Cláusula de exención de responsabilidad: El presente resumen solamente compromete a los servicios de la Comisión que han participado en su elaboración y no prejuzga la forma final de la eventual decisión que adopte la Comisión.

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

Que acompaña al documento

Propuesta de reglamento por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 273/2004, sobre precursores de drogas

1.           Definición del problema

1.1.        ¿Por qué la prevención ineficaz del desvío de anhídrido acético es un problema?

Los precursores de drogas son productos químicos que tienen una gran variedad de usos legítimos, pero también pueden utilizarse de forma indebida para la fabricación ilícita de estupefacientes y sustancias psicotrópicas. Para prevenir su desvío del comercio legal a la producción de drogas ilícitas se ha establecido un marco regulador específico (tanto a nivel internacional[1] como en la UE[2]) a fin de identificar las transacciones sospechosas.

La prevención ineficaz del desvío de anhídrido acético (AA), el precursor clave para la producción de heroína, ha sido identificada como el principal problema durante los últimos años en el marco de la legislación aplicable sobre el mercado interior de precursores de drogas[3]. El AA desviado del comercio legal en Europa se trafica hasta llegar a Afganistán, que es la principal fuente mundial de heroína, droga de la que Europa consume por sí sola casi el 20 %.

A continuación se visualizan los factores determinantes del problema y sus consecuencias:

FACTOR || PROBLEMA || CONSECUENCIAS DIRECTAS || CONSECUENCIAS INDIRECTAS

En 2008 se incautaron o interceptaron 241 toneladas en la UE, que habrían bastado para producir aproximadamente 150-223 toneladas de heroína, lo que representa alrededor del 50 % de la producción anual de heroína afgana. Aunque las estadísticas correspondientes a 2009-2010 han mostrado una acusada reducción de las cantidades de AA incautadas e interceptadas en la UE[4], muchos Estados miembros y la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) están preocupados porque consideran que los mecanismos del Reglamento (CE) nº 273/2004 para el control del AA son insuficientes.

1.2.        Quién se ve afectado

Los Estados miembros se ven afectados cuando se llevan a cabo medidas de garantía de cumplimiento y por los costes sanitarios derivados del consumo de heroína. Además, la delincuencia relacionada con las drogas representa un elevado coste para la sociedad.

Los ciudadanos de la UE se ven afectados por la oferta de heroína producida con el AA desviado y también por la delincuencia relacionada con las drogas.

Las empresas que producen o comercializan AA pueden experimentar el desvío (o intentos de desvío) en todas las fases de manipulación de la sustancia. Además de garantizar la seguridad de sus instalaciones y procesos contra el robo, tienen que registrar sus locales ante las autoridades y deben permanecer alerta para evaluar de forma crítica si sus clientes utilizan la sustancia únicamente para la finalidad lícita alegada[5]. Las transacciones sospechosas deben notificarse a las autoridades. Los usuarios finales (que compran AA únicamente con fines de producción) tienen unas obligaciones más limitadas: no tienen que registrarse, pero deben presentar una declaración de cliente al realizar los pedidos.

2.           Análisis de la subsidiariedad

El Reglamento (CE) nº 273/2004, sobre precursores de drogas, se basa en el artículo 114 del TFUE (antiguo artículo 95 TCE). El Reglamento ha fijado requisitos comunes para la vigilancia y el control del comercio de precursores de drogas con el fin de garantizar el libre comercio lícito de estos productos químicos dentro de la UE. Si bien el artículo 10 del Reglamento exige a los Estados miembros que adopten las medidas nacionales necesarias para que sus autoridades competentes puedan desempeñar sus funciones de control y vigilancia, cualquier revisión general del mecanismo de control y vigilancia tendría que adoptarse a nivel europeo, a fin de no obstaculizar indebidamente el comercio lícito de precursores de drogas en la UE.

3.           Objetivos

Objetivos de actuación generales

· Contribuir a la lucha mundial contra el tráfico ilícito de drogas. Prevenir el desvío de precursores de drogas es un elemento importante para que la UE cumpla sus obligaciones en virtud del artículo 12 de la Convención de la ONU de 1988.

· Asegurar el funcionamiento correcto del mercado interior de los precursores de drogas, garantizando que los operadores estén sujetos a normas armonizadas en la UE, evitando al mismo tiempo una carga administrativa innecesaria para las empresas y las autoridades competentes.

Objetivos de actuación específicos

· Evitar los intentos de desvío que se produzcan en el mercado interior de la UE, limitando así la cantidad de AA originario de la UE que se desvía a la producción de drogas ilícitas, concretamente heroína.

· Evitar distorsiones del mercado resultantes de un control no armonizado de los precursores de drogas en la UE, limitando así los costes para los operadores relacionados con la cadena de valor de los precursores de drogas.

Objetivos de actuación operativos

· Lograr una tendencia a la baja en los intentos de desvío y en las incautaciones en la UE.

· Introducir un nivel uniforme, eficaz y eficiente de los controles de precursores de drogas en todo el mercado interior de la UE.

4.           Opciones de actuación

Opción 1: no tomar ninguna medida; la legislación de la UE se mantiene sin cambios (opción de base)

El Reglamento (CE) nº 273/2004 no será modificado. La Comisión y los Estados miembros proseguirán sus esfuerzos para mejorar la aplicación de las normas actuales. Los Estados miembros podrían adoptar legislación nacional adicional si lo consideraran necesario, con arreglo al artículo 10 del Reglamento, previa notificación y examen conforme a lo dispuesto en la Directiva 98/34/CE.

Opción 2: reforzar las obligaciones de notificación

Se reforzarían las obligaciones de notificación de los operadores para que los Estados miembros estuvieran mejor informados y pudieran orientar mejor las inspecciones y otras actividades de garantía de cumplimiento. Podrían aplicarse dos subopciones de forma separada o combinada: a) aumentar la frecuencia y b) ampliar el alcance de las notificaciones.

Opción 3: reforzar las normas y obligaciones para los operadores en relación con las declaraciones de cliente de los usuarios finales

Los operadores no podrían entregar las sustancias catalogadas en la categoría 2 a no ser que la declaración de cliente recibida con un pedido estuviera totalmente cumplimentada y hubieran verificado que el usuario final tiene motivos genuinos para realizar el pedido. En caso necesario, los operadores tendrían que implicar a sus autoridades. La verificación de la información tendría que estar documentada. Además, las sustancias entregadas tendrían que ir acompañadas de una copia de la declaración de cliente. Esta opción podría reforzarse reduciendo o suprimiendo el umbral de las cantidades mínimas previstas en el artículo 6 del Reglamento. Podrían distinguirse dos subopciones: las obligaciones se aplican únicamente al AA (a), o a todas las sustancias de la categoría 2 (b).

Opción 4: exigir a los operadores que notifiquen sistemáticamente a las autoridades los nuevos usuarios finales a fin de permitir la verificación

Los operadores que ponen en el mercado sustancias catalogadas en la categoría 2 tendrían que notificar sistemáticamente a las autoridades todos los pedidos de usuarios finales que fueran nuevos clientes y solo podrían entregar la mercancía una vez que las autoridades hubieran manifestado su conformidad. Las autoridades verificarían los motivos legítimos de los usuarios finales, si fuera necesario cooperando con las autoridades de otro Estado miembro. Esta opción podría reforzarse reduciendo o suprimiendo el umbral de las cantidades mínimas previstas en el artículo 6 del Reglamento. Podrían distinguirse dos subopciones: las obligaciones se aplican únicamente al AA (a), o a todas las sustancias de la categoría 2 (b).

Opción 5: exigir el registro de los usuarios finales y reforzar los requisitos en materia de registro

Los usuarios finales de sustancias catalogadas en la categoría 2 estarían obligados a registrarse. El número de registro debería figurar en cada declaración de cliente para que los operadores pudieran verificar que los pedidos son legítimos. Las autoridades tendrían que verificar la actividad de los usuarios finales antes del registro para legitimar el número de registro. La legislación europea especificaría requisitos y condiciones más detallados para la concesión, la denegación o la retirada del registro de usuarios finales (y de operadores en general). La opción podría reforzarse reduciendo o suprimiendo el umbral de las cantidades mínimas previstas en el artículo 6 del Reglamento, o previendo exenciones para determinadas categorías de usuarios finales, como universidades o centros de investigación. Podrían distinguirse dos subopciones: las obligaciones se aplican únicamente al AA (a), o a todas las sustancias de la categoría 2 (b).

Opción 6: cambiar el AA de la categoría 2 a la categoría 1

El AA se cambiaría de la categoría 2 a la categoría 1, lo que significaría que quienes tienen relación con el comercio y el uso de AA tendrían que obtener una licencia antes de poseer o poner AA en el mercado, y tendrían que cumplir todos los demás requisitos de los operadores que poseen una licencia.

5.           Evaluación de impacto

Se han cuantificado los costes del aumento de la carga administrativa según las distintas opciones y se han resumido en el cuadro comparativo de la sección 6. Los beneficios se describen cualitativamente.

5.1.        Opción 1: no tomar ninguna medida

No se impondría ninguna carga administrativa adicional a nivel europeo ni a las empresas ni a las autoridades competentes, pero cabría esperar un aumento de la carga administrativa a nivel nacional si los Estados miembros introdujeran medidas nacionales complementarias.

En cuanto a la eficacia para evitar el desvío, las estadísticas más recientes sobre incautaciones y envíos interceptados muestran una clara tendencia a la baja, que da a entender que los esfuerzos para mejorar la aplicación ya han aumentado perceptiblemente la eficacia de la legislación vigente para evitar el desvío.

Por otra parte, las deficiencias señaladas del Reglamento (CE) nº 273/2004 persistirían, si bien podrían reducirse mejorando la aplicación. Los Estados miembros podrían seguir considerando necesario adoptar otras medidas nacionales que reforzaran el control del comercio de precursores de drogas[6]. Esto sería contraproducente para el objetivo de preservar el mercado interior. Por último, continuarían las críticas internacionales a la UE (también compartidas por algunos Estados miembros) por seguir «inactiva» a pesar de las continuas peticiones de que intensifique el control de su legislación del mercado interior.

5.2.        Opción 2: reforzar las obligaciones de notificación

En cuanto a la eficacia para prevenir el desvío, cabría esperar que las autoridades competentes conocieran mejor los flujos comerciales, lo cual permitiría detectar más fácilmente patrones comerciales inusuales que indicaran un desvío. Sin embargo, para poder establecer la correspondencia entre los datos comerciales de todos los operadores dentro de la UE debería recopilarse una gran cantidad de datos y la correspondencia debería establecerse a través de las fronteras internas de la UE. Incluso esta verificación cruzada a escala de la UE puede resultar ineficaz, ya que solo se desvía el 0,2 % de la producción total de AA, de modo que un enfoque de «verificación de todas las transacciones» es menos prometedor que acciones específicas y basadas en el riesgo.

Los Estados miembros podrían seguir considerando que sería necesario adoptar otras medidas nacionales para reforzar el control del comercio de precursores de drogas. Esto sería contraproducente en lo que respecta al objetivo de evitar la fragmentación del mercado interior.

5.3.        Opción 3: reforzar las normas y obligaciones para los operadores en relación con las declaraciones de cliente de los usuarios finales

El cálculo de los costes de esta opción distingue dos hipótesis (que se detallan en el cuadro que figura en la sección 6). Según la hipótesis 1, los operadores actuales ya solo hacen negocios con los clientes conocidos y verificados por ellos. Por tanto, se consideraría que la principal obligación en virtud de la opción 3, la verificación de la declaración de cliente, no representa ningún cambio. Los únicos costes administrativos adicionales se derivarían de tener que enviar una copia de la declaración de cliente. Los operadores pueden realizar ellos mismos la verificación de sus clientes, de modo que no habría ningún coste adicional para las autoridades.

Según la hipótesis 2, el 30 % de los operadores aún no actúan de forma ideal y, por tanto, tendrían que hacer un mayor esfuerzo. Además, se asume que aproximadamente el 10 % de las declaraciones de cliente exigirían la verificación por parte de las autoridades, dado que los operadores no pueden llevar a cabo una verificación completa por sí mismos.

En cuanto a la eficacia para evitar el desvío, la opción 3 aumentaría la responsabilidad de los operadores en la elección de sus clientes. Aunque algunos operadores diligentes ya efectúan las verificaciones necesarias, la clarificación del texto jurídico daría lugar a una mayor vigilancia de los operadores y aumentaría además el número de casos en que los operadores se pondrían en contacto con sus autoridades.

Los beneficios para el mercado interior serían probablemente parecidos a los de la opción 1: los Estados miembros podrían seguir considerando que sería necesario adoptar otras medidas nacionales para reforzar el control del comercio de precursores de drogas, lo que iría en detrimento del mercado interior.

5.4.        Opción 4: exigir a los operadores que notifiquen sistemáticamente a las autoridades los nuevos usuarios finales a fin de permitir la verificación

En cuanto a la eficacia para prevenir el desvío, la opción 4 centraría los esfuerzos de los operadores en los nuevos clientes, en particular los que afirman ser usuarios finales y carecen de número de registro, respecto a los cuales es más difícil verificar si tienen motivos genuinos para realizar un pedido. Una notificación sistemática de todos los nuevos clientes a las autoridades les permitirá realizar todas las verificaciones oportunas. En caso necesario, podrían evitar la entrega o hacer un seguimiento de la misma. No obstante, trasladar la responsabilidad a las autoridades, que decidirían en última instancia sobre posibles nuevas relaciones comerciales, podría ser un elemento disuasorio para la vigilancia propia de los operadores.

Dado que la opción 4 aumentaría el conocimiento de las autoridades sobre una parte de los usuarios finales, podría reducir la probabilidad de que los Estados miembros adoptaran medidas nacionales adicionales. Sin embargo, algunos podrían considerar que la opción 4 sigue siendo insuficiente y adoptarían otras medidas de control que irían en detrimento del mercado interior.

5.5.        Opción 5: exigir el registro de los usuarios finales y reforzar los requisitos en materia de registro

En cuanto a la eficacia para evitar el desvío, el registro permitiría a los Estados miembros verificar los motivos genuinos de los usuarios finales antes de realizar un primer pedido, lo cual permitiría a los operadores realizar más fácilmente la verificación de sus clientes, pues en la declaración de cliente figuraría un número de registro oficial.

La opción 5 haría que las autoridades supieran mucho más de todos los usuarios finales, lo que reduciría considerablemente la probabilidad de que los Estados miembros consideraran necesario adoptar otras medidas nacionales. Por tanto, la opción 5 sería muy eficaz para proteger el mercado interior.

5.6.        Opción 6: cambiar el AA de la categoría 2 a la categoría 1

En cuanto a la eficacia para prevenir el desvío, se prevé que los beneficios fueran similares o superiores a los de la opción 5, ya que todos los usuarios finales y operadores de AA entrarían en dentro del estricto régimen de concesión de licencias que está bajo el control directo de las autoridades. Esto reduciría en gran medida la probabilidad de que los Estados miembros adoptaran otras medidas nacionales, de modo que la opción 6 sería muy eficaz para preservar el mercado interior.

6.           Comparación de las opciones

En el cuadro 1[7] se recoge la información sobre los beneficios previstos (en cuanto a la eficacia para cumplir los objetivos operativos) y los costes de cada una de las opciones y subopciones.

Las opciones 4a y 5a son las que presentan una mejor relación entre coste y beneficio. La opción 4a presenta el mejor resultado teniendo en cuenta los costes totales de las autoridades y las empresas combinados. Sin embargo, si no se tiene en cuenta el coste excepcional del registro de todos los usuarios finales en la opción 5a, las diferencias en los costes anuales corrientes son menos pronunciadas: la opción 5a es menos onerosa para las empresas, mientras que la opción 4a es menos gravosa para las autoridades.

Además de reducir los costes anuales de las empresas, la opción 5a ha recibido el apoyo de la mayoría de los Estados miembros durante las consultas con las partes interesadas. La opción 5a también respondería mejor a la crítica formulada a nivel internacional de que la UE carece de un control sistemático de los usuarios finales de AA.

Teniendo en cuenta los costes relativamente bajos de estas dos opciones en relación con el valor global del mercado de la producción europea de AA, no se prevé un impacto perceptible en la competitividad de la industria europea[8].

Cuadro 1: Cuadro comparativo de costes y beneficios

Opción || Beneficios/Eficacia || Costes para las empresas || Costes para las autoridades || Costes totales

Prevenir el desvío || Preservar el mercado interior

1 || 0 || 0 || 0 EUR Riesgo de fragmentación del mercado || 0 EUR || 0 EUR

2 || 2a || 0 || 0 || 5,6 millones EUR al año || 1 millón EUR al año || 6,6 millones EUR al año

|| 2b || 0 || 0 || 1,5 millones EUR al año || 0,3 millones EUR al año || 1,8 millones EUR al año

|| 2a+2b || 0 || 0 || 11,4 millones EUR al año || 2,1 millones EUR al año || 12,5 millones EUR al año

3 || 3a (AA única-mente) || + || 0 || Hipótesis 1 (ningún cambio): Hipótesis 2: (la situación se mantiene en un 70 %): || 0,2 millones EUR al año 4,7 millones EUR al año || Hipótesis 1: (sin participación de las autoridades) Hipótesis 2: (las autoridades participan en un 10 % de los casos) || 0 EUR 0,2 millones EUR al año || Hipótesis 1: Hipótesis 2: || 0,2 millones EUR al año 4,9 millones EUR al año

|| 3b || + || 0 || Hipótesis 1: Hipótesis 2: || 1 millón EUR al año 26,3 millones EUR al año || Hipótesis 1: Hipótesis 2: ||  0 EUR 1,2 millones EUR al año || Hipótesis 1: Hipótesis 2: || 1 millón EUR al año 27,5 millones EUR al año

4 || 4a (AA única-mente) || +[+] || ++ || 0,04 millones EUR al año || 0,005 millones EUR al año || 0,05 millones EUR al año

|| 4b || +[+] || ++ || 0,5 millones EUR al año || 0,03 millones EUR al año || 0,53 millones EUR al año

5 || 5a (AA única-mente) || ++ || +++ || Hipótesis alternativa: (derechos de registro de empresas) || 0,16 millones EUR + 0,01 millones EUR al año 0,55 millones EUR + 0,06 millones EUR al año || Hipótesis alternativa: || 0,39 millones EUR + 0,05 millones EUR al año 0 EUR || Hipótesis alternativa: || 0,55 millones EUR + 0,06 millones EUR al año 0,55 millones EUR + 0,06 millones EUR al año

|| 5b || ++ || +++ || Hipótesis alternativa: (derechos de registro de empresas) || 0,5 millones EUR + 0,07 millones EUR al año 2,3 millones EUR + 0,3 millones EUR al año || Hipótesis alternativa: || 1,8 millones EUR + 0,2 millones EUR al año 0 EUR || Hipótesis alternativa: || 2,3 millones EUR + 0,3 millones EUR al año 2,3 millones EUR + 0,3 millones EUR al año

6 || (AA única-mente) || +++ || +++ || [o: incluido el comercio exterior Hipótesis alternativa: (derechos de licencia de empresas) || 0,3 millones EUR + 0,2 millones EUR al año + 0,5 millones EUR al año] 2,0 millones EUR + 0,3 [o + 0,9] millones EUR al año || [o: incluido el comercio exterior Hipótesis alternativa: || 1,7 millones EUR + 0,1 millones EUR al año + 0,4 millones EUR al año] 0 EUR || [o incluido el comercio exterior Hipótesis alternativa: || 2,0 millones EUR + 0,3 millones EUR al año + 0,9 millones EUR al año] 2,0 millones EUR + 0,3 [o + 0,9] millones EUR al año

Las opciones preferidas tendrían efectos sobre las PYME, que tienen relación con el AA principalmente como usuarios finales. Durante la consulta, la opción 5 fue la segunda opción preferida (después de mantener el statu quo). Este resultado se corresponde con el presente análisis de que la opción 5 sería menos gravosa para las empresas.

Ninguna de las opciones preferidas prevé una exclusión general de las microempresas, pues ello daría facilidades para eludir los controles de la legislación. Sin embargo, las microempresas se benefician de los umbrales vigentes en la legislación[9]. Por último, en la opción 5a se prevería una protección específica de las microempresas a fin de evitar que los Estados miembros repercutieran en ellas los costes de registro[10] para recuperar sus propios costes.

7.           Seguimiento y evaluación

Comisión:

· Recopilación, análisis y notificación de las estadísticas anuales de los Estados miembros sobre incautaciones y envíos interceptados.

· Seguimiento de la legislación nacional adicional de los Estados miembros.

· Apoyo a la aplicación del Reglamento modificado (actualización de las directrices existentes, herramienta para el aprendizaje electrónico, documento sobre las preguntas más frecuentes, etc.)

· Utilización de una base de datos que se está desarrollando actualmente para facilitar la recopilación y el análisis de las estadísticas.

· Cinco años después de la aplicación de las modificaciones legislativas: se llevará a cabo una evaluación de la legislación modificada en consulta con los Estados miembros y las partes interesadas.

Estados miembros:

· Actividades de seguimiento en curso sobre la aplicación correcta de la legislación.

[1]               Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas, disponible en: http://www.incb.org/pdf/e/conv/1988_convention_en.pdf

[2]               Reglamento (CE) nº 273/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004, y artículo 32 del Reglamento (CE) nº 111/2005 del Consejo, sobre la aplicación y el funcionamiento de la legislación comunitaria en materia de vigilancia y control del comercio de precursores de drogas.

[3]               Informe de la Comisión sobre el funcionamiento de la legislación vigente de la UE en materia de precursores de drogas [COM(2009) 709 final], disponible en la siguiente dirección: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0709:FIN:es:PDF

[4]               33 toneladas en 2009 y 21 toneladas en 2010.

[5]               El AA se utiliza legalmente como agente acetilante en la industria química, fotográfica y farmacéutica. Se utiliza para la producción de materias plásticas, productos textiles, colorantes, agentes fotoquímicos, perfumes, explosivos y aspirina.

[6]               Por ejemplo: Bélgica, Hungría e Italia exigen a sus operadores que notifiquen cada transacción relacionada con AA a las autoridades antes de la entrega del pedido.

[7]               Los costes totales de este cuadro se basan en la suma de los componentes individuales exactos. Por tanto, no se corresponden plenamente con los importes totales (redondeados) de los componentes de este cuadro.

[8]               Los costes totales combinados de cada una de las opciones (0,05 millones EUR para la opción 4a y 0,06 millones EUR para la opción 5a son muy limitados en relación con el valor total del mercado europeo de AA (> 257 millones EUR al año). Los costes excepcionales de 0,16 millones EUR para las empresas y de 0,29 millones EUR para las autoridades también son comparativamente bajos.

[9]               El artículo 6 del Reglamento (CE) nº 273/2004 prevé que las empresas con ventas/compras de AA por una cantidad inferior a 100 l anuales queden excluidas de la mayoría de las obligaciones en virtud de la legislación.

[10]             Los efectos de que las autoridades repercutieran sus costes en las empresas han sido calculados como «hipótesis alternativa» dentro de la opción 5.