Exoneração de responsabilidade: O presente resumo representa apenas a posição dos serviços da Comissão envolvidos na sua elaboração e não prejudica a forma final de qualquer decisão que venha a ser adotada pela Comissão.   

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

que acompanha o documento

Projeto de proposta de regulamento que altera o Regulamento (CE) n.º 273/2004 relativo aos precursores de drogas

1.           Definição do problema

1.1.        Porque constitui um problema a prevenção ineficaz do desvio de anidrido acético?

Os precursores de drogas são substâncias químicas que têm uma ampla diversidade de utilizações legítimas, mas que também podem ser utilizados indevidamente para o fabrico ilícito de estupefacientes e substâncias psicotrópicas. No intuito de impedir o seu desvio do comércio legal para a produção ilícita de drogas, foi definido um quadro normativo (a nível internacional[1] e na UE[2]) para identificar as transações suspeitas.

A prevenção ineficaz do desvio de anidrido acético («AA»), o principal precursor da produção de heroína, foi considerada o principal problema dos últimos anos no âmbito da legislação do mercado interno aplicável em matéria de precursores de drogas[3]. O AA desviado do comércio legal na Europa é traficado para o Afeganistão, que é a principal fonte mundial de heroína, cujo consumo representa só na Europa quase 20 %.

Destacam-se, de seguida, os principais fatores do problema e as suas consequências:

FATOR || PROBLEMA || CONSEQUÊNCIAS DIRETAS || CONSEQUÊNCIAS INDIRETAS

Em 2008, foram apreendidas ou intercetadas 241 toneladas de AA na UE, uma quantidade que seria suficiente para produzir cerca de 150 a 223 toneladas de heroína, o equivalente a aproximadamente 50 % da produção anual de heroína no Afeganistão. Embora as estatísticas de 2009-2010 tenham revelado um acentuado declínio na quantidade de AA intercetado e apreendido na UE[4], muitos Estados-Membros e o Conselho Internacional de Controlo de Estupefacientes (CICE) receiam que os mecanismos do Regulamento (CE) n.º 273/2004 não sejam suficientes para controlar o AA.

1.2.        Quem é afetado?

Os Estados-Membros são afetados pela necessidade de efetuarem ações de fiscalização, bem como pelos custos de saúde resultantes do consumo de heroína. Existem, igualmente, custos significativos para a população que resultam da criminalidade relacionada com a droga.

Os cidadãos da UE são afetados pela oferta de heroína produzida com o AA desviado e pela criminalidade relacionada com a droga.

As empresas que produzem ou comercializam AA podem ser alvo de (tentativas de) desvio, em qualquer fase de manipulação da substância. Além de ser preciso garantir a segurança das instalações e dos processos contra eventuais roubos, as empresas têm de registar as suas instalações junto das autoridades e manter-se vigilantes de forma a avaliar objetivamente se a substância é utilizada pelos seus clientes apenas para os fins lícitos declarados[5]. As transações suspeitas têm de ser notificadas às autoridades. Os utilizadores finais (que apenas compram AA para fins de produção) têm obrigações mais limitadas: o registo não é obrigatório, mas têm de apresentar uma declaração do cliente ao fazer a encomenda.

2.           Análise da subsidiariedade

O Regulamento (CE) n.º 273/2004 relativo aos precursores de drogas baseia-se no artigo 114.º do TFUE (antigo artigo 95.º do TCE). Esse regulamento estabeleceu requisitos comuns para controlar e fiscalizar a comercialização de precursores de drogas, a fim de permitir o comércio livre lícito destas substâncias químicas na UE. Embora o artigo 10.º do regulamento preveja a adoção pelos Estados-Membros de medidas nacionais para permitir que as autoridades competentes cumpram as suas obrigações de controlo e de fiscalização, qualquer revisão geral do mecanismo de fiscalização e controlo teria de ser adotada a nível europeu para não prejudicar indevidamente o comércio lícito de precursores de drogas na UE.

3.           Objetivos

Objetivos gerais

· Contribuir para a luta mundial contra o tráfico ilícito de drogas. Impedir o desvio de precursores de drogas é importante para a UE cumprir as obrigações que lhe são atribuídas pelo artigo 12.º da Convenção das Nações Unidas de 1988.

· Garantir o correto funcionamento do mercado interno em matéria de precursores de drogas, sujeitando os operadores a regras uniformes na UE e evitando encargos administrativos desnecessários para as empresas e as autoridades competentes.

Objetivos específicos

· Prevenir as tentativas de desvio no mercado interno da UE, limitando, dessa forma, a quantidade de AA originário da UE que é utilizado para produzir drogas ilícitas, nomeadamente heroína.

· Evitar distorções do mercado resultantes de controlos não harmonizados dos precursores de drogas na UE e, por esse meio, limitar os custos suportados pelos operadores envolvidos na cadeia de valor dos precursores de drogas.

Objetivos operacionais

· Alcançar uma tendência decrescente nas tentativas de desvio e de apreensões na UE.

· Introduzir um modelo de controlo uniforme, eficaz e eficiente para os precursores de drogas em todo o mercado interno da UE.

4.           Opções estratégicas

Opção 1: statu quo: não alteração da legislação da UE (opção de base)

O Regulamento (CE) n.º 273/2004 não seria alterado. A Comissão e os Estados-Membros continuariam a desenvolver esforços no sentido de melhorar a aplicação das regras já em vigor. Os Estados-Membros poderiam adotar legislação nacional adicional, se necessário, em conformidade com o disposto no artigo 10.º do regulamento, desde que sujeita a notificação e controlo em conformidade com a Diretiva 98/34/CE.

Opção 2: reforço das obrigações de notificação

As obrigações de notificação aplicáveis aos operadores seriam reforçadas, a fim de melhorar o conhecimento da situação pelos Estados-Membros e permitir uma orientação mais adequada das inspeções e outras medidas de fiscalização. Duas subopções poderiam ser aplicadas separada ou conjuntamente: a) notificações mais frequentes e b) alargamento do âmbito das notificações.

Opção 3: reforço das obrigações impostas aos operadores em matéria de apresentação de declarações do cliente pelos utilizadores finais

Os operadores só seriam autorizados a fornecer as substâncias inventariadas da categoria 2 nos casos em que fosse entregue com a encomenda uma declaração do cliente devidamente preenchida e depois de verificarem os motivos genuínos do utilizador final para fazer a encomenda. Se necessário, os operadores solicitariam a colaboração das autoridades competentes. A verificação das informações teria de ser documentada. Além disso, uma cópia da declaração do cliente teria de acompanhar as substâncias fornecidas. Esta opção poderia ser reforçada reduzindo ou eliminando os limiares das quantidades mínimas previstos no artigo 6.º do regulamento. Seriam possíveis duas subopções: a) as obrigações aplicar-se-iam apenas ao AA ou b) a todas as substâncias da categoria 2.

Opção 4: obrigação para os operadores de notificação sistemática de novos utilizadores finais às autoridades para verificação

Os operadores que colocassem no mercado substâncias inventariadas da categoria 2 teriam de notificar sistematicamente às autoridades todas as encomendas de utilizadores finais que fossem novos clientes e apenas seriam autorizados a fornecer essas substâncias depois de autorizados pelas autoridades. As autoridades verificariam os motivos legítimos dos utilizadores finais, se necessário em colaboração com as autoridades competentes de outros Estados-Membros. Esta opção poderia ser reforçada reduzindo ou eliminando os limiares das quantidades mínimas previstos no artigo 6.º do regulamento. Seriam possíveis duas subopções: a) as obrigações aplicar-se-iam apenas ao AA ou b) a todas as substâncias da categoria 2.

Opção 5: obrigação de registo para os utilizadores finais e reforço das exigências em matéria de registo

Os utilizadores finais de substâncias inventariadas da categoria 2 seriam obrigatoriamente registados. O número de registo teria de ser incluído em cada declaração do cliente, para os operadores poderem verificar a legitimidade das encomendas. As autoridades teriam de verificar os negócios dos utilizadores finais antes do registo, para assegurar a legitimidade do número de registo. A legislação europeia especificaria mais detalhadamente os requisitos aplicáveis e as condições de concessão, recusa ou anulação do registo dos utilizadores finais (e dos operadores em geral). Esta opção poderia ser reforçada reduzindo ou eliminando os limiares das quantidades mínimas previstos no artigo 6.º do regulamento e/ou prevendo isenções para certas categorias de utilizadores finais, como as universidades ou os centros de investigação. Seriam possíveis duas subopções: a) as obrigações aplicar-se-iam apenas ao AA ou b) a todas as substâncias da categoria 2.

Opção 6: transferência do AA da categoria 2 para a categoria 1

O AA seria transferido da categoria 2 para a categoria 1 e todas as pessoas envolvidas no comércio e utilização de AA teriam de obter uma licença antes de possuírem ou colocarem AA no mercado, além de terem de cumprir todos os outros requisitos aplicáveis aos operadores titulares de uma licença.

5.           Avaliação de impacto

Os custos do aumento dos encargos administrativos nas diferentes opções foram quantificados e estão resumidos no quadro comparativo da secção 6. Os benefícios são descritos em termos qualitativos.

5.1.        Opção 1: statu quo

Nesta opção não se verificariam encargos administrativos adicionais a nível europeu, para as empresas ou as autoridades competentes, embora fosse provável um aumento dos encargos a nível nacional caso os Estados-Membros introduzissem medidas nacionais complementares.

Em termos de eficácia na prevenção do desvio, estatísticas recentes das apreensões e das remessas intercetadas revelam uma tendência decrescente clara, sugerindo que os esforços para melhorar a implementação já reforçaram de forma visível a eficácia da atual legislação neste domínio.

Além disso, as deficiências identificadas no Regulamento (CE) n.º 273/2004 persistiriam, embora pudessem ser atenuadas através de uma aplicação mais adequada. Mesmo assim, os Estados‑Membros poderiam considerar necessário adotar medidas adicionais a nível nacional para reforçar o controlo do comércio de precursores de drogas[6], o que seria contraproducente para o objetivo de preservação do mercado interno. Por fim, a UE continuaria a ser objeto de críticas a nível internacional (também partilhadas por alguns Estados-Membros), por permanecer «inativa», não obstante os apelos sucessivos para reforçar o controlo da sua legislação relativa ao mercado interno.

5.2.        Opção 2: reforço das obrigações de notificação

Em termos de eficácia na prevenção do desvio, as autoridades competentes poderiam beneficiar de um conhecimento mais adequado dos fluxos do comércio legal. Isto facilitaria a deteção de padrões comerciais inabituais que fossem indicadores de desvio. Contudo, para ser possível comparar os dados comerciais de todos os operadores da UE, seria necessário recolher uma grande quantidade de dados e compará-los entre todos os Estados-Membros. No entanto, mesmo esse controlo cruzado de toda a UE poderia revelar-se ineficaz, porque apenas 0,2 % da produção total de AA é desviada, o que significa que uma verificação geral de todas as transações poderia ser uma abordagem menos promissora do que empreender ações focalizadas com base no risco.

Além disso, os Estados-Membros poderiam mesmo assim considerar necessário adotar medidas adicionais a nível nacional, para reforçar o controlo do comércio de precursores de drogas, o que seria contraproducente para o objetivo de evitar a fragmentação do mercado interno.

5.3.        Opção 3: reforço das obrigações impostas aos operadores em matéria de apresentação de declarações do cliente pelos utilizadores finais

O cálculo do custo desta opção prevê 2 cenários (dados pormenorizados no quadro recapitulativo na secção 6). No cenário 1, os operadores já negoceiam apenas com clientes que conhecem ou podem verificar. Assim, a principal obrigação na opção 3, a verificação da declaração do cliente, seria considerada uma prática 100 % normal. Os únicos custos administrativos adicionais resultariam do envio das cópias das declarações dos clientes. Os operadores poderiam verificar diretamente os seus clientes, não existindo portanto custos adicionais para as autoridades.

No cenário 2, uma vez que 30 % dos operadores ainda não agem de forma ideal, os operadores teriam de intensificar esforços. Além disso, presume-se que 10 % de todas as declarações dos clientes teriam de ser verificadas pelas autoridades, porque os operadores não podem assegurar diretamente um controlo completo.

Em termos de eficácia na prevenção do desvio, a opção 3 responsabilizaria mais os operadores relativamente à escolha dos seus clientes. Embora alguns operadores diligentes efetuem já os controlos necessários, uma clarificação do texto legal resultaria numa maior vigilância por parte dos operadores e num maior número de casos em que os operadores contactariam as respetivas autoridades.

Os benefícios para o mercado interno seriam provavelmente semelhantes aos da opção 1: os Estados-Membros poderiam mesmo assim considerar necessário adotar medidas adicionais a nível nacional, para reforçar o controlo do comércio de precursores de drogas, o que seria prejudicial para o mercado interno.

5.4.        Opção 4: obrigação para os operadores de notificação sistemática de novos utilizadores finais às autoridades para verificação

No que se refere à eficácia na prevenção do desvio, na opção 4 os esforços dos operadores centrar-se-iam nos novos clientes, em especial os alegados utilizadores finais sem número de registo relativamente aos quais fosse mais difícil verificar os verdadeiros motivos das encomendas. A notificação sistemática de todos os novos clientes às autoridades permitir-lhes-ia realizar todas as verificações necessárias. Se necessário, poderiam impedir e/ou controlar as entregas. Contudo, a transferência de responsabilidade para as autoridades, que decidiriam em última instância as potenciais novas relações comerciais, poderia dissuadir os operadores de exercerem diretamente a vigilância.

Uma vez que a opção 4 melhoraria o conhecimento das autoridades sobre uma parte dos utilizadores finais, haveria menor probabilidade de os Estados-Membros adotarem medidas adicionais a nível nacional. Todavia, alguns poderiam ainda considerar insuficiente a opção 4 e adotar medidas adicionais de controlo, o que seria prejudicial para o mercado interno.

5.5.        Opção 5: obrigação de registo para os utilizadores finais e reforço das exigências em matéria de registo

Em termos de eficácia na prevenção do desvio, o registo permitiria aos Estados-Membros verificarem os motivos genuínos dos utilizadores finais antes de uma primeira encomenda. Tal possibilitaria aos operadores verificarem mais facilmente os seus clientes, uma vez que a declaração do cliente passaria a incluir um número de registo oficial.

A opção 5 melhoraria consideravelmente o conhecimento das autoridades sobre todos os utilizadores finais, o que reduziria drasticamente a probabilidade de os Estados-Membros considerarem necessário adotar outras medidas nacionais. A opção 5 seria, portanto, muito eficaz em termos de preservação do mercado interno.

5.6.        Opção 6: transferência do AA da categoria 2 para a categoria 1

Em termos de eficácia na prevenção do risco, os benefícios gerados seriam em princípio semelhantes ou superiores aos da opção 5, dado que todos os utilizadores finais e operadores de AA seriam abrangidos por um regime rigoroso de licenciamento sob controlo direto das autoridades. Tal reduziria também drasticamente a probabilidade de os Estados-Membros adotarem medidas adicionais a nível nacional, pelo que a opção 6 seria muito eficaz para a preservação do mercado interno.

6.           Comparação das opções

O quadro 1[7] fornece informação sobre os benefícios esperados (em termos de eficácia para atingir os objetivos operacionais) e os custos de cada uma das (sub)opções.

As opções 4a e 5a apresentam o rácio custo-benefício mais favorável. A opção 4a é a melhor em termos de custos totais para as autoridades e as empresas consideradas em conjunto. No entanto, se não for considerado o custo não recorrente do registo de todos os utilizadores finais existentes, próprio da opção 5a, a diferença nos custos anuais correntes é menos acentuada: a opção 5a é menos onerosa para as empresas, ao passo que a opção 4a é menos onerosa para as autoridades.

Além de apresentar custos anuais mais baixos para as empresas, a opção 5a obteve o apoio da maioria dos Estados-Membros durante a consulta às partes interessadas. A opção 5a permitiria, igualmente, responder de forma mais adequada às críticas internacionais relativas à ausência de um controlo sistemático dos utilizadores finais de AA na UE.

Tendo em conta os custos relativamente baixos de cada opção em relação ao valor global de mercado da produção europeia de AA, não é de esperar um impacto significativo na competitividade da indústria europeia[8].

Quadro 1: Quadro comparativo DOS custos e benefícios

Opção || Benefícios/Eficácia || Custos para as empresas || Custos para as autoridades || Custos totais

Evitar o desvio || Preservar o mercado interno

1 || 0 || 0 || € 0 Risco de fragmentação do mercado || € 0 || € 0

2 || 2a || 0 || 0 || € 5,6 milhões/ano || € 1 milhão/ano || € 6,6 milhões/ano

|| 2b || 0 || 0 || € 1,5 milhão/ano || € 0,3 milhões/ano || € 1,8 milhão/ano

|| 2a+2b || 0 || 0 || € 11,4 milhões/ano || € 2,1 milhões/ano || € 12,5 milhões/ano

3 || 3a (AA apenas) || + || 0 || Cenário 1: (100 % prática normal): Cenário 2: (70 % prática normal): || € 0,2 milhões/ano € 4,7 milhões/ano || Cenário 1: (sem intervenção das autoridades) Cenário 2: (intervenção das autoridades em 10 % dos casos) || € 0 € 0,2 milhões/ano || Cenário 1: Cenário 2: || € 0,2 milhões/ano € 4,9 milhões/ano

|| 3b || + || 0 || Cenário 1: Cenário 2: || € 1 milhão/ano € 26,3 milhões/ano || Cenário 1: Cenário 2: || € 0 € 1,2 milhão/ano || Cenário 1: Cenário 2: || € 1 milhão/ano € 27,5 milhões/ano

4 || 4a (AA apenas) || +[+] || ++ || € 0,04 milhões/ano || € 0,005 milhões/ano || € 0,05 milhões/ano

|| 4b || +[+] || ++ || € 0,5 milhões/ano || € 0,03 milhões/ano || € 0,53 milhões/ano

5 || 5a (AA apenas) || ++ || +++ || Cenário alternativo: (taxa de registo das empresas) || € 0,16 milhões + € 0,01 milhões/ano € 0,55 milhões + € 0,06 milhões/ano || Cenário alternativo: || € 0,39 milhões +€ 0,05 milhões/ano € 0 || Cenário alternativo: || € 0,55 milhões + € 0,06 milhões/ano € 0,55 milhões + € 0,06 milhões/ano

|| 5b || ++ || +++ || Cenário alternativo: (taxa de registo das empresas) || € 0,5 milhões + €0,07 milhões/ano € 2,3 milhões + € 0,3 milhões/ano || Cenário alternativo: || € 1,8 milhão + € 0,2 milhões/ano € 0 || Cenário alternativo: || € 2,3 milhões + € 0,3 milhões/ano € 2,3 milhões + € 0,3 milhões/ano

6 || (AA apenas) || +++ || +++ || [ou: incl. com. ext. Cenário alternativo: (taxa de licenciamento das empresas) || € 0,3 milhões + € 0,2 milhões/ano + 0,5 milhões/ano] € 2,0 milhões + € 0,3 [ou + 0,9] milhões/ano || [ou: incl. com. ext. Cenário alternativo: || € 1,7 milhão + € 0,1 milhões/ano + 0,4 milhões/ano] € 0 || [ou: incl. com. ext. Cenário alternativo: || € 2,0 milhões + € 0,3 milhões/ano + 0,9 milhões/ano] € 2,0 milhões + € 0,3 [ou + 0,9] milhões/ano

As opções preferidas teriam efeitos nas PME que estão ligadas ao AA sobretudo como utilizadores finais. Durante a consulta, a opção 5 foi a segunda opção preferida (a seguir ao statu quo). Este resultado corresponde à presente análise de que a opção 5 representaria menos encargos para as empresas.

Nenhuma das opções preferidas prevê uma exclusão geral das microempresas, porque isso criaria a possibilidade de contornar mais facilmente os controlos previstos na legislação. As microempresas beneficiam, contudo, da aplicação dos limiares previstos na legislação[9]. Por último, uma proteção específica das micro-PME seria introduzida na opção 5a, para impedir que os Estados-Membros impusessem custos de registo às micro-PME[10] a fim de cobrirem os seus próprios custos.

7.           Acompanhamento e avaliação

Comissão:

· Recolha, análise e notificação de estatísticas anuais aos Estados-Membros sobre as apreensões e as remessas intercetadas.

· Acompanhamento da adoção pelos Estados-Membros de legislação adicional a nível nacional.

· Apoio à aplicação do regulamento alterado (atualização das orientações existentes, ferramenta eletrónica de aprendizagem, documento FAQ, etc.)

· Implementação de uma base de dados que está atualmente a ser desenvolvida para facilitar a recolha e a análise de dados estatísticos.

· Cinco anos após a aplicação das alterações legislativas: realização de uma avaliação da legislação alterada, em consulta com os Estados‑Membros e as partes interessadas.

Estados-Membros:

· Atividades regulares de controlo para verificar a correta aplicação da legislação.

[1]               Convenção das Nações Unidas contra o Tráfico Ilícito de Estupefacientes e de Substâncias Psicotrópicas, disponível em: http://www.incb.org/pdf/e/conv/1988_convention_en.pdf

[2]               Regulamento (CE) n.º 273/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro de 2004, e Regulamento (CE) n.º 111/2005 do Conselho sobre a implementação e o funcionamento da legislação comunitária na fiscalização e no controlo do comércio de precursores de drogas.

[3]               Relatório da Comissão sobre o funcionamento da atual legislação da UE em matéria de precursores de drogas, COM(2009)709 final, disponível em: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0709:FIN:PT:PDF.

[4]               33 toneladas em 2009 e 21 toneladas em 2010.

[5]               O AA é legalmente utilizado como agente acetilante nas indústrias química, fotográfica e farmacêutica. É também utilizado para fabricar plástico, têxteis, corantes, agentes fotoquímicos, perfumes, explosivos e aspirina.

[6]               Por exemplo, a Bélgica, a Hungria e a Itália obrigam os seus operadores a notificar cada transação de AA às autoridades antes da entrega das encomendas.

[7]               Os custos totais deste quadro baseiam-se na soma dos montantes exatos de cada componente. Por conseguinte, não correspondem inteiramente aos totais (arredondados) indicados no quadro.

[8]               Os custos totais combinados das várias opções (0,05 milhões de euros para a opção 4a e 0,06 milhões de euros para a opção 5a são muito reduzidos quando comparados com o valor de mercado total europeu do AA (mais de 257 milhões de euros por ano). Além disso, os custos não recorrentes de 0,16 milhões de euros para as empresas e de 0,29 milhões de euros para as autoridades também são reduzidos quando comparados.

[9]               O artigo 6.º do Regulamento (CE) n.º 273/2004 prevê que as empresas com vendas/compras de AA inferiores às quantidades anuais de 100 litros sejam excluídas da maior parte das obrigações impostas pela legislação.

[10]             Os efeitos de uma eventual transferência dos custos suportados pelas autoridades para as empresas foram calculados como «cenário alternativo» no âmbito da opção 5.