61996J0161

1 Direito comunitário - Princípios - Proporcionalidade - Obrigação principal e obrigação secundária - Sanção idêntica - Inadmissibilidade

2 Agricultura - Organização comum de mercado - Açúcar - Produção além-quota (açúcar C) - Montante devido pelo açúcar escoado no mercado interno - Cobrança em caso de exportação, mas sem cumprimento das formalidades aduaneiras - Princípio da proporcionalidade - Violação - Inexistência

(Regulamentos da Comissão n._ 2670/81, artigo 2._, n.os 2 e 3, e n._ 3183/80)

3 Para determinar se uma disposição do direito comunitário é conforme com o princípio da proporcionalidade, importa verificar se os meios que utiliza são adequados e necessários para alcançar o objectivo pretendido. A este respeito, quando uma regulamentação comunitária estabelece uma distinção entre uma obrigação principal, cujo cumprimento é necessário para alcançar o objectivo visado, e uma obrigação secundária, de carácter essencialmente administrativo, ela não pode, sem violar o princípio da proporcionalidade, punir com a mesma severidade a violação da obrigação secundária e a da obrigação principal.

4 O respeito das formalidades aduaneiras previstas para a exportação da produção além-quota no sector do açúcar (açúcar C), tal como a própria exportação, deve ser considerado como fazendo parte das obrigações principais do regime em questão, uma vez que essas formalidades não devem somente facilitar procedimentos administrativos, mas são igualmente indispensáveis para o bom funcionamento do regime de quotas no sector do açúcar. Não se incluem, por isso, entre as obrigações secundárias, de carácter essencialmente administrativo, cuja inobservância, sob pena de violação do princípio da proporcionalidade, não pode ser punida com a mesma severidade que a violação de uma obrigação principal.

É, consequentemente, compatível com o princípio da proporcionalidade a cobrança do montante devido em relação ao açúcar C escoado no mercado interno, tal como se prevê no artigo 3._ do Regulamento n._ 2670/81, que estabelece as modalidades de aplicação para a produção além-quota no sector do açúcar, quando seja incontestável que o açúcar em questão foi exportado para fora da Comunidade sem terem sido cumpridas as formalidades aduaneiras, e, por conseguinte, sem que a prova dessa exportação possa ser feita através do exemplar n._ 1 do certificado de exportação com as imputações e vistos exigidos, em conformidade com o disposto no artigo 2._, n._ 2, do mesmo regulamento, conjugado com o Regulamento n._ 3183/80, que estabelece modalidades comuns de aplicação do regime de certificados de importação, de exportação e de fixação antecipada para os produtos agrícolas.

No processo C-161/96,

que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177._ do Tratado CE, pelo Bundesfinanzhof, destinado a obter, no litígio pendente neste órgão jurisdicional entre

Südzucker Mannheim/Ochsenfurt AG

e

Hauptzollamt Mannheim,

uma decisão a título prejudicial sobre a validade do Regulamento (CEE) n._ 2670/81 da Comissão, de 14 de Setembro de 1981, que estabelece as modalidades de aplicação para a produção além-quota no sector do açúcar (JO L 262, p. 14; EE 03 F23 p. 94), conjugado com o Regulamento (CEE) n._ 3183/80 da Comissão, de 3 de Setembro de 1980, que estabelece modalidades comuns de aplicação do regime de certificados de importação, de exportação e de fixação antecipada para os produtos agrícolas (JO L 338, p. 1; EE 03 F20 p. 5),

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

(Quinta Secção),

composto por: C. Gulmann, presidente de secção, J. C. Moitinho de Almeida (relator), D. A. O. Edward, P. Jann e L. Sevón, juízes,

advogado-geral: P. Léger,

secretário: H. A. Rühl, administrador principal,

vistas as observações escritas apresentadas:

- em representação da Südzucker Mannheim/Ochsenfurt AG, por Hans-Joachim Prieß, advogado no foro de Bruxelas,

- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por Klaus-Dieter Borchardt, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente,$

visto o relatório para audiência,

ouvidas as alegações da Südzucker Mannheim/Ochsenfurt AG e da Comissão na audiência de 25 de Setembro de 1997,

ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 6 de Novembro de 1997,

profere o presente

Acórdão

1 Por acórdão de 19 de Março de 1996, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 3 de Maio seguinte, o Bundesfinanzhof submeteu, nos termos do artigo 177._ do Tratado CE, uma questão prejudicial relativa à validade do Regulamento (CEE) n._ 2670/81 da Comissão, de 14 de Setembro de 1981, que estabelece as modalidades de aplicação para a produção além-quota no sector do açúcar (JO L 262, p. 14; EE 03 F23 p. 94), conjugado com o Regulamento (CEE) n._ 3183/80 da Comissão, de 3 de Setembro de 1980, que estabelece modalidades comuns de aplicação do regime de certificados de importação, de exportação e de fixação antecipada para os produtos agrícolas (JO L 338, p. 1; EE 03 F20 p. 5).

2 Essa questão foi suscitada no quadro de um litígio que opõe a Südzucker Mannheim/Ochsenfurt AG (a seguir «Südzucker»), empresa produtora de açúcar com sede em Mannheim (Alemanha), ao Hauptzollamt Mannheim (a seguir «Hauptzollamt»), a propósito de um pedido de pagamento a posteriori do montante referido no artigo 3._, n._ 1, alínea a), do Regulamento n._ 2670/81.

O enquadramento regulamentar

3 O Regulamento (CEE) n._ 1785/81 do Conselho, de 30 de Junho de 1981, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar (JO L 177, p. 4; EE 03 F22 p. 80, a seguir «regulamento de base»), procedeu, segundo o seu primeiro considerando, a uma reformulação das disposições fundamentais em matéria de organização comum de mercado no sector do açúcar.

4 As garantias em matéria de preços e de escoamento, que foram instituídas pelo regulamento de base tendo em vista, nomeadamente, estabilizar o mercado comunitário do açúcar, variam em função das quotas de produção atribuídas às empresas. Com efeito, o regulamento de base instituiu um regime de quotas de produção, válido para as campanhas de comercialização de 1981/1982 a 1985/1986, para controlar a produção de açúcar na Comunidade. O Regulamento (CEE) n._ 934/86 do Conselho, de 24 de Março de 1986, que altera o Regulamento (CEE) n._ 1785/81 (JO L 87, p. 1), previu a manutenção do regime de quotas de produção para as campanhas de comercialização de 1986/1987 a 1990/1991.

5 Quanto às quantidades abrangidas pela quota A (açúcar A) atribuída às empresas, quantidades essas que continuam abaixo das necessidades comunitárias, beneficiam da garantia dos preços de intervenção e de uma ajuda à exportação sob a forma de restituições; as quantidades produzidas no limite da quota B (açúcar B) atribuída às empresas beneficiam apenas do regime de restituições à exportação, excedendo normalmente o total das quotas A e B o consumo na Comunidade.

6 O financiamento das medidas de apoio em favor da produção do açúcar A e do açúcar B é assegurado pelos produtores por meio, designadamente, de cotizações à produção (artigo 28._ do regulamento de base) e aos custos de armazenagem (artigo 8._). Como salienta o décimo primeiro considerando do regulamento de base, este último introduz um regime que deve assegurar de forma justa e eficaz o financiamento integral, pelos próprios produtores, dos encargos de escoamento dos excedentes resultantes da diferença entre a produção da Comunidade e o seu consumo.

7 Finalmente, quanto à produção além-quota (açúcar C), que corresponde à quantidade de açúcar produzida numa campanha de comercialização determinada e que excede a soma das quotas A e B atribuída a uma empresa determinada, não estando ao mesmo tempo sujeita a qualquer restrição quantitativa, não beneficia de qualquer garantia de preços e de escoamento. Por outro lado, o açúcar C não pode, em princípio, ser escoado no mercado interno e deve, por conseguinte, ser exportado no estado em que se encontrar antes de 1 de Janeiro seguinte ao fim da campanha de comercialização em causa (artigo 26._, n._ 1, do regulamento de base).

8 Por força do artigo 26._, n._ 3, do regulamento de base:

«As modalidades de aplicação do presente artigo serão adoptadas segundo o procedimento previsto no artigo 41._

Estas modalidades prevêem nomeadamente a cobrança de um montante sobre o açúcar C e sobre a isoglicose C referidos no n._ 1 cuja prova de exportação no estado em que se encontravam, no prazo previsto, não tiver sido apresentada em data a determinar.»

9 Em conformidade com o artigo 13._ do regulamento, qualquer exportação para fora da Comunidade está sujeita à apresentação de um certificado de exportação cuja emissão está subordinada à constituição de uma caução que garanta o compromisso de exportar durante o período de validade do certificado e que fica perdida no todo ou em parte se a operação não for realizada nesse período ou se só for realizada parcialmente.

10 O artigo 1._, n._ 1, do Regulamento n._ 2670/81, que contém as modalidades de aplicação para a produção além-quota no sector do açúcar, dispõe:

«O açúcar C e a isoglicose C referidos no n._ 1 do artigo 26._ do Regulamento (CEE) n._ 1785/81 devem ser exportados a partir do Estado-Membro em cujo território foram produzidos.

Qualquer fabricante de açúcar C ou de isoglicose C deve apresentar a prova de que estes foram exportados:

- como açúcar branco ou açúcar bruto não desnaturado ou como isoglicose no estado em que se encontrava;

- sem restituição nem direito nivelador;

- a partir do Estado-Membro em cujo território foram produzidos.

Se não for apresentada prova de que o açúcar ou a isoglicose foram exportados para fora da Comunidade antes de 1 de Janeiro a seguir ao fim da campanha de comercialização durante a qual o açúcar C ou a isoglicose C foram produzidos, a quantidade em causa é considerada como escoada no mercado interno.»

11 Resulta do artigo 3._, n._ 1, do Regulamento n._ 2670/81:

«Relativamente às quantidades que, na acepção do n._ 1 do artigo 1._, tenham sido escoadas no mercado interno, o respectivo Estado-Membro cobra um montante que é igual à soma:

a) no que diz respeito ao açúcar C, por 100 quilogramas do açúcar em causa:

- do mais elevado direito nivelador à importação, aplicável por 100 quilogramas de açúcar branco ou bruto conforme o caso, no decurso do período compreendendo a campanha de comercialização durante a qual o açúcar em causa foi produzido e os seis meses seguintes a esta campanha,

e

- de 1,25 ecus.»

12 Em conformidade com o disposto no artigo 2._, n._ 2, desse regulamento, a prova da exportação do açúcar C é feita ao organismo competente do Estado-Membro em cujo território esse açúcar foi produzido mediante apresentação

«a) de um certificado de exportação emitido, de acordo com o artigo 3._ do Regulamento (CEE) n._ 2630/81, ao fabricante em causa pelo organismo competente do Estado-Membro referido no n._ 1;

b) dos documentos referidos no artigo 30._ do Regulamento (CEE) n._ 3183/80 necessários à liberação da caução;

c) de uma declaração do fabricante confirmando que o açúcar C ou a isoglicose C foram produzidos por ele próprio».

13 O artigo 3._, n._ 1, segundo parágrafo, do Regulamento (CEE) n._ 2630/81 da Comissão, de 10 de Setembro de 1981, que estabelece regras especiais de aplicação do regime dos certificados de importação e de exportação no sector do açúcar (JO L 258, p. 16; EE 03 F23 p. 83), dispõe que «para o açúcar C e a isoglicose C, é emitido um certificado válido unicamente para a exportação a partir do território do Estado-Membro em que foi produzido». A esse respeito, o artigo 4._ do regulamento especifica que o fabricante deve fornecer a prova de que a quantidade para a qual o certificado é pedido foi efectivamente produzida para além das quotas A e B da empresa em causa.

14 O artigo 30._, n._ 1, alínea b), do Regulamento (CEE) n._ 3183/80 faz depender a liberação da caução da produção da prova, «no que respeita à exportação, do cumprimento das formalidades aduaneiras referidas no n._ 1, alínea b), do artigo 22._ relativas ao produto em causa; além disso será necessário fornecer prova:

- caso se trate de uma exportação para fora da Comunidade... de que, no prazo de sessenta dias a partir do dia do cumprimento das formalidades aduaneiras de exportação, salvo em caso de força maior, o produto, consoante o caso, saiu do território geográfico da Comunidade, na acepção do artigo 9._ do regulamento acima referido, ou atingiu o seu destino, na acepção do artigo 5._ desse regulamento,

...»).

15 Por força do artigo 22._, n._ 1, alínea b), primeiro travessão, do mesmo regulamento, o exemplar n._ 1 do certificado de exportação será apresentado na estância aduaneira onde são cumpridas as formalidades aduaneiras relativas à exportação para fora da Comunidade. Nos termos do n._ 3 da mesma disposição, após imputação e visto pela referida estância, o exemplar n._ 1 do certificado será entregue ao interessado. Os Estados podem todavia exigir ou permitir que o interessado impute o certificado; essa imputação será em todos os casos verificada e visada pela estância competente.

16 Por força do artigo 31._, n._ 2, alínea b) do Regulamento n._ 3183/80, as provas previstas na alínea b) do n._ 1 do artigo 30._ são feitas, sem prejuízo do disposto no n._ 2, mediante a apresentação do exemplar n._ 1 do certificado e, se for caso disso, do exemplar n._ 1 do extracto ou extractos de certificados visados em conformidade com o disposto nos artigos 22._ ou 23._ do mesmo regulamento.

17 Em conformidade com o disposto no artigo 31._, n._ 2, do Regulamento n._ 3183/80, se se tratar de uma exportação da Comunidade, será exigida a produção de uma prova suplementar, que, num caso como o do processo principal, deve ser feita «pela exibição do ou dos exemplares de controlo referidos no artigo 10._ do Regulamento (CEE) n._ 223/77». O artigo 31._, n._ 4 do Regulamento n._ 3183/80 dispõe que, quando o exemplar de controlo referido não puder ser apresentado no prazo de três meses a partir da sua emissão, em resultado de circunstâncias não imputáveis ao interessado, este poderá apresentar ao organismo competente um pedido fundamentado de equivalência acompanhado de documentos comprovativos.

18 Nos termos do artigo 10._ do Regulamento (CEE) n._ 223/77 da Comissão, de 22 de Dezembro de 1976, que estabelece disposições de aplicação de medidas de simplificação do regime do trânsito comunitário (JO L 38, p. 20; EE 02 F3 p. 110), «quando a aplicação de uma medida comunitária adoptada em matéria de importação ou de exportação de mercadorias ou da sua circulação na Comunidade depende da prova de que as mercadorias a que diz respeito receberam a utilização e/ou o destino previstos ou prescritos por essa medida, a referida prova é fornecida pela apresentação do exemplar de controlo T n._ 5».

O litígio no processo principal

19 Resulta do acórdão de reenvio que a Südzucker vendeu a uma empresa, com sede na Alemanha, açúcar C que tinha fabricado durante a campanha de 1986/1987. O lote de açúcar em questão foi exportado para a Suíça sem que se tivesse procedido às operações de desalfandegamento à saída e à emissão do exemplar de controlo T n._ 5. Por conseguinte, nenhuma imputação foi feita no certificado de exportação da Südzucker e nenhum visto lhe foi aposto.

20 Os pedidos de emissão a posteriori do exemplar de controlo T n._ 5 e de imputação a posteriori no certificado de exportação foram indeferidos pelo Hauptzollamt. O Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnungen (serviço federal para a organização dos mercados agrícolas, a seguir «BALM») admitiu no entanto que os documentos fornecidos pela Südzucker, isto é, os documentos de expedição e declarações de exportação, a cópia das cartas de transporte ferroviário e os recibos de direitos elaborados pelas autoridades aduaneiras suíças, eram «equivalentes» a um exemplar de controlo T n._ 5, na acepção do artigo 31._, n._ 4, do Regulamento n._ 3183/80. Em seguida o BALM informou o Hauptzollamt de que o açúcar em questão fora exportado para fora da Comunidade.

21 Depois de, num primeiro momento, ter considerado que a Südzucker cumprira a obrigação de exportação decorrente da regulamentação comunitária, o Hauptzollamt, na sequência de uma verificação, entendeu que a prova da exportação não tinha sido correctamente feita, isto é, designadamente pela apresentação de um certificado de exportação com os vistos e imputações exigidos [artigo 31._, n._ 1, alínea b), do Regulamento n._ 3183/80]. Com efeito, segundo o Hauptzollamt, embora eventualmente documentos comprovativos equivalentes possam substituir a apresentação de um exemplar de controlo T n._ 5, não podem substituir a prova da exportação do açúcar mediante a apresentação de um certificado de exportação com os vistos e imputações exigidos. Em consequência, pediu, por decisão de 9 de Junho de 1992, confirmada por decisão de 29 de Setembro de 1993, o pagamento a posteriori do montante previsto no artigo 3._, n._ 1, alínea a), do Regulamento n._ 2670/81.

22 Ao recurso interposto dessa decisão para o Finanzgericht Baden-Württemberg foi negado provimento por sentença de 25 de Abril de 1995. No Bundesfinanzhof, em recurso de revista, a Südzucker alegou, nomeadamente, que a obrigação de apresentar um certificado de exportação como prova da exportação é contrária ao princípio da proporcionalidade. A apresentação do certificado não seria um meio adequado para provar que o açúcar deixou o território aduaneiro da Comunidade; não seria necessário para esse efeito, em especial quando o interessado dispõe do exemplar do controlo T n._ 5 ou de documentos comprovativos equivalentes. Da mesma forma, a cobrança do montante referido no artigo 3._ do Regulamento n._ 2670/81 em caso de inobservância do disposto no artigo 2._, n._ 2, alínea a), desse regulamento seria contrária ao princípio da proporcionalidade. Com efeito, como se trata de uma obrigação administrativa acessória, a sua violação não poderia implicar sanções tão severas como no caso de inobservância da obrigação principal, isto é, a exportação do açúcar.

23 Para o Bundesfinanzhof, a sua decisão depende da questão de saber se o pagamento do montante previsto pelo Regulamento n._ 2670/81 podia ser exigido à Südzucker em relação ao açúcar C cuja exportação, perfeitamente real, não fora provada mediante a apresentação de um certificado de exportação munido das imputações e vistos exigidos, por falta de cumprimento das formalidades aduaneiras.

24 O Bundesfinanzhof observa que as suas dúvidas quanto à validade da regulamentação comunitária aplicável se prendem essencialmente com a obrigação de preencher as formalidades aduaneiras de exportação, cuja inobservância impediu a Südzucker de apresentar o certificado munido dos vistos aduaneiros necessários. Com efeito, o Bundesfinanzhof entende que, contrariamente à tese defendida pela Südzucker, o artigo 26._, n._ 3, do regulamento de base habilitava a Comissão a subordinar a prova da exportação ao respeito das formalidades aduaneiras correspondentes e à apresentação do certificado de exportação. O órgão jurisdicional de reenvio não vê por que o referido certificado não poderia constituir um meio - suplementar - de fazer uma prova concludente. Pelas mesmas razões, aquele órgão jurisdicional não considera desproporcionadas, enquanto tais, a obrigação de fazer a prova do cumprimento das formalidades aduaneiras de exportação e a de apresentar o certificado de exportação munido das imputações e vistos exigidos para não se ter de pagar o montante referido no artigo 3._ do Regulamento n._ 2670/81.

25 Para o Bundesfinanzhof é no entanto forçoso perguntar-se se, como consequência de uma exportação realizada sem respeito das formalidades aduaneiras de exportação, a obrigação de pagar o montante previsto por esta última disposição não é contrária ao princípio da proporcionalidade. O órgão jurisdicional de reenvio lembra a esse propósito a jurisprudência do Tribunal de Justiça [acórdãos de 24 de Setembro de 1985, Man (Sugar), 181/84, Recueil, p. 2889, e de 27 de Novembro de 1986, Maas, 21/85, Colect., p. 3537], segundo a qual, quando uma regulamentação comunitária distinga entre, por um lado, obrigações principais, ou seja, aquelas cujo respeito é de importância fundamental para o bom funcionamento do regime em causa, e, por outro, obrigações secundárias, ou seja, as que apresentam carácter essencialmente administrativo, a violação de uma obrigação secundária não pode, sem violar o princípio da proporcionalidade, ser punida com a mesma severidade que a inobservância de uma obrigação principal.

26 Ora, segundo o Bundesfinanzhof, o respeito da obrigação principal, isto é, a exportação do açúcar C, não é aqui contestado. Parece-lhe duvidoso que essa obrigação principal inclua igualmente a prova do cumprimento das formalidades aduaneiras de exportação e a apresentação do certificado. Se se devesse atender exclusivamente ao resultado económico, isto é, a exportação, a inexistência de tratamento aduaneiro na exportação e a não apresentação do certificado não bastariam, só por si, para justificar a cobrança do montante referido no artigo 3._ do Regulamento n._ 2670/81, pelo que a regulamentação comunitária em causa poderia revelar-se incompatível com o princípio da proporcionalidade.

27 Tendo em conta estas considerações, o Bundesfinanzhof decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão:

«Tendo especialmente em consideração o princípio da proporcionalidade vigente no direito comunitário, são válidas as disposições conjugadas dos Regulamentos n._ 2670/81 da Comissão, de 14 de Setembro de 1981, que estabelece as modalidades de aplicação para a produção além-quota no sector do açúcar (JO L 262, p. 14; EE 03 F23 p. 94), e n._ 3183/80 da Comissão, de 3 de Setembro de 1980, que estabelece modalidades comuns de aplicação do regime de certificados de importação, de exportação e de fixação antecipada para os produtos agrícolas (JO L 338, p. 1; EE 03 F20 p. 5), na medida em que delas resulta que o açúcar se considera escoado no mercado interno - fundamento para a cobrança das imposições sobre a produção do açúcar - quando, na realidade, foi exportado, embora sem cumprimento das formalidades aduaneiras de exportação e, portanto, sem que seja possível fazer a prova da exportação através do exemplar n._ 1, com o visto dos serviços aduaneiros, do certificado de exportação?»

Quanto à questão prejudicial

28 Com esta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta em substância se a cobrança do montante sobre o açúcar C, referido no artigo 3._ do Regulamento n._ 2670/81, é compatível com o princípio da proporcionalidade, sendo incontestável que o açúcar em questão foi exportado para fora da Comunidade sem terem sido cumpridas as formalidades aduaneiras, e, por conseguinte, sem que a prova dessa exportação possa ser feita através do exemplar n._ 1 do certificado de exportação com as imputações e vistos exigidos, em conformidade com o disposto no artigo 2._, n._ 2, do Regulamento n._ 2670/81, conjugado com o Regulamento n._ 3183/80.

29 A Südzucker alega que as consequências jurídicas ligadas à inobservância da obrigação de apresentar o certificado de exportação munido das imputações e vistos exigidos violam o princípio da proporcionalidade. Com efeito, o artigo 26._ do regulamento de base teria como objectivo que o açúcar C fosse efectivamente exportado para fora da Comunidade. Ora, o respeito dessa obrigação de exportação - que constituiria a obrigação principal - seria provado mediante o exemplar de controlo T n._ 5 ou dos documentos equivalentes - [artigo 2._, n._ 2, alínea b), do Regulamento n._ 2670/81]. A apresentação do certificado de exportação [artigo 2._, n._ 2, alínea a), do Regulamento n._ 2670/81] teria em vista, por seu lado, assegurar o respeito da obrigação administrativa acessória que resulta do artigo 13._ do regulamento de base, que só autoriza a execução das operações de exportação com base nesses certificados. Nem a redacção nem a economia do artigo 26._, n._ 1, primeiro parágrafo, do regulamento de base permitiriam concluir que existe igualmente, como obrigação principal a par da obrigação de exportação, uma obrigação de prova da exportação mediante um certificado de exportação.

30 Nessa perspectiva, a Südzucker lembra que cumpriu incontestavelmente a sua obrigação de exportação e que forneceu os documentos comprovativos necessários para esse efeito. Em conformidade com os acórdãos Man (Sugar) e Maas, já referidos, a violação da obrigação acessória de apresentar um certificado de exportação não pode ser punida da mesma maneira que a violação da obrigação principal, isto é, a exportação do açúcar C para fora da Comunidade.

31 A esse propósito, deve recordar-se que, para determinar se uma disposição do direito comunitário é conforme com o princípio da proporcionalidade, importa verificar se os meios que utiliza são adequados e necessários para alcançar o objectivo pretendido. Quando uma regulamentação comunitária estabelece uma distinção entre uma obrigação principal, cujo cumprimento é necessário para alcançar o objectivo visado, e uma obrigação secundária, de carácter essencialmente administrativo, ela não pode, sem violar o princípio da proporcionalidade, punir com a mesma severidade a violação da obrigação secundária e a da obrigação principal [v., nomeadamente, acórdãos já referidos Man (Sugar), n._ 20, e Maas, n._ 15].

32 Ora, é claro que, no processo principal, a obrigação de exportar a cargo dos produtores de açúcar C, que resulta do artigo 26._ do regulamento de base, é uma obrigação principal, na acepção da jurisprudência referida.

33 Quanto à obrigação em causa, de apresentar o exemplar n._ 1 do certificado de exportação, com as imputações e vistos apostos pelas autoridades aduaneiras, sob pena de se ter de pagar o montante sobre a produção de açúcar C, é indissociável da obrigação principal de exportar.

34 Com efeito, contrariamente à tese sustentada pela Südzucker, a obrigação de provar o respeito das exigências relativas à exportação do açúcar C através da apresentação do certificado de exportação munido das imputações e vistos apostos aquando do cumprimento das formalidades aduaneiras, juntamente com a apresentação do exemplar de controlo T n._ 5 e de uma declaração do fabricante do açúcar em questão, é indispensável para o bom funcionamento do regime de quotas instituído pelo regulamento de base, que visa estabilizar o mercado do açúcar através de medidas de apoio em favor da produção de açúcar incluído nas quotas A e B, cujo financiamento deve ser assegurado pelos próprios produtores.

35 Assim, o bom funcionamento do regime de quotas, para além de pressupor que o açúcar C saiu fisicamente do território da Comunidade, implica que as autoridades competentes disponham de elementos de prova fiáveis que lhes permitam assegurar o pagamento do montante pelos fabricantes que produziram açúcar além-quota que não foi exportado antes de 1 de Janeiro seguinte ao fim da campanha de comercialização em questão.

36 Contrariamente às afirmações da Südzucker, a prova da exportação do açúcar C por meio do exemplar de controlo T n._ 5 ou de documentos comprovativos reconhecidos como equivalentes na acepção do artigo 31._ do Regulamento n._ 3183/80 não é suficiente para provar o respeito do conjunto das exigências relacionadas com a exportação do açúcar C.

37 Com efeito, para alcançar os objectivos prosseguidos pelo regime de quotas, as autoridades aduaneiras competentes devem dispor de elementos de prova fiáveis e claros de que a exportação é realizada a partir do Estado-Membro em cujo território o açúcar destinado à exportação foi produzido, de que a quantidade de açúcar em questão foi exportada como açúcar branco ou açúcar em bruto não desnaturado, de que não se inclui nas quotas A e B atribuídas à empresa em questão e de que a exportação se efectuou antes de 1 de Janeiro seguinte ao fim da campanha de comercialização em questão (v. artigo 1._ do Regulamento n._ 2670/81).

38 Ora, é precisamente o certificado da exportação, munido dos vistos e imputações exigidos aquando do cumprimento das formalidades aduaneiras, que confirma que essas exigências foram satisfeitas. Assim, o Regulamento n._ 2630/81 limita, no que respeita ao açúcar C, a validade do certificado de exportação a partir do território do Estado-Membro em que foi produzido (artigo 3._) e faz depender a emissão do certificado da prova, pelo fabricante, de que a quantidade em relação à qual o certificado é pedido, ou uma quantidade equivalente, foi efectivamente produzida além das quotas A e B da empresa em causa (artigo 4._). As imputações que constam do certificado de exportação dão informações sobre as quantidades exportadas e as outras indicações aduaneiras confirmam o local de proveniência e o de destino do açúcar em questão, assim como o dia da sua exportação. Assim, em conformidade com o artigo 29._, alínea b), do Regulamento n._ 3183/80, a obrigação de exportar considera-se cumprida no dia do cumprimento das formalidades aduaneiras referidas no artigo 22._, n._ 1, alínea b), do mesmo regulamento, formalidades essas que, no que respeita ao açúcar C, consistem em apresentar o certificado de exportação ao serviço aduaneiro competente, para que as quantidades exportadas sejam imputadas e sejam apostas as outras indicações.

39 Em contrapartida, nem o exemplar do controlo T n._ 5 nem os documentos comprovativos que lhe são equiparados podem fornecer as informações que constam do certificado munido das imputações e vistos exigidos pela estância aduaneira competente. Assim, o exemplar de controlo T n._ 5 apenas prova que a quantidade de açúcar mencionada no documento deixou o território aduaneiro da Comunidade sem no entanto conter indicações relativas ao cumprimento das exigências particulares relacionadas com a exportação do açúcar C.

40 Em primeiro lugar, não contém qualquer indicação respeitante ao produtor do açúcar que é exportado para fora da Comunidade e não permite determinar se este provém efectivamente do Estado-Membro em cujo território foi produzido. Em seguida, o exemplar de controlo T n._ 5 não permite saber se, como exige a regulamentação aplicável, o açúcar C foi exportado antes de 1 de Janeiro seguinte ao fim da campanha de comercialização em que foi produzido. Finalmente, o exemplar de controlo T n._ 5 não permite imputar as quantidades de açúcar exportadas, quando essa imputação demonstra que o produtor cumpriu a sua obrigação de exportar imposta para assegurar o bom funcionamento do regime de quotas.

41 A isto acresce que, admitir outras provas, como certificados de carregamento, depois de os produtos em questão já terem sido exportados, privaria as autoridades aduaneiras competentes de qualquer possibilidade de controlo sobre a realidade das indicações constantes de tais documentos e implicaria encargos administrativos desproporcionados para os Estados-Membros que devem efectuar a apreciação de tais provas (v., neste sentido, nomeadamente, acórdão de 17 de Maio de 1984, Denkavit Nederland, 15/83, Recueil, p. 2171, n._ 30).

42 Daí resulta que a Comissão considerou validamente que a apresentação do certificado de exportação munido das imputações e vistos exigidos é necessária para assegurar o respeito das exigências em matéria de exportação de açúcar C.

43 Nestas condições, o respeito das formalidades aduaneiras previstas para a exportação do açúcar C, tal como a própria exportação, deve ser considerado como fazendo parte das obrigações principais do regime em questão, uma vez que essas formalidades não devem somente facilitar procedimentos administrativos, mas são igualmente indispensáveis para o bom funcionamento do regime de quotas no sector do açúcar. Não se incluem, por isso, entre as obrigações secundárias, de carácter essencialmente administrativo, cuja inobservância, sob pena de violação do princípio da proporcionalidade, não pode ser punida com a mesma severidade que a violação de uma obrigação principal.

44 Por conseguinte deve responder-se ao órgão jurisdicional de reenvio que a análise da questão submetida não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade do Regulamento n._ 2670/81, conjugado com o Regulamento n._ 3183/80.

Quanto às despesas

45 As despesas efectuadas pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentou observações ao Tribunal de Justiça, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA

(Quinta Secção),

pronunciando-se sobre a questão submetida pelo Bundesfinanzhof, por acórdão de 19 de Março de 1996, declara:

A análise da questão submetida não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade do Regulamento (CEE) n._ 2670/81 da Comissão, de 14 de Setembro de 1981, que estabelece as modalidades de aplicação para a produção além-quota do sector do açúcar, conjugado com o Regulamento (CEE) n._ 3183/80 da Comissão, de 3 de Setembro de 1980, que estabelece modalidades comuns de aplicação do regime de certificados de importação, de exportação e fixação antecipada para os produtos agrícolas.