1. 

Par le présent recours en constatation de manquement, la Commission européenne entend obtenir de la Cour qu’elle déclare comme étant incompatible avec la libre prestation des services, au sens de l’article 56 TFUE, le système mis en place par le Royaume de Belgique imposant aux prestataires de services établis dans un autre État membre une obligation de déclaration préalable (système dit «Limosa») ( 2 ). La Commission estime, à titre principal, que ledit système constitue une discrimination qu’aucun motif tiré de l’ordre public, de la sécurité publique ou de la santé publique, au sens de l’article 52 TFUE, ne vient justifier. Elle prend cependant également soin d’examiner, à titre subsidiaire, s’il peut être justifié par l’objectif d’intérêt général invoqué par le Royaume de Belgique, tenant à la nécessité d’exercer les contrôles indispensables au respect d’exigences impérieuses d’intérêt général, pour conclure qu’il n’est, en tout état de cause, pas nécessaire à la réalisation desdits objectifs et disproportionné.

2. 

Le caractère «spécifiquement applicable» du système Limosa, au sens de la jurisprudence de la Cour, ne pouvant être aisément mis en cause, toute la difficulté consiste à déterminer si cette affaire peut être examinée à la lumière de l’analyse présentée à titre subsidiaire par la Commission, comme la Cour a pu le faire dans le cas de mesures affectant les prestations de services réalisées au moyen du détachement de travailleurs salariés.

3. 

En effet, la particularité de la présente affaire réside dans la circonstance que, à la différence d’affaires proches ou similaires dont la Cour a eu à connaître jusqu’à présent, où étaient en cause des mesures affectant des prestataires de services en tant qu’ils opéraient au moyen du détachement de leurs travailleurs salariés dans un État membre autre que leur État membre d’établissement, le système Limosa est mis en cause par la Commission pour autant qu’il affecte les prestataires de services eux-mêmes en tant que travailleurs indépendants.

4. 

Dans les présentes conclusions, je propose à la Cour d’aborder ce recours en constatation de manquement concernant les travailleurs indépendants d’une façon comparable à celle suivant laquelle elle a abordé les affaires concernant les travailleurs salariés détachés, et donc de dépasser l’argument selon lequel le système Limosa serait discriminatoire et non justifié par l’un des objectifs visés à l’article 52 TFUE, et cela en intégrant dans son analyse l’examen des exigences impérieuses d’intérêt général invoquées par le Royaume de Belgique. Il s’agira, plus précisément, de prendre en considération le fait que la situation réelle des travailleurs indépendants peut en tant que telle, et dans certaines circonstances, cacher des situations non moins dignes de protection que celle des travailleurs salariés, notamment celle des «travailleurs autonomes économiquement dépendants», parfois également qualifiés de «travailleurs indépendants économiquement subordonnés» ou de «travailleurs parasubordonnés» ( 3 ), mais également de prendre en considération des phénomènes plus irréguliers tels que, typiquement, celui des «faux indépendants». Toutefois, dans la mesure où le système Limosa établit une obligation générale préalable à l’exercice de bon nombre de prestations de services, il appelle un examen particulièrement strict de sa nécessité et de sa proportionnalité ainsi que, en fin de compte, de sa cohérence.

5.

Les dispositions nationales mises en cause par la Commission dans le cadre de son recours en constatation de manquement sont les articles 137, point 8, 138, troisième tiret, 153 et 157, point 3, de la loi-programme du 27 décembre 2006 ( 4 ), dans sa version en vigueur depuis le 1er avril 2007, qui font partie du chapitre VIII régissant la déclaration préalable pour les travailleurs salariés et indépendants détachés. Ladite déclaration préalable s’inscrit dans un projet plus vaste visant à mettre en place un guichet unique pour l’ensemble des démarches liées au travail en Belgique, à savoir le système Limosa.

6.

L’article 137 de la loi-programme litigieuse prévoit:

«Pour l’application du présent chapitre et de ses arrêtés d’exécution, on entend par:

[…]

[…]»

7.

L’article 138 de la loi programme litigieuse précise:

«Le présent chapitre s’applique:

[…]

aux travailleurs indépendants détachés;

[…]»

8.

L’article 153 de la loi-programme litigieuse dispose:

«Préalablement à l’exercice de l’activité professionnelle d’un travailleur indépendant détaché sur le territoire belge, celui-ci ou son mandataire doit effectuer, auprès de l’Institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants une déclaration par voie électronique, établie conformément à l’article 154, selon les modalités déterminées par le Roi.

Préalablement au début de son stage sur le territoire belge, le stagiaire indépendant détaché ou l’institution auprès de laquelle il suit ses études ou sa formation professionnelle doit effectuer, auprès de l’Institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants, une déclaration par voie électronique, établie conformément à l’article 154, selon les modalités déterminées par le Roi.

Lorsque l’indépendant détaché ou son mandataire ou le stagiaire indépendant détaché ou l’institution auprès de laquelle il suit ses études ou sa formation professionnelle sont dans l’incapacité de faire cette déclaration par voie électronique, ils peuvent l’adresser, par fax ou par courrier, à l’Institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants, selon les modalités fixées par cette institution.

Dès que la déclaration visée aux alinéas précédents est effectuée, le déclarant reçoit un accusé de réception conformément à l’article 3 de la loi précitée du 24 février 2003. Lorsque la déclaration a été faite par fax ou par courrier l’Institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants délivre un accusé de réception par fax ou par courrier suivant un modèle qu’il établit.

Le Roi détermine le délai dans lequel une déclaration préalable peut être annulée.

Lorsque le détachement se prolonge au-delà de la durée initialement prévue, le déclarant doit procéder à une nouvelle déclaration préalablement à la fin de la durée du détachement initialement prévue.»

9.

L’article 157 de la loi-programme litigieuse est libellé comme suit:

«Sans préjudice des articles 269 à 274 du Code pénal, sont punis d’un emprisonnement de huit jours à un an et d’une amende de 500 à 2 500 euros ou d’une de ces peines seulement:

[…]

10.

Par lettre du 22 juin 2007, la Commission a attiré l’attention du Royaume de Belgique sur les problèmes que lui paraissait soulever, au regard de l’article 49 CE (actuellement article 56 TFUE), l’obligation imposée aux prestataires de services indépendants de s’enregistrer et de déclarer au préalable leurs activités dans le cadre du système Limosa, et l’invitait à lui communiquer toute information utile à la compréhension dudit système ainsi que les raisons justifiant l’établissement d’un tel système général de déclaration.

11.

Par lettre du 12 juillet 2007, le Royaume de Belgique a exposé le contexte et la philosophie du système Limosa, en soulignant que celui-ci poursuivait plusieurs objectifs légitimes, en l’occurrence la simplification administrative et la création d’informations statistiques fiables ainsi que l’amélioration de la surveillance et du contrôle des activités étrangères en Belgique.

12.

Par lettre du 2 février 2009, la Commission a toutefois réitéré ses préoccupations concernant le système Limosa et mis le Royaume de Belgique en demeure de présenter ses observations à cet égard et de répondre à plusieurs questions. La Commission faisait valoir que les dispositions de la loi-programme litigieuse constituaient assurément une entrave à la libre prestation des services, voire une discrimination indirecte fondée sur la nationalité. Elle estimait, par ailleurs, que les justifications avancées par le Royaume de Belgique ne correspondaient à aucune des trois exigences mentionnées à l’article 46 CE, ne constituaient pas des raisons impérieuses d’intérêt général et ne satisfaisaient pas, en tout état de cause, au test de proportionnalité.

13.

Par lettre du 31 mars 2009, le Royaume de Belgique a répondu aux observations formulées par la Commission dans sa mise en demeure, en prenant, tout d’abord, acte de ce qu’elle ne visait que les prestataires de services indépendants et pas les cas dans lesquels la directive 96/71/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 1996, concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services ( 5 ), trouvait à s’appliquer. Il y exposait que l’objectif général de l’obligation de déclaration Limosa était la surveillance et le contrôle des activités étrangères en Belgique aux fins de la protection sociale des intérêts légitimes de toutes les parties concernées, le maintien de l’équilibre financier des systèmes de sécurité sociale et la lutte contre la fraude sociale et fiscale et la concurrence déloyale ainsi que la création d’informations statistiques fiables et la simplification administrative. Le système Limosa permettrait, en particulier, de lutter contre le phénomène des faux indépendants et, plus précisément, les manœuvres frauduleuses de contournement des normes minimales de la directive 96/71 en matière de protection sociale consistant à présenter des travailleurs détachés comme indépendants.

14.

Par avis motivé du 8 octobre 2009, adressé aux autorités belges par lettre du 9 octobre 2009, la Commission a maintenu ses reproches à l’égard de la déclaration Limosa, en précisant qu’elle considérait comme étant incompatibles avec l’article 56 TFUE, dans la mesure où elles concernaient les prestataires de services indépendants, les dispositions des articles 137, point 8, 138, troisième tiret, 153 et 157, point 3, de la loi-programme litigieuse, tout en se réservant le droit d’examiner ultérieurement, le cas échéant, la situation des travailleurs détachés au sens de la directive 96/71.

15.

Par lettre en réponse à l’avis motivé du 11 décembre 2009, le Royaume de Belgique a intégralement maintenu sa position. Tout en continuant à nier que le système Limosa puisse être regardé comme une entrave à la libre prestation des services des travailleurs indépendants, il a souligné de nouveau que cette entrave était, en tout état de cause, justifiée, notamment, par les objectifs de protection sociale des travailleurs, de maintien de l’équilibre financier de la sécurité sociale et de prévention efficace de la fraude, et constituait le moyen le moins restrictif pour atteindre ces objectifs.

16.

C’est dans ces circonstances que, par requête déposée au greffe de la Cour le 10 décembre 2010, la Commission a introduit le présent recours.

17.

Par ordonnance du président de la Cour du 11 avril 2011, le Royaume de Danemark a été admis à intervenir au soutien des conclusions du Royaume de Belgique.

18.

Le Royaume de Belgique, le Royaume de Danemark ainsi que la Commission ont été entendus en leurs plaidoiries lors de l’audience qui s’est tenue le 29 mars 2012.

19.

La Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour:

20.

Le Royaume de Belgique conclut à ce qu’il plaise à la Cour:

21.

La Commission fait valoir, à titre principal, que le système Limosa constitue une restriction discriminatoire à la libre prestation des services des travailleurs indépendants, qui ne peut, le cas échéant, être justifiée que par les raisons énumérées à l’article 52 TFUE tenant à l’ordre public, à la sécurité publique ou à la santé publique. Le Royaume de Belgique n’ayant invoqué aucune de ces justifications, la Commission invite par conséquent la Cour à constater son manquement aux obligations lui incombant en vertu de l’article 56 TFUE. La Commission a confirmé lors de l’audience qu’elle entendait, à titre principal, obtenir la constatation du manquement du Royaume de Belgique sur ce seul fondement.

22.

La Commission insiste, par ailleurs, sur le fait que son recours ne vise que les travailleurs indépendants, et pas les travailleurs salariés détachés relevant du champ d’application de la directive 96/71, de sorte que, si la jurisprudence pertinente à cet égard, notamment l’arrêt du 19 janvier 2006, Commission/Allemagne ( 6 ), peut constituer un point de comparaison et un élément de réflexion, elle n’est pas pertinente, les spécificités des situations respectives des prestataires de services (travailleurs indépendants) et des travailleurs salariés détachés faisant obstacle à tout parallèle systématique.

23.

La Commission a néanmoins pris soin, à titre subsidiaire, d’examiner longuement, dans son mémoire introductif d’instance, les différents objectifs d’intérêt général invoqués par le Royaume de Belgique pour justifier le système Limosa, ainsi que la nécessité et la proportionnalité de celui-ci, pour conclure que ce système constituait, en tout état de cause, une restriction injustifiée à la libre prestation des services des travailleurs indépendants.

24.

Le Royaume de Belgique, soutenu pour l’essentiel par le Royaume de Danemark, estime en revanche que ledit système ne saurait être qualifié de discriminatoire, dès lors que, d’une part, il trouve également à s’appliquer aux ressortissants belges établis dans les autres États membres et, d’autre part, et en tout état de cause, la situation des prestataires de services établis en Belgique n’est pas comparable à celle des prestataires de services établis dans les autres États membres. Il fait par ailleurs valoir que le système Limosa ne constitue qu’une restriction minime à la libre prestation des services, que ses effets sur cette liberté sont trop indirects et aléatoires pour qu’il soit interdit sur le fondement de l’article 56 TFUE et qu’il est, en tout état de cause, justifié par des exigences impératives d’intérêt général et parfaitement conforme au principe de proportionnalité.

25.

Il importe de souligner, à titre liminaire, que la Cour a eu l’occasion, à maintes reprises, de connaître de recours en constatation de manquement ou de répondre à des questions préjudicielles concernant différents aspects de l’application aux travailleurs salariés détachés soit de la directive 96/71 ( 7 ), soit de l’article 56 TFUE ( 8 ), et, parfois, des deux simultanément ( 9 ). C’est, en revanche, la première fois qu’elle est saisie d’un litige de même nature, mais concernant cette fois spécifiquement le prestataire de services en tant que travailleur indépendant ( 10 ).

26.

S’il va de soi que, ainsi que la Commission l’a fait valoir, la jurisprudence de la Cour concernant spécifiquement la directive 96/71 n’est pas directement pertinente, en ce sens qu’elle ne saurait être purement et simplement transposée dans le cadre de la présente affaire, il n’en demeure pas moins que l’ensemble de ces décisions établit un cadre de référence jurisprudentiel qui peut et doit inspirer, pour le moins en partie, la réponse à apporter à la question soulevée par la présente affaire.

27.

Or, l’idée principale qui se dégage de cette jurisprudence est que la Cour adopte une démarche prudente et nuancée lorsqu’elle est confrontée à des mesures nationales restreignant la libre prestation des services pouvant trouver une justification dans la nécessité d’assurer tout particulièrement le contrôle du respect d’exigences impérieuses d’intérêt général. Quand bien même de telles mesures seraient, par nature, spécifiquement applicables et pourraient donc, d’emblée, être disqualifiées comme discriminatoires, la Cour s’abstient pourtant de les qualifier systématiquement comme telles pour s’efforcer, au contraire, d’examiner de manière rigoureuse le bien-fondé de leurs justifications, pour autant que de telles justifications soient invoquées, ainsi que leur nécessité et leur proportionnalité ( 11 ).

28.

Cette approche ne laisse pourtant pas d’être en tension avec celle, en fin de compte plus orthodoxe, appréhendant comme discriminatoires les mesures qui ne sont pas indistinctement applicables. L’arrêt rendu par la Cour le 18 juillet 2007, dans l’affaire Commission/Allemagne ( 12 ), est particulièrement illustratif de cette dualité et de l’attention vigilante prêtée par la Cour aux justifications avancées par les États membres lorsque sont en cause lesdits impératifs de contrôle ( 13 ).

29.

S’il est vrai que l’approche générale suivie par la Cour dans les différentes affaires susmentionnées analogues à la présente affaire ne semble pas toujours totalement cohérente avec le reste de la jurisprudence en matière de libre prestation des services ni avec la jurisprudence relative aux autres libertés, il demeure que ce sont pourtant des considérations fondamentales qui l’expliquent et la justifient.

30.

Il faut, à cet égard, insister sur le fait que la Cour a souligné, à plusieurs reprises, avoir reconnu aux États membres la faculté de vérifier le respect des dispositions de droit national et de droit de l’Union en matière de prestation de services ( 14 ) ou encore admis le bien-fondé de mesures de contrôle nécessaires pour vérifier le respect d’exigences elles-mêmes justifiées par des raisons d’intérêt général ( 15 ), non sans préciser que ces contrôles devaient respecter les limites imposées par le droit de l’Union ( 16 ) et ne sauraient, en aucun cas, rendre illusoire la liberté de prestation de services ( 17 ).

31.

Dans son arrêt dos Santos Palhota e.a. ( 18 ) en particulier, la Cour a précisé que les États membres demeuraient, notamment, libres de définir, dans le respect du traité FUE et des principes généraux du droit, les règles administratives accessoires destinées à permettre la vérification du respect des réglementations nationales matérielles relatives aux conditions de travail et d’emploi des travailleurs détachés coordonnées par la directive 96/71 ( 19 ).

32.

Dans un ordre d’idées légèrement différent, la Cour a également admis que l’État membre destinataire pouvait, dans certaines limites et dans le strict respect du droit de l’Union, prendre des dispositions destinées à empêcher que la liberté garantie par l’article 56 TFUE ne soit détournée de son objectif ou utilisée par un prestataire de services à des fins frauduleuses ( 20 ).

33.

Or, le Royaume de Belgique comme le Royaume de Danemark font essentiellement valoir que la différenciation entre les deux catégories de prestataires établie par la loi-programme litigieuse est objectivement justifiée par leur différence de situation au regard des contrôles qu’ils estiment devoir être en mesure de continuer à effectuer, en l’absence d’harmonisation des législations nationales, notamment dans le domaine de l’emploi et du travail ( 21 ), contrôles eux-mêmes indispensables à la protection des exigences impérieuses d’intérêt général par ailleurs invoquées par le Royaume de Belgique, tenant à la lutte contre la fraude en général et contre les «faux indépendants» en particulier, à la prévention contre la concurrence déloyale et au dumping social ainsi qu’à la protection des travailleurs.

34.

Par conséquent, et suivant l’orientation générale qui se dégage de la jurisprudence, j’examinerai successivement si le système Limosa constitue une entrave à la libre prestation des services (sous-titre 1), s’il peut, le cas échéant, être justifié par des raisons impérieuses d’intérêt général (sous-titre 2) et, dans l’affirmative, s’il est parfaitement conforme aux exigences découlant du principe de proportionnalité (sous-titre 3).

35.

Il ne fait guère de doute que le système Limosa constitue une entrave à la libre prestation des services, du point de vue tant des prestataires de services concernés que des destinataires desdits services établis en Belgique.

36.

Le cœur même du système Limosa, son inspiration pour ainsi dire, présente, tout d’abord, un caractère décourageant pour les prestataires de services désireux d’exercer leurs activités en Belgique du simple fait qu’il leur impose, d’une part, de s’enregistrer en créant un compte et, d’autre part, de déclarer normalement préalablement à chaque prestation, en utilisant les données dudit compte, un certain nombre d’informations détaillées, dont, notamment, la date et la durée, la nature et le lieu de réalisation de la prestation ainsi que les données d’identification du client établi en Belgique. Ces démarches constituent assurément une charge administrative non négligeable, en particulier pour les artisans et les petites entreprises ne disposant pas du personnel idoine pour les mener et tout spécialement pour les prestations de services de très courte durée exigeant une intervention très rapide.

37.

En outre, le système Limosa est également décourageant pour les destinataires de services, dans la mesure où il leur impose de signaler les prestataires de services qui ne leur présenteraient pas l’accusé de réception établissant la réalisation de la déclaration Limosa, sous peine de sanction pénale.

38.

Le Royaume de Belgique a cependant fait valoir que le système Limosa produisait un effet trop négligeable ou trop indirect et aléatoire sur la libre prestation des services pour être qualifié d’entrave.

39.

Les deux arguments doivent être rejetés. En dehors même du fait que la Cour n’a, dans le cadre de la libre prestation des services, jamais admis des arguments de cette nature, il sera simplement observé que, comme la Commission l’a fait valoir, si l’importance ou l’intensité de l’effet restrictif d’une mesure sur la libre prestation des services peut éventuellement être prise en compte dans le cadre de l’examen de sa proportionnalité, elle ne saurait faire obstacle à la qualification même de cette mesure comme restrictive ( 22 ).

40.

Le système Limosa ne saurait, partant, être admis qu’à condition qu’il puisse être justifié par des exigences impérieuses d’intérêt général, sous réserve que l’intérêt protégé ne soit pas sauvegardé par la législation de l’État membre d’établissement, qu’il réponde parfaitement aux exigences de clarté, de sécurité juridique ( 23 ) et de cohérence, et qu’il demeure parfaitement proportionné, c’est-à-dire qu’il n’excède pas ce qui est objectivement nécessaire à cette fin et que ce résultat ne puisse être obtenu par des règles moins contraignantes ( 24 ).

41.

Il ressort des principaux arguments avancés par le Royaume de Belgique ainsi que des réponses apportées par la Commission que l’entrave à la libre prestation des services que constitue le système Limosa est susceptible d’être justifiée par des objectifs d’intérêt général tenant, d’abord, à la protection des travailleurs indépendants, mais aussi, plus largement, à la protection des travailleurs autonomes économiquement indépendants ainsi qu’à la protection des travailleurs salariés à travers la lutte contre les «faux indépendants», ce que j’analyserai par la suite.

42.

Le Royaume de Belgique a, en effet, invoqué trois séries de justifications, la première tenant à la prévention de la concurrence déloyale, envisagée dans sa dimension sociale, laquelle intégrerait la lutte contre le dumping social ( 25 ), la deuxième tenant au maintien de l’équilibre financier de la sécurité sociale ainsi qu’à la nécessité de prévenir la fraude et de combattre les abus, et en particulier de lutter contre les faux indépendants, et, la troisième tenant à la nécessité d’assurer la protection des travailleurs indépendants eux-mêmes, de leurs conditions d’emploi et de travail et, en particulier, de leur santé et de leur sécurité, en relation avec les prescriptions de l’Union européenne ( 26 ), comme l’a fait valoir le Royaume de Danemark.

43.

La Commission a fait valoir, à cet égard, que le Royaume de Belgique s’était borné à invoquer les objectifs de lutte contre la fraude et le risque de contournement des règles régissant la libre circulation des travailleurs par les «faux indépendants», sans avancer le moindre élément précis permettant d’évaluer la nécessité et la proportionnalité des mesures adoptées. Ce faisant, comme le Royaume de Belgique l’a souligné, la Commission admet en principe le bien-fondé des mesures de contrôle nécessaires à la lutte contre la fraude et les abus, tout en contestant que le système Limosa, compte tenu de sa philosophie et de ses modalités concrètes d’application, puisse satisfaire aux critères de nécessité et de proportionnalité.

44.

Il doit être souligné, pour commencer, qu’il ne fait pas de doute que la nécessité de garantir la protection de la santé, de la sécurité et de l’hygiène des travailleurs indépendants, voire, plus largement, de leurs conditions d’emploi et de travail ( 27 ), constitue un objectif digne de protection, qui se distingue des exceptions à la libre prestation des services tirées de la santé publique ou de la sécurité publique visées à l’article 46 CE, et que, en l’absence d’harmonisation des législations sur ce point ( 28 ), elle constitue une exigence impérieuse d’intérêt général susceptible de justifier une restriction à la libre prestation des services.

45.

Il suffit, à cet égard, de rappeler que le droit primaire, et en particulier les dispositions des articles 3, paragraphe 3, TUE, 9 TFUE et 31 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, garantit désormais un standard élevé de protection sociale du travailleur, sans toujours distinguer les travailleurs salariés des autres, et que, ainsi que j’ai déjà eu l’occasion de l’exposer dans mes conclusions dans l’affaire dos Santos Palhota e.a. ( 29 ), il importe désormais de tenir compte de ces dispositions dans l’interprétation des dispositions de droit primaire définissant les libertés.

46.

Il importe ici de préciser que le standard élevé de protection vers lequel doit tendre l’Union doit bénéficier à l’ensemble des travailleurs, aux travailleurs salariés comme aux travailleurs indépendants, mais également à tous les travailleurs se trouvant dans une situation intermédiaire, une vigilance toute particulière s’imposant en ce qui concerne les travailleurs autonomes économiquement dépendants ou assimilés ( 30 ).

47.

La Cour a, par ailleurs, eu l’occasion d’admettre en tant qu’exigence impérieuse d’intérêt général susceptible de justifier une restriction à la libre prestation des services la lutte contre la fraude en général, notamment dans le domaine des jeux de hasard ( 31 ), ou contre la fraude fiscale en particulier ( 32 ), mais elle n’a encore jamais eu l’occasion d’examiner cette justification dans un contexte comme celui de la présente affaire.

48.

S’il ne semble pas que le législateur de l’Union ait, jusqu’à présent envisagé les «faux indépendants» comme un problème spécifique ( 33 ), ni même qu’il ait jamais cherché à définir ce que cette réalité pouvait recouvrir ( 34 ), il n’en demeure pas moins qu’il est fait état de ce phénomène dans plusieurs documents ( 35 ) et que l’on peut trouver des chiffres témoignant de son importance ( 36 ), ce qui permet à suffisance de prendre la mesure de la justification invoquée par le Royaume de Belgique.

49.

En l’occurrence, il doit être admis que la nécessité de lutter contre le phénomène des faux indépendants et de mener les contrôles nécessaires à cette fin constitue une exigence impérieuse d’intérêt général susceptible de justifier une restriction à la libre prestation des services. Cette exigence, qui permet en particulier de garantir le respect des normes minimales de la directive 96/71, se rattache à la protection des travailleurs, consacrée de longue date comme exigence impérieuse d’intérêt général par la Cour ( 37 ).

50.

L’objectif de lutte contre les faux indépendants pourrait également se rattacher à l’objectif de prévention de la concurrence déloyale, que la Cour a consacré comme exigence impérieuse d’intérêt général ( 38 ), et plus largement à l’objectif de prévention du dumping social invoqué par le Royaume de Belgique ( 39 ), pour autant que, comme l’a souligné la Commission dans ses écritures, il concourt à la réalisation de l’objectif de protection sociale des vrais travailleurs salariés que sont les faux indépendants.

51.

S’il peut être admis que le système Limosa répond à des raisons impérieuses d’intérêt général, telles que la protection de la sécurité et de la santé des travailleurs indépendants et la lutte contre les faux indépendants, les restrictions à la libre prestation des services qu’il comporte ne peuvent toutefois être tolérées que pour autant qu’il soit parfaitement proportionné, c’est-à-dire propre à garantir la réalisation des objectifs qu’il poursuit et qu’il n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre.

52.

La Commission fait valoir que, en tout état de cause et au-delà de son caractère discriminatoire, le système Limosa, de par sa philosophie, son champ d’application et ses modalités d’application, excède de loin ce que peut tolérer le droit de l’Union.

53.

Elle souligne, tout d’abord, que le système Limosa constitue une inversion du principe, à savoir la libre prestation des services, et de son exception et que, eu égard à sa portée extrêmement large et transversale et à son caractère préventif, il instaure une présomption générale de fraude ne reposant sur aucun élément statistique. Elle doute, ensuite, de la cohérence du système Limosa et que ce dernier soit de nature à atteindre les objectifs affichés par le Royaume de Belgique, toute possibilité de contrôle inopiné sur place étant exclue dans les cas dans lesquels les prestataires de services soit sont exemptés de l’obligation de déclaration, soit ne sont soumis qu’à une déclaration simplifiée. Elle estime, enfin, que, eu égard aux obligations de coopération administrative pesant sur les États membres, et notamment celles mises en place par la directive 2006/123, le système Limosa n’est pas nécessaire pour atteindre l’objectif de lutte contre la fraude en général et contre les faux indépendants en particulier.

54.

Il doit, tout d’abord, être fait observer que, d’une part, le délai de transposition de la directive 2006/123 expirait le 28 décembre 2009, soit une date postérieure à la date de l’avis motivé, et, d’autre part, comme le Royaume de Belgique l’a souligné, le mécanisme qu’elle institue n’est véritablement opérationnel que depuis l’entrée en vigueur des mesures pratiques de mise en œuvre ( 40 ). Cette directive ne saurait, partant, entrer en ligne de compte dans l’appréciation du présent recours en constatation de manquement. C’est donc principalement à la lumière des enseignements de la jurisprudence de la Cour que la proportionnalité du système Limosa sera examinée, étant souligné que, si le mécanisme de coopération institué par la directive 2006/123 peut éventuellement constituer un point de référence ( 41 ), il témoigne, avant tout, de la nécessité de mettre en place des instruments permettant aux États membres d’exercer leurs compétences de contrôle dans le strict respect, notamment, des principes de libre prestation des services et de proportionnalité.

55.

Il convient, par ailleurs, de souligner que la Commission fait valoir que c’est le système Limosa en lui-même, à savoir sa philosophie et son fonctionnement, qui doit être qualifié de non nécessaire et/ou de disproportionné, et non pas certains de ses aspects seulement, comme les sanctions dont il est assorti ou l’obligation pour le prestataire de services de produire l’accusé de réception prouvant l’accomplissement des formalités de déclaration préalable.

56.

Il doit, à cet égard, être rappelé que la Cour a eu l’occasion de constater à plusieurs reprises, en matière de détachement de travailleurs salariés, qu’une exigence de simple déclaration préalable pouvait constituer un moyen nécessaire et approprié permettant à l’État membre sur le territoire duquel la prestation est réalisée de contrôler que la liberté de prestation des services n’est pas utilisée dans un but autre que l’accomplissement de la prestation concernée ou que les travailleurs concernés sont en situation régulière, notamment au regard des conditions de résidence, d’autorisation de travail et de couverture sociale, dans l’État membre d’établissement du prestataire ( 42 ).

57.

En l’occurrence, il peut, en principe, être admis que l’obligation de déclaration préalable de la date et du lieu de réalisation d’une prestation de services ainsi que du nom du destinataire de ladite prestation que le système Limosa impose aux prestataires de services établis dans un autre État membre que le Royaume de Belgique est nécessaire à la réalisation des contrôles indispensables à la garantie tant du respect des normes minimales de la directive 96/71 en matière de protection sociale (lutte contre les faux indépendants) que de la protection des conditions d’emploi et de travail des travailleurs indépendants (protection des vrais indépendants). Force est de constater, en effet, que, en l’absence de telles informations, il est pratiquement impossible pour l’État membre de destination de mener des contrôles inopinés sur place. En outre, en l’absence de mécanismes de coopération administrative entre États membres et à la différence de ce qui prévaut à l’égard des travailleurs indépendants établis sur son territoire, il est pratiquement impossible pour l’État membre de destination de rechercher et de recueillir rapidement les informations indispensables à l’accomplissement de tels contrôles.

58.

Toutefois, la circonstance qu’un mécanisme de déclaration préalable tel que le système Limosa soit nécessaire aux contrôles indispensables à la garantie du respect d’exigences impérieuses d’intérêt général ne suffit pas pour conclure à sa parfaite compatibilité avec le principe de libre prestation des services. Un tel système doit, tout d’abord, être propre à garantir pleinement la réalisation des objectifs poursuivis et les obligations qu’il impose ne doivent pas représenter une charge excessive pour les opérateurs économiques concernés au regard des objectifs visés, étant précisé qu’il doit, en outre, ne pas être possible d’atteindre lesdits objectifs par des règles moins contraignantes. Il doit également répondre aux exigences de clarté et de sécurité juridique ( 43 ) et se conformer au principe de cohérence ( 44 ), point qu’il convient d’examiner avant toute chose.

59.

Or, et en premier lieu, l’obligation de déclaration préalable du système Limosa est assortie d’un nombre conséquent d’exceptions, sans que les motifs justifiant ces dernières ni les critères présidant à leur définition n’apparaissent clairement, et sans que le Royaume de Belgique n’ait fourni, à la lumière des objectifs poursuivis, la moindre explication sur leur raison d’être.

60.

Pourtant, si la nécessité de garantir les conditions de possibilité de contrôles inopinés sur place s’impose dans l’intérêt de la protection des travailleurs, cette exigence devrait, en principe, valoir pour l’ensemble des prestataires de services, sauf à établir clairement une différenciation reposant sur une différence objective tenant, par exemple, à la nature des prestations.

61.

Faute de toute explication fournie par le Royaume de Belgique à cet égard, il ne peut qu’être constaté que les choix ainsi effectués ne sont pas cohérents avec les objectifs affichés, que le système Limosa ne permet pas pleinement d’atteindre lesdits objectifs et que les restrictions à la libre prestation des services qu’il comporte ne sont, par conséquent, pas conformes aux principes de nécessité et de proportionnalité.

62.

Par ailleurs, et en second lieu, les exigences du système Limosa sont considérablement allégées dans certains cas, les prestataires de services indépendants exerçant une partie substantielle de leurs activités en Belgique n’étant soumis, selon les explications fournies par le Royaume de Belgique, qu’à une déclaration simplifiée, valable douze mois et n’impliquant pas de déclaration préalable à chaque prestation, étant précisé que cette possibilité est exclue pour les secteurs du bâtiment et de la construction.

63.

Si le système Limosa apparaît, sur ce plan également, comme n’étant pas parfaitement cohérent avec les objectifs poursuivis, force est, en outre, de constater que l’existence de la déclaration simplifiée vient jeter le doute sur la stricte proportionnalité, voire la nécessité, de la déclaration «normale».

64.

Eu égard aux considérations qui précèdent, j’estime que le système Limosa, tel qu’il est établi par la loi-programme litigieuse en ce qui concerne les travailleurs indépendants, n’est pas compatible avec l’article 56 TFUE et qu’il doit, partant, être fait droit au recours en constatation de manquement introduit par la Commission.

65.

Il convient également, par conséquent, de condamner le Royaume de Belgique aux dépens, conformément à l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour.

66.

En conclusion, j’invite la Cour à dire pour droit: