COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

Instaurer des relations adéquates entre l’Union européenne et l’Agence spatiale européenne

L’entrée en vigueur du traité de Lisbonne a conféré à l’Union européenne une compétence dans le domaine spatial sans préjudice des compétences propres des États membres. L’espace est devenu un instrument pour la réalisation des objectifs de l’Union européenne et une politique à part entière de celle-ci.

L’article 189 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne invite l’Union à établir toute liaison utile avec l’Agence spatiale européenne (ESA).

La présente communication fait suite à la communication d’avril 2011 intitulée «Vers une stratégie spatiale de l’Union européenne au service du citoyen»[1], dans laquelle la Commission expose ses réflexions initiales en ce qui concerne l’évolution des relations entre l’Union européenne et l’ESA.

1.           Contexte

Au cours des dix dernières années, l’Union européenne est devenue un acteur de premier plan dans le domaine spatial. Les programmes EGNOS et Galileo, l’initiative GMES, ainsi que la recherche spatiale menée au titre du 7e programme-cadre sont devenus des composantes clés du paysage spatial européen.

Les propositions de la Commission en matière spatiale pour le prochain cadre financier pluriannuel supposent que l’Union européenne s’engage plus encore dans ce domaine.

Ce rôle accru de l’Union européenne dans le secteur spatial va de pair avec les relations toujours plus étroites qu’elle a nouées avec les États membres et l’ESA, les deux autres grands acteurs de la politique spatiale européenne. Dans ce contexte, la Commission a confié à l’ESA certaines responsabilités relatives à la mise en œuvre de programmes spatiaux spécifiques de l’Union. Dans le cadre des programmes européens portant sur les systèmes mondiaux de navigation par satellite (GNSS), l’ESA est actuellement chargée de la conception, du développement et de l’acquisition de matériel pour les composantes spatiale et terrestre de ces systèmes. La responsabilité de la gestion opérationnelle de leur exploitation devrait être confiée à l’Agence du GNSS européen (ci-après dénommée «GSA»)[2]. Un resserrement des relations avec l’ESA permettrait des évolutions supplémentaires dans la répartition des tâches.

L’ESA est une organisation de rang mondial et c’est à elle que l’on doit les succès enregistrés par l’Europe au cours des quarante dernières années. Grâce aux activités menées par l’Agence et par les États membres dans le cadre de leurs programmes spatiaux nationaux, l’Europe dispose désormais d’une assise technologique et industrielle solide et est reconnue comme un partenaire fiable dans les programmes internationaux.

L’Union européenne s’appuie fortement sur l’excellence technique de l’ESA, à laquelle elle délègue une grande partie du budget de sa politique spatiale, de sorte que l’Union européenne compte aujourd’hui parmi les plus gros contributeurs à l’ESA.

L’émergence de l’espace comme politique de l’Union européenne, l’importance croissante des programmes spatiaux de l’Union et la dépendance de cette dernière vis-à-vis de l’expertise technique de l’ESA n’ont cependant pas fait évoluer, à ce jour, la gouvernance en matière spatiale à l’échelon européen. Conformément aux dispositions de l’article 189, la présente communication définit des pistes envisageables, à court et à long terme, pour l’avenir des relations entre l’Union européenne et l’ESA, afin que leur coopération efficace se poursuive. Elle expose des réflexions initiales. Toute proposition ultérieure devra être étayée par une analyse coûts-avantages rigoureuse et par une analyse d’impact.

2.           Obstacles structurels dans les actuelles relations entre l’Union européenne et l’ESA

2.1.        Disparité des règles financières

La gestion par l’ESA des financements provenant de l’Union européenne est trop complexe, du fait que l’Union et l’ESA appliquent des règles différentes, qui doivent coexister au sein de l’ESA. Les principaux programmes de l’Agence sont financés au premier chef par les souscriptions des États membres. La passation des marchés industriels pour ces programmes suit l’objectif de juste retour géographique et les procédures financières propres à l’ESA sont avant tout conçues en fonction de cette règle. Pour mettre en œuvre les programmes de l’Union européenne, l’ESA est tenue de respecter le principe strict de l’offre économiquement la plus avantageuse inscrite dans le règlement financier de l’Union[3]. Cela entraîne parfois des difficultés, notamment lorsqu’un programme est financé par des crédits mixtes, provenant à la fois de l’ESA et de l’UE..

2.2.        Composition asymétrique

Actuellement, 17 États de l’Union européenne sont membres de l’ESA[4]. La Norvège et la Suisse, qui n’appartiennent pas à l’Union européenne, sont également membres de l’ESA. Un accord bilatéral lie le Canada et l’ESA. À mesure que la collaboration entre l’Union européenne et l’ESA s’intensifie, cette composition asymétrique, ainsi que le système de vote au sein du conseil de l’ESA qui accorde une voix à chaque État et prévoit l’adoption des décisions clés à l’unanimité, confèrent aux pays tiers membres de l’ESA une influence disproportionnée sur des questions susceptibles d’avoir des répercussions pour l’Union européenne. En outre, cette asymétrie complique les débats, notamment en ce qui concerne les questions de sécurité et de défense, comme indiqué ci-après.

2.3.        Asymétrie concernant les questions de sécurité et de défense

Les compétences de l’Union européenne concernant les questions de sécurité et de défense se sont accrues avec l’adoption du traité de Lisbonne et la création du service européen pour l’action extérieure. Les infrastructures spatiales sont souvent susceptibles de servir à des fins civiles ou de défense. Afin de contribuer à la réalisation des objectifs de la politique de sécurité et de défense commune, l’Union européenne doit resserrer et renforcer les liens et créer des synergies plus fortes entre les dimensions civile et de défense du domaine spatial. La collaboration des États membres et de l’ESA joue un rôle essentiel à cet égard. Le fait que l’ESA compte parmi ses membres des États qui n’appartiennent pas à l’Union européenne rend cependant difficiles les relations entre l’Union et l’Agence. Cela pose un problème général évident, qui devient particulièrement grave lorsque la sécurité et la défense sont en jeu.

2.4.        Absence de mécanismes de coordination des politiques

Il manque, dans les activités spatiales de l’ESA, un mécanisme structurel à même d’assurer le lien et la coordination avec le cadre plus large de l’élaboration des politiques de l’Union européenne. Malgré sa vaste portée, l’accord-cadre UE/ESA de 2004[5] ne prévoit pas un tel mécanisme. Des dispositifs de coordination et de coopération doivent être adoptés au cas par cas, au niveau des programmes, au prix de négociations chronophages. Aucun mécanisme officiel, au niveau politique, ne permet de garantir que les initiatives prises au sein de l’ESA sont cohérentes avec les politiques de l’Union européenne. Cette situation est particulièrement préoccupante du point de vue des relations internationales.

2.5.        Absence d’obligation de rendre des comptes sur le plan politique

Enfin, les relations entre l’Union européenne et l’ESA pâtissent de leur asymétrie s’agissant de l’obligation de rendre des comptes sur le plan politique. L’ESA, en tant qu’agence européenne, n’a aucun lien officiel avec le Parlement européen, ce qui la prive du lien direct avec les citoyens dont bénéficie toute politique de l’Union européenne.

3.           La voie à suivre

L’Union européenne peut apporter au domaine spatial une dimension politique (y compris à l’échelon international) et une légitimité, et établir des liens avec d’autres domaines politiques. La nécessité d’une plus grande efficacité opérationnelle, d’une symétrie s’agissant des questions de défense et de sécurité, d’une coordination politique et d’une obligation de rendre des comptes ne pourra trouver de réponse qu’à long terme par un rapprochement de l’ESA et de l’Union européenne.

Pour cet objectif à long terme, la Commission estime qu’il est nécessaire de fixer une date butoir entre 2020 et 2025. En étroite collaboration avec l’ESA, la Commission pourrait présenter aux États membres avant la fin de l’année 2013 plusieurs scénarios possibles en vue d’un tel rapprochement. Il pourrait notamment être envisagé d’améliorer la coopération dans un scénario de maintien du statu quo, de placer l’ESA sous l’autorité de l’Union européenne en sa qualité d’organisation intergouvernementale (sur le modèle de l’Agence européenne de défense, dans une certaine mesure), ou de faire de l’ESA une agence de l’Union européenne (sur le modèle des agences de régulation existantes). La Commission, agissant en étroite collaboration avec l’ESA, procédera à une analyse coûts-avantages et à une analyse de risque détaillées pour chaque solution envisagée, en vue de maximiser les synergies entre les différents acteurs, y compris la GSA.

Ces différents scénarios permettraient de conserver les principales caractéristiques actuelles de l’ESA (à savoir, des programmes facultatifs auxquels souscrivent les États membres) tout en lui conférant des caractéristiques essentielles propres à l’Union européenne, telles que la prise de décision à la majorité qualifiée ou l’obligation de rendre des comptes au Parlement européen.

En attendant, il est possible d’assurer une cohabitation efficace entre l’Union européenne et l’ESA, ce qui aidera peut-être à réaliser l’objectif à long terme d’un rapprochement. Les conventions de délégation conclues entre l’Union européenne et l’ESA ont déjà contribué au rapprochement des deux entités, la meilleure illustration en étant la direction de la navigation de l’ESA dans le cadre du projet Galileo.

Dans sa communication d’avril 2011[6], la Commission propose que l’ESA continue à évoluer vers un modèle d’organisation associant un volet intergouvernemental et un volet «Union», qui permettrait de faire coexister les programmes militaires et civils. Elle devrait continuer à développer des structures de gestion destinées aux seuls programmes de l’Union européenne. Il convient en outre d’instaurer une structure d’affiliation souple, afin de permettre à la Suisse et à la Norvège de participer à certains programmes, sous réserve d’un accord avec l’Union européenne.

Sur la base de ces premières réflexions, la Commission propose que l’UE:

– travaille sur ces questions par l’intermédiaire du Conseil de l’Union européenne en appliquant, le cas échéant, la méthode ouverte de coordination, afin de garantir une cohérence à l’intérieur de l’Union européenne, mais aussi entre les positions des États membres de l’Union européenne appartenant à l’ESA et les politiques de l’Union;

– fasse systématiquement appel à l’ESA pour la conception et le développement des infrastructures spatiales de l’Union européenne, les activités d’exploitation étant menées à bien par d’autres entités, telles que la GSA;

– veille à adopter une démarche homogène, conformément au règlement financier de l’Union européenne, en ce qui concerne la délégation à l’ESA de responsabilités relatives aux programmes spatiaux de l’UE. Ce serait là un moyen de préparer l’ESA à fonctionner au sein de l’Union européenne et d’établir des partenariats avec les États membres, le cas échéant.

L’ESA pourrait:

– procéder aux adaptations structurelles nécessaires (en matière financière et de prise de décision interne) pour faire en sorte que les activités qui lui sont déléguées par la Commission soient gérées au sein d’un environnement semblable à celui de l’Union européenne (par exemple par l’intermédiaire d’une direction spéciale qui serait chargée des programmes UE au sein de l’ESA);

– procéder aux changements nécessaires pour que la Commission européenne ait accès sans restrictions aux organes statuaires importants de l’ESA (tels que le conseil de l’ESA et les instances qui en dépendent) et puisse ainsi apporter sa contribution et assurer la coordination avec les politiques de l’Union européenne en utilisant les mécanismes existants au sein de l’ESA.

4.           Conclusion

La Commission invite le Conseil et le Parlement européen à faire part de leurs commentaires sur ces suggestions concernant les relations entre l’Union européenne et l’ESA et l’objectif à long terme d’un rapprochement de l’ESA avec la structure de l’Union européenne. La Commission pourra alors fournir sur cette base une analyse coûts-avantages détaillée des scénarios envisageables.

[1]               COM(2011) 152.

[2]               COM(2011) 814.

[3]               Règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002, modifié par le règlement (CE, Euratom) n° 1081/2010.

[4]               Belgique, République tchèque, Danemark, Allemagne, Irlande, Grèce, Espagne, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Autriche, Portugal, Roumanie, Finlande, Suède et Royaume-Uni. La Pologne s’apprête à achever la procédure de ratification en vue de devenir le vingtième État membre de l’ESA.

[5]               JO L 261 du 6.8.2004, p. 64.

[6]               COM(2011) 152.