningen af de pågældende bestemmelser på forordning nr. 1612/68 (16). Den rettighed, som Déborah Prete påberåber sig, har således hjemmel direkte i artikel 39 EF, fortolket i lyset af unionsborgerskabet.
30. Efter således at have fastslået, at det alene er traktaten, der finder anvendelse, skal det bemærkes, at enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere, for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår, afskaffes ved nævnte artikel 39, stk. 2, EF. Som bekendt omfatter dette forbud ligeledes de arbejdssøgende, og det omhandler både direkte og indirekte forskelsbehandling begrundet i nationaliteten (17). Siden Collins-dommen, hvor Domstolen ændrede sin praksis, forbyder bestemmelsen ligeledes enhver form for forskelsbehandling i forbindelse med adgang til ydelser, der skal lette overgangen til arbejdsmarkedet.
31. I den foreliggende sag bestemmes det i artikel 36, stk. 1, nr. 2), i kongelig anordning af 25. november 1991, og navnlig i artiklens litra j), at adgangen til ungdomsarbejdsløshedsydelser er betinget af, at ansøgeren forud herfor har gennemført mindst seks års studier ved en uddannelsesinstitution, der er oprettet af, får tilskud fra eller er anerkendt af et af statens fællesskaber. Dette krav gælder ligeledes for arbejdssøgende, som har gennemført deres studier i en anden medlemsstat, og som har fået anerkendt deres eksamensbevis i Belgien, sådan som det er tilfældet med Déborah Prete.
32. Allerede i D’Hoop-dommen, der omhandlede en belgisk statsborger, som havde gennemført sine studier i Frankrig, fastslog Domstolen, at kravet om at have gennemført studier ved en belgisk uddannelsesinstitution »forfordeler [...] visse af landets egne statsborgere, alene fordi de har udnyttet deres ret til fri bevægelighed med henblik på at tage undervisning i en anden medlemsstat« (18). Kort derefter fastslog Domstolen i Ioannidis-dommen, der denne gang omhandlede en statsborger fra en anden medlemsstat, som ansøgte om en ungdomsarbejdsløshedsydelse, der skal lette overgangen til det belgiske arbejdsmarked, at der med betingelsen om at have gennemført studier ved en belgisk uddannelsesinstitution »er [...] en risiko for, at navnlig statsborgere fra andre medlemsstater bliver stillet ringere« (19). Domstolen fortsatte sit ræsonnement i denne dom og nåede frem til den konklusion, at »[betingelsen om at have gennemført studier ved en belgisk uddannelsesinstitution] lettere vil kunne opfyldes af statens egne statsborgere« (20).
33. Kongeriget Belgien ændrede sin nationale lovgivning på grundlag af D’Hoop-dommen og Ioannidis-dommen, men indførte den nævnte betingelse om seks års studier ved en belgisk uddannelsesinstitution, hvorfor belgiske statsborgere fortsat gives en mere fordelagtig stilling end statsborgere fra andre medlemsstater. Såvel betingelsen i sig selv som den lange tidsmæssige udstrækning udgør en hindring for statsborgere fra andre medlemsstater, som ønsker at udøve deres ret til fri bevægelighed.
34. I lyset af ovenstående argumenter er det således min opfattelse, at anvendelsen af artikel 36, stk. 1, nr. 2), i kongelig anordning af 25. november 1991, og navnlig artiklens litra j), på en arbejdssøgende, der ansøger om en ungdomsarbejdsløshedsydelse, udgør en restriktion af arbejdskraftens frie bevægelighed i henhold til artikel 39 EF.
35. Tilbage står at afklare, om restriktionen i den belgiske retsorden er begrundet i lyset af EF-traktaten, hvilket er genstanden for det andet af de af Cour de cassation forelagte spørgsmål.
C – Restriktionens berettigelse
36. Som et andet og sidste spørgsmål ønsker den forelæggende ret at vide, om forhold såsom varigheden af Déborah Pretes opholdsperioder i Belgien, hendes ægteskab med en belgisk statsborger og hendes indskrivning som arbejdssøgende hos den belgiske arbejdsformidling udgør et tilstrækkeligt grundlag til ikke at anse restriktionen af arbejdskraftens frie bevægelighed for berettiget. Kort sagt bliver Domstolen adspurgt om de specifikke grader af integration i værtsstaten, som er nødvendige for at sikre retten til at modtage ungdomsarbejdsløshedsydelser.
37. Som Kommissionen med rette har anført, har Domstolen ved gentagne lejligheder henvist til kravet om integration med henblik på at sikre retten til sociale ydelser for personer, der udøver den frie bevægelighed inden for Unionens område. Det er imidlertid vigtigt at sondre mellem de enkelte, specifikke områder, som denne retspraksis vedrører. Således vedrører Domstolens praksis på området for studerende den påkrævede integration for personer, der udøver den frie bevægelighed med det formål at gennemføre studier i en anden medlemsstat, hvilket kommer til udtryk i f.eks. Bidar-dommen (21), Förster-dommen (22), Morgan-dommen (23) og dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene (24). Det kriterium, som Domstolen har udformet for denne gruppe personer, kan af logiske årsager ikke automatisk overføres på de arbejdssøgende, hvis hensigter er af rent økonomisk art og er knyttet til en bevægelsesfrihed, som er anderledes end den, der gælder for studerende. Det er derfor nødvendigt at afgrænse rækkevidden af Domstolens praksis og identificere de integrationskriterier, som specifikt finder anvendelse på arbejdssøgende, der ansøger om ungdomsarbejdsløshedsydelser.
38. Som tidligere nævnt er den ledende dom på dette punkt dommen i Collins-sagen (25). I denne sag ændrede Domstolen sin tidligere praksis og nåede som følge af unionsborgerskabets indførelse frem til den konklusion, at en ydelse, der har til formål at lette adgangen til arbejdsmarkedet, udgør en del af de nationale foranstaltninger, der er underlagt princippet om arbejdskraftens frie bevægelighed, som finder anvendelse på de arbejdssøgende. Det blev i Collins-dommen fastslået, at et krav om nationalitet for at få adgang til disse ydelser udgjorde en hindring for arbejdskraftens frie bevægelighed, men det blev efterfølgende tilføjet, at der ville være tale om en begrundet foranstaltning, »såfremt det er uafhængigt af de berørte personers nationalitet og står i rimeligt forhold til det formål, der lovligt tilstræbes med den pågældende nationale lovgivning« (26).
39. Blandt de formål, som medlemsstaterne lovligt kan tilstræbe, fremhævede Domstolen i den nævnte dom forekomsten af »en tilknytning mellem de personer, der ønsker at få tildelt en sådan støtte, og [deres] arbejdsmarked [i værtsstaten]« (27). Således kan en værtsstat i henhold til retspraksis kræve, at arbejdssøgende fra andre medlemsstater skal påvise en grad af integration. En sådan integration kan bestå i en eksisterende tilknytning mellem den arbejdssøgende og arbejdsmarkedet, men den kan også udgøres af en tilknytning mellem den arbejdssøgende og samfundet i værtsstaten, enten gennem familie- eller følelsesmæssige forhold til statsborgere i værtsstaten eller gennem et længerevarende ophold.
40. Anvendes disse kriterier på den foreliggende sag, fremgår det, at den omtvistede foranstaltning, dvs. betingelsen om minimum seks års studier ved en belgisk uddannelsesinstitution, er en »objektiv« foranstaltning, som er »uafhængig af de berørte personers nationalitet«. Der er tale om en regelbunden betingelse, som ikke i sig selv sondrer mellem belgiske og ikke-belgiske statsborgere, hvorfor den således opfylder det første af de i retspraksis fastsatte krav.
41. Det er imidlertid proportionaliteten af den omtvistede foranstaltning, som rejser størst tvivl, og det vil derfor være relevant at foretage en analyse heraf i lyset af Domstolens omfattende retspraksis.
42. Et krav om minimum seks års studier ved en belgisk uddannelsesinstitution udgør vitterligt en objektiv betingelse, hvis formål er at sikre, at ansøgeren af en ungdomsarbejdsløshedsydelse har tilstrækkelig tilknytning til den belgiske stat. For at foranstaltningen kan anses for proportional i lyset af de tilstræbte formål, skal den imidlertid være egnet, nødvendig og proportional i snæver forstand. Selv om jeg netop har udtalt, at foranstaltningen på objektiv vis tjener til at sikre integrationen (og dermed opfylder »egnethedstesten«), hersker der derimod mere tvivl om foranstaltningens direkte nødvendighed og proportionalitet.
43. Allerede i D’Hoop-sagen afviste Domstolen – i forbindelse med den samme ydelse som i den foreliggende sag – en betingelse for adgang hertil, som var baseret på det sted, hvor studierne var blevet gennemført. Domstolen fandt, at en sådan foranstaltning havde en »alt for generel og ensidig« karakter, eftersom den »fokuserer utilbørligt på en omstændighed, der ikke nødvendigvis er udtryk for den reelle og faktiske grad af tilknytning mellem den, der ansøger om ungdomsarbejdsløshedsydelser, og arbejdsmarkedets geografiske område, og lader alle andre relevante omstændigheder ude af betragtning«.
44. Set ud fra dette perspektiv svarer en betingelse vedrørende varigheden af de belgiske studier de facto til et bopælskrav, for det er indlysende, at en mindreårig gennemfører sin skoleuddannelse i den medlemsstat, hvor vedkommende har bopæl. På den anden side minder betingelsen også om de betingelser, som Domstolen allerede har haft lejlighed til at bedømme (og træffe afgørelse om) i D’Hoop-sagen og Ioannidis-sagen, idet en studieperiode på seks år er tilstrækkelig lang til, at det i langt de fleste tilfælde er til gavn for de studerende, som afslutter deres studier ved belgiske uddannelsesinstitutioner. Der er således tale om en endnu mere byrdefuld foranstaltning end den, Domstolen tidligere har udtalt sig om, for ud over de facto at kræve en tilknytning til en belgisk uddannelsesinstitution kræves det også, at denne tilknytning har en varighed, som i alle henseender er for lang.
45. Kravet om, at arbejdssøgende personer skal have haft en forudgående tilknytning i seks år, udgør en betydelig tidsperiode, som tilmed er længere end den, der kræves af personer, som ikke er erhvervsaktive, idet denne som bekendt er på fem år (28). Domstolen har godtaget denne tidsmæssige betingelse om tilknytning for studerende, men den har ligeledes fastholdt, at der er tale om en betingelse, som udelukkende finder anvendelse på personer, der ikke udøver økonomisk virksomhed (29).
46. Tilfældet med de arbejdssøgende er anderledes. Selv om det er sandt, at de ikke er økonomisk aktive i snæver forstand, er det til gengæld indiskutabelt, at disse personer alene af den grund, at de søger arbejde, gennem traktaterne opnår en status svarende til personer, der bevæger sig på baggrund af økonomiske kriterier. Som jeg allerede har bemærket i punkt 30 i dette forslag til afgørelse, har Domstolen siden Collins-dommen udvidet den beskyttelse, som de arbejdssøgende nød godt af, til også at omfatte området for ydelser, således at disse personer ikke må udsættes for forskelsbehandling i forbindelse med deres adgang til ydelser, som har til formål at lette deres overgang til arbejdsmarkedet.
47. Der er således tale om en alt for generel betingelse, som nemt kan erstattes af mindre byrdefulde krav, hvilket fører til den konklusion, at der er tale om en uforholdsmæssig foranstaltning. Dette synspunkt bekræftes af omstændighederne i den konkrete sag.
48. Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, har Déborah Prete boet i Kongeriget Belgien siden 2001, hvor hun indgik ægteskab med en belgisk statsborger. Efter at have indskrevet sig hos den relevante arbejdsformidling ansøgte hun to år senere om ungdomsarbejdsløshedsydelser. Spørgsmålet er, om det, på trods af at sagsøgeren havde det påkrævede uddannelsesniveau, havde boet lovligt i Belgien i to år, havde ægteskabelig tilknytning til en belgisk statsborger og var indskrevet ved den belgiske arbejdsformidling, kan fastslås, at hun ikke har tilstrækkelig tilknytning til arbejdsmarkedet og til den sociale virkelighed i værtsstaten. Hvis der under omstændigheder som i den foreliggende sag ifølge belgisk lovgivning er tale om et tilfælde af utilstrækkelig integration, må det være rimeligt at konkludere, at der er tale om en ordning i strid med proportionalitetsprincippet.
49. Det forhold, at Déborah Prete er gift med en belgisk statsborger, tilfører endvidere et supplerende element, sådan som Kommissionen ganske rigtigt har anført. En national foranstaltning, som hindrer adgangen til ungdomsarbejdsløshedsydelser for personer, der er lovligt bosiddende i Belgien efter at have indgået ægteskab med en statsborger fra dette land, er en foranstaltning, som ikke tager hensyn til den arbejdssøgendes familiemæssige situation. Disse forhold vidner om den mulige tilknytning til værtsstaten, og selv om de i visse tilfælde er begrænsede til f.eks. en ren personlig tilknytning, kan de i andre tilfælde, hvis de ikke bedømmes korrekt, indebære en indgriben i den grundlæggende ret til respekt for privatlivet, som Domstolen netop har anerkendt i forbindelse med den frie bevægelighed for personer (30). Det er indlysende, at den i den foreliggende sag omtvistede betingelse ikke gør det muligt for hverken de belgiske myndigheder eller retsinstanser at tage dette forhold i betragtning. Da det heller ikke er muligt at afveje personlige forhold som det ovenfor anførte, er det således min opfattelse, at foranstaltningen i artikel 36, stk. 1, nr. 2), litra j), i kongelig anordning af 25. november 1991 er i strid med proportionalitetsprincippet, og at den således ikke kan begrunde en restriktion af arbejdskraftens frie bevægelighed.
50. På baggrund af det ovenstående er det min opfattelse, at en betingelse om minimum seks års studier ved en belgisk uddannelsesinstitution udgør en uforholdsmæssig restriktion, hvis generelle karakter ikke gør det muligt at tage den enkelte sags specifikke omstændigheder i betragtning, samtidig med at den er til hinder for andre mindre restriktive alternativer, som i lige så høj grad ville kunne opfylde det af de belgiske myndigheder forfulgte formål.
VI – Forslag til afgørelse
51. I lyset af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare det af Cour de cassation forelagte spørgsmål på følgende måde:
»Artikel 39 EF skal fortolkes således, at den er til hinder for en foranstaltning som den i artikel 36, stk. 1, nr. 2), litra j), i kongelig anordning af 25. november 1991 omhandlede, hvorefter tilkendelsen af ungdomsarbejdsløshedsydelser til en arbejdssøgende, som er statsborger i en anden medlemsstat, uden undtagelse betinges af, at vedkommende har studeret seks år ved en læreanstalt, der er oprettet af, anerkendt af eller får tilskud fra et af fællesskaberne i Belgien.«
1 – Originalsprog: spansk.
2 – Dom af 20.6.1985, sag 94/84, Sml. s. 1873.
3 – Dom af 31.1.1991, sag C-18/90, Sml. I, s. 199.
4 – Dom af 12.9.1996, sag C-278/94, Sml. I, s. 4307.
5 – Dom af 11.7.2002, sag C-224/98, Sml. I, s. 6191.
6 – Dom af 15.9.2005, sag C-258/04, Sml. I, s. 8275.
7 – Dom af 23.3.2004, sag C-138/02, Sml. I, s. 2703.
8 – Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15.10.1968 (EFT 1968 II, s. 467).
9 – Jf. Deak-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 2, præmis 24.
10 – Jf. D’Hoop-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 5, præmis 27 ff.
11 – Collins-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 7, præmis 63.
12 – Ioannidis-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 6, præmis 22.
13 – Jf. bl.a. dom af 23.3.1982, sag 53/81, Levin, Sml. s. 1035, præmis 17, af 3.7.1986, sag 66/85, Lawrie-Blum, Sml. s. 2121, præmis 21, og af 17.3.2005, sag C-109/04, Kranemann, Sml. I, s. 2421, præmis 12. Jf. i denne henseende generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomers forslag til afgørelse fremsat i de forenede sager C-22/08 og C-23/08, Vatsouras, Sml. I, s. 4585, punkt 23-29.
14 – Dom af 26.2.1992, sag C-357/89, Sml. I, s. 1027, præmis 14.
15 – Jf. Deak-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 2, præmis 24.
16 – Collins-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 7, præmis 60-61. Punkt 3) af konklusionen i denne dom afslører ligeledes rækkevidden heraf, idet Domstolen under dette punkt udtrykkeligt begrænser sig til udelukkende at basere rettigheden på artikel 39 EF.
17 – Jf. bl.a. dom af 12.2.1974, sag 152/73, Sotgiu, Sml. s. 153, præmis 11, og af 15.3.2005, sag C-209/03, Bidar, Sml. I, s. 2119, præmis 51, samt Ioannidis-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 6, præmis 26.
18 – Nævnt ovenfor i fodnote 5, præmis 34.
19 – Nævnt ovenfor i fodnote 6, præmis 28.
20 – Ibid.
21 – Nævnt ovenfor i fodnote 17.
22 – Dom af 18.11.2008, sag C-158/07, Sml. I, s. 8507.
23 – Dom af 23.10.2007, forenede sager C-11/06 og C-12/06, Sml. I, s. 9161.
24 – Dom af 14.6.2012, sag C-542/09, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser.
25 – Nævnt ovenfor i fodnote 7.
26 – Nævnt ovenfor i fodnote 7, præmis 66.
27 – Nævnt ovenfor i fodnote 7, præmis 71.
28 – Jf. artikel 24 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29.4.2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT L 158, s. 77, berigtiget i EUT 2004 L 229, s. 35) samt Förster-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 22.
29 – Dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, nævnt ovenfor i fodnote 24, præmis 60 og 61.
30 – Jf. bl.a. dom af 11.7.2002, sag C-60/00, Carpenter, Sml. I, s. 6279, præmis 41 og 42.