I sag C-29/95,

angaaende en anmodning, som Rechtbank van eerste aanleg, Antwerpen (Belgien), i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag,

Eckehard Pastoors, Trans-Cap GmbH

mod

Belgische Staat,

at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af EF-traktatens artikel 6 og af det almindelige lighedsprincip, der gaelder i faellesskabsretten,

har

DOMSTOLEN

(Sjette Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, G.F. Mancini, og dommerne J.L. Murray, C.N. Kakouris (refererende dommer), P.J.G. Kapteyn og G. Hirsch,

generaladvokat: G. Tesauro

justitssekretaer: fuldmaegtig L. Hewlett,

efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:

- Eckehard Pastoors og Trans-Cap GmbH ved advokaterne Rudolf Brugmans og Sigrid Verstreken, Antwerpen

- den belgiske regering ved kontorchef Jan Devadder, Juridisk Tjeneste, Ministeriet for Udenrigsanliggender, Udenrigshandel og Udviklingssamarbejde, som befuldmaegtiget, bistaaet af advokat Carl Raymaekers, Antwerpen

- den franske regering ved kontorchef Edwige Belliard og fuldmaegtig Anne de Bourgoing, begge Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtigede

- den svenske regering ved afdelingschef Lotty Nordling, som befuldmaegtiget

- Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved Marc van der Woude, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget,

paa grundlag af retsmoederapporten,

efter at der i retsmoedet den 4. juli 1996 er afgivet mundtlige indlaeg af Eckehard Pastoors og Trans-Cap GmbH ved advokat Rudolf Brugmans, af den belgiske regering ved Carl Raymaekers, af den franske regering ved Anne de Bourgoing og af Kommissionen ved Berend Jan Drijber, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 3. oktober 1996,

afsagt foelgende

Dom

1 Ved dom af 31. januar 1995, indgaaet til Domstolen den 8. februar 1995, har Rechtbank van eerste aanleg, Antwerpen, i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt et praejudicielt spoergsmaal vedroerende fortolkningen af EF-traktatens artikel 6 og af det almindelige lighedsprincip, der gaelder i faellesskabsretten.

2 Spoergsmaalet er blevet rejst under en retssag, der verserer mellem paa den ene side Trans-Cap GmbH (herefter »Trans-Cap«), et landevejstransportselskab med hjemsted i Tyskland, og Eckehard Pastoors, der har bopael i Tyskland og arbejder for Trans-Cap som lastbilchauffoer, og paa den anden side den belgiske stat. Sagen vedroerer spoergsmaalet om lovligheden af pligten til at betale et pengebeloeb, saafremt der er konstateret visse overtraedelser inden for vejtransportomraadet.

3 Med henblik paa at forbedre arbejdsvilkaarene og faerdselssikkerheden samt harmonisere konkurrencevilkaarene inden for vejtransport udstedte Raadet den 20. december 1985 forordning (EOEF) nr. 3820/85 om harmonisering af visse bestemmelser paa det sociale omraade inden for vejtransport (EFT L 370, s. 1) samt forordning (EOEF) nr. 3821/85 om kontrolapparatet inden for vejtransport (EFT L 370, s. 8).

4 Artikel 17 i forordning nr. 3820/85 og artikel 19 i forordning nr. 3821/85 bestemmer enslydende, at medlemsstaterne udsteder de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, der er noedvendige til gennemfoerelse af forordningerne, og at disse bestemmelser bl.a. skal omfatte tilrettelaeggelse af samt fremgangsmaade og midler til kontrollens gennemfoerelse samt de i tilfaelde af overtraedelse gaeldende sanktioner. Medlemsstaterne skal endvidere yde hinanden bistand til forordningernes gennemfoerelse og kontrollen dermed.

5 Samtidig - den 20. december 1985 - vedtog Raadet og repraesentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Raadet, en resolution om en forbedret gennemfoerelse af de sociale forordninger inden for vejtransport (EFT C 348, s. 1, herefter »resolutionen«), dvs. af forordning nr. 3820/85 og nr. 3821/85. Det understreges i den sidste betragtning til resolutionen, at »det er noedvendigt at sikre, at medlemsstaterne gennemfoerer de paagaeldende forordninger ensartet og effektivt, for saaledes at undgaa fordrejninger i vilkaarene for konkurrencen mellem transportvirksomheder«. I henhold til resolutionens punkt 2, litra b), skal medlemsstaterne vedtage effektive fremgangsmaader med henblik paa retsforfoelgning af udenlandske foerere, der har overtraadt bestemmelserne paa en medlemsstats omraade, og med henblik paa inddrivelse af boeder, der er blevet paalagt saadanne foerere, inden for rammerne af gaeldende international eller national ret.

6 Endelig bestemmes foelgende i artikel 3, stk. 3, i Raadets direktiv 88/599/EOEF af 23. november 1988 om standardkontrolprocedurer for gennemfoerelse af forordning nr. 3820/85 og af forordning nr. 3821/85 (EFT L 325, s. 55): »Der foretages vejkontrol af indenlandske og udenlandske koeretoejer og foerere uden forskelsbehandling.«

7 Med henblik paa gennemfoerelsen af de forpligtelser, der foelger af de naevnte forordninger, har Kongeriget Belgien ved lov af 6. maj 1985 (Belgisch Staatsblad af 13.8.1985) indsat en artikel 11b i loven af 1. august 1960 om transport af gods med motorkoeretoejer mod vederlag. Gennemfoerelsesbestemmelserne til denne nye bestemmelse er blevet fastsat ved kongelig anordning af 12. juli 1989 om opkraevning af og sikkerhedsstillelse i form af et pengebeloeb, saafremt der er konstateret bestemte overtraedelser inden for vejtransportomraadet (Belgisch Staatsblad af 20.7.1989).

8 Det fremgaar af disse bestemmelser, at saafremt der er konstateret overtraedelser af forordning nr. 3820/85 og nr. 3821/85, og ingen tredjemaend er beroert af overtraedelsen, har den sigtede valget mellem oejeblikkelig betaling af et beloeb paa 10 000 BFR pr. overtraedelse (oejeblikkelig opkraevning), hvorved strafforfoelgningen principielt bortfalder, eller - hvis han vaelger ikke at betale straks - at lade sagen behandle ved, at der i henhold til loven rejses straffesag mod ham. For denne sidstnaevnte valgmulighed gaelder der imidlertid en yderligere betingelse, saafremt den sigtede ikke har bopael eller fast opholdssted i Belgien, idet han i saa fald skal stille en sikkerhed paa 15 000 BFR pr. overtraedelse til daekning af den eventuelle boede samt sagsomkostninger, da koeretoejet ellers kan tilbageholdes for hans regning og risiko.

9 Den 29. november 1991 foretog gendarmeriafdelingen for Antwerpens havn en kontrol af en lastvogn, der blev foert af Eckehard Pastoors, og som ejes af Trans-Cap. Under kontrollen blev der konstateret elleve overtraedelser af bestemmelserne i forordning nr. 3820/85 og nr. 3821/85. Efter at have raadfoert sig med sin arbejdsgiver valgte Eckehard Pastoors at foelge reglerne om oejeblikkelig betaling, og han betalte saaledes et samlet beloeb paa 110 000 BFR for de elleve konstaterede overtraedelser.

10 Eckehard Pastoors og Trans-Cap anlagde derefter sag ved den forelaeggende ret og kraevede, at den belgiske stat skulle tilbagebetale det betalte beloeb og godtgoere det ikke-oekonomiske tab, som de havde lidt. Sagsoegerne i hovedsagen gjorde til stoette for deres krav gaeldende, at sanktionsordningen i henhold til de belgiske bestemmelser for det foerste var i strid med den ret, der sikres ved artikel 6 i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlaeggende frihedsrettigheder (herefter »menneskerettighedskonventionen«), hvorefter de har krav paa en rettergang ved en uafhaengig domstol, og for de andet med traktatens artikel 6.

11 Den nationale domstol, der behandlede sagen, fastslog foerst, at der ikke i det foreliggende tilfaelde var sket en overtraedelse af artikel 6 i menneskerettighedskonventionen. Den fandt endvidere, at der heller ikke forelaa en overtraedelse af traktatens artikel 6 eller af det almindelige lighedsprincip, eftersom saerreglerne for ikke-hjemmehoerende personer kunne vaere objektivt begrundet, naar man tog hensyn til de vanskeligheder, der forekommer i straffesager, saavel i forbindelse med efterforskningen som ved fuldbyrdelsen ved retsafgoerelserne, saafremt de personer, der strafforfoelges, ikke har bopael i den medlemsstat, paa hvis omraade en lovovertraedelse er blevet begaaet.

12 Den nationale domstol har imidlertid »af hensyn til retssikkerheden« besluttet at udsaette sagen og forelaegge Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

»Skal princippet om forbud mod forskelsbehandling i artikel 6 i traktaten om Den Europaeiske Union eller det i faellesskabsretten gaeldende almindelige lighedsprincip fortolkes saaledes, at de er til hinder for, at der i en medlemsstats nationale bestemmelser, som er udstedt til gennemfoerelse af Raadets forordninger nr. 3820/85 og nr. 3821/85, indfoeres en sanktionsordning, hvorefter fysiske eller juridiske personer, som sigtes for overtraedelser af bestemmelserne, gives valget mellem

a) oejeblikkelig betaling af et beloeb, i det foreliggende tilfaelde 10 000 BFR pr. overtraedelse, hvorved strafforfoelgningen som regel bortfalder,

eller

b) fortsaettelse af den saedvanlige straffesag mod dem,

dog saaledes at forstaa, at saafremt den sigtede vaelger den anden mulighed, er det alene en person, som ikke har bopael eller fast opholdssted i Belgien, ogsaa selv om den paagaeldende er statsborger i en anden medlemsstat, som forpligtes til at stille et beloeb - i det foreliggende tilfaelde 15 000 BFR pr. konstateret overtraedelse - som sikkerhed for betaling af eventuelle boeder og sagsomkostninger, saaledes at det af vedkommende person foerte koeretoej tilbageholdes, indtil sikkerhedsstillelse er tilvejebragt?«

13 Med dette spoergsmaal oensker den forelaeggende ret reelt at faa fastslaaet, om traktatens artikel 6 er til hinder for nationale bestemmelser, der er udstedt til gennemfoerelse af forordning nr. 3820/85 og nr. 3821/85, og hvorefter kun ikke-hjemmehoerende personer, som i tilfaelde af overtraedelse vaelger ikke oejeblikkeligt at betale det fastsatte boedebeloeb, men at der rejses en normal straffesag imod dem, er undergivet en forpligtelse - som er sanktioneret med tilbageholdelse af koeretoejet - til for hver overtraedelse at stille et bestemt beloeb som sikkerhed, der er hoejere end det beloeb, der er fastsat ved oejeblikkelig betaling.

14 Traktatens artikel 6, der er et specielt udtryk for det almindelige lighedsprincip, forbyder al forskelsbehandling, der udoeves paa grundlag af nationalitet.

15 I den foreliggende sag medfoerer de paagaeldende nationale bestemmelser ikke en direkte forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, idet forpligtelsen til at stille et pengebeloeb som sikkerhed paahviler enhver, der overtraeder bestemmelserne og ikke er hjemmehoerende i Belgien, uafhaengigt af vedkommendes nationalitet.

16 Det foelger imidlertid af fast praksis, at reglerne om ligebehandling af egne statsborgere og udlaendinge ikke blot forbyder aabenlys forskelsbehandling begrundet i nationalitet, men desuden enhver form for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre kriterier reelt foerer til samme resultat (dom af 29.10.1980, sag 22/80, Boussac Saint-Frères, Sml. s. 3437, praemis 9, og af 8.5.1990, sag C-175/88, Biehl, Sml. I, s. 1779, praemis 13).

17 Desuden har Domstolen fastslaaet, at der er fare for, at nationale bestemmelser, hvorefter der sondres paa grundlag af bopael, saaledes at der ikke indroemmes ikke-hjemmehoerende personer visse fordele, som til gengaeld indroemmes personer, der er hjemmehoerende paa statens omraade, navnlig rammer borgere fra andre medlemsstater, fordi ikke-hjemmehoerende personer som oftest er statsborgere i andre stater, og at bestemmelserne derfor kan indebaere en indirekte forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet (dom af 14.2.1995, sag C-279/93, Schumacker, Sml. I, s. 225, praemis 28 og 29).

18 Det er i den foreliggende sag ikke bestridt, at de nationale bestemmelser, der er omtvistet i hovedsagen, kun meget sjaeldent beroerer statsborgere i den paagaeldende medlemsstat, som hverken har bopael eller fast opholdssted i staten, og at de reelt foerer til samme resultat som en forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet.

19 Efter Domstolens praksis er denne konstatering imidlertid ikke tilstraekkelig til, at det kan konkluderes, at saadanne bestemmelser er i strid med traktatens artikel 6. Hertil kraeves ogsaa, at de omhandlede bestemmelser ikke er sagligt begrundet (dom af 10.2.1994, sag C-398/92, Mund & Fester, Sml. I, s. 467, praemis 16 og 17).

20 Den belgiske regering har i denne forbindelse gjort gaeldende, at den forskellige behandling af egne statsborgere og udlaendinge i den foreliggende sammenhaeng er objektivt begrundet, fordi ikke-hjemmehoerende personers retsstilling er forskellig med hensyn til mulighederne for at fuldbyrde retsafgoerelserne, og fordi en straffesag, der er anlagt mod ikke-hjemmehoerende personer, er mere kompliceret og medfoerer stoerre omkostninger.

21 Det maa konstateres, at den harmonisering og det samarbejde, der er tilvejebragt paa faellesskabsniveau vedroerende borgerlige sager, herunder handelssager, ved Bruxelles-konventionen af 27. september 1968 om retternes kompetence og om fuldbyrdelse af retsafgoerelser inden for de naevnte omraader, ikke omfatter straffesager, og at fuldbyrdelse af retsafgoerelser i straffesager i forholdet mellem Kongeriget Belgien og Forbundsrepublikken Tyskland ikke er sikret ved en tilsvarende retsakt. Der bestaar saaledes en reel risiko for, at det er umuligt eller i det mindste betydeligt vanskeligere og forbundet med stoerre omkostninger at fuldbyrde en dom, hvorved en ikke-hjemmehoerende person er blevet domfaeldt.

22 Denne situation begrunder foelgelig objektivt en forskel i behandlingen af hjemmehoerende og ikke-hjemmehoerende lovovertraedere, hvorved de sidstnaevntes forpligtelse til at betale et beloeb som sikkerhed er egnet til at forhindre, at de kan unddrage sig en effektiv sanktion ved blot at erklaere, at de ikke oensker at samtykke i, at boeden opkraeves oejeblikkeligt, og at de vaelger, at der rejses en normal straffesag.

23 Denne forskel i behandlingen er endvidere i overensstemmelse med punkt 2, litra b), i resolutionen.

24 Det foelger imidlertid af Domstolens praksis, at naar der ikke findes en saerlig bestemmelse i en faellesskabsforordning, der fastsaetter en sanktion for overtraedelse, men der med hensyn hertil henvises til nationale bestemmelser, har medlemsstaterne et skoen med hensyn til valget af sanktioner, som under alle omstaendigheder ikke alene skal vaere effektive og have en afskraekkende virkning, men ogsaa staa i et rimeligt forhold til overtraedelsen (dom af 2.10.1991, sag C-7/90, Vandevenne m.fl., Sml. I, s. 4371, praemis 11). Disse sanktioner skal saaledes vaere hensigtsmaessige og noedvendige for at naa det oenskede maal, men maa ikke overskride graenserne for, hvad der er noedvendigt for at virkeliggoere det (jf. i denne retning dom af 25.2.1988, sag 299/86, Drexl, Sml. s. 1213, praemis 18).

25 Det skal i denne henseende bemaerkes, at i henhold til de nationale bestemmelser, der finder anvendelse i hovedsagen, paahviler det kun ikke-hjemmehoerende personer, der vaelger muligheden for, at der rejses en normal straffesag, at stille et beloeb paa 15 000 BFR som sikkerhed for betaling af eventuelle boeder og sagsomkostninger. Dette beloeb, der er 50% hoejere end det beloeb, der skal betales, saafremt det er muligheden for oejeblikkelig betaling, der vaelges, hvorved strafforfoelgningen falder bort, kraeves saerskilt for hver overtraedelse, som den paagaeldende sigtes for. I tilfaelde, hvor en raekke overtraedelser er fastslaaet samtidig og optaget i en og samme rapport, goeres hver enkelt af disse imidlertid ikke til genstand for en saerskilt straffesag, da de alle behandles under en enkelt sag mod den sigtede. Foelgelig maa en national bestemmelse som den i hovedsagen omtvistede, hvorefter de naevnte beloeb skal indbetales - idet ikke-hjemmehoerende personer, der er sigtede, ellers faar tilbageholdt koeretoejet - antages at vaere for vidtgaaende.

26 Nationale bestemmelser som dem, der omhandles i hovedsagen, er foelgelig klart uforholdsmaessige, og de er derfor forbudt ifoelge traktatens artikel 6.

27 Det er i betragtning af det anfoerte ufornoedent at tage stilling til, om saadanne nationale bestemmelser er forenelige med et faellesskabsretligt princip, der svarer til artikel 6 i menneskerettighedskonventionen.

28 Det forelagte spoergsmaal skal foelgelig besvares med, at traktatens artikel 6 er til hinder for nationale bestemmelser, der er udstedt til gennemfoerelse af Raadets forordning nr. 3820/85 og nr. 3821/85, og hvorefter kun ikke-hjemmehoerende personer, som i tilfaelde af overtraedelse vaelger ikke oejeblikkeligt at betale det fastsatte boedebeloeb, men at der rejses en normal straffesag imod dem, er undergivet en forpligtelse - som er sanktioneret med tilbageholdelse af koeretoejet - til for hver overtraedelse at stille et bestemt beloeb som sikkerhed, der er hoejere end det beloeb, der er fastsat ved oejeblikkelig betaling.

Sagens omkostninger

29 De udgifter, der er afholdt af den belgiske, den franske og den svenske regering og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN

(Sjette Afdeling)

vedroerende det spoergsmaal, der er forelagt af Rechtbank van eerste aanleg, Antwerpen, ved dom af 31. januar 1995, for ret:

EF-traktatens artikel 6 er til hinder for nationale bestemmelser, der er udstedt til gennemfoerelse af Raadets forordning (EOEF) nr. 3820/85 af 20. december 1985 om harmonisering af visse bestemmelser paa det sociale omraade inden for vejtransport og af Raadets forordning (EOEF) nr. 3821/85 af 20. december 1985 om kontrolapparatet inden for vejtransport, og hvorefter kun ikke-hjemmehoerende personer, som i tilfaelde af overtraedelse vaelger ikke oejeblikkeligt at betale det fastsatte boedebeloeb, men at der rejses en normal straffesag imod dem, er undergivet en forpligtelse - som er sanktioneret med tilbageholdelse af koeretoejet - til for hver overtraedelse at stille et bestemt beloeb som sikkerhed, der er hoejere end det beloeb, der er fastsat ved oejeblikkelig betaling.