KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

Ustanowienie odpowiednich stosunków między UE a Europejską Agencją Kosmiczną

Wraz z wejściem w życie traktatu lizbońskiego ustanowione zostały kompetencje Unii Europejskiej w kwestiach dotyczących przestrzeni kosmicznej, bez uszczerbku dla kompetencji państw członkowskich. Przestrzeń kosmiczna stała się jednym z instrumentów osiągania unijnych celów i pełnoprawnym obszarem polityki UE.

W art. 189 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wzywa się Unię do ustanowienia odpowiednich stosunków z ESA.

Niniejszy komunikat opiera się na komunikacie z kwietnia 2011 r. „Ku strategii Unii Europejskiej w zakresie przestrzeni kosmicznej w służbie obywateli”[1], w którym Komisja przedstawiła wstępne pomysły dotyczące rozwoju stosunków między UE a ESA.

1.           Kontekst

W ciągu minionego dziesięciolecia Unia Europejska zaczęła odgrywać ważną rolę w przestrzeni kosmicznej. Głównymi punktami odniesienia europejskich działań w tej dziedzinie stały się EGNOS i GALILEO oraz GMES i badanie przestrzeni kosmicznej w ramach siódmego programu ramowego.

Związane z przestrzenią kosmiczną propozycje Komisji dotyczące kolejnych wieloletnich ram finansowych zakładają dalsze zwiększenie zaangażowania Unii Europejskiej w działania związane z przestrzenią kosmiczną.

Rosnące znaczenie UE w tym zakresie idzie w parze z coraz bliższymi stosunkami z państwami członkowskimi i z ESA, czyli pozostałymi głównymi podmiotami europejskiej polityki kosmicznej. W tym kontekście Komisja powierzyła ESA niektóre działania związane z realizacją konkretnych unijnych programów w dziedzinie przestrzeni kosmicznej. W przypadku europejskiego globalnego systemu nawigacji satelitarnej (GNSS) ESA jest obecnie odpowiedzialna za projektowanie, rozwój i procedurę zamówień elementów infrastruktury naziemnej i kosmicznej, podczas gdy zarządzanie operacyjne związane z eksploatacją systemów ma zostać powierzone Agencji Europejskiego GNSS (GSA)[2]. Bliższe stosunki z ESA umożliwiłyby dalsze rozwijanie podziału zadań.

ESA jest organizacją o zasięgu światowym, która zasługuje na uznanie ze względu na sukcesy osiągnięte przez Europę w ciągu ostatnich czterdziestu lat. Dzięki działalności ESA i państw członkowskich w ramach ich krajowych programów kosmicznych Europa posiada dziś silną bazę technologiczną i przemysłową i jest uznawana za wiarygodnego partnera w programach międzynarodowych.

UE w dużej mierze polega na doskonałych kompetencjach technicznych ESA, której przekazuje znaczną część unijnego budżetu w dziedzinie przestrzeni kosmicznej. Wkład UE jest dziś jednym z największych otrzymywanych przez ESA.

Jednak fakt, że przestrzeń kosmiczna stała się odrębnym obszarem polityki UE, rosnące znaczenie unijnych programów w dziedzinie przestrzeni kosmicznej oraz zaufanie, jakie Unia pokłada w wiedzy technicznej ESA, nie znalazły jeszcze odzwierciedlenia w ewolucji zarządzania kwestiami dotyczącymi przestrzeni kosmicznej na szczeblu europejskim. Zgodnie z postanowieniami art. 189 niniejszy komunikat przedstawia w zarysie możliwe krótko- i długoterminowej opcje stosunków UE z ESA w celu kontynuowania efektywnej współpracy. W niniejszym komunikacie przedstawiono wstępne pomysły. Dalsze propozycje będą musiały opierać się na solidnej analizie stosunku kosztów do korzyści oraz ocenie skutków.

2.           Przeszkody strukturalne obecne w bieżących stosunkach między UE a ESA,

2.1.        Niedopasowanie przepisów finansowych

Zarządzanie przez ESA funduszami UE jest zbyt złożone ze względu na fakt, że Unia Europejska i ESA kierują się różnymi przepisami, które muszą współistnieć w ramach ESA. Największe programy ESA finansowane są przede wszystkim ze składek państw członkowskich. Zamówienia przemysłowe związane z realizacją tych programów składane są według zasady redystrybucji geograficznej, do której dostosowane są procedury finansowe ESA. W ramach realizacji programów Unii Europejskiej ESA zobowiązana jest do przestrzegania przepisów unijnych i rygorystycznej zasady oferty najkorzystniejszej ekonomicznie[3]. Powoduje to trudności, w szczególności gdy programy finansowane są zarówno ze środków ESA jak i UE.

2.2.        Asymetryczne członkostwo

Członkami ESA jest obecnie 17 państw członkowskich UE[4] oraz Norwegia i Szwajcaria, niebędące członkami UE. Kanada podpisała dwustronną umowę o współpracy z ESA. Biorąc pod uwagę rozwój współpracy między UE a ESA asymetria ta, wraz z obowiązującym systemem głosowania, w którym każde państwo członkowskie ma jeden głos w Radzie ESA, a kluczowe decyzje w tym organie przyjmowane są jednogłośnie, daje członkom ESA, którzy nie należą do Unii Europejskiej, nieproporcjonalnie duży wpływ na ważne dla UE kwestie. Istniejąca asymetria komplikuje ponadto dyskusje dotyczące kwestii bezpieczeństwa i obrony, o czym mowa poniżej.

2.3.        Asymetria w kwestiach bezpieczeństwa i obrony

Kompetencje UE w kwestiach bezpieczeństwa i obrony zwiększyły się wraz z przyjęciem traktatu lizbońskiego oraz ustanowieniem Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych. Zasoby związane z przestrzenią kosmiczną często mogą być wykorzystywane do celów cywilnych i obronnych. Aby przyczynić się do realizacji celów wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, UE musi budować coraz ściślejsze i silniejsze związki oraz synergię pomiędzy cywilnym i obronnym wymiarem przestrzeni kosmicznej. Współpraca państw członkowskich i ESA ma zasadnicze znaczenie w realizacji tego zadania. Na stosunki między UE a ESA ma jednak wpływ fakt, że członkami ESA są państwa niebędące członkami UE, co stanowi problem w wymiarze ogólnym, a w jeszcze większym stopniu w kontekście zagadnień bezpieczeństwa i obrony.

2.4.        Brak mechanizmów koordynacji polityki

Brakuje strukturalnych związków i mechanizmu koordynacji działań ESA w dziedzinie przestrzeni kosmicznej w ramach szerszej polityki Unii Europejskiej. Nie zapewnia ich umowa ramowa między UE a ESA z 2004 r.[5], pomimo swego szerokiego zakresu. Szczegółowe mechanizmy koordynacji i współpracy muszą być uzgadniane w toku czasochłonnych negocjacji na poziomie poszczególnych programów. Brak jest formalnego mechanizmu na poziomie polityki, który zapewniałby spójność inicjatyw podejmowanych przez ESA z innymi obszarami polityki UE. Jest to szczególnie istotne w odniesieniu do stosunków międzynarodowych.

2.5.        Brak odpowiedzialności politycznej ESA

Na stosunki między UE a ESA ma ponadto wpływ asymetria w zakresie odpowiedzialności politycznej. Fakt, że ESA jako Europejska Agencja nie ma formalnego powiązania z Parlamentem Europejskim pozbawia ją bezpośredniego związku z obywatelami, z którego korzystają wszystkie polityki UE.

3.           Planowane działania

UE może wnieść wymiar polityczny (w tym na szczeblu międzynarodowym) i legitymizację a także zapewnić powiązanie z innymi obszarami polityki. Jedynie zbliżenie ESA do Unii Europejskiej może w ujęciu długoterminowym zaspokoić potrzebę zwiększenia efektywności operacyjnej, pogłębienia symetrii w sprawach obronności i bezpieczeństwa oraz zwiększenia koordynacji i rozliczalności politycznej.

Komisja uważa, że na realizację tego długoterminowego celu należy wyznaczyć dokładny termin przypadający w okresie między 2020 a 2025 r. Do końca 2013 r. Komisja, w ścisłej współpracy z ESA, mogłaby przedstawić państwom członkowskim kilka możliwych wariantów takiego zbliżenia. Warianty te obejmowałyby: poprawę współpracy przy zachowaniu „status quo”, włączenie ESA jako organizacji międzyrządowej w zakres kompetencji Unii Europejskiej (do pewnego stopnia, na wzór Europejskiej Agencji Obrony), bądź przekształcenie ESA w agencję UE (na wzór istniejących agencji regulacyjnych). Komisja, w ścisłej współpracy z ESA, przeprowadzi szczegółową analizę stosunku kosztów i korzyści oraz analizę ryzyka w odniesieniu do różnych wariantów, w celu uzyskania jak największej synergii pomiędzy różnymi podmiotami w tym GSA.

Warianty te pozwoliłyby na zachowanie obecnych ważnych cech ESA (tj. prowadzenie programów, w których państwa członkowskie uczestniczą fakultatywnie), nadając jednocześnie ESA najważniejsze cechy organów unijnych, takie jak podejmowanie decyzji przez głosowanie większością kwalifikowaną lub rozliczalność wobec Parlamentu Europejskiego.

W międzyczasie możliwe jest zapewnienie sprawnie funkcjonującego współistnienia UE i ESA, które może przyczynić się do realizacji długoterminowego celu zbliżenia. Do zacieśnienia stosunków między UE a ESA przyczyniły się już zawarte porozumienia dotyczące delegowania, których najważniejszym przykładem jest dyrekcja nawigacji ESA w ramach Galileo.

W komunikacie z kwietnia 2011 r.[6] Komisja zasugerowała, że ESA powinna ewoluować w kierunku organizacji o wymiarze międzyrządowym i unijnym, w której mogłyby współistnieć programy wojskowe i cywilne. Powinna ona nadal rozwijać struktury zarządzania jednoznacznie ukierunkowane na programy UE. Należy również ustanowić elastyczną strukturę członkostwa, w celu umożliwienia Szwajcarii i Norwegii uczestniczenia w niektórych programach, pod warunkiem porozumienia z UE.

Opierając się na tych wstępnych pomysłach, Komisja proponuje, aby UE:

– prowadziła prace w ramach Rady UE, przy wykorzystaniu, w odpowiednich przypadkach, otwartej metody koordynacji, w celu zapewnienia spójności w obrębie UE oraz spójności stanowisk państw członkowskich UE obecnych w ESA z polityką UE;

– systematycznie odwoływała się do ESA w przypadku projektowania i rozwoju europejskiej infrastruktury kosmicznej, przy czym eksploatacja prowadzona byłaby przez inne podmioty, takie jak GSA;

– zapewniała jednolite podejście, zgodnie z rozporządzeniem finansowym UE, dotyczące delegowania obowiązków w ramach unijnych programów w dziedzinie przestrzeni kosmicznej do ESA, aby przygotować ESA do pracy w warunkach funkcjonowania UE, a także, w odpowiednich przypadkach, do tworzenia partnerstw z państwami członkowskimi.

ESA mogłaby:

– dokonać niezbędnych dostosowań strukturalnych (w zakresie finansów i wewnętrznych procedur decyzyjnych) w celu zagwarantowania, że powierzone jej przez Komisję działania są prowadzone w warunkach przypominających warunki funkcjonowania UE (np. poprzez odrębną dyrekcję zarządzającą w ESA programami unijnymi);

– dokonać niezbędnych zmian dających Komisji Europejskiej nieograniczony dostęp do odpowiednich organów decyzyjnych ESA (np. Rady ESA i podległych jednostek) w celu umożliwienia Komisji wnoszenia wkładu oraz zapewnienia koordynacji z polityką UE przy wykorzystaniu mechanizmów istniejących w ESA.

4.           Podsumowanie

Komisja wzywa Radę i Parlament Europejski do udzielenia informacji zwrotnych na temat tych propozycji dotyczących stosunków między UE a ESA, których celem długoterminowym jest zbliżenie ESA do ram UE. Na tej podstawie Komisja mogłaby przedstawić szczegółową analizę stosunku kosztów do korzyści poszczególnych wariantów.

[1]               COM (2011)152.

[2]               COM (2011)814.

[3]               Rozporządzenie (WE, Euratom) nr 1605/2002, zmienione rozporządzeniem (WE, Euratom) nr 1081/2010.

[4]               Austria, Belgia, Republika Czeska, Dania, Finlandia, Francja, Niemcy, Grecja, Irlandia, Włochy, Luksemburg, Niderlandy, Portugalia, Rumunia, Hiszpania, Szwecja i Zjednoczone Królestwo. Polska kończy obecnie proces ratyfikacji, aby stać się 20 państwem członkowskim ESA.

[5]               Dz.U. L 261 z 6.8.2004, s. 64.

[6]               COM (2011)152.