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Document 52013SC0148
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on measures facilitating the exercise of rights conferred on workers in the context of freedom of movement for workers
ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG Begleitunterlage zum Vorschlag für eine RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES über Maßnahmen zur Erleichterung der Ausübung der Rechte, die Arbeitnehmern im Rahmen der Freizügigkeit zustehen
ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG Begleitunterlage zum Vorschlag für eine RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES über Maßnahmen zur Erleichterung der Ausübung der Rechte, die Arbeitnehmern im Rahmen der Freizügigkeit zustehen
/* SWD/2013/0148 final */
ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG Begleitunterlage zum Vorschlag für eine RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES über Maßnahmen zur Erleichterung der Ausübung der Rechte, die Arbeitnehmern im Rahmen der Freizügigkeit zustehen /* SWD/2013/0148 final */
INHALTSVERZEICHNIS 1........... EINLEITUNG............................................................................................................... 3 2........... VERFAHREN UND ANHÖRUNG
INTERESSIERTER KREISE................................ 3 3........... PROBLEMSTELLUNG................................................................................................ 4 3.1........ Bestandsaufnahme.......................................................................................................... 4 3.2........ Probleme........................................................................................................................ 4 3.2.1..... Nichteinhaltung des EU-Rechts durch
staatliche Behörden (nichtkonforme Rechtsvorschriften oder fehlerhafte
Anwendung) und Auswirkung auf EU-Wanderarbeitnehmer............................................. 4 3.2.2..... Nichteinhaltung des EU-Rechts durch
Arbeitgeber und Rechtsberater (infolge mangelnder Fähigkeit oder Bereitschaft
zur ordnungsgemäßen Anwendung des EU-Rechts) und Auswirkung auf
EU-Wanderarbeitnehmer...................................................................................................................................... 5 3.2.3..... EU-Wanderarbeitnehmer haben keinen
Zugang zu Informationen oder können ihre Rechte nicht durchsetzen 5 3.3........ Ursachen und Einflussfaktoren......................................................................................... 5 3.4........ Wer ist betroffen und in welcher
Weise?.......................................................................... 5 3.5........ Basisszenario und die Notwendigkeit
einer Intervention.................................................... 6 4........... SUBSIDIARITÄTSANALYSE..................................................................................... 6 5........... POLITISCHE ZIELSETZUNG..................................................................................... 6 6........... POLITISCHE OPTIONEN........................................................................................... 7 6.1........ Keine weiteren Maßnahmen auf
EU-Ebene (Basisszenario)............................................. 7 6.2........ Gemeinsame Leitlinien..................................................................................................... 7 6.3........ Empfehlung der Kommission an die
Mitgliedstaaten......................................................... 7 6.4........ Richtlinie zur Einführung von
Unterstützungsmaßnahmen für EU-Wanderarbeitnehmer, insbesondere: 7 6.5........ Richtlinie zur Einführung eines
besseren Schutzes für EU-Wanderarbeitnehmer................. 7 7........... ANALYSE DER AUSWIRKUNGEN........................................................................... 8 7.1........ Option 1: Basisszenario................................................................................................... 8 7.2........ Option 2: Gemeinsame Leitlinien..................................................................................... 8 7.3........ Option 3: Empfehlung der
Kommission an die Mitgliedstaaten.......................................... 9 7.4........ Option 4: Richtlinie zur
Einführung von Unterstützungsmaßnahmen für EU-Wanderarbeitnehmer 9 7.5........ Option 5: Richtlinie zur
Einführung eines besseren Schutzes für EU-Wanderarbeitnehmer 10 8........... DIE OPTIONEN IM VERGLEICH............................................................................. 11 9........... MONITORING UND EVALUIERUNG..................................................................... 11 ARBEITSUNTERLAGE DER
KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG Begleitunterlage zum Vorschlag für eine
RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES über Maßnahmen zur Erleichterung der
Ausübung der Rechte, die Arbeitnehmern im Rahmen der Freizügigkeit zustehen (Text von Bedeutung für den EWR) 1. EINLEITUNG Die Arbeitnehmerfreizügigkeit zählt – neben
dem freien Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr – zu den vier
Grundfreiheiten des Binnenmarkts. Sie ist in Artikel 45 AEUV niedergelegt
und findet ihre sekundärrechtliche Ausgestaltung in der Verordnung (EU)
Nr. 492/2011 (vormals Verordnung (EWG) Nr. 1612/68). Sie verleiht EU-Bürgerinnen und -Bürgern das
Recht, sich zur Aufnahme einer Beschäftigung in einen anderen Mitgliedstaat zu
begeben, wobei jegliche auf der Staatsangehörigkeit beruhende
Ungleichbehandlung in Bezug auf Zugang zur Beschäftigung,
Beschäftigungsbedingungen, Zugang zu sozialen und steuerlichen Vergünstigungen,
Mitgliedschaft in Gewerkschaften, Zugang zur beruflichen Bildung, Zugang zu
Wohnraum und Zugang zur Bildung für Kinder untersagt ist. Mit der vorliegenden Initiative sollen keine
neuen Rechte für EU-Wanderarbeitnehmer geschaffen werden; sie ist vielmehr als
Antwort auf das von verschiedenen Stellen nachdrücklich vorgebrachte Anliegen
zu verstehen, dass die Rechte der europäischen Bürger auch in der Praxis
sichergestellt und Hindernisse bei der Zu- und Abwanderung innerhalb der Union
ausgeräumt werden müssen. Sie fügt sich in die Strategie Europa 2020 und
das „Beschäftigungspaket“ der Kommission ein. 2. VERFAHREN UND ANHÖRUNG
INTERESSIERTER KREISE Bei der Ausarbeitung der vorliegenden
Initiative wurden Studien und Berichte der Sachverständigen im Bereich der
Arbeitnehmerfreizügigkeit berücksichtigt – wie etwa das Netz unabhängiger
Sachverständiger, das die Arbeiten der GD Beschäftigung, Soziales und
Integration unterstützt. Im Rahmen einer öffentlichen Konsultation
(durchgeführt in der Zeit von Juni bis August 2011) waren Einzelpersonen
und Organisationen eingeladen, zu folgenden Punkten Stellung zu nehmen:
Hauptprobleme der Mobilität von EU‑Arbeitnehmern, derzeitiges
Schutzniveau und Notwendigkeit von EU-Maßnahmen, damit Arbeitnehmer von ihren
Rechten uneingeschränkt Gebrauch machen können. Das Thema wurde ebenso im Beratenden
Ausschusses für die Freizügigkeit der Arbeitnehmer erörtert, der sich aus
Vertretern der Mitgliedstaaten und der Sozialpartner auf nationaler sowie
europäischer Ebene zusammensetzt. 3. PROBLEMSTELLUNG 3.1. Bestandsaufnahme Die Arbeitnehmerfreizügigkeit existiert
nunmehr seit über 40 Jahren und wird durch eine Reihe wichtiger und solide
verankerter Rechte konkretisiert. Bei der Auslegung der einschlägigen
Bestimmungen ist die umfassende Rechtsprechung des Gerichtshofs eine wichtige
Hilfe. Vertragsverletzungsverfahren sind ein
wichtiges Instrument zur Gewährleistung der Anwendung der Vorschriften. Sie
führen zur Änderung der Rechtsvorschriften und allgemeinen Verfahren, die nicht
mit dem EU-Recht im Einklang stehen. Jedoch werden durch
Vertragsverletzungsverfahren keine konkreten Fälle für Einzelpersonen gelöst
und sie können auch nicht eingeleitet werden, wenn private Rechtssubjekte
betroffen sind. Im Unterschied zu den rechtlichen
Möglichkeiten, die auf EU-Ebene bei Diskriminierung wegen der ethnischen
Herkunft, der Religion, des Alters oder des Geschlechts bestehen, können sich
EU-Wanderarbeitnehmer, die wegen ihrer Staatsangehörigkeit diskriminiert
werden, nur auf Maßnahmen der Kommission stützen oder die nationalen Gerichten
anrufen. Im Hinblick auf die tatsächliche Ausübung der Arbeitnehmerrechte sind
die auf EU-Ebene bestehenden Maßnahmen also begrenzt. Jeder Mitgliedstaat entscheidet, welche
Unterstützung und welcher Schutz EU-Wanderarbeitnehmern nach den eigenen
Rechtsvorschriften zu gewähren sind. Folglich gibt es hier Unterschiede
zwischen den Mitgliedstaaten. Expertenberichte legen nahe, dass das
Schutzniveau für EU-Bürger in den Ländern höher ist, in denen die
Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit ausdrücklich untersagt ist. Die geografische Mobilität zwischen den
EU-Mitgliedstaaten könnte noch bedeutend intensiviert werden: Nach der
EU-Arbeitskräfteerhebung lebten im Jahr 2011 nur 3,1 % der EU-Bürger
im erwerbsfähigen Alter in einem anderen EU-Mitgliedstaat als ihrem eigenen. 3.2. Probleme Obgleich die Freizügigkeitsrechte der
Arbeitnehmer solide verankert sind, gibt es Anzeichen dafür, dass es immer noch
zu Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit kommt und dass die
Arbeitnehmer oft Schwierigkeiten haben, ihre Rechte in der Praxis
durchzusetzen. Folgende Probleme wurden festgestellt: 3.2.1. Nichteinhaltung
des EU-Rechts durch staatliche Behörden (nichtkonforme Rechtsvorschriften oder
fehlerhafte Anwendung) und Auswirkung auf EU-Wanderarbeitnehmer Die Rechtsvorschriften über die Freizügigkeit
der Arbeitnehmer sind seit über 40 Jahren in Kraft. Trotzdem werden der
Kommission nach wie vor Fälle gemeldet, in denen nationale Rechtsvorschriften
oder die übliche Praxis der Mitgliedstaaten gegen EU-Recht verstoßen. Diese
Probleme können nachhaltige negative Folgen für die EU-Bürger haben, denn sie
können nicht nur ihre Berufsaussichten, ihre Arbeitsbedingungen oder ihren
Zugang zu sozialen Vergünstigungen beeinträchtigen, sondern auch ihr gesamtes
Berufs- und Privatleben. Zudem erschweren sie die Integration von EU-Bürgern in
den Arbeitsmarkt und die Gesellschaft des Aufnahmelandes. Zwar besteht auf
EU-Ebene die Möglichkeit, mit Vertragsverletzungsverfahren gegen diese Probleme
vorzugehen, doch für die betroffenen Einzelpersonen ändert sich dadurch erst
einmal nichts. 3.2.2. Nichteinhaltung
des EU-Rechts durch Arbeitgeber und Rechtsberater (infolge mangelnder Fähigkeit
oder Bereitschaft zur ordnungsgemäßen Anwendung des EU-Rechts) und Auswirkung
auf EU-Wanderarbeitnehmer Es wurden Fälle gemeldet, in denen öffentliche
und private Arbeitgeber gegen EU-Recht verstoßen haben, und zwar unabhängig
davon, ob das innerstaatliche Recht im Einklang mit dem EU-Recht steht oder
nicht. Die von der Kommission und anderen Fachleuten eingeholten Informationen
legen nahe, dass es sich hierbei um ein immer wieder auftretendes Problem
handelt, auch wenn das Bekanntwerden solcher Fälle stark von der jeweiligen
Berichterstattung abhängt. Probleme, die durch private Arbeitgeber verursacht
werden, können nicht durch ein EU-Vertragsverletzungsverfahren gelöst werden.
Diskriminierten Bürgern bleibt daher nur, sich auf die Mechanismen und
Rechtsbehelfe zu stützen, die auf nationaler Ebene vorgesehen sind. Das Handeln
der Arbeitgeber kann die Beschäftigungsmöglichkeiten und/oder
Arbeitsbedingungen der Arbeitskräfte beeinträchtigen und mithin schwerwiegende
Folgen für deren persönliche Situation haben. 3.2.3. EU-Wanderarbeitnehmer
haben keinen Zugang zu Informationen oder können ihre Rechte nicht durchsetzen In verschiedenen Umfragen gaben die Befragten
an, dass sie nicht wüssten, wohin sie sich wenden sollten, wenn ihnen die
Ausübung ihrer EU-Rechte erschwert wird. Dies zeigt, dass den EU-Bürgern ein
klarer Bezugspunkt fehlt. Auch besteht Unklarheit darüber, wo man sich am
besten über EU-Rechte informiert. Weiterhin ist es für EU-Arbeitnehmer, die von
ihrem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch machen, aus verschiedenen Gründen
(Unkenntnis der Verfahren, Unkenntnis der nationalen Systeme, fehlende
Sprachkenntnisse) schwierig, die zur Verfügung stehenden Schutzmöglichkeiten
auch zu nutzen. Dies wurde in der öffentlichen Konsultation bestätigt, in der
die Befragten mehrheitlich angaben, dass das für Arbeitnehmer geltende
Schutzniveau ihre Entscheidung, in einem anderen Mitgliedstaat zu arbeiten,
stark beeinflussen würde. Ein gewisses Widerstreben, Diskriminierungsfälle zu
melden, ist ebenfalls ein wichtiger Faktor. 3.3. Ursachen
und Einflussfaktoren Vier wesentliche Einflussfaktoren wurden
festgestellt: 1) Unkenntnis der sich aus dem EU-Recht ergebenden Ansprüche
von EU-Arbeitnehmern und der vorhandenen Rechtsbehelfe; 2) mangelndes
Verständnis des EU-Rechts und unzureichende Rechtssicherheit;
3) unzureichende Unterstützung von EU-Wanderarbeitnehmern hinsichtlich der
Ausübung ihrer Rechte; 4) Protektionismus und mangelnde Bereitschaft zur
Einhaltung der Vorschriften. 3.4. Wer
ist betroffen und in welcher Weise? Die festgestellten Probleme betreffen
EU-Bürger, die zwecks Aufnahme einer Beschäftigung in einen anderen
Mitgliedstaat ziehen, aber auch Arbeitsuchende und Bürger eines bestimmten
Mitgliedstaates, die von ihrem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht haben
und wieder in ihren Heimatstaat zurückkehren, um dort zu arbeiten. Durchschnittlich 67,9 % der in einem
anderen Mitgliedstaat lebenden EU-Bürger im erwerbsfähigen Alter gehen einer
Beschäftigung nach, 9,1 % sind arbeitslos. Theoretisch könnten sie also
alle irgendwann einmal auf Schwierigkeiten stoßen, wenn sie ihre Rechte wirksam
wahrnehmen wollen. Gleiches gilt für diejenigen Bürger, die vorhaben,
irgendwann einmal in ein anderes Land umzuziehen (17 %). Die Schwierigkeiten können alle
EU-Arbeitnehmer und alle Berufe und Branchen betreffen – auch
Familienangehörige, da das EU-Recht ihnen ebenfalls bestimmte Rechte einräumt. Arbeitgeber und nationale Behörden können
ebenso betroffen sein, da für sie die bessere Durchsetzung der Rechte von
Wanderarbeitnehmern mit Kosten einhergehen könnte. 3.5. Basisszenario
und die Notwendigkeit einer Intervention Vor dem Hintergrund der aktuellen
wirtschaftlichen und sozialen Lage lassen sich weitere Beschränkungen der
Rechte der EU-Wanderarbeitnehmer nicht ausschließen. Spezifische
Verhaltensweisen, die in ganz Europa beobachtet wurden, und unterschiedliche
Umfragen belegen, dass die Intoleranz gegenüber EU-Wanderarbeitnehmern zunimmt.
Dies kann in diskriminierendes Verhalten umschlagen. Nach den Erweiterungsrunden von 2004 und 2007
sehen sich Arbeitnehmer aus anderen Mitgliedstaaten mit neuen Problemen bei der
Anwendung des EU-Rechts konfrontiert. In dieser Situation bedarf es eines
stärker pädagogisch ausgerichteten Ansatzes im Bereich der Freizügigkeit. Die vorliegende Initiative kann einen Beitrag
dazu leisten, Mobilität zu fördern und zu erleichtern, denn die Bekämpfung der
Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit wird ein positives Signal an
diejenigen Personen senden, die in einem anderen Mitgliedstaat arbeiten
möchten; sie wird auch zur Folge haben, dass weniger Personen aufgrund
schlechter Erfahrungen oder einer negativen Erwartungshaltung vor einem Umzug
in einen anderen Mitgliedstaat zurückschrecken. 4. SUBSIDIARITÄTSANALYSE Gemäß Artikel 46 AEUV ist die Union
befugt, im Wege von Richtlinien oder Verordnungen die Maßnahmen zu treffen, die
erforderlich sind, um die Freizügigkeit der Arbeitnehmer im Sinne des
Artikels 45 AEUV herzustellen. Die vorliegende Initiative erlaubt es den
Mitgliedstaaten, geeignete Durchführungsmaßnahmen zu ergreifen. Dem Grundsatz
der Verhältnismäßigkeit wird somit Rechnung getragen. Mitgliedstaaten, die
bereits über einen umfassenden rechtlichen Schutz gegen die Diskriminierung aus
Gründen der Staatsangehörigkeit verfügen, müssen in ihren Systemen keine
größeren Änderungen vornehmen. Das Erreichen der Ziele dieser Initiative
würde zur Konsolidierung der in der EU-Grundrechtecharta anerkannten Rechte
beitragen. 5. POLITISCHE ZIELSETZUNG Mit der vorliegenden Initiative wird das
allgemeine Ziel verfolgt, die Gleichbehandlung der EU-Bürger sicherzustellen.
Diese gehört zu den Grundwerten der Europäischen Union und ist ein wesentlicher
Bestandteil der Unionsbürgerschaft. Dafür Sorge zu tragen, dass dieses Ziel
erreicht wird, bedeutet auch, einen Beitrag zum reibungslosen Funktionieren des
Binnenmarkts zu leisten. Konkret wurden folgende spezifische Ziele
festgelegt: –
Eindämmung der Diskriminierung von
EU-Wanderarbeitnehmern aus Gründen der Staatsangehörigkeit; –
Verringerung der Diskrepanz zwischen den auf dem
Papier anerkannten Rechten und deren Wahrnehmung in der Praxis, was auch zur
vollständigen und ordnungsgemäßen Anwendung des geltenden Rechts beiträgt und
ein reibungsloses Funktionieren des Binnenmarkts ermöglicht. Damit diese Ziele erreicht werden können,
wurden operationelle Zielsetzungen ermittelt: –
Aufklärung von Bürgern, Arbeitgebern, Behörden und
sonstigen Interessenträgern über die Rechte von EU-Wanderarbeitnehmern; –
Schaffung größerer Rechtssicherheit; –
angemessene Unterstützung von EU-Arbeitnehmern bei
der Ausübung ihrer Rechte. 6. POLITISCHE OPTIONEN Folgende Optionen wurden ermittelt: 6.1. Keine
weiteren Maßnahmen auf EU-Ebene (Basisszenario) 6.2. Gemeinsame
Leitlinien Bei dieser Option liegt der Schwerpunkt auf
der Annahme gemeinsamer Leitlinien durch die Mitgliedstaaten und die
Kommission, um über einen gemeinsamen Ansatz bei der Anwendung und Auslegung
der EU-Vorschriften über die Arbeitnehmerfreizügigkeit zu verfügen. Ergänzt
würde dies durch von der Kommission anzunehmende Auslegungsdokumente. 6.3. Empfehlung
der Kommission an die Mitgliedstaaten Diese Option sieht vor, dass die Kommission
eine allgemeine Empfehlung an die Mitgliedstaaten richtet, in der sie diese zu
folgenden Maßnahmen aufruft: –
Aufklärung über die Rechte von
EU-Wanderarbeitnehmern; –
Verbesserung der Unterstützung von
EU-Wanderarbeitnehmern, indem Rechtsbehelfe verfügbar gemacht und
Unterstützungsstrukturen für EU-Wanderarbeitnehmer eingerichtet werden und es
Verbänden und Organisationen ermöglicht wird, Rechtsbehelfe im Namen oder zur
Unterstützung von EU-Wanderarbeitnehmern einzulegen. 6.4. Richtlinie
zur Einführung von Unterstützungsmaßnahmen für EU-Wanderarbeitnehmer,
insbesondere: - rechtliche Verpflichtung, Rechtsbehelfe für
EU-Wanderarbeitnehmer vorzusehen; - Einrichtung von Unterstützungsstrukturen für
EU-Wanderarbeitnehmer. Zu den Aufgaben dieser Stellen würden die Förderung
einschlägiger Rechte, die Unterstützung von EU-Wanderarbeitnehmern bei der
Durchsetzung ihrer Rechte, die Durchführung von Umfragen und die Erstellung von
Berichten sowie die Annahme von Empfehlungen gehören; - Gewährleistung, dass Verbände,
Organisationen oder sonstige Rechtssubjekte mit einem Interesse an der
Förderung des Freizügigkeitsrechts von Arbeitnehmern im Namen oder zur
Unterstützung von EU-Wanderarbeitnehmern alle Arten von Verwaltungs- oder
Gerichtsverfahren einleiten können. 6.5. Richtlinie
zur Einführung eines besseren Schutzes für EU-Wanderarbeitnehmer Zusätzlich zu den unter Option 4
genannten Punkten sieht Option 5 Folgendes vor: - Verpflichtung der Arbeitgeber,
Diskriminierung in ihren Unternehmen zu verhindern; - Sanktions- bzw. Entschädigungsmaßnahmen; - Rechtsvorschrift, die EU-Wanderarbeitnehmer
vor jeglicher nachteiliger Behandlung in Folge einer Beschwerde schützt. 7. ANALYSE DER
AUSWIRKUNGEN Es konnten keine anderen wirtschaftlichen
Auswirkungen festgestellt werden als diejenigen, die sich aus den erwarteten
sozialen Auswirkungen und den tatsächlichen Umsetzungskosten ergeben würden.
Durch die Eindämmung der beschäftigungsbezogenen Diskriminierung aufgrund der
Staatsangehörigkeit könnte die Mobilität innerhalb der EU attraktiver werden.
Auch wenn Diskriminierungsfragen nur ein Aspekt sind, der die Entscheidung über
einen Umzug in anderes Land beeinflusst, und der Zuwachs an Mobilität
möglicherweise nicht erheblich sein wird, so wird sich erhöhte Mobilität als
potentieller Wachstumsfaktor für die Wirtschaft dennoch positiv auf den
Binnenmarkt auswirken. 7.1. Option 1:
Basisszenario Soziale Auswirkungen Die festgestellten Probleme und
Einflussfaktoren blieben unverändert. Es würde kein Umdenken auf Seiten der
nationalen Behörden und Arbeitgeber angeregt. Es gäbe keine wesentlichen
Auswirkungen im Hinblick auf die Aufklärung über Rechte und Rechtssicherheit.
Eine Beibehaltung des Status quo würde ferner bedeuten, dass es weiterhin kein
Mindestmaß an konsolidierter Unterstützung bzw. konsolidiertem EU-weitem Schutz
von Wanderarbeitnehmern gäbe. Die negativen Auswirkungen für Einzelpersonen,
die sich zwecks Aufnahme einer Beschäftigung in ein anderes Land begeben, und
die eingeschränkten Möglichkeiten der EU-Wanderarbeitnehmer, vollumfänglich am
Arbeitsmarkt und an der Gesellschaft des Aufnahmemitgliedstaats teilzunehmen,
bestünden fort. Wirtschaftliche Auswirkungen Es wurden keine
Umsetzungskosten festgestellt. 7.2. Option 2:
Gemeinsame Leitlinien Soziale Auswirkungen Im Hinblick auf die praktische Umsetzung der
bestehenden EU-Vorschriften durch die nationalen Verwaltungen würde die Annahme
von Leitlinien zu einer gemeinsamen Auslegung der betreffenden Vorschriften
führen. Dadurch würde zu mehr Rechtssicherheit und zur Verringerung der
Umsetzungslücken beigetragen. Auch das Diskriminierungsausmaß könnte verringert
werden. Je nach Bekanntmachung und Verbreitung der
gemeinsamen Leitlinien in den einzelnen Mitgliedstaaten würden auch die
nationalen Behörden stärker für die Freizügigkeitsrechte der Arbeitnehmer
sensibilisiert. Die Leitlinien würden sich im Wesentlichen mit
Fragen zur Auslegung des EU-Rechts befassen, aber keine spezifischen Hilfs-
oder Unterstützungsmaßnahmen für Arbeitnehmer enthalten. Sie könnten zwar die
Arbeitnehmer aufgrund der größeren Rechtssicherheit zu einer stärkeren
Inanspruchnahme ihrer Rechte bewegen, wären jedoch keine Hilfe bei der
Durchsetzung dieser Rechte. Bei dieser Option wären die sozialen
Auswirkungen insgesamt positiv, aber begrenzt. Wirtschaftliche
Auswirkungen Bei dieser Option könnten Umsetzungskosten
anfallen, die mit der Veröffentlichung und Verbreitung der Leitlinien,
einschließlich ihrer Übersetzung, in Zusammenhang stehen. Die Kosten würden von
den entsprechenden Anstrengungen der Mitgliedstaaten abhängen. Das Ausmaß der fehlerhaften Anwendung von
EU-Vorschriften durch nationale Verwaltungen ließe sich bei dieser Option zwar
verringern; allerdings würde kein erweiterter Kreis von Interessenträgern
angesprochen, wodurch die Auswirkung auf die Zahl der Beschwerden und
Gerichtsverfahren begrenzt sein könnte. Es wurden keine
Umsetzungskosten für Unternehmen festgestellt. 7.3. Option 3:
Empfehlung der Kommission an die Mitgliedstaaten Bei dieser Option könnten sich die gleichen Auswirkungen
ergeben wie bei Option 4, da beide den gleichen Ansatzpunkt haben. Der
Unterschied zwischen den beiden Optionen und den jeweiligen Auswirkungen liegt
in ihrem verbindlichen bzw. nicht verbindlichen Charakter. Soziale Auswirkungen Durch eine Empfehlung würde das Thema größere
Sichtbarkeit erhalten, was Bürger, einschlägige Interessenträger und nationale
Behörde stärker für die betreffenden Rechte sensibilisieren könnte. Sie könnte
die nationalen Behörden dazu veranlassen, sich mehr für die Schließung von
Umsetzungslücken einzusetzen und zur Stärkung der Unterstützungs- und
Hilfsmechanismen für EU-Wanderarbeitnehmer beizutragen. Die Empfehlung würde den Mitgliedstaaten keine
Verpflichtungen auferlegen. Angesichts der unterschiedlichen Auffassungen und
Maßnahmen im Bereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit und der einschlägigen Rechte
besteht das Risiko, dass sich die Lösungsansätze in den Mitgliedstaaten weiter
auseinander bewegen. Die sozialen Auswirkungen könnten demnach
positiv sein, sie würden jedoch vom Umsetzungsgrad in den einzelnen
Mitgliedstaaten abhängen; eine erhöhte Anzahl an unterschiedlichen
Lösungsansätzen könnte die Vorteile schmälern. Wirtschaftliche Auswirkungen Auswirkungen und Kosten hängen von den
spezifischen Maßnahmen der Mitgliedstaaten ab. 7.4. Option 4:
Richtlinie zur Einführung von Unterstützungsmaßnahmen für
EU-Wanderarbeitnehmer Soziale Auswirkungen Spezielle Rechtsbehelfe für Fälle von
Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit würden für mehr
Rechtssicherheit sorgen, da sich die Bürger gewiss sein könnten, dass ihnen in
jedem Mitgliedstaat, in den sie sich zwecks Aufnahme einer Beschäftigung
begeben, spezifische Verfahren zur Verfügung stehen. Die Rechtssicherheit ließe sich auch dadurch
erhöhen, dass sich spezielle Stellen um den Diskriminierungsgrund
„Staatsangehörigkeit“ kümmerten; damit wäre der Schutz vor dieser Art der
Diskriminierung nicht mehr abhängig von der großzügigen Auslegung von
eigentlich für andere Bereiche geltenden Rechtsvorschriften. Die Arbeit der unterstützenden Stellen
(Umfragen, Berichte, Empfehlungen) würde zur Sensibilisierung beitragen und bei
der Unterbindung diskriminierender Gesetze und Verfahren helfen. Da sie
EU-Wanderarbeitnehmer beraten und unterstützen würden, kann auch davon ausgegangen
werden, dass sie diese dazu ermutigen würden, ihre Rechte geltend zu machen.
Mit der unionsweiten Einrichtung vergleichbarer Stellen würde sichergestellt,
dass die Bürger in allen Mitgliedstaaten Unterstützung und Informationen
erhalten können. Könnten Verbände und Organisationen rechtliche Schritte
einleiten, so wäre dies ein weiterer Anreiz für EU-Wanderarbeitnehmer, ihre
Rechte geltend zu machen. Die unterstützenden Stellen hätten auch die
Möglichkeit, Unternehmen und Gewerkschaften in spezifischen Fragen zu den
Rechten von Wanderarbeitnehmern zu beraten. Räumt man Verbänden und
Organisationen eine Klagemöglichkeit ein, erhöht sich die Zahl der
Interessenträger, die gegen die Diskriminierung aus Gründen der
Staatsangehörigkeit vorgehen. Die sozialen Auswirkungen insgesamt wären
positiv, da von einer Eindämmung der Diskriminierung aus Gründen der
Staatsangehörigkeit auszugehen ist. Wirtschaftliche
Auswirkungen Die Einrichtung unterstützender Stellen ginge
mit Umsetzungskosten für die nationalen Behörden einher. Da jedoch die
Bestimmung der entsprechenden Stellen den Mitgliedstaaten überlassen bliebe,
hingen die tatsächlichen Kosten davon ab, ob eine neue Struktur geschaffen
werden müsste oder ob bestehende Stellen mit den neuen Aufgaben betraut würden.
Alle 27 Mitgliedstaaten verfügen über spezifische Strukturen, die sich mit
Diskriminierung aus anderen Gründen befassen; wenn sie sich also entscheiden
sollten, einer dieser bestehenden Strukturen die Bekämpfung der Diskriminierung
aus Gründen der Staatsangehörigkeit zu übertragen, wären die Umsetzungskosten
auf die Erweiterung des Aufgabenbereichs beschränkt. Es wird davon ausgegangen, dass die
vorgeschlagenen Maßnahmen präventiv wirken und Streitfälle häufiger
außergerichtlich geklärt werden; Letzteres scheint in Ländern der Fall zu sein,
in denen bereits Unterstützungsstrukturen existieren, die sich mit Fällen von
Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit befassen. Zwar wurden bei
dieser Option keine Kosten für Unternehmen festgestellt, jedoch würden Kosten
für Verbände und Organisationen anfallen, die die Möglichkeit eines rechtlichen
Vorgehens erhalten, da sie die mit den entsprechenden Verfahren verbundenen
Kosten tragen müssten. 7.5. Option 5:
Richtlinie zur Einführung eines besseren Schutzes für EU-Wanderarbeitnehmer Die Bestimmungen, die im Rahmen dieser Option
zusätzlich zu jenen angenommen würden, die gemäß Option 4 vorgesehen sind,
würden auch den Arbeitgebern einige Verpflichtungen auferlegen. Soziale Auswirkungen Aktive Maßnahmen zur Vermeidung von
Diskriminierung wären im fraglichen Kontext, d. h. am Arbeitsplatz,
unmittelbar anzuwenden. Somit wäre sichergestellt, dass die entsprechenden
Informationen auch ihre Empfänger erreichen. Durch die Schaffung von Rechten
und Pflichten und, damit verbunden, durch die Sanktionierung von Fehlverhalten
bzw. die Entschädigung von Diskriminierungsopfern würde auch die
Rechtssicherheit erhöht. Die Informationspflicht und/oder aktive
Maßnahmen zur Verhinderung diskriminierenden Verhaltens würden die Gleichbehandlung
zu einem Teil der Personalpolitik der Unternehmen machen, wodurch das
Bewusstsein der nationalen Arbeitnehmer und Unternehmer für die Sensibilität
dieser Problematik im Allgemeinen und für die anzuwendenden Rechte im
Besonderen geschärft würde. Maßnahmen zur Verhinderung von Diskriminierung
sind per definitionem dazu bestimmt, diskriminierendes Verhalten zu
unterbinden. Die Androhung von Sanktionen könnte Arbeitgeber davon abhalten,
sich diskriminierend zu verhalten. Bestimmungen zur Viktimisierung würden die
Position der Arbeitnehmer stärken und zu einer entschiedeneren Einforderung
ihrer Rechte beitragen. Die gemäß dieser Option vorgesehenen
Bestimmungen würden im Wege eines zweigliedrigen Ansatzes zur Eindämmung der
Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit beitragen: Ermutigung der
Arbeitnehmer, ihre Rechte auszuüben (Option 4), und Einführung von
Maßnahmen zur Verhinderung von Diskriminierung. Zwar würde von den vorgesehenen Maßnahmen eine
wichtige Botschaft an die Gesellschaft zur Bekämpfung der Diskriminierung
ausgehen, jedoch konnte nicht nachgewiesen werden, ob sich die Maßnahmen in der
Praxis in bedeutendem Umfang auf die Betroffenen auswirken würden. Wirtschaftliche
Auswirkungen Für die nationalen Behörden würden sich die
gleichen Umsetzungskosten wie bei Option 4 ergeben. Die Zahl der
Gerichtsverfahren könnte sich ändern; allerdings ist dies sehr ungewiss.
Außerdem könnten sich die kurzfristigen Auswirkungen vollkommen von den
langfristigen unterscheiden. Daher war es nicht möglich, diesen Aspekt in der
Analyse zu berücksichtigen. Diese Option würde mit Einhaltungskosten für
die Arbeitgeber einhergehen, die im Wesentlichen aus Kosten für Arbeitszeit für
die Durchführung aktiver Maßnahmen, z. B. für Fortbildungseinrichtungen
und -aktivitäten, bestünden. Genaue Schätzungen dieser Kosten gestalten sich
schwierig, da sie von den jeweiligen Maßnahmen der Arbeitgeber abhängen würden.
Zu einem großen Teil würden sie von der Größe des Unternehmens abhängen, wobei
ein kleinerer Fixkostenanteil von der Unternehmensgröße unabhängig wäre. Auch die Bestimmungen über
Sanktionen/Entschädigungen wären mit Umsetzungskosten verbunden. Die Festlegung
des spezifischen Betrags wäre jedoch Sache jedes einzelnen Mitgliedstaats. Die
konkreten wirtschaftlichen und finanziellen Auswirkungen hingen daher von den
Mitgliedstaaten selbst ab. 8. DIE OPTIONEN IM
VERGLEICH Die Optionen wurden anhand ihrer Wirksamkeit,
die spezifischen Ziele der Initiative zu erreichen, ihrer Effizienz, ihrer
Kohärenz mit den allgemeinen Zielen der EU und ihrer Auswirkungen auf die
Interessenträger verglichen. Die bevorzugte Option ist eine Kombination der
Optionen 2 und 4. Zwar sind sie etwas weniger effektiv als Option 5,
jedoch ist dieser Ansatz der effizienteste. Die beiden Optionen zusammengenommen
bieten eine umfassende Lösung für alle ermittelten spezifischen Probleme, ohne
übermäßige Einhaltungskosten zu verursachen. Sie fügen sich besser in die
allgemeinen Ziele ein als dies bei Option 5 der Fall ist, wo
unverhältnismäßig hohe Kosten für die Unternehmen entstünden. Ferner lassen
sich die Auswirkungen dieser Optionen am besten abschätzen. 9. MONITORING UND
EVALUIERUNG Zum Monitoring werden neben den Berichten,
Umfragen und Empfehlungen, die von den nach dieser Initiative einzusetzenden
Unterstützungsstrukturen vorgelegt bzw. durchgeführt werden, mehrere
Indikatoren sowohl quantitativer Art (z. B. Zahl der Beschwerden) als auch
qualitativer Art (z. B. Berichte des Expertennetzes) herangezogen. Zwei Jahre nach Ablauf der Umsetzungsfrist
wird die Kommission mit Unterstützung externer Experten eine Evaluierung
durchführen. Gegenstand der Evaluierung wird Folgendes sein: –
Bewusstsein der Bürger und Interessenträger für das
Vorhandensein der mit der Richtlinie eingeführten Elemente; –
die von den unterstützenden Stellen durchgeführten
Aktivitäten, sowie die Rolle anderer Organisationen und Verbände; –
die Diskriminierungsarten, die am häufigsten
vorkommen, und ob es im Vergleich zum Status quo eine Veränderung gegeben hat. Allgemeines Ziel der Evaluierung ist es, zu
bewerten, ob die neu eingeführten Elemente zu positiven Veränderungen geführt
haben, und die bislang aufgekommenen Schwierigkeiten zu ermitteln.