SODBA SODIŠČA (veliki senat)
z dne 18. decembra 2007(*)
„Uredba (ES) št. 2007/2004 – Ustanovitev Evropske agencije za upravljanje in operativno sodelovanje na zunanjih mejah držav članic Evropske unije − Veljavnost“
V zadevi C-77/05,
zaradi ničnostne tožbe na podlagi člena 230 ES, vložene 14. februarja 2005,
Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska, ki ga zastopata E. O’Neill in C. Gibbs, zastopnici, skupaj z A. Dashwoodom, barrister,
tožeča stranka,
ob intervenciji
Irske, ki jo zastopa D. O’Hagan, zastopnik, skupaj z A. Collinsom, SC, in P. McGarryjem, BL, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
Republike Poljske, ki jo zastopa J. Pietras, zastopnik,
Slovaške republike, ki jo zastopajo R. Procházka, J. Čorba in B. Ricziová, zastopniki,
intervenientke,
proti
Svetu Evropske unije, ki ga zastopata J. Schutte in R. Szostak, zastopnika,
tožena stranka,
ob intervenciji
Kraljevine Španije, ki jo zastopa J. M Rodríguez Cárcamo, zastopnik, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
Komisije Evropskih skupnosti, ki jo zastopa C. O’Reilly, zastopnica, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
intervenientki,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi V. Skouris, predsednik, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts in A. Tizzano, predsedniki senatov, R. Schintgen (poročevalec), J. N. Cunha Rodrigues, sodnika, R. Silva de Lapuerta, sodnica, J.-C. Bonichot, T. von Danwitz, A. Arabadjiev, sodniki, in C. Toader, sodnica,
generalna pravobranilka: V. Trstenjak,
sodni tajnik: J. Swedenborg, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 13. marca 2007,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 10. julija 2007
izreka naslednjo
Sodbo
1 Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska s tožbo Sodišču predlaga, po eni strani, razveljavitev Uredbe Sveta (ES) št. 2007/2004 z dne 26. oktobra 2004 o ustanovitvi Evropske agencije za upravljanje in operativno sodelovanje na zunanjih mejah držav članic Evropske unije (UL L 349, str. 1) in po drugi strani, naj učinke te uredbe ohrani do sprejetja nove uredbe, ki jo bo nadomestila, razen če Uredba št. 2007/2004 izključuje udeležbo navedene države članice pri njenem izvajanju.
Pravni okvir
Protokol o stališču Združenega kraljestva in Irske
2 Naslov IV tretjega dela Pogodbe ES (v nadaljevanju: naslov IV) vzpostavlja pravne podlage, ki omogočajo sprejetje ukrepov na področju vizumov, azila, priseljevanja in drugih politik, povezanih s prostim gibanjem oseb.
3 Protokol o stališču Združenega kraljestva in Irske, ki je bil z Amsterdamsko pogodbo priložen k Pogodbi EU in Pogodbi ES (v nadaljevanju: Protokol o naslovu IV), se nanaša na udeležbo teh držav članic pri sprejetju ukrepov, predlaganih v skladu z določbami iz naslova IV.
4 Na podlagi člena 1 Protokola o naslovu IV, s pridržkom člena 3 istega protokola, Združeno kraljestvo in Irska nista udeležena pri sprejetju ukrepov na podlagi naslova IV; v skladu s členom 2 navedenega protokola teh držav članic ti ukrepi ne povezujejo in se zanju ne uporabljajo.
5 Člen 3 Protokola o naslovu IV določa:
„1. Združeno kraljestvo ali Irska lahko predsednika Sveta v treh mesecih po predložitvi predloga ali pobude Svetu v skladu z naslovom IV […] uradno pisno obvesti, da želi sodelovati pri sprejetju in uporabi predlaganega ukrepa, kar se ji nato dovoli. […]
[…]
2. Če ukrepa iz odstavka 1 ni mogoče sprejeti skupaj z Združenim kraljestvom ali Irsko v razumnem roku, lahko Svet tak ukrep sprejme v skladu s členom 1 brez udeležbe Združenega kraljestva ali Irske. V tem primeru se uporabi člen 2.“
6 Člen 4 Protokola o naslovu IV Združenemu kraljestvu in Irski daje pravico, da kadarkoli pristopita k ukrepom, ki obstajajo v okviru naslova IV. V tem primeru se smiselno uporabi postopek, predviden v členu 11(3) ES.
7 Člen 7 Protokola o naslovu IV določa: „Člena 3 in 4 ne posegata v Protokol o vključitvi schengenskega pravnega reda v okvir Evropske unije“.
Protokol o vključitvi schengenskega pravnega reda v okvir Evropske unije
8 V skladu s členom 1 Protokola, ki vključuje schengenski pravni red v okvir Evropske unije in je priložen k Pogodbi EU in Pogodbi ES z Amsterdamsko pogodbo (v nadaljevanju: Schengenski protokol), lahko trinajst držav članic Evropske unije vzpostavi med seboj okrepljeno sodelovanje na področju, ki spada v uporabo schengenskega pravnega reda, kot je opredeljen v prilogi k temu protokolu.
9 Tam opredeljeni schengenski pravni red tako obsega zlasti Sporazum med vladami držav Gospodarske unije Beneluks, Zvezne republike Nemčije in Francoske republike o postopni odpravi kontrol na skupnih mejah, podpisan 14. junija 1985 v Schengnu (Luksemburg) (UL 2000, L 239, str. 13, v nadaljevanju: Schengenski sporazum), in Konvencijo o izvajanju Schengenskega sporazuma (UL 2000, L 239, str. 19, v nadaljevanju: KISS), podpisano 19. junija 1990, prav tako v Schengnu. Ta dva akta pomenita ves „Schengenski sporazum“.
10 Člen 4 navedenega protokola določa:
„Irska ter Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska, ki ju schengenski pravni red ne zavezuje, lahko kadar koli zaprosita, da se nekatere ali vse določbe tega pravnega reda uporabljajo tudi zanju.
Svet odloča o takšni prošnji s soglasjem svojih članov iz člena 1 in predstavnika vlade zadevne države.“
11 Člen 5 Schengenskega protokola določa:
„1. Predloge in pobude za nadgrajevanje schengenskega pravnega reda urejajo ustrezne določbe pogodb.
Če Irska ali Združeno kraljestvo ali obe državi nista v razumnem roku uradno pisno obvestili predsednika Sveta o svoji želji priključiti se sodelovanju, se v tej zvezi šteje, da je pooblastilo iz člena 11 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti ali iz člena 40 Pogodbe o Evropski uniji dodeljeno državam članicam iz člena 1 ter Irski ali Združenemu kraljestvu, kadar se ena od obeh držav želi priključiti zadevnemu področju sodelovanja.
2. Ustrezne določbe pogodb iz odstavka 1, prvi pododstavek, se uporabljajo, tudi če Svet ni sprejel ukrepov iz člena 2(1), drugi pododstavek.“
12 Člen 8 Schengenskega protokola določa:
„Za namene pogajanj glede sprejema novih držav članic v Evropsko unijo se schengenski pravni red in nadaljnji ukrepi, ki jih sprejmejo institucije v okviru področja njegove uporabe, štejejo za pravni red, ki ga morajo vse države kandidatke za sprejem prevzeti v celoti.“
Izjave glede Schengenskega protokola
13 V izjavi št. 45 o členu 4 Protokola o vključitvi schengenskega pravnega reda v okvir Evropske unije (v nadaljevanju: izjava št. 45) Visoke pogodbenice pozivajo Svet, naj pridobi mnenje Komisije, preden se odloči glede prošnje, podane na podlagi navedenega člena. Poleg tega „se zavezujejo storiti vse, kar je v njihovi moči, da bi Irski ali Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska, če tako želita, dovolile uporabo določb člena 4 navedenega protokola, tako da bi Svet mogel sprejeti odločitve iz tega člena na dan začetka veljavnosti tega protokola ali kadar koli zatem.“
14 V skladu z izjavo št. 46 o členu 5 Protokola o vključitvi schengenskega pravnega reda v okvir Evropske unije (v nadaljevanju: izjava št. 46) se Visoke pogodbenice „zavezujejo storiti vse, da bi omogočile ukrepanje vseh držav članic na področjih schengenskega pravnega reda, zlasti kadar Irska in Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska sprejmeta nekatere ali vse določbe tega pravnega reda v skladu s členom 4 [Schengenskega protokola]“.
Sklep 2000/365/ES
15 Svet je na podlagi člena 4, drugi pododstavek, Schengenskega protokola sprejel Sklep 2000/365/ES z dne 29. maja 2000 o prošnji Združenega kraljestva Velike Britanije in Severne Irske za sodelovanje pri izvajanju nekaterih določb schengenskega pravnega reda (UL L 131, str. 43).
16 Člen 1 navedenega sklepa našteva določbe schengenskega pravnega reda, pri katerih sodeluje Združeno kraljestvo.
17 Člen 8(2) tega sklepa določa:
„Z dnem sprejetja tega sklepa se šteje, da Združeno kraljestvo Velike Britanije in Severne Irske [nepreklicno] obvesti predsednika Sveta na podlagi člena 5 Schengenskega protokola, da želi sodelovati pri vseh predlogih in pobudah, ki temeljijo na schengenskem pravnem redu iz člena 1. Takšno sodelovanje obsega ozemlja iz člena 5(1) in (2), kolikor predlogi in pobude temeljijo na določbah schengenskega pravnega reda, s katerimi ta ozemlja postanejo zavezana.“
Uredba št. 2007/2004
18 Tako kot izhaja iz njene preambule, je bila Uredba št. 2007/2004 sprejeta na podlagi členov 62(2)(a) ES in 66 ES.
19 Prve štiri uvodne izjave navedene uredbe navajajo:
„(1) Cilj politike Skupnosti na področju zunanjih meja je integrirano upravljanje, ki zagotavlja enotno in visoko raven kontrole in nadzora, kar je nujna posledica prostega gibanja oseb znotraj Evropske unije in temeljni sestavni del območja svobode, varnosti in pravice. V ta namen je predvidena določitev skupnih pravil o standardih in postopkih za nadzor zunanjih meja.
(2) Za učinkovito izvajanje skupnih pravil je treba okrepiti usklajevanje operativnega sodelovanja med državami članicami.
(3) Upoštevajoč izkušnje Skupne enote strokovnjakov za zunanje meje, ki deluje v okviru Sveta, je treba torej ustanoviti specializiran organ, katerega naloga bo izboljšanje usklajevanja operativnega sodelovanja med državami članicami na področju upravljanja zunanjih meja, in sicer kot Evropsko agencijo za upravljanje in operativno sodelovanje na zunanjih mejah držav članic Evropske unije, (v nadaljevanju: Agencije).
(4) Za kontrolo in nadzor zunanjih meja so odgovorne države članice. Agencija mora olajšati izvajanje obstoječih in bodočih ukrepov Skupnosti v zvezi z upravljanjem zunanjih meja s pomočjo usklajevanja dejavnosti držav članic pri izvajanju navedenih ukrepov.“
20 Iz uvodnih izjav 23 in 26 Uredbe št. 2007/2004 izhaja, da jo je treba obravnavati, kot da predstavlja razvoj določb schengenskega pravnega reda, s posledico, da:
– morata delegaciji Republike Islandije in Kraljevine Norveške sodelovati kot članici upravnega odbora Agencije, čeprav z omejeno glasovalno pravico;
– se mora Kraljevina Danska, ki ne sodeluje pri sprejetju navedene uredbe in zato zanjo ni zavezujoča ter se zanjo ne uporablja, v šestih mesecih po sprejetju te uredbe odločiti, ali bo to uredbo prenesla v svoj nacionalni pravni red;
– Združeno kraljestvo in Irska ne sodelujeta pri sprejetju navedene uredbe in zato zanju ni zavezujoča ter se zanju ne uporablja.
21 Uvodna izjava 25 Uredbe št. 2007/2004 glede Združenega kraljestva določa:
„Ta uredba dalje razvija določbe schengenskega pravnega reda, pri katerih Združeno kraljestvo ne sodeluje, v skladu s Sklepom Sveta 2002/365/ES […] Združeno kraljestvo zato ne sodeluje pri sprejemanju te uredbe, ki zanj ni zavezujoča niti se zanj ne uporablja.“
22 Člen 1 Uredbe št. 2007/2004 določa:
„1. Zaradi izboljšanja celovitega upravljanja zunanjih meja držav članic Evropske unije se ustanovi [Agencija].
2. Ob upoštevanju dejstva, da so za kontrolo in nadzor zunanjih meja odgovorne države članice, Agencija poskrbi za lažje in učinkovitejše izvajanje že obstoječih in bodočih ukrepov Skupnosti v zvezi z upravljanjem zunanjih meja z zagotavljanjem usklajevanja dejavnosti držav članic pri izvajanju teh ukrepov in s tem prispeva k učinkoviti, visoki in enotni ravni kontrole ljudi in nadzora zunanjih meja držav članic Evropske unije.
3. Agencija zagotovi Komisiji in državam članicam tudi potrebno tehnično podporo ter strokovno znanje in izkušnje na področju upravljanja zunanjih meja ter spodbuja solidarnost med državami članicami.
4. V tej uredbi pomenijo zunanje meje držav članic kopenske in morske meje držav članic ter njihova letališča in morska pristanišča, za katere se uporabljajo določbe prava Skupnosti o prehodu zunanjih meja s strani oseb.“
23 Člen 2 Uredbe št. 2007/2004 podrobno določa glavne naloge Agencije, ki so zlasti usklajevanje operativnega sodelovanja med državami članicami na področju upravljanja zunanjih meja, pomoč državam članicam pri usposabljanju nacionalne mejne straže, vključno s postavitvijo skupnih standardov usposabljanja, upoštevanje razvoja na področju raziskav, ki so pomembne za kontrolo in nadzor zunanjih meja, podpora državam članicam v okoliščinah, ki zahtevajo okrepljeno tehnično in operativno pomoč na zunanjih mejah in zagotavljanje državam članicam pomoči, potrebne pri organizaciji skupnih operacij vrnitve.
24 Na podlagi člena 2(2) lahko države članice brez poseganja v pristojnosti Agencije na operativni ravni še naprej sodelujejo z drugimi državami članicami in/ali tretjimi državami na zunanjih mejah, v kolikor takšno sodelovanje dopolnjuje dejavnost Agencije. Države članice se vzdržijo vsakršne dejavnosti, ki bi lahko ogrožala delovanje Agencije ali izpolnitev njenih ciljev. Agenciji poročajo o teh operativnih zadevah na zunanjih mejah, ki se odvijajo izven njenega okvira.
25 V skladu s členom 3 Uredbe št. 2007/2004 Agencija oceni, odobri in uskladi predloge za skupne operacije in poskusne projekte držav članic ter lahko sama sproži take pobude v sodelovanju z državami članicami. Lahko se tudi odloči za sofinanciranje skupnih operacij in poskusnih projektov.
26 Na podlagi člena 5 te uredbe Agencija ustanovi in dalje oblikuje skupni osnovni učni načrt za usposabljanje mejne straže in inštruktorjem nacionalne mejne straže držav članic zagotovi usposabljanje na evropski ravni. Poleg tega mora Agencija uradnikom pristojnih nacionalnih služb držav članic ponuditi dodatne tečaje usposabljanja in seminarje o vprašanjih, ki se tičejo kontrole in nadzora na zunanjih mejah ter vračanja državljanov tretjih držav.
27 Na podlagi člena 7 Uredbe št. 2007/2004 Agencija vzpostavi in vodi centralizirano evidenco tehnične opreme za kontrolo in nadzor zunanjih meja držav članic; če posamezna država članica to zahteva, so si to opremo pripravljene začasno in prostovoljno dati na razpolago, po tem ko Agencija opravi analizo potreb in tveganja.
28 Člen 12 navedene uredbe določa:
„1. Agencija olajša operativno sodelovanje držav članic z Irsko in Združenim kraljestvom pri vprašanjih, ki so zajeta v njenih dejavnostih, in kolikor je to potrebno za izpolnitev njenih nalog iz člena 2(1).
2. Podpora, ki jo nudi Agencija v skladu s členom 2(1)(f), vključuje organizacijo skupnih operacij vrnitve držav članic, ki se jih udeležuje tudi Irska ali Združeno kraljestvo oziroma obe državi.
3. Uporaba te uredbe za meje Gibraltarja se začasno odloži do datuma, ko bo dosežen sporazum o področju uporabe ukrepov, ki zadevajo prehod oseb prek zunanjih meja držav članic.“
29 Člen 21(3) Uredbe št. 2007/2004 določa:
„Države, ki so se pridružile izvajanju, uporabi in razvoju schengenskega pravnega reda, sodelujejo pri dejavnostih Agencije. Vsaka ima v upravnem odboru svojega predstavnika in njegovega namestnika. V skladu z ustreznimi določbami njihovih pridružitvenih sporazumov se bodo pripravili ukrepi, ki bodo med drugim določali naravo, obseg in podrobna pravila za udeležbo teh držav pri delu Agencije, vključno z določbami o finančnih prispevkih in osebju.“
Dejansko stanje tožbe
30 Komisija je 11. novembra 2003 Svetu predstavila predlog uredbe o ustanovitvi Agencije.
31 Združeno kraljestvo je 11. februarja 2004 obvestilo Svet o svoji nameri, da želi sodelovati pri sprejetju Uredbe št. 2007/2004. V zvezi s tem se je sklicevalo na postopek notifikacije iz člena 5(1), drugi pododstavek, Schengenskega protokola in iz Protokola o naslovu IV.
32 Svet je 26. oktobra 2004 sprejel Uredbo št. 2007/2004. Združenemu kraljestvu kljub obvestilu z dne 11. februarja 2004 ni bilo dovoljeno sodelovati pri sprejetju te uredbe, ker ta predstavlja razvoj določb schengenskega pravnega reda, pri katerih Združeno kraljestvo ne sodeluje v skladu s Sklepom 2000/365.
33 Ker Združeno kraljestvo meni, da je Svet, s tem da mu ni dovolil sodelovati pri sprejetju Uredbe št. 2007/2004, kršil člen 5 Schengenskega protokola, je vložilo to tožbo.
Predlogi strank
34 Združeno kraljestvo Sodišču predlaga, naj:
– razveljavi Uredbo št. 2007/2004;
– v skladu s členom 231 ES odloči, da po razveljavitvi Uredbe št. 2007/2004 in do sprejetja nove ureditve na tem področju še naprej veljajo določbe te uredbe, razen če izključujejo sodelovanje Združenega kraljestva pri uporabi te uredbe; in
– Svetu naloži plačilo stroškov.
35 Svet predlaga, naj se tožba zavrne in naj se Združenemu kraljestvu naloži plačilo stroškov postopka.
36 Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 17. avgusta 2005 Irski, Republiki Poljski in Slovaški republiki dopustil intervencijo v podporo predlogom Združenega kraljestva, Kraljevini Španiji in Komisiji Evropskih skupnosti pa intervencijo v podporo predlogom Sveta.
Tožba
Trditve strank
37 Združeno kraljestvo trdi, da se je Svet, s tem ko ga je izključil iz postopka sprejetja Uredbe št. 2007/2004, oprl na napačno razlago Schengenskega protokola in je kršil njegov člen 5.
38 Izhajati naj ne bi bilo mogoče iz dejstva, da je sistem, vzpostavljen s členom 5 Schengenskega protokola, podrejen sistemu iz člena 4 istega protokola. Člena 4 in 5 tega protokola naj bi bila drug od drugega neodvisna, tako da naj Združeno kraljestvo – da bi lahko sodelovalo pri ukrepih, sprejetih na podlagi člena 5 – ne bi bilo zavezano predhodnemu dovoljenju na podlagi člena 4 za ustrezno udeležbo pri schengenskem pravnem redu.
39 Združeno kraljestvo v podporo svojemu stališču zlasti navaja, da je razlaga členov 4 in 5 Schengenskega protokola, kot jo zastopa Svet, v nasprotju s sistematiko in besedilom teh dveh določb, da krši samo bistvo mehanizma, ki ga vzpostavlja člen 5, in da ni združljiva z izjavo št. 46.
40 Poleg tega naj bi po mnenju navedene države članice ta razlaga členu 5 Schengenskega protokola odvzela njegov polni učinek, saj naj bi ta zlasti zagotovil največjo možno udeležbo Združenega kraljestva in Irske pri ukrepih na podlagi schengenskega pravnega reda in naj ne bi bil nujen niti za ohranitev polnega učinka člena 7 Protokola o naslovu IV niti za vzdrževanje celovitosti schengenskega pravnega reda. Taka razlaga naj bi imela v vsakem primeru izredno nesorazmerne učinke v razmerju do zasledovanega cilja in naj bi imela za posledico – ker ima Svet, kot naj bi izhajalo iz njegove sedanje prakse, „široko in nedoločno“ razumevanje tega, kar se razume pod „predlogi in pobude za nadgrajevanje schengenskega pravnega reda“ –, da bi lahko mehanizem, predviden v členu 5, deloval nezdružljivo z načelom pravne varnosti in s temeljnimi načeli okrepljenega sodelovanja.
41 Podredno, Združeno kraljestvo zatrjuje, da če bi bila razlaga členov 4 in 5 Schengenskega protokola, kot jo zastopa Svet, točna, bi bilo treba izraze „predlogi in pobude za nadgrajevanje schengenskega pravnega reda“ iz člena 5(1), prvi pododstavek, tega protokola razumeti, kot da se nanašajo zgolj na ukrepe, ki so neločljivo povezani s schengenskim pravnim redom („integralni ukrepi schengenskega pravnega reda“), kot so ukrepi o spremembi določb tega pravnega reda in h katerim se Združeno kraljestvo ni moglo priključiti, ne da bi ga predhodno zavezovale določbe, ki so povod za spremembo. Nasprotno, na področje uporabe te določbe naj ne bi spadali ukrepi, ki so zgolj „neločljivo povezani s schengenskim pravnim redom“, in sicer ukrepi, ki – čeprav naj bi služili razvoju ali izpolnjevanju določenih ciljev schengenskega pravnega reda – niso tako tesno povezani s tem pravnim redom, da bi bila celovitost slednjega ogrožena, če bi se lahko država članica, ki ne sodeluje pri tem pravnem redu, vseeno udeležila sprejetja teh ukrepov. Iz tega naj bi sledilo, da pri sprejetju ukrepov, ki spadajo v slednjo kategorijo, stališče Združenega kraljestva ne sme biti odvisno od določb navedenega protokola, ampak glede na primer ali določbe Protokola o naslovu IV ali upoštevne določbe „tretjega stebra“. Ker bi bilo treba Uredbo št. 2007/2004 uvrstiti v isto kategorijo ukrepov, se Združenega kraljestva ne bi smelo izključiti iz postopka sprejetja te uredbe.
42 Svet trdi, prvič, da cilj člena 5 Schengenskega protokola – v nasprotju s tem, kar zatrjuje Združeno kraljestvo – ni priznati pravico slednjemu, ampak zagotoviti državam članicam, ki sodelujejo pri celotnem schengenskem pravnem redu, da njihova dejanja ne bodo postavljena pod vprašaj zaradi zadržkov drugih držav članic glede udeležbe pri njih. Besedilo navedene določbe naj bi poleg tega potrjevalo to razlago, saj naj za razliko od besedila člena 4 istega protokola in člena 3 Protokola o naslovu IV ne bi izrecno priznavalo take pravice.
43 Po mnenju Sveta je razlaga člena 5(1) Schengenskega protokola, kot jo zastopa Združeno kraljestvo, taka, da postopku odobritve, predvidenemu v členu 4 tega protokola, odvzame polni učinek, kajti če je državi članici na podlagi tega člena zavrnjena pravica do udeležbe pri sprejetju določenega ukrepa, bi ta država lahko kljub temu s pomočjo postopka iz navedenega člena 5 sodelovala pri vsakem ukrepu za razvoj zadevnega področja. Celovitost schengenskega pravnega reda naj zato ne bi bila več zagotovljena in členu 7 Protokola o naslovu IV, ki predvideva, da člena 3 in 4 tega protokola ne posegata v določbe Schengenskega protokola, naj bi bil prav tako odvzet polni učinek.
44 Drugič, Svet trdi, da razlikovanje Združenega kraljestva med „integralnimi ukrepi schengenskega pravnega reda“ in tako imenovanimi ukrepi, ki so zgolj „povezani s schengenskim pravnim redom“, nima podpore niti v primarnem pravu niti v sekundarni zakonodaji. V zvezi s tem Svet navaja, da opredelitev, ki jo predlaga Združeno kraljestvo glede ukrepov, „povezanih s schengenskim pravnim redom“, temelji na slabem razumevanju tega, kar bi lahko pomenilo nevarnost za celovitost schengenskega pravnega reda, in zadevno razlikovanje ustvarja nepotrebno pravno negotovost, ker povzroča razlike med tem, kako bi bilo treba razumeti „ukrep za razvoj schengenskega pravnega reda“, če gre za sprejetje ukrepa, ki se uporablja za Irsko republiko in Kraljevino Norveško, po eni strani, ali za Združeno kraljestvo in Irsko, po drugi strani.
45 Tretjič, Svet poudarja, da je njegovo stališče popolnoma združljivo z načelom sorazmernosti in s pravili, ki veljajo na področju okrepljenega sodelovanja. Po eni strani naj avtorji Pogodbe ne bi bili vezani na načelo sorazmernosti. Po drugi strani bi bilo treba določbe Pogodb EU in ES razumeti ne glede na določbe Schengenskega protokola.
46 Irska meni, da je razlaga členov 4 in 5 Schengenskega protokola, kot jo zastopa Združeno kraljestvo, v skladu z besedilom teh členov in ustreza sedanji praksi Sveta, kar zadeva ukrepe v zvezi s schengenskim pravnim redom, pri katerih je bilo Združenemu kraljestvu in Irski dovoljeno sodelovati. To razlago naj bi poleg tega podprle različne izjave o Schengenskem protokolu, priložene h končnemu aktu Amsterdamske pogodbe. Poleg tega naj Svet ne bi uspel dokazati dejanske nevarnosti škode za schengenski pravni red v primeru udeležbe Združenega kraljestva pri sprejetju Uredbe št. 2007/2004.
47 Po mnenju Republike Poljske naj glede nenatančnosti pojma „schengenski pravni red“ ne bi bilo jasno določeno, ali Uredba št. 2007/2004 spada pod ta pravni red ali pomeni zgolj njegov razvoj. Vendar meni, da je ta uredba bolj ukrep za razvoj tega pravnega reda. Pravica Združenega kraljestva, da sodeluje pri ukrepih za razvoj schengenskega pravnega reda, naj bi izhajala neposredno iz člena 5 Schengenskega protokola in naj ne bi bila odvisna od prejšnje uporabe člena 4 tega protokola. Poleg tega naj ne bi bilo ovire za to, da se Združenemu kraljestvu dovoli sodelovati pri sprejetju navedene uredbe, ker ta udeležba ne pomeni nevarnosti niti za celovitost, niti za delovanje schengenskega pravnega reda, niti za njegovo izvajanje.
48 Po mnenju Slovaške republike je pravica Združenega kraljestva do sodelovanja pri sprejetju Uredbe št. 2007/2004 odvisna od tega, da ne obstaja nevarnost za celovitost in skladnost že veljavnega schengenskega pravnega reda. Svet bi moral v primeru, da je Združenemu kraljestvu zavrnil to pravico, dokazati, da udeležba te države članice pri uporabi te uredbe pomeni tako nevarnost. V obravnavanem primeru naj taka nevarnost ne bi obstajala.
49 Kraljevina Španija meni, da tožba Združenega kraljestva ni utemeljena. Po eni strani naj bi se primarni predlog Združenega kraljestva opiral na to, da se mu podeli domnevna pravica, ki jo podeljuje člen Schengenskega protokola in ki naj mu je ta ne bi priznaval. Razlaga, ki jo zastopa Združeno kraljestvo, naj bi implicirala določeno tveganje za ukrepe, ki so bili že sprejeti zaradi okrepljenega sodelovanja, ki ga ustvarja ta protokol, ker naj bi postavljala v nevarnost celovitost in skladnost schengenskega pravnega reda. Po drugi strani naj podredni predlog Združenega kraljestva ne bi upošteval dejstva, da mora Svet določiti, katere ukrepe je treba šteti kot ukrepe, ki temeljijo na schengenskem pravnem redu, in da država članica, ki ni stranka pri schengenskih sporazumih, nima pravice do izvedbe te določitve.
50 Komisija poudarja, da je glavna značilnost okrepljenega sodelovanja na splošno in še zlasti schengenskega pravnega reda njuna celovitost. Ohranitev in varstvo te celovitosti ter skladnosti schengenskega pravnega reda naj bi bili zato bistveni skrbi. Na podlagi Schengenskega protokola naj bi bila sicer mogoča delna udeležba države članice, ki ni stranka pri schengenskih sporazumih, vendar ne gre tako daleč, da bi zadevnim državam članicam zagotovil „prosto izbiro“, ki bi privedla do skrpucala udeležb in obveznosti.
51 Po mnenju Komisije je razlaga členov 4 in 5 Schengenskega protokola, kot jo zastopa Združeno kraljestvo, v nasprotju s sistematiko in logiko tega protokola ter naj bi škodovala skladnosti in celovitosti schengenskega pravnega reda.
52 Komisija poleg tega meni, da naj se izrazi „temeljijo na schengenskem pravnem redu“ iz člena 5(1), prvi pododstavek, Schengenskega protokola ne bi nanašali na pojem „širok in nedoločen“ ukrep, ki ga lahko sprejmejo države članice, ki sodelujejo pri ukrepu okrepljenega sodelovanja, medtem ko naj bi se odločitev o opredelitvi predloga kot „ukrep, ki temelji na schengenskem pravnem redu“, komaj razlikovala od odločitve o določitvi ustrezne pravne podlage za sprejetje pravnega akta Skupnosti.
53 Končno, Komisija opominja, da je glede na posebnost Agencije njena ustanovitev „integralni ukrep schengenskega pravnega reda“ v smislu, kot ga razume Združeno kraljestvo, in da je ta ustanovitev neločljivo povezana s schengenskim pravnim redom. Poleg tega naj bi bila Agencija povezana s področjem navedenega pravnega reda, glede katerega se je Združeno kraljestvo odločilo, da pri njem ne bo sodelovalo. Zato bi bilo legitimno, da se slednjemu ne dovoli sodelovati pri sprejetju Uredbe št. 2007/2004.
Presoja Sodišča
54 Da bi Sodišče odločilo o primarnih trditvah Združenega kraljestva, mora preučiti, ali je treba člen 5(1), drugi pododstavek, Schengenskega protokola razlagati tako, da velja samo za predloge in pobude, ki temeljijo na področju schengenskega pravnega reda, pri katerem je bilo Združenemu kraljestvu in/ali Irski na podlagi člena 4 istega protokola dovoljeno sodelovati, ali, nasprotno, kot zatrjuje prva država članica, ali je treba ti dve določbi obravnavati neodvisno eno od druge.
55 V ta namen je treba upoštevati ne samo besedilo zadevnih določb, ampak tudi njihovo sistematiko, okvir, cilj, ki ga zasledujejo, in njihov polni učinek.
56 V tem primeru je treba ugotoviti, da je člen 1 Schengenskega protokola trinajstim državam članicam dovolil, da vzpostavijo medsebojno okrepljeno sodelovanje na področjih, ki spadajo pod schengenski pravni red, ki povezuje te države. Poleg tega iz člena 2 tega protokola izhaja, da je treba vse ukrepe, sprejete v okviru izvajanja tega okrepljenega sodelovanja, obravnavati kot sestavni del tega pravnega reda, ki ga morajo poleg tega države kandidatke za sprejem v skladu s členom 8 tega protokola sprejeti v celoti.
57 Ker Združeno kraljestvo in Irska edini od držav članic nista bili stranki schengenskih sporazumov, ki pomenijo podlago za navedeno okrepljeno sodelovanje, sta se ti državi znašli v posebnem položaju, ki ga je Schengenski protokol upošteval z dvojnega vidika.
58 Po eni strani, kot predvideva člen 4 Schengenskega protokola, slednji tema državama članicama pridržuje pravico, da kadar koli zaprosita, naj se posamezne določbe pravnega reda, kot velja na dan prošnje za sodelovanje, uporabljajo tudi zanju. Po drugi strani ta protokol navedenima državama članicama v skladu z njegovim členom 5(1), drugi pododstavek, pridržuje pravico, da ne sodelujeta pri predlogih in pobudah, ki temeljijo na navedenem pravnem redu.
59 Če se ti dve določbi tako nanašata na dva različna vidika schengenskega pravnega reda, pa vendar samo iz te ugotovitve ni mogoče veljavno sklepati, da ju je treba brati neodvisno drugo od druge.
60 Kot izhaja iz uporabe izrazov „predlogi in pobude za nadgradnjo schengenskega pravnega reda“ v členu 5(1), prvi pododstavek, Schengenskega protokola, ukrepi iz te določbe temeljijo na schengenskem pravnem redu v smislu člena 4 tega protokola in pomenijo samo izvajanje ali poznejši razvoj.
61 Logično je torej, da morajo biti taki ukrepi v skladu z določbami, ki jih izvajajo ali razvijajo, tako da predpostavljajo odobritev tako teh določb kot načel, ki so njihova podlaga.
62 Iz tega sledi, da je udeležba države članice pri sprejetju ukrepa na podlagi člena 5(1) Schengenskega protokola mogoča samo, če to državo zavezuje področje schengenskega pravnega reda, h kateremu spada ukrep, ki se ga namerava sprejeti, ali katerega razvoj pomeni.
63 Ker člen 4 Schengenskega protokola za Združeno kraljestvo in Irsko predvideva možnost, da pristopita k schengenskemu pravnemu redu, v teh okoliščinah ti državi članici ne bi smeli sodelovati pri sprejetju ukrepa na podlagi člena 5(1) tega protokola, ne da bi predhodno dobili dovoljenje Sveta, da se zavežeta k področju pravnega reda, v katerem je podlaga za naveden ukrep.
64 Poleg tega je zgoraj navedena razlaga v skladu s ciljem, ki zasledujeta tako člen 4 Schengenskega protokola kot njegov člen 5, in popolnoma zagotavlja polni učinek vsake od obeh določb.
65 Ta razlaga namreč nikakor ne vpliva na možnost izbire, ki jo člen 5(1), drugi pododstavek, Schengenskega protokola pridržuje Združenemu kraljestvu in Irski, da se – čeprav je bilo tema državama članicama dovoljeno, da se zavežeta celotnemu schengenskemu pravnemu redu ali samo njegovemu delu – odločita, da ne bosta sodelovali pri sprejetju ukrepov za izvajanje ali razvoj delov pravnega reda, h katerim jima je bilo dovoljeno pristopiti.
66 Poleg tega taka razlaga omogoča upoštevanje besedila in cilja člena 4 Schengenskega protokola, ker je fleksibilnost, ki jo člen 5 tega protokola ponuja obema zadevnima državama članicama glede njune proste izbire, da pristopita ali ne k ukrepom za izvajanje in razvoj schengenskega pravnega reda, taka, da odstranjuje zadržke do sprejetja določb schengenskega pravnega reda, ki bi jih lahko imeli ti državi v primeru neobstoja take izbire, in da s tem vzpodbuja uporabo v največji možni meri možnosti, ki jima jo pridržuje navedeni člen 4.
67 Nasprotno, posledica razlage, ki jo zastopa Združeno kraljestvo, bi bil popoln odvzem polnega učinka členu 4 Schengenskega protokola, ker bi Združeno kraljestvo in Irska lahko sodelovali pri vseh predlogih in pobudah za nadgrajevanje schengenskega pravnega reda na podlagi člena 5(1) navedenega protokola, čeprav se ti državi članici pred tem ne bi zavezali upoštevnim določbam tega pravnega reda ali jima ne bi bilo dovoljeno pri tem sodelovati v skladu s členom 4, drugi pododstavek, tega protokola. Kot izhaja iz izjave št. 45, ima člen 4 temeljni pomen v okviru sistema, ki ga vzpostavlja Schengenski protokol, ker zagotavlja največjo možno udeležbo vseh držav članic pri schengenskem pravnem redu.
68 Na podlagi teh preudarkov je treba zaključiti, da razlage člena 5(1), drugi pododstavek, Schengenskega protokola, kot jo zastopa Združeno kraljestvo, ni mogoče sprejeti in da je treba to določbo razumeti tako, da velja samo za predloge in pobude, ki temeljijo na področju schengenskega pravnega reda, pri katerem je bilo Združenemu kraljestvu in/ali Irski na podlagi člena 4 istega protokola dovoljeno sodelovati.
69 To razlago poleg tega podpira člen 8(2) Sklepa 2000/365, iz katerega tudi sledi, da je sodelovanje pri predlogih in pobudah, ki temeljijo na schengenskem pravnem redu, mogoče le, če njegove določbe, na katere se nanašajo predlogi ali pobude, veljajo v državi članici, ki želi sodelovati, kar nakazuje, da se je ta država članica predhodno zavezala navedenemu pravnemu redu.
70 V obravnavanem primeru je ugotovljeno, da Združenega kraljestva ni zavezovalo področje schengenskega pravnega reda, h kateremu spada Uredba št. 2007/2004, in sicer področje prestopa zunanjih meja.
71 V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da Svet, s tem ko je Združenemu kraljestvu zavrnil pravico do udeležbe pri sprejetju Uredbe št. 2007/2004, ker tej državi članici ni bila predhodno dovoljena udeležba na področju sodelovanja, h kateremu spada ta uredba, ni napačno razlagal niti napačno uporabil člena 5(1), drugi pododstavek, Schengenskega protokola.
72 Iz tega sledi, da je treba primarne trditve Združenega kraljestva v podporo tej ničnostni tožbi zavrniti kot neutemeljene.
73 Glede trditev, ki jih podredno navaja Združeno kraljestvo, je treba najprej opomniti, da razlikovanje, ki ga je ta država članica izvedla med ukrepi, ki jih opredeljuje kot „integralne ukrepe schengenskega pravnega reda“, in tistimi, ki jih šteje kot „povezane s schengenskim pravnim redom“, nima podlage niti v pogodbah EU in ES niti v sekundarni zakonodaji Skupnosti.
74 Nadalje, treba je opomniti, da čeprav Združeno kraljestvo prereka opredelitev, ki jo je izvedel Svet, sámo priznava, da Uredba št. 2007/2004 pomeni povezavo z določbami schengenskega pravnega reda, ker meni, da gre vendarle za ukrep, „povezan s schengenskim pravnim redom“.
75 Ne glede na te preudarke in okoliščino, da v obravnavanem primeru domnevno napačna opredelitev, očitana Svetu, ni neposredno povezana z izbiro pravne podlage za sprejetje Uredbe št. 2007/2004, in sicer členov 62(2)(a) ES in 66 ES, je treba ugotoviti, da ima – tako kot izbira pravne podlage akta Skupnosti – opredelitev, ki jo je opravil Svet, Uredbe št. 2007/2004 kot ukrepa za razvoj določb schengenskega pravnega reda, neposreden učinek na določitev določb, ki urejajo postopek sprejetja te uredbe, in posledično tudi na možnost Združenega kraljestva do sodelovanja v tem postopku.
76 Ker je uresničevanje pravice Združenega kraljestva do sodelovanja pri sprejetju predloga, predloženega v skladu z določbami naslova IV, v skladu s členom 3(1) Protokola o naslovu IV odvisno samo od upoštevanja roka za notifikacijo, predvidenega v slednji določbi, je imela opredelitev, ki jo je opravil Svet, Uredbe št. 2007/2004 kot ukrepa za razvoj določb schengenskega pravnega reda neposreden učinek na pravice, priznane tej državi članici.
77 Zaradi te ugotovitve in po analogiji z načeli, ki veljajo na področju izbire pravne podlage akta Skupnosti, je treba izhajati iz tega, da mora v položaju, kot je dejansko stanje v postopku v glavni stvari, opredelitev akta Skupnosti kot predlog ali pobuda, ki temelji na schengenskem pravnem redu v smislu člena 5(1), prvi pododstavek, Schengenskega protokola, temeljiti na objektivnih dejstvih, ki jih je mogoče sodno preskusiti, med katerimi sta zlasti cilj in vsebina akta (glej sodbe z dne 11. junija 1991 v zadevi Komisija proti Svetu, imenovana „Titanov dioksid“, C-300/89, Recueil, str. I-2867, točka 10; z dne 13. septembra 2005 v zadevi Komisija proti Svetu, C-176/03, ZOdl., str. I-7879, točka 45, in z dne 23. oktobra 2007 v zadevi Komisija proti Svetu, C-440/05, še neobjavljena v ZOdl., točka 61).
78 Glede na te ugotovitve je treba preučiti, ali je – kot trdi Združeno kraljestvo – Svet neupravičeno opredelil Uredbo št. 2007/2004 kot ukrep za razvoj določb schengenskega pravnega reda.
79 Kar zadeva cilj Uredbe št. 2007/2004, iz njenih prvih treh uvodnih izjav in iz člena 1(1) in (2) izhaja, da je njen cilj izboljšanje celovitega upravljanja zunanjih meja in skrb za lažje in učinkovitejše izvajanje skupnih pravil v zvezi s standardi in postopki kontrol na teh mejah.
80 Glede vsebine Uredbe št. 2007/2004 je treba opomniti, da je – kot izhaja iz tretje uvodne izjave in člena 2 te uredbe – naloga Agencije, ki jo ta uredba ustanavlja, zlasti usklajevanje operativnega sodelovanja med državami članicami na področju upravljanja zunanjih meja, pomoč državam članicam pri usposabljanju nacionalne mejne straže in podpora navedenim državam v okoliščinah, ki zahtevajo okrepljeno tehnično in operativno pomoč na zunanjih mejah.
81 V zvezi s tem je treba ugotoviti, po eni strani, da so bila skupna pravila, na katera napotuje Uredba št. 2007/2004 in ki jih je treba uporabiti v okviru celovitega upravljanja zunanjih meja, določena v skupnem priročniku, ki ga je sprejel izvršni odbor, uveden s KISS (UL 2002, C 313, str. 97).
82 Kot izhaja iz prve uvodne izjave Uredbe Sveta (ES) št. 790/2001 z dne 24. aprila 2001, s katero se Svetu pridržijo izvedbena pooblastila v zvezi z nekaterimi podrobnejšimi predpisi in praktičnimi postopki izvajanja mejnih kontrol in nadzora (UL L 116, str. 5), je bil navedeni priročnik sestavljen za izvajanje določb Naslova II Poglavja 2 KISS – „Prestop zunanjih meja“ – in je v skladu s členom 1 Sklepa Sveta 1999/435/ES z dne 20. maja 1999 o opredelitvi schengenskega pravnega reda za namen določanja pravne podlage za vsako določbo ali sklep, ki sestavlja schengenski pravni red, skladno z ustreznimi določbami iz Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti in Pogodbe o Evropski uniji (UL L 176, str. 1) del schengenskega pravnega reda v smislu člena 1 Schengenskega protokola.
83 Opozoriti je treba, po drugi strani, da tako iz naslova kot iz četrtega odstavka preambule Schengenskega sporazuma in iz njegovega člena 17 izhaja, da je glavni cilj tega sporazuma ukinitev osebnih kontrol na skupnih mejah držav članic in prenos teh kontrol na njihove zunanje meje. Pomen tega cilja v okviru schengenskih sporazumov poudarja mesto, ki ga imajo določbe v zvezi s prestopom zunanjih meja v KISS, in okoliščina, da je treba v skladu s členoma 6 in 7 KISS kontrole na zunanjih mejah opraviti po enotnih načelih, pri čemer morajo države članice skrbeti za tesno in trajno sodelovanje z namenom učinkovitega izvrševanja teh kontrol.
84 Iz tega sledi, da je treba osebne kontrole na zunanjih mejah držav članic in zato učinkovito izvajanje skupnih pravil v zvezi s standardi in postopki teh kontrol obravnavati kot sestavne dele schengenskega pravnega reda.
85 Ker je, kot izhaja iz točk 79 in 80 te sodbe, cilj Uredbe št. 2007/2004 – tako glede njenega cilja kot glede njene vsebine – izboljšanje teh kontrol, je treba to uredbo obravnavati kot ukrep, ki temelji na schengenskem pravnem redu, v smislu člena 5(1), prvi pododstavek, Schengenskega protokola.
86 V teh okoliščinah je Svet pravilno opredelil Uredbo št. 2007/2004 kot ukrep za razvoj določb schengenskega pravnega reda.
87 Iz tega sledi, da utemeljitve, ki jo podredno uveljavlja Združeno kraljestvo, ni mogoče sprejeti.
88 Zato predlogov Združenega kraljestva za razveljavitev Uredbe št. 2007/2004 ni mogoče sprejeti in posledično Sodišču ni treba odločati o predlogu te države članice za ohranitev učinkov navedene uredbe.
89 V teh okoliščinah je treba zavrniti tožbo, ki jo je vložilo Združeno kraljestvo.
Stroški
90 Na podlagi člena 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Svet predlagal, naj se plačilo stroškov naloži Združenemu kraljestvu, in ker to s predlogi ni uspelo, se mu naloži plačilo stroškov. V skladu s členom 69(4), prvi pododstavek, tega poslovnika države članice in institucije, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1) Tožba se zavrne.
2) Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska se naloži plačilo stroškov.
3) Kraljevina Španija, Irska, Republika Poljska, Slovaška republika in Komisija Evropskih skupnosti nosijo svoje stroške.
Podpisi
* Jezik postopka: angleščina.